Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen

Transcriptie

1 RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 16 juli 2008 (22.07) (OR. fr) 11888/08 FI 284 I GEKOME DOCUME T van: de heer Vítor CALDEIRA, voorzitter van de Rekenkamer d.d.: 10 juli 2008 aan: de heer Bernard KOUCHNER, voorzitter van de Raad van de Europese Unie Betreft: Speciaal verslag nr. 5/ "Agentschappen van de Unie: resultaten bereiken" Geachte voorzitter, Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen van Speciaal verslag nr. 5/ "Agentschappen van de Unie: resultaten bereiken". Dit speciaal verslag, dat binnenkort in het Publicatieblad van de Europese Unie zal worden bekendgemaakt, is op 5 juni 2008 door de Rekenkamer aangenomen en gaat vergezeld van de antwoorden van de agentschappen en de Commissie, die op 5 maart 2008 op de hoogte was gesteld van de voorlopige bevindingen. Hoogachtend, (w.g.) Vítor CALDEIRA Bijlage: Speciaal verslag nr. 5/ "Agentschappen van de Unie: resultaten bereiken" /08 pau/gys/mv 1 DG G III L

2 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ ΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Speciaal verslag nr. 5/2008 (uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG) Agentschappen van de Europese Unie: resultaten bereiken vergezeld van de antwoorden van de agentschappen en de Commissie 12, rue Alcide De Gasperi Téléphone (+352) EURAUD@ECA.EUROPA.EU L Luxembourg Téléfax (+352) Internet:

3 2 INHOUD Paragraaf Samenvatting I - X Inleiding 1-3 Doelstellingen en reikwijdte van de controle 4-6 Opmerkingen 7-43 Programmering van de werkzaamheden gericht op resultaten 7-20 Invoering van instrumenten voor het toezicht op de activiteiten Verantwoording en evaluatie van de prestaties Conclusies en aanbevelingen Hebben de agentschappen hun activiteiten voldoendegepland, en daarbij nauwkeurige en meetbare doelstellingen gekozen? Hebben de agentschappen deugdelijke instrumenten ingevoerd voor het toezicht op hun activiteiten? Hebben de agentschappen naar behoren verantwoording afgelegd over hun activiteiten en relevante evaluaties van hun resultaten laten verrichten? Bijlagen I - III Antwoorden van de agentschappen en de Commissie st11888.nl08.doc

4 3 SAME VATTI G I. De zogeheten Europese regelgevende agentschappen zijn onafhankelijke en gespecialiseerde organen, belast met de uitvoering van bepaalde aspecten van het communautaire sectorbeleid. Zij verschillen van de uitvoerende agentschappen, die tot taak hebben programma's van de Commissie uit te voeren welke worden gefinancierd met middelen die opgenomen blijven in de algemene begroting. II. Het beginsel van goed financieel beheer is van toepassing op de regelgevende agentschappen. Het moet garanderen dat hun resultaten overeenstemmen met hun doelstellingen. In dit verband onderzocht de Rekenkamer of de aan haar controle onderworpen regelgevende agentschappen: i) hun activiteiten voldoende hadden gepland; ii) iii) deugdelijke instrumenten hadden ingevoerd voor het toezicht op die activiteiten; naar behoren verantwoording aflegden over hun activiteiten en de evaluatie van de resultaten ervan. III. De bevindingen van de Rekenkamer betreffen acht regelgevende agentschappen (Europees Milieuagentschap, Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, Europees Geneesmiddelenbureau, Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging, Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen, Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk) die werden geselecteerd op basis van een reeks criteria, zoals de aard van hun bevoegdheden, hun bestaansduur, begroting of aantal personeelsleden. Die bevindingen zijn het onderwerp van dit verslag. IV. De agentschappen verrichtten geen voorafgaande evaluaties van hun programma's. Zij stelden ook geen meerjarig programmeringsdocument op dat hen in staat zou stellen doelen inzake resultaten en impact op middellange termijn, met prestatie-indicatoren te bepalen.

5 4 V. Alle agentschappen stelden wel een jaarlijkse programmering van hun activiteiten op, maar de programma's gaven weinig duidelijke aanwijzingen over de voor de verschillende acties in te zetten middelen en over de verwachte resultaten. VI. Bij de meeste agentschappen bleven de toezichtsinstrumenten vrij summier. Gegevens over de benutting van de aan de verrichte werkzaamheden toegewezen middelen waren vaak versnipperd. Alle agentschappen zouden er baat bij hebben als zij gebruik zouden maken van de beste toezichtsystemen die in sommige agentschappen zijn ingevoerd. De rol van de Commissie op dit punt zou kunnen worden opgewaardeerd. VII. Omdat voldoende gestructureerde programmeringskaders ontbraken, beschikten de meeste agentschappen nog niet over de prestatie-indicatoren die de financiële regeling voorschrijft. De invoering van activiteitengeoriënteerd begroten en beheren zou de agentschappen er trouwens toe aanzetten duidelijker aan te geven welke doelen zij willen bereiken. VIII. Wat betreft de verantwoordingsplicht is het zo dat alle agentschappen de voor hun toezichthoudende en kwijtingverlenende autoriteit bestemde verslagen uitbrachten. Die verslagen waren meestal beschrijvend en gedetailleerd. Daarentegen waren ze weinig expliciet over de resultaten en bleven ze beperkt tot een vermelding van het activiteitenvolume. IX. Alle agentschappen zorgden voor de externe evaluaties die hun basisverordeningen voorschrijven. Die evaluaties waren in het algemeen positief. Wanneer de externe beoordelaars gingen kijken naar de doeltreffendheid van de agentschappen, verklaarden zij te zijn gehinderd door de onduidelijkheid van de nagestreefde doelstellingen en het ontbreken van instrumenten voor het meten van resultaten.

6 5 X. De invoering van echte systemen voor het bepalen van doelstellingen en het beoordelen van resultaten door de agentschappen zelf zou de kwaliteit van de jaarlijkse activiteitenverslagen en de periodieke externe evaluaties kunnen verhogen, zodat de kwijtingverlenende autoriteit haar taak met kennis van zaken kan vervullen.

7 6 I LEIDI G 1. Het tonen van resultaten is een prioriteit geworden in het openbaar bestuur. Deze ontwikkeling spoort met de toenemende begrotingsdruk en met de toenemende vraag van de burger naar kwaliteit bij de overheidsdiensten. Daarom hebben de staten in hun bestuursinstanties geleidelijk aan de beheersmethoden van de privé-sector ingevoerd 1, zodat prestatiemeting sinds de jaren '80 een kernpunt van het overheidsbeleid is geworden. Deze trend werd weerspiegeld in belangrijke wetgeving zoals de Britse 'National Audit Act' van 1983, de 'Performance and Results Act' van 1993 in de Verenigde Staten, de organieke wet voor de financiële wetgeving van 2001 in Frankrijk of de 'Public Audit Act' van 2001 in Nieuw-Zeeland. Niettemin blijft het begrip 'resultaten' op zichzelf moeilijk te vatten, want de definitie ervan, die in de handelswereld goeddeels samenvalt met financiële indicatoren, is in de context van het openbaar bestuur nog niet algemeen aanvaard. 2. Met betrekking tot de productie van een overheidsdienst zijn de belangen van de belastingbetaler, de gebruiker en de burger niet altijd dezelfde. Voor de eerste is de kostprijs van de dienst belangrijk, voor de tweede telt de kwaliteit van die dienst en voor de derde de impact ervan op zijn welzijn. Om die verschillende invalshoeken met elkaar te verenigen werd een prestatiemeting ontwikkeld waarbij wordt gekeken naar de 'middelen' (input), 'producten' (output), 'effecten' (outcome) en 'impact' van het overheidsoptreden. Daarom moeten openbare bestuurders hun prestaties toetsen aan indicatoren die niet alleen de ingezette financiële of personele middelen betreffen, maar ook de toegevoegde waarde voor de maatschappij als geheel. 3. Aan de Europese Unie is deze trend niet ongemerkt voorbijgegaan (zie figuur 1). De roep om resultaten geldt niet alleen voor haar instellingen, maar ook voor de diverse 1 "Public sector modernisation: governing for performance", OESO 2004.

8 7 gedecentraliseerde organen die tezamen bekend staan als de regelgevende agentschappen, opgericht door de Europese Unie (zie tekstvak 1). In de oprichtingsdocumenten van deze agentschappen wordt hun taak meestal toebedeeld in de vorm van algemene richtlijnen en toe te passen middelen, zodat ze gedwongen zijn nadien actiestrategieën op te stellen en prioriteiten te kiezen die geconcentreerd zijn rond de desbetreffende communautaire strategieën. Deze agentschappen werken meestal met prikkels, zoals aanbevelingen, het inschakelen van wetenschappelijke autoriteiten, netwerken, samenvoeging van goede praktijken, controle van de toepassing van de regels, enz. (zie bijlage I). Het meten van de prestaties van juridische entiteiten die zo moeilijk te omlijnen bevoegdheden uitoefenen, is een echte uitdaging die voortvloeit uit de nieuwe communautaire regelgeving die sinds de hervorming van 2002 het bereiken van resultaten tot de kern van het openbaar bestuur van de Europese Unie maakt. Zo wordt in de financiële kaderregeling voor de agentschappen in het bijzonder ingegaan op aspecten als werkprogrammering en het stellen van doelen die worden gemeten met behulp van prestatie- en evaluatie-indicatoren 2. 2 Artikel 27, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2343/2002 van de Commissie van 23 december 2002 houdende de financiële kaderregeling voor de organen bedoeld in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 357 van , blz. 72).

9 8 Tekstvak 1 - Kenmerken van de zogeheten 'regelgevende' agentschappen In haar werkdocumenten maakt de Commissie onderscheid tussen twee soorten agentschappen van de Unie: uitvoerende en regelgevende agentschappen. De eerste worden opgericht bij beschikking van de Commissie en hebben tot taak uitvoering te geven aan de sectorale programma's voor financiële bijstand waarvan de middelen opgenomen blijven in de algemene begroting. Laatstgenoemde worden opgericht bij verordening van de Raad of in medebeslissing met het Europees Parlement. De regelgevende agentschappen zijn allereerst te onderscheiden naar hun financieringssystemen. Twee agentschappen - Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (BHIM - Alicante) en Communautair Bureau voor plantenrassen (CBPR - Angers) - zijn financieel autonoom en factureren al hun activiteiten 3. De andere agentschappen ontvangen voor het geheel of een deel van hun activiteiten een subsidie uit de algemene begroting. In het eerste geval wordt kwijting voor het beheer verleend door hun raad van bestuur, in het tweede geval wordt de kwijting verleend door het Europees Parlement op aanbeveling van de Raad. De tweede groep agentschappen valt onder het bepaalde in artikel 185 van het algemeen Financieel Reglement. De activiteiten van de agentschappen lopen naar gelang van het geval sterk uiteen. Bijlage 1 geeft een indeling van de agentschappen naar de aard van hun bevoegdheden en het bereik daarvan in verband met de Europese integratie. 3 Over de zelffinanciering van het Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie (VBOU - Luxemburg) bestaat momenteel een geschil tussen de Commissie en het Bureau.

10 9 Figuur 1 - Wetgevingshervormingen ter bevordering van het streven naar resultaten in het openbaar bestuur in de Verenigde Staten, Frankrijk en de Europese instellingen Verenigde Staten: In 1993 nam het Congres van de Verenigde Staten de 'Government Performance and Results Act' aan. Deze wet verplicht de federale agentschappen aan het Congres vijfjarige strategische plannen voor te leggen, samen met prestatieplannen met daarin meetbare doelstellingen, de middelen ter realisatie daarvan, toezichtsindicatoren, evaluatie-instrumenten en instrumenten voor interne controle, alsook een jaarlijkse uitvoeringsbalans, zo nodig vergezeld van de noodzakelijke corrigerende maatregelen. Indicatoren betreffende de sociaaleconomische impact kregen voorrang op activiteits- of productiviteitsindicatoren. Daarnaast moet de sterke betrokkenheid van de diverse auditorganen de kwaliteit van de informatiesystemen en de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens garanderen. Ook de aandacht voor de gekozen doelstellingen en de resultaatgerichtheid binnen de Amerikaanse federale overheid zijn troeven om de hervorming te laten slagen. Deze wet werd aangevuld met het in de President's management agenda 2000 genoemde Programme Assessment Rating Tool (PART). De agentschappen evalueren zelf de inhoud en ontwikkeling van de programma's, de strategische planning en het beheer, alsmede de resultaten en impact ervan, hetgeen moet leiden tot een plan voor verbetering. PART biedt een homogeen kader dat een vergelijking tussen de agentschappen vergemakkelijkt en bevordert daardoor de verspreiding van goede praktijken. Frankrijk: De op 1 augustus 2001 afgekondigde loi organique relative aux lois de finances (LOLF) is de Franse poging om van de prestaties de kern van de budgettaire en administratieve structuur te maken. Ze wordt sinds 1 januari 2006 integraal ten uitvoer gelegd en legt allereerst een nieuwe begrotingsnomenclatuur vast. De begroting is niet meer ingedeeld naar de aard van de uitgaven, maar volgens overheidsbeleidslijnen die sindsdien 'missions' heten, die zelf opgedeeld zijn in programma's, de eenheid voor de parlementaire goedkeuring. Een programma heeft een globaal en begrensd budget, maar elk programma biedt grote vrijheid bij de toewijzing van de middelen, behalve bij de personeelsuitgaven, waarvoor in een maximum is voorzien. De LOLF wijzigde ook de regels voor het stemmen over de begroting: er moet worden gedebatteerd en gestemd over elke 'mission', zodat het parlement zich werkelijk kan uitspreken over de grote financiële thema's. De LOLF voert ook een prestatiegerichte aanpak in bij het beheer van overheidsprogramma's: er moeten 'Projets Annuels de Performance' (PAP) worden opgesteld waarin de acties van de verschillende instanties voor het volgende jaar worden voorgesteld. Elk programma wordt voorzien van welbepaalde doelstellingen, gekoppeld aan prestatie-indicatoren. De evaluatie van de doelstellingen heeft het volgende jaar plaats in de 'Rapports Annuels de Performance' (RAP). De Franse rekenkamer moet de geconstateerde resultaten in aanmerking nemen. Europese Unie: Ook de Europese Unie heeft een resultaatgerichte aanpak tot kern van haar optreden gemaakt. Het beginsel van goed financieel beheer, opgevat als de naleving van de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, werd versterkt door de wijziging van het algemeen Financieel Reglement in 2002 en de invoering van de financiële kaderregeling voor de agentschappen. Deze twee teksten geven het begrotingsbeheer een op prestaties gerichte structuur. De jaarlijkse programmering maakt het allereerst noodzakelijk, voor elk onder de begroting vallend actieterrein doelstellingen te kiezen die specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden zijn. De verwezenlijking van deze doelstellingen wordt getoetst aan de voor elke activiteit gekozen prestatie-indicatoren, hetgeen er sterk toe aanzet een activiteitengeoriënteerde begroting vast te stellen. Om de uitvoering van deze programmering te vergemakkelijken, moet elk voorstel voor een programma of actie worden onderworpen aan een evaluatie vooraf. Hierbij wordt met name gekeken naar de te vervullen behoeften op korte of lange termijn, de te bereiken doelstellingen, de verwachte resultaten en de indicatoren die nodig zijn voor de beoordeling ervan, de aan de voorstellen verbonden risico's en mogelijke alternatieven, de lessen uit soortgelijke eerdere ervaringen, de begrotingskredieten, de personele middelen en de overige administratieve uitgaven die aan de hand van het kosten/batenbeginsel moeten worden toegewezen, alsmede het in te voeren toezichtsysteem. In de agentschappen moet de ordonnateur aan de raad van bestuur een jaarlijks activiteitenverslag voorleggen met de resultaten van de acties in vergelijking met de aanvankelijk gekozen doelstellingen, de aan die acties verbonden risico's, de benutting van de ter beschikking gestelde middelen en het functioneren van het internecontrolesysteem. Voor de uitgevoerde acties is ook een evaluatie achteraf voorgeschreven, zowel om de behaalde resultaten te beoordelen als om de latere programmering te verbeteren. Als extern controleur is de Europese Rekenkamer belast met de controle van het goed financieel beheer.

11 10 DOELSTELLI GE E REIKWIJDTE VA DE CO TROLE 4. De controle had tot doel te onderzoeken of de voor deze controle geselecteerde agentschappen procedures en instrumenten hadden ingevoerd die redelijke zekerheid kunnen geven dat hun activiteiten zodanig werden verricht dat de verwachte resultaten werden bereikt. Het ging er dus niet om, de specifieke resultaten van de agentschappen te beoordelen (zie tekstvak 2). Er werd een antwoord gezocht op drie vragen: a) Hebben de agentschappen hun activiteiten voldoende gepland, en daarbij nauwkeurige en meetbare doelstellingen gekozen? b) Hebben de agentschappen deugdelijke instrumenten ingevoerd voor het toezicht op hun activiteiten? c) Hebben de agentschappen naar behoren verantwoording afgelegd over hun activiteiten en relevante evaluaties van hun resultaten laten verrichten? Om een vollediger beeld te krijgen van het te controleren gebied werden tevens verscheidene aspecten van de rol van de Commissie bestudeerd. Tekstvak 2 - Doelmatigheidscontroles De Handleiding doelmatigheidscontrole van de Rekenkamer 4 beschrijft twee manieren om doelmatigheidscontroles aan te pakken: i) directe controle van de prestaties en ii) audit van de controlesystemen. De tweede aanpak dient om na te gaan of de Commissie en de andere gecontroleerde entiteiten zodanige beheers- en toezichtsystemen hebben opgezet en ingevoerd dat binnen de bestaande beperkingen optimale zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid wordt bereikt. De controle is dan gericht op de analyse en evaluatie van de essentiële elementen van deze systemen. 4 De Handleiding doelmatigheidscontrole van de Rekenkamer is beschikbaar op:

12 11 5. Wegens het grote aantal gedecentraliseerde organen in de Unie heeft de Rekenkamer bij deze eerste controle van het beheer, gericht op resultaten, een keuze moeten maken en de uitvoerende agentschappen buiten haar onderzoek gelaten omdat deze sterk afhankelijk zijn van de Commissie. Van de zogeheten regelgevende agentschappen besloot de Rekenkamer alleen die te controleren welke vallen onder het bepaalde in artikel 185 van het Financieel Reglement omdat ze worden geacht qua wijze van bestuur een homogene groep te vormen 5 en beheerssystemen moeten invoeren die gericht zijn op het behalen van resultaten. In 2007 waren deze agentschappen samen goed voor een budget van 556 miljoen euro (zie bijlage II). 6. Veertien regelgevende agentschappen 6 hebben een gedetailleerde vragenlijst beantwoord (zie tekstvak 3). Acht daarvan zijn vervolgens geselecteerd voor een controle ter plaatse. Bij die selectie werd een reeks criteria toegepast die inspeelden op de diverse bestaande situaties ten tijde van de controle, zoals de aard van de bevoegdheden, de toestand van de beheerssystemen, de bestaansduur, het budget of het personeelsbestand. De ter plaatse gecontroleerde agentschappen werden ingelicht over de bevindingen van de controleurs van de Rekenkamer en hebben daarop geantwoord. Die bevindingen vormen de basis van dit verslag. Er zij op gewezen dat alleen de situatie van de laatste jaren ( ) werd onderzocht, alsook de programmering voor het 5 6 De Commissie stelt een financiële kaderregeling vast voor de door de Gemeenschappen opgerichte organen met rechtspersoonlijkheid die daadwerkelijk subsidies ten laste van de begroting ontvangen. De kwijting voor de uitvoering van de begroting van de in lid 1 bedoelde organen wordt verleend door het Europees Parlement, op aanbeveling van de Raad. Ten aanzien van de in lid 1 bedoelde organen oefent de interne auditor van de Commissie dezelfde bevoegdheden uit als die welke hem zijn toegekend met betrekking tot de diensten van de Commissie. De in lid 1 bedoelde organen passen de in artikel 133 vermelde boekhoudregels toe om de consolidatie van hun rekeningen met die van de Commissie mogelijk te maken (Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 248 van , blz. 1)). Hoewel ze krachtens artikel 185 van het Financieel Reglement kwijting over het begrotingsjaar 2006 moeten ontvangen van de begrotingsautoriteit, werden de volgende agentschappen van de controle uitgesloten: het Bureau voor de grondrechten (FRA - Wenen) omdat het mandaat ervan ten tijde van de controle aanzienlijk werd gewijzigd; Europese GNSS-toezichtautoriteit (Brussel) en de Europese Politieacademie (CEPOL - Bramshill) wegens de zeer recente oprichting ervan, die een concludent onderzoek onmogelijk maakt; het Europees Bureau voor wederopbouw (EBW - Thessaloniki), waarvan het mandaat eind 2008 afloopt; de Eenheid voor justitiële samenwerking in Europa (EUROJUST - Den Haag) en het Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie (VBOU - Luxemburg) waarvan de activiteiten sterk verschillen van die van de andere regelgevende agentschappen.

13 begrotingsjaar Bijlage III geeft een overzicht van de controlecriteria en van de geformuleerde opmerkingen na afloop van de bezoeken ter plaatse. 12 Tekstvak 3 - gecontroleerde agentschappen Agentschappen die werden bezocht 1) Europees Milieuagentschap (EMA - Kopenhagen), bezocht in juni 2007, 2) Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EAVV - Parma), oktober 2007, 3) Europees Geneesmiddelenbureau (EMEA - Londen), september 2007, 4) Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EAMV - Lissabon), oktober 2006, 5) Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (ENISA - Heraklion), april 2007, 6) Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (EUROFOUND - Dublin), juni 2007, 7) Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (FRONTEX - Warschau), oktober 2007, 8) Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk (EAVGW - Bilbao) juni Andere agentschappen die de vragenlijst hebben beantwoord 1) Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding (CEDEFOP - Thessaloniki), 2) Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EAVL - Keulen), 3) Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC - Stockholm), 4) Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD - Lissabon), 5) Europees Spoorwegbureau (ERA - Valenciennes), 6) Europese Stichting voor opleiding (ESO - Turijn).

14 13 OPMERKI GE Programmering van de werkzaamheden gericht op resultaten 7. Een goede programmering moet met regelmatige tussenpozen worden verricht; ze moet duidelijke doelstellingen kiezen, de te verrichten acties en de daaraan te besteden middelen beschrijven en de daarbij te hanteren methoden en tijdschema vaststellen. Elke voorgenomen taak moet worden voorzien van resultatenindicatoren. De Rekenkamer onderzocht in elk geval of de voorschriften van de basisverordening inzake programmering waren nageleefd, maar ook of die programmering paste in een meerjarig schema dat overeenkwam met de communautaire sectorstrategie en of de doelstellingen en indicatoren waren gekozen na een voorafgaande evaluatie die rekening hield met de resultaten van de risicoanalyses. Meerjarenstrategie 8. Het optreden van de agentschappen past in het algemeen in een meerjarige communautaire sectorstrategie waaraan de agentschappen moeten meewerken. Van de agentschappen die een meerjarige aanpak volgen, hebben verscheidene het nodig geacht een specifieke strategie te bepalen die aansluit op de communautaire sectorstrategie 7 (zie tekstvak 4). 7 EAVGW, EMA, EMEA, FRONTEX, EAVV.

15 14 Tekstvak 4 - Aansluiting van de specifieke strategie op de communautaire strategie - Europees Milieuagentschap (EMA) Het agentschap heeft in november 2003 zijn strategiedocument voor vastgesteld en stelt momenteel een vergelijkbaar document op voor de periode De voornaamste activiteiten van het agentschap worden ingedeeld in vier thema's: i) klimaatverandering, ii) verlies van biodiversiteit en begrip van veranderingen in de ruimte, iii) bescherming van de menselijke gezondheid en de levenskwaliteit, iv) duurzaam gebruik en beheer van natuurlijke hulpbronnen en afvalstoffen. Voor elk van deze thema's werden specifieke prioriteiten vastgesteld. De strategie van het agentschap werd uitgestippeld na grondig overleg met de diverse belanghebbenden. De gekozen thema's weerspiegelen de topprioriteiten van het zesde communautaire actieprogramma voor het milieu ( ): daardoor is het mogelijk te bepalen welke bijdrage aan het communautaire sectorbeleid wordt verwacht van het agentschap. 9. Uit de controle is gebleken dat de agentschappen aan meerjarige programmering deden wanneer hun basisdocument dat uitdrukkelijk voorschreef 8. In die gevallen waren de verwachte resultaten bovendien niet nauwkeurig genoeg aangegeven om als ijkpunt te kunnen dienen voor de latere beoordeling van de vorderingen in de loop van de door die programmering gedekte periode. 10. Bepaalde basisdocumenten eisen van de agentschappen een glijdende programmering die, naar gelang van het geval, drie à vijf jaar bestrijkt 9. Het grootste voordeel van een glijdende programmering is dat er permanent een overzicht van meerdere jaren beschikbaar is. Elk jaar wordt het verstreken jaar immers vervangen door een nieuw laatste programmeringsjaar. Maar ondanks dit rechtsvoorschrift had geen enkel agentschap een dergelijk systeem ingevoerd, omdat de beheerders het te ingewikkeld vonden. De raden van bestuur hadden gewoon meerjarige documenten vastgesteld volgens de gewenste periodiciteit. 8 9 EAVGW, EMA, EUROFOUND, EAVV; van de andere agentschappen die de vragenlijst hebben beantwoord: ESO, EWDD en ECDC. Hoewel hun basisdocument dat niet voorschrijft hebben EMEA ent FRONTEX toch hun activiteiten geprogrammeerd. EAVGW, EUROFOUND, EAVV; van de andere agentschappen die de vragenlijst hebben beantwoord: ECDE en ESO.

16 Het kan voorkomen dat de meerjarenprogrammering van een agentschap twee opeenvolgende communautaire strategieën bestrijkt. Dit gebrek aan coördinatie en dus aan samenhang met politieke of institutionele ijkpunten maakte de meerjarenprogrammering minder zinvol en beperkte er de potentiële voordelen van, met name wat betreft de dialoog met de kwijtingverlenende autoriteit. 12. De financiële kaderregeling van de agentschappen 10 bepaalt in artikel 25, lid 4, dat de communautaire organen, om de besluitvorming te verbeteren, hun programma's vooraf moeten evalueren. Die evaluatie vooraf is een soort haalbaarheidsanalyse en omvat met name onderzoek van de op te lossen kwesties, beoordeling van de behoeften, bepaling van de doelstellingen en van de desbetreffende indicatoren (effecten en impact), vergelijking van voorhanden opties, inschatting van de toegevoegde waarde als gevolg van de communautaire actie en planning van toezicht en evaluatie. Met betrekking tot de agentschappen is een der voornaamste voordelen van de evaluatie vooraf dat ze leidt tot een gestructureerde presentatie van hun doelstellingen 11, waarmee het hele programmeringsproces kan worden ondersteund. Toch hadden de agentschappen geen formele evaluatie vooraf van hun meerjarige programmering verricht en in vele gevallen waren de gekozen doelstellingen te vaag geformuleerd om een doeltreffend toezicht mogelijk te maken. 13. Bovendien was de kwestie van de personele middelen in de meerjarige programmeringsdocumenten nooit coherent behandeld, hoewel die een zeer groot knelpunt vormt. Wel heeft de Commissie elk agentschap aanbevolen, een meerjarenplan voor het personeelsbeleid in te voeren 12 en een eerste reeks plannen werd op verzoek van het Europees Parlement in juni 2007 opgesteld in het kader van de begrotingsprocedure Verordening (EG, Euratom) nr. 2343/2002. Algemene (strategische) doelstellingen gekoppeld aan impactindicatoren; specifieke doelstellingen gekoppeld aan prestatie-indicatoren; operationele doelstellingen gekoppeld aan uitvoeringsindicatoren. Onder de naam "Staff policy plan".

17 16 Jaarlijks werkprogramma 14. De basisverordening van elk agentschap schrijft voor dat de directeur een werkprogramma ter goedkeuring voorlegt aan de raad van bestuur 13. In de praktijk beschikten alle agentschappen wel degelijk over een jaarlijks werkprogramma dat tijdig vastgesteld was. De voorbereiding van het werkprogramma is een langdurig proces, dat in de regel de eerste negen of tien maanden in beslag neemt van het jaar dat aan de uitvoering voorafgaat. In de meeste gevallen onderzocht de raad van bestuur het door de directeur ingediende ontwerp in twee fasen (voor- en najaar) en tegelijk met de bespreking van de begroting van het agentschap (zie tekstvak 5). Bepaalde actieplannen op het jaarprogramma werden vooraf geëvalueerd. De ondersteunende organen (wetenschappelijk comité, adviesforum, groep van belanghebbenden, enz.) werden altijd geraadpleegd over de ontwerpen van werkprogramma's. Heeft de raad van bestuur een uitvoerend bureau, dan werd daarmee zeer intensief overlegd. Tekstvak 5 - Voorbereiding van het jaarlijkse werkprogramma - Europees Geneesmiddelenbureau (EMEA) Het voorbereidingsproces begint ermee, dat elke eenheid van het agentschap in de zomer van het jaar n-2 voor zijn bevoegdheidsterrein een 'analyse van de context' opstelt. Op die basis stelt de directie in september n-2 richtlijnen voor de programmering samen. Vervolgens maken de eenheden in de loop van het laatste kwartaal n-2 gedetailleerde ontwerpen van het werkprogramma. Die ontwerpen worden geconsolideerd en één ontwerpprogramma wordt aan de raad van bestuur voorgelegd samen met een voorontwerp van begroting aan het begin van het begrotingsjaar n-1. Dit ontwerpprogramma wordt door de directie herzien in september n-1 en daarna in december n-1 opnieuw ter goedkeuring voorgelegd aan de raad van bestuur, samen met de ontwerpbegroting. Bij dit goed gedocumenteerde proces worden ook de belanghebbenden betrokken en er wordt naar gestreefd elk programmaonderdeel grondig te bestuderen en nauwkeurig te omschrijven. Het garandeert dat er besluiten worden genomen met kennis van zaken wanneer de ontwerpbegroting aan de Commissie wordt voorgelegd. 13 Zie ook artikel 40 van de financiële kaderregeling van de agentschappen.

18 Wanneer een agentschap over een meerjarig programma beschikte, was de structuur daarvan moeilijk terug te vinden in de jaarprogramma's. Bij vrijwel alle agentschappen 14 was de structuur van de opeenvolgende jaarlijkse werkprogramma's niet stabiel genoeg voor vergelijkingen van jaar tot jaar. Een stabiele structuur van programmeringsdocumenten is evenwel een der hoekstenen van de beoordeling van resultaten, daar de gevoerde acties meestal een lange looptijd hebben. 16. De financiële kaderregeling van de agentschappen bepaalt dat deze de operationele risico's moeten analyseren (artikel 38, lid 4). Van de agentschappen die een risicoanalyse hadden verricht 15, had er geen één de risico's geanalyseerd die ontstaan door het ontbreken van relevante prestatie-indicatoren, hoewel die indicatoren voorgeschreven zijn om de impact van de verrichte werkzaamheden te kunnen meten. In vele gevallen had de risico-analyse eerder betrekking op afzonderlijke projecten dan op programma's in hun geheel. 17. Welke middelen zouden worden besteed aan werkzaamheden op specifiek verzoek van de Commissie was niet altijd aangegeven. Ook wanneer de agentschappen aan de Commissie een aanzienlijk pakket bijzondere diensten moeten verlenen (wetenschappelijke adviezen, studies, enquêtes, controles bij economische operatoren enz.), bleef de relatieve omvang van die activiteiten onduidelijk Terwijl de financiële kaderregeling van de agentschappen (artikel 25, lid 3) voorschrijft, specifieke, meetbare, haalbare, relevante en van een datum voorziene doelstellingen vast te leggen voor alle door de begroting bestreken werkgebieden, werden de activiteiten binnen een jaarlijks werkprogramma niet met dezelfde precisie beschreven. Dit had niet alleen tot gevolg dat de toewijzing van middelen moeilijk traceerbaar was, maar ook dat de ijkpunten voor het bepalen van de te bereiken resultaten dikwijls vaag bleven EUROFOUND, ENISA, EAMV, EMA, EMEA, FRONTEX, EAVV. EMA, EMEA, EAVV, EUROFOUND, EAVGW. EAVGW, FRONTEX, EAVV.

19 De financiële kaderregeling van de agentschappen (artikel 30) bepaalt dat de begrotingsstructuur naar activiteit 17 (in tegenstelling tot de klassieke structuur naar de aard van de uitgave) door de communautaire organen kan worden toegepast voor zover de aard van hun werkzaamheden dit toelaat. Met deze bepaling wordt beoogd, bij het stellen van prioriteiten het oog gericht te houden op de resultaten en het inzetten van personele en financiële middelen beter af te stemmen op de gestelde prioriteiten 18. Het aldus gecreëerde verband tussen de operationele programmering en de begrotingsprogrammering (zie figuur 2) moet bovendien zijn weerslag krijgen in een rekening en verantwoording die meer gericht is op de beoordeling van de resultaten. Voor hun behoeften wat het intern beheer betreft hadden twee agentschappen getracht een actviteitengeörienteerde begroting te presenteren 19, maar geen van hen had die reeds ter goedkeuring aan de raad van bestuur voorgelegd met de bedoeling ze ook in die vorm uit te voeren ABB of Activity Based Budgeting (activiteitengeörienteerd begroten). ABM of Activity Based Management (activiteitengeörienteerd management). EAVGW, EAVV, EMEA.

20 19 Figuur 2 - Symmetrie tussen de begrotingsprocedure en de uitvoering van het jaarlijkse werkprogramma jaar n-1 Vaststelling van de begroting: raming van de ontvangsten, goedkeuring van de uitgaven Toetsing van de ambities in het werkprogramma aan de budgettaire realiteit; stellen van prioriteiten jaar n-1 Vaststelling van het jaarlijkse werkprogramma: te bereiken doelstellingen, in te zetten middelen, verwachte meetbare resultaten jaar n jaar n Begrotingsboekhouding, boekhouding op transactiebasis, kostprijsadministratie De interne controle kan de risico s opvangen; sturing van de prestaties Toezicht op prestaties, regelmatig bijwerken van de prestatie-indicatoren voor input, producten en resultaten jaar n+1 jaar n+1 Financiële staten van het afgelopen jaar: verslag over de begrotingsuitvoering, resultatenrekening, jaarbalans De informatie in deze documenten moet volledig, juist en relevant zijn Jaarlijks activiteitenverslag: realisatiegraad van de doelstellingen, ingezette middelen, prestatieindicatoren

21 Tenslotte was het zelden mogelijk de in het werkprogramma aangegeven personele middelen te vergelijken met de personeelsformatie 20, daar hiertoe geen verplichting bestaat. De toewijzing van middelen is het makkelijkst te beoordelen en de verdeling van de bevoegdheden is het duidelijkst wanneer de structuur van het werkprogramma aansluit bij het organigram van het agentschap. In verscheidene gevallen 21 vermeldden de agentschappen de middelen die zij wilden inzetten slechts bij bepaalde acties. Het volume aan niet toegewezen kredieten bleef dan vaak te groot om te kunnen beoordelen of de voor de personeelsformatie gehanteerde gegevens correct waren. Invoering van instrumenten voor het toezicht op de activiteiten 21. De instrumenten voor het toezicht op de activiteiten moeten de directie een getrouw beeld geven van de voortgang van de taken in het werkprogramma en van de geboekte vooruitgang ten aanzien van elke doelstelling. De Rekenkamer onderzocht de daartoe door de agentschappen ingevoerde systemen alsook de benutting ervan ter onderbouwing van de besluiten van de bestuurs- en beheersorganen. Organisatie van het toezicht 22. De financiële kaderregeling van de agentschappen (artikel 25, lid 3) schrijft voor dat de directeur aan de raad van bestuur verslag uitbrengt over de verwezenlijking van de doelstellingen die zijn vastgelegd voor alle werkgebieden die door de begroting worden bestreken en dat de verwezenlijking van die doelstellingen wordt vastgesteld door middel van prestatie-indicatoren. Hoewel alle agentschappen beseften dat het nodig was te beschikken over een doelgericht geheel van indicatoren om de voortgang van hun werkzaamheden te meten, had nog geen enkel agentschap een dergelijk toezichtsmechanisme op het niveau van de raad van bestuur ingevoerd De personeelsformatie is de lijst van het aantal ambtenaren en tijdelijke functionarissen van het agentschap naar categorie en rang (artikel 27, lid 3). Ze wordt bij de jaarlijkse begroting van het agentschap gevoegd en door de begrotingsautoriteit goedgekeurd. Ze omvat niet de arbeidscontractanten en gedetacheerde nationale deskundigen. FRONTEX, EAVV, EMA.

22 De meeste agentschappen 22 hadden een systeem van "scoreboards" opgezet om de uitvoering van hun werkprogramma te begeleiden. De scoreboards werden meestal regelmatig bijgehouden door een directiecomité dat de voornaamste stafleden van het agentschap omvatte. De gegevens in de scoreboards werden meestal aangeleverd door de mechanismen voor het toezicht op de uitvoering van de afzonderlijke taken en projecten in de werkprogramma's. Twee agentschappen 23 hadden gekozen voor de zogeheten "Balanced Scorecard"-methode 24, maar de toepassing van deze methode verliep nog haperend (zie tekstvak 6). Tekstvak 6 - Balanced Scorecard - Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (EUROFOUND) EUROFOUND heeft onlangs een systeem ingevoerd voor toezicht op zijn werkzaamheden volgens de "Balanced Scorecard"-techniek. Met dit systeem wil men het daadwerkelijk functioneren van de diensten vanuit verschillende invalshoeken bestuderen en de geboekte vooruitgang beoordelen door middel van prestatie-indicatoren. Met die indicatoren kan men de vooruitgang toetsen aan de oogmerken en doelstellingen en daardoor de doeltreffendheid beoordelen van de door het agentschap gevolgde operationele strategie. Zodra het systeem volledig in gebruik is, kan het een waardevol instrument voor beheerstoezicht blijken. 24. De in de vorige paragraaf beschreven toezichtsmechanismen waren niet alle compleet. In de praktijk viel niet gemakkelijk te beoordelen welke personele middelen werkelijk voor een specifieke taak waren ingezet omdat er geen systeem was dat registreerde hoeveel tijd het personeel besteedde aan de uitvoering van de taken van het EUROFOUND, EAMV, EMA, EMEA, FRONTEX, EAVGW, ENISA. EUROFOUND, EMA. Deze methode, ook bekend onder de naam Kaplan Norton, verbindt de strategische doelstellingen met het operationele beheer uit een viertal oogpunten, bijvoorbeeld: financieel beheer, tevredenheid van derden, intern functioneren en ontwikkeling van de (personele en materiële) middelen.

23 22 werkprogramma. Sommige van die mechanismen waren handig om de taken en projecten onder de verschillende diensten te verdelen, maar omdat ze vervolgens niet binnen redelijke termijn werden bijgewerkt, bleef hun nut voor het dagelijkse toezicht op de voortgang van de projecten beperkt. Slechts één agentschap 25 had een geïntegreerd en compleet systeem voor het beheer van zijn werkprogramma ingevoerd, dat ook geschikt zou kunnen blijken voor andere agentschappen (zie tekstvak 7). Tekstvak 7 - Beheerscontrolesysteem - Europees Milieuagentschap (EMA) Voor het begeleiden van de prestaties heeft het agentschap een geïntegreerd beheerscontrolesysteem (Management Plan System) ingevoerd dat verscheidene informaticatoepassingen voor het beheer combineert: i) financiële toepassingen die de benuttingsgraad van de vastleggings- en betalingskredieten aangeven; ii) een toepassing voor het beheer van de cyclus van loopbanen, waarmee de overeenstemming tussen de beschrijving van de ambten, de individuele prestaties en het treffen van corrigerende maatregelen kan worden bevestigd; iii) het systeem voor de registratie van werktijden en iv) het systeem voor de begeleiding van publicaties, dat elk product in verband brengt met een actie van het werkprogramma. Met dit geïntegreerde systeem kan de directie de voortgang van de projecten van het agentschap alsook de benutting van de middelen op de voet volgen. 25. De niet-permanente aanwezigheid van de interne auditor in de agentschappen overeenkomstig artikel 185, lid 3, van het algemene Financieel Reglement 26 had meerdere agentschappen ertoe gebracht een eigen permanente dienst voor interne audit op te richten. Deze beslissingen waren echter nog te recent om een significante impact te kunnen hebben op de organisatie van de agentschappen, met name wat betreft de invoering van gestructureerde systemen voor toezicht op hun werkprogramma's met het oog op een resultaatgericht financieel beheer EMA. Artikel 185, lid 3, van het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting bepaalt dat de interne controleur van de Commissie ten aanzien van de gedecentraliseerde organen dezelfde bevoegdheden uitoefent als die welke hem zijn toegekend met betrekking tot de diensten van de Commissie. Uit dien hoofde heeft de interne auditor van de Commissie diepgaande controles verricht naar de toepassing van de internecontrolestandaarden door de agentschappen.

24 23 Relevantie van de indicatoren 26. De - kwantitatieve of kwalitatieve - indicatoren kunnen een beeld geven van de ingezette middelen, de verrichte werkzaamheden, de bereikte resultaten en de impact van de voorgenomen programma's. Voor hun jaarlijkse programmering werken de agentschappen met indicatoren voor de ingezette middelen (input) en het werkvolume (producten). In geen enkel geval waren er meetbare indicatoren voor effecten of impact 27. Zo waren de agentschappen, wanneer zij trachtten de effecten en impact van hun acties vast te stellen, terughoudend met het toepassen van kwantitatieve indicatoren 28. Zij gaven de voorkeur aan kwalitatieve indicatoren 29, die berusten op subjectievere beoordelingen en daardoor flexibeler zijn. Maar zelfs in die gevallen hingen de kwaliteit en de relevantie van de indicatoren zeer sterk af van de duidelijkheid en nauwkeurigheid van de gestelde doelen, en op dit vlak zijn nog aanzienlijke verbeteringen mogelijk (zie paragraaf 12). 27. De kwestie van de indicatoren houdt nauw verband met het bestaan van relevante basisgegevens die zonder overmatige inspanning kunnen worden bijgewerkt. Er werd nog niet veel moeite gedaan om dergelijke gegevens te verzamelen. De in de werkprogramma's genoemde indicatoren werden trouwens niet systematisch in het oog gehouden De gids van de Commissie "Activity Based Management and Strategic Planning and Programming - October 2004" geeft voorbeelden van dergelijke indicatoren. Bijvoorbeeld: het aantal binnen een voorgeschreven termijn uitgebrachte adviezen, het aantal tijdens een periode verrichte controles in vergelijking met de vooraf gekozen doelstellingen, of de toename van het aantal raadplegingen van informatie op de websites. Bijvoorbeeld: tevredenheid van de belanghebbenden, bijdrage aan de uitwerking van het communautaire sectorbeleid, relevantie van de risicoanalyses.

25 Drie agentschappen 30 waren de invoering van resultaatgerichte prestatie-indicatoren aan het voorbereiden en wilden komen tot een testfase voor de invoering tijdens het begrotingsjaar Maar terwijl het vrij gemakkelijk is verslag uit te brengen over de ingezette middelen of de voltooide werkzaamheden op jaarbasis, is dat veel moeilijker met betrekking tot effecten of impact, want voor een groot aantal acties blijkt het tijdvak van een jaar vaak te kort. In dit verband zij gewezen op het belang van de evaluaties vooraf en van de meerjarige programma's (zie paragraaf 12). Verantwoording en evaluatie van de prestaties 29. De jaarlijkse verslagen moeten een nauwkeurig en volledig beeld geven van de verrichte activiteiten, de ingezette middelen en de geboekte resultaten. De Rekenkamer heeft de kwaliteit beoordeeld van de voorgelegde verslagen als instrument om de voortgang van de werkzaamheden te meten in het licht van de doelstellingen van de werkprogramma's. Zij analyseerde ook de omvang en reikwijdte van de interne en externe evaluaties en de voorgestelde corrigerende maatregelen. Figuur 3 toont de diverse fasen in een beheersproces dat gericht is op het bereiken van resultaten en dat uitmondt in een activiteitenverslag en evaluaties. Jaarlijks activiteitenverslag 30. De financiële kaderregeling van de agentschappen (artikel 40) bepaalt dat de ordonnateur aan de raad van bestuur verantwoording aflegt over de uitoefening van zijn taken door middel van een jaarlijks activiteitenverslag, vergezeld van gegevens betreffende financiën en beheer. Dit verslag vermeldt de bereikte resultaten in het licht van de gestelde doelen en het gebruik van de ter beschikking gestelde middelen. Deze bepaling toont duidelijk aan dat de verantwoordingsplicht betrekking heeft op de resultaten in vergelijking met de doelstellingen. Alle agentschappen brachten de voorgeschreven 30 EAVV, EAVGW, EMA.

26 25 activiteitenverslagen uit ter onderbouwing van hun rekeningen aan het eind van het begrotingsjaar en legden die voor aan de raden van bestuur. Sommige van deze verslagen 31 werden zelfs speciaal verspreid ten behoeve van het grote publiek De meeste van deze verslagen maakten gewag van de in de loop van het begrotingsjaar verrichte activiteiten. De toelichtingen betroffen hoofdzakelijk de aard en omvang van die werkzaamheden en soms het volume van de ingezette middelen. Kwesties als de bereikte resultaten in vergelijking met de doelstellingen en de impact van het optreden van het agentschap worden zelden behandeld (zie tekstvak 8). Tekstvak 8 - Systeem voor meting van de impact van de acties - Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (EUROFOUND) De Stichting heeft als voornaamste doelstelling "bij te dragen" aan de uitwerking van het communautaire beleid op het gebied van de levens- en arbeidsomstandigheden. Zij doet dit door een groep besluitvormingsinstanties te voorzien van gerichte informatie, betrouwbare gegevens en relevante analyses. De Stichting heeft een systeem uitgewerkt om de door haar verstrekte informatie in het oog te houden. Dit systeem is erop gericht te evalueren hoe de door de Stichting aan de doelinstanties geboden gegevens worden benut en welke impact die gegevens hebben op de besluitvorming op het niveau van de communautaire instellingen en de sociale partners. Met name wordt gekeken naar de rechtstreekse benutting van de resultaten van de Stichting door het Europees Parlement en naar de betrokkenheid van de Stichting bij de voorbereidende fasen van het besluitvormingsproces. De conclusies van dit impactmeetsysteem zijn bijzonder goed beschreven in het jaarverslag van de Stichting EAMV, EMA, EAVGW, EAVV, EUROFOUND, ENISA. De verantwoordingsplicht betreft ook de verspreiding van kennis. Daartoe benut elk agentschap de mogelijkheden van Internet. De exploitatie van alle gegevens op de websites van de agentschappen wordt echter belemmerd doordat er problemen zijn bij het meertalig maken van de sites waardoor ze in alle lidstaten kunnen worden geraadpleegd.

27 Wil het activiteitenverslag doorzichtig zijn, dan moet het eenzelfde indeling hebben als het werkprogramma waarop het betrekking heeft. Vijf gecontroleerde agentschappen hadden dat schema gevolgd De raden van bestuur schenen genoegen te nemen met deze gedeeltelijke toepassing van de voorschriften. Zij hadden nog niet gevraagd om rapportage op basis van de in de meerjarige programma's vastgelegde doelstellingen om een overzicht te krijgen van de geboekte resultaten. In het algemeen gesproken konden de raden van bestuur van de agentschappen, als ze uitsluitend afgingen op de hun voorgelegde verslagen, geen duidelijk overzicht krijgen van de effecten of de impact van de werkzaamheden van de agentschappen. Anderzijds kregen zij wel een vrij getrouw beeld van het activiteitenniveau. 34. Omdat de begroting niet naar activiteit is ingedeeld, bleek het bij de meeste verslagen moeilijk, zo niet onmogelijk, de werkelijke activiteiten aan te sluiten bij de begrotingsuitvoering. De door de Commissie opgestelde richtlijnen voor de ordonnateurs inzake de activiteitenverslagen waren niet door de agentschappen overgenomen. Hoewel die aansluiting essentieel is voor het leiden van de agentschappen, hadden de raden van bestuur geen duidelijke richtlijnen vastgesteld betreffende de gegevens die zij van de directie verwachtten om zekerheid te krijgen dat de in de werkprogramma's opgenomen doelstellingen daadwerkelijk worden nagestreefd. 33 EUROFOUND, EMA, EMEA, EAVGW, EAMV.

28 27 Figuur 3 - Voorbeeld van een beheersproces dat is gericht op het bereiken van resultaten (Europees Milieuagentschap) RECHTSGRONDSLAG (Uittreksel uit de basisverordening) Algemene doelstelling: de Gemeenschap en de lidstaten voorzien van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie op Europees niveau, de uitvoering van die maatregelen evalueren en zorgen voor een goede informatie van het publiek over de toestand van het milieu. Werkterrein: luchtkwaliteit en emissies in de atmosfeer. Taken: i) gegevens over de toestand van het milieu verzamelen, toetsen en evalueren; ii) deskundigenverslagen opstellen; iii) zorgen voor een ruime verspreiding van betrouwbare informatie over de toestand van het milieu. MEERJARIG PROGRAMMA (Uittreksel uit de strategie van het agentschap voor ) Thema s op milieugebied: bescherming van de menselijke gezondheid en de levenskwaliteit. Prioriteit: luchtkwaliteit - ondersteuning van het streven naar een luchtkwaliteit die geen impact of grote risico s inhoudt voor de menselijke gezondheid en het milieu. Specifieke realisatie: toezicht op de luchtkwaliteit en de emissies van luchtvervuilende stoffen. Informatiesystemen en -netwerken: het EMA zal zijn communicatiesystemen verbeteren om zijn voornaamste cliënten en het grote publiek te bereiken. JAARLIJKS WERKPROGRAMMA (Uittreksel uit het beheersplan van het agentschap voor het jaar 2006) Lucht en vervoer - Algemene doelstelling: steun voor de ontwikkeling, toepassing en evaluatie van het beleid van de EU inzake luchtvervuiling en luchtkwaliteit. Lucht en vervoer - Specifieke doelstellingen: i) meten van ozonvervuiling tijdens de zomer; ii) opstarten van een testwebsite over ozon met vrijwel ogenblikkelijk bijgewerkte gegevens; iii) ondersteunen van de toepassing en herziening van richtlijnen over de luchtkwaliteit; iv) ondersteunen van de evaluatie en herziening van de IPPC-richtlijn en van het opstellen van verslagen en evaluaties in het kader van het Europees register betreffende de emissie van vervuilende stoffen. TOEZICHTSYSTEEM (Bevinding van de Rekenkamer inzake het beheerscontrolesysteem) Meting van de voortgang van de specifieke doelstellingen op basis van de beschikbare gegevens in het beheerscontrolesysteem (zie tekstvak 7). Kwartaalvergaderingen over de middelen, bijgewoond door de directie, de middelenbeheerder en de leider van het betrokken programma. Halfjaarlijkse verslagen aan de raad van bestuur. VERSLAG OVER DE RESULTATEN; EVALUATIES (Uittreksels uit het jaarverslag 2006 van het agentschap en de tussentijdse herziening van het zesde communautaire actieprogramma voor het milieu) Producten: i) jaarverslag over de ozonvervuiling tijdens de zomer; ii) lancering van een testwebsite met vrijwel ogenblikkelijk bijgewerkte gegevens; iii) publicatie van het verslag over de luchtkwaliteit en de secundaire positieve effecten van het beleid inzake klimaatverandering; iv) bijwerking van het Europees register betreffende de emissie van vervuilende stoffen; v) bijdrage aan de herziening van de IPPC-richtlijn. Resultaten: i) effect van het verslag over de luchtkwaliteit op de opstelling van de ontwerp-richtlijn Zuivere lucht voor Europa ; ii) gebruik van de verstrekte gegevens voor het meten van de vorderingen op milieugebied in het kader van de communautaire conventie over grensoverschrijdende vervuiling op lange afstand; iii) toegenomen populariteit van de site bij de gebruikers: een analyse van de gebruiksstatistieken toont dat er in bezoekers waren, ofwel 64 % meer dan in het startjaar Impact: het agentschap is de voornaamste bron van onafhankelijke kwantitatieve en milieu-indicatoren betreffende de veranderingen van het milieu in de EU; het maakt het grote publiek meer bewust van milieu-aangelegenheden en biedt de mogelijkheid, beslissingen inzake het milieu beter te onderbouwen.