Onderzoek coffeeshops Terneuzen. B. Bieleman. H. Naayer

Transcriptie

1 Onderzoek coffeeshops Terneuzen B. Bieleman H. Naayer

2

3 Onderzoek coffeeshops Terneuzen April 2007 I NTRAVAL Groningen-Rotterdam

4 COLOFON St. INTRAVAL Postadres: Postbus BT Groningen Kantoor Groningen: Kantoor Rotterdam: Sint Jansstraat 2C Goudsesingel 184 Telefoon Telefoon Fax Fax April 2007 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Tekst: Opmaak: Druk: Omslag: Opdrachtgever: B. Bieleman, H. Naayer, m.m.v. H. Winter (Profacto/Rijksuniversiteit Groningen) en T. Surmont M. Hoorn Repro GMW E. Cusiel Gemeente Terneuzen ISBN-13:

5 VOORWOORD De gemeente Terneuzen heeft al jaren te maken met een omvangrijk softdrugstoerisme in de binnenstad. In de loop van 2006 is het volume van het softdrugstoerisme en de daarbij komende vormen van overlast (parkeer- en verkeersoverlast, audiovisuele overlast van softdrugskopers et cetera) dusdanig van omvang geworden dat vraagtekens worden gezet bij de huidige situatie van twee gedoogde verkooppunten. In opdracht van de gemeente Terneuzen heeft onderzoeks- en adviesbureau INTRAVAL enkele onderzoekswerkzaamheden verricht om informatie te verschaffen voor een onderbouwde beslissing over eventuele aanpassingen van het coffeeshopbeleid. Het onderzoek is uitgevoerd door drs. Harm Naayer, geassisteerd door drs. Tim Surmont, onder verantwoordelijkheid van drs. Bert Bieleman. Drs. Rick Nijkamp, junioronderzoeker bij INTRAVAL, heeft een groot deel van de dataverzameling uitgevoerd en gecoördineerd, terwijl drs. Florian van de Sompel, drs. Julien Vandenhoucke en Jeroen Daveyne de tellingen van en de interviews met de klanten van de coffeeshops hebben uitgevoerd. De beschrijving van de lokale en (inter)nationale juridische aspecten van het coffeeshopbeleid is vooral het werk van de wetenschappelijk adviseur dr. Heinrich Winter, universitair hoofddocent bestuursrecht van de Rijksuniversiteit Groningen en directeur van Pro Facto. Vanaf deze plaats willen wij graag alle medewerkers aan het onderzoek bedanken voor hun enthousiaste en positieve bijdrage aan de onderzoekswerkzaamheden en de totstandkoming van het rapport. Tevens willen wij alle respondenten bedanken voor hun medewerking. Zonder hun inzet was het onderzoek niet mogelijk geweest. Namens INTRAVAL, Bert Bieleman Groningen-Rotterdam Harm Naayer Mei 2007

6

7 INHOUDSOPGAVE Pagina Samenvatting I Hoofdstuk 1 Inleiding Houdgreep Probleemstelling Onderbouwing Leeswijzer 3 Hoofdstuk 2 Juridische context Nationale wet- en regelgeving Internationale wet- en regelgeving 8 Hoofdstuk 3 Klanten coffeeshops Aantallen en kenmerken Koopgedrag Toekomstig coffeeshopbeleid 13 Hoofdstuk 4 Overlast en criminaliteit Bewonersenquête Overige gegevens 18 Hoofdstuk 5 Buur- en grensgemeenten Buurgemeenten Grensgemeenten 23 Hoofdstuk 6 Aanpak softdrugstoerisme Beleids(on)mogelijkheden Beïnvloeding (koop)gedrag Resumé 33 Hoofdstuk 7 Beleidsalternatieven Alternatief A. Geen wijzigingen Alternatief B. Vestiging van een extra coffeeshop Alternatief C. Verplaatsing één of beide coffeeshops Alternatief D. Sluiting van beide coffeeshops Overige randvoorwaarden Eerste afweging 46 Geraadpleegde literatuur 51 Bijlage Bewonersenquête 53

8

9 SAMENVATTING De gemeente Terneuzen heeft al jaren te maken met een omvangrijk softdrugstoerisme in de binnenstad. In de loop van 2006 is het volume van het softdrugstoerisme en de daarbij komende vormen van overlast (parkeer- en verkeersoverlast, audiovisuele overlast van softdrugskopers et cetera) dusdanig van omvang geworden dat vraagtekens worden gezet bij de huidige situatie van twee gedoogde verkooppunten. De gemeente Terneuzen heeft onderzoeks- en adviesbureau INTRAVAL opdracht gegeven enkele onderzoekswerkzaamheden uit te voeren om informatie te verschaffen voor een onderbouwde beslissing over eventuele aanpassingen van het coffeeshopbeleid. Onderzoeksvraag en opzet Uit de bovengeschetste situatie zijn drie onderzoeksvragen afgeleid: A. In hoeverre zijn de beleids(on)mogelijkheden om de toestroom van buitenlandse drugstoeristen terug te dringen van toepassing op de situatie in de gemeente Terneuzen?; B. Op welke wijze kan het (koop)gedrag van buitenlandse drugstoeristen worden beïnvloed zodat zij niet meer naar Terneuzen komen?; en C. Welk aanbod sluit beter aan bij de huidige omvang en herkomst van de vraag naar softdrugs, wanneer die onontkoombaar mocht zijn? Voor de beantwoording van deze vragen zijn de volgende onderzoekswerkzaamheden uitgevoerd: een literatuurstudie; interviews met betrokkenen in de gemeente Terneuzen; interviews met functionarissen in (Belgische) buurgemeenten; tellingen van het aantal bezoekende klanten van de twee huidige coffeeshops; interviews met klanten van de huidige coffeeshops; en een overlastmeting onder bewoners van de binnenstad. Verder is nagegaan welke ervaringen een vijftal andere grensgemeenten in Nederland hebben opgedaan bij de uitvoering en handhaving van het coffeeshop- en (soft)drugsbeleid. In totaal hebben 30 gesprekken plaatsgevonden met 34 personen, zijn 150 bewoners van de binnenstad geënquêteerd en zijn 158 coffeeshopbezoekers ondervraagd. Juridische context De gemeente Terneuzen heeft bij de invulling en uitvoering van haar coffeeshopbeleid te maken met verschillende nationale en internationale wet- en regelgeving. In hoofdstuk twee wordt daarom onder andere ingegaan op de landelijk geldende Opiumwet en de zogenoemde AHOJ-G criteria. Daarnaast komen de bevoegdheden van de burgemeester aan bod waarmee illegale verkooppunten van (soft)drugs (woningen, lokalen) kunnen worden aangepakt. Bij de uitvoering van het drugsbeleid door Nederlandse (grens)gemeenten spelen verder enkele Europese verdragen een belangrijke rol. Ook deze verdragen komen in hoofdstuk twee aan bod. Er wordt onder meer ingegaan op de juridische consequenties van het zogenoemde Akkoord van Schengen. Klanten coffeeshops In de onderzoeksperiode bedraagt het totaal aantal kopende bezoekers bij beide coffeeshops gemiddeld per dag tussen de en In hoofdstuk drie wordt nader ingegaan op de achtergrondkenmerken van de bezoekers van de beide coffeeshops. Ook wordt aandacht besteed aan hun koopgedrag (frequentie, hoeveelheid et cetera). In dit hoofdstuk zijn tevens de ideeën van de bezoekers voor eventuele aanpassingen van het coffeeshopbeleid (en de mogelijke effecten daarvan) opgenomen. Samenvatting I

10 Overlast en criminaliteit De overlastmeting onder bewoners van de binnenstad van Terneuzen heeft voor de verschillende vormen van (ervaren) overlast en criminaliteit een aantal indicatorscores opgeleverd. Deze scores zijn vergeleken met de in 1996 en 2002 uitgevoerde overlastmetingen van de Monitor drugsoverlast Nederland. In hoofdstuk vier wordt ingegaan op: de mate van het voorkomen van verschillende buurtproblemen en overlastvormen; de waardering voor de woonomgeving; de mate van persoonlijk ervaren drugsoverlast, jongerenoverlast, alcoholoverlast en parkeeroverlast; de (on)veiligheidsgevoelens van bewoners; en het slachtofferschap van bewoners (vermogens- en geweldsdelicten). Naast de overlastmeting onder bewoners worden verder in hoofdstuk vier enkele overlastgegevens gepresenteerd van het drugsoverlastproject Houdgreep en de gemeentelijke inloopdag (Overlast: 'Zegt u het maar'). Ook is er aandacht voor de standpunten van de actiegroep 'De Grens is Bereikt' en de Wijkraad Binnenstad. Buur- en grensgemeenten De ervaringen en standpunten van buur- en grensgemeenten worden besproken in het vijfde hoofdstuk. In de gesprekken met burgemeesters, ambtenaren en politiefunctionarissen is nagegaan welke meningen de Belgische en Zeeuwse buurgemeenten hebben over het (huidige en toekomstige) drugsbeleid van de gemeente Terneuzen. Verder is bij vijf grensgemeenten (Venlo, Maastricht, Breda, Bergen op Zoom en Roosendaal) nagegaan welke recente ervaringen zij hebben op het gebied van de aanpak van softdrugstoerisme en de verplaatsing c.q. uitbreiding van coffeeshops in hun gemeente. Aanpak softdrugstoerisme In hoofdstuk zes wordt antwoord gegeven op de eerste twee onderzoeksvragen. In het hoofdstuk komen de (juridische) (on)mogelijkheden van verschillende beleidsopties aan bod die enerzijds het volume van het softdrugstoerisme en anderzijds het koopgedrag van de huidige bezoekers kunnen beïnvloeden. Achtereenvolgens zijn dit: het verbod op de verkoop aan niet-ingezetenen; de aanpassing van het beleid van buurgemeenten; de verhoging van de maximale toegestane verkoophoeveelheid per persoon per dag; de aanpassing van de openingstijden van de coffeeshops; een strikter afficheringverbod; aanscherping van het parkeer- en verkeersbeleid; uitbreiding van het aantal drugscontroles; preventief beleid in België en Frankrijk; en beperking van de kwaliteit van softdrugs. Beleidsalternatieven Daar waar hoofdstuk zes oplossingen voor de aanpak van het softdrugstoerisme op korte en middellange termijn aandraagt, wordt in het zevende hoofdstuk ingegaan op de beantwoording van de derde onderzoeksvraag. Er worden vier beleidsalternatieven gepresenteerd die zich richten op de lange termijn: a. geen wijzigingen in het coffeeshopbeleid; b. vestiging van een extra coffeeshop buiten de kern van Terneuzen; c. verplaatsing van één of beide coffeeshop(s) buiten de kern van Terneuzen; en d. sluiting van beide coffeeshops. Van alle vier worden de voor- en nadelen beschreven, komen de randvoorwaarden en de juridische context aan bod en worden de verwachte effecten geschetst. Vervolgens worden enkele algemene randvoorwaarden, die belangrijk zijn bij de invulling van het gemeentelijk coffeeshopbeleid, behandeld. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een eerste, indicatieve afweging van de beleidsalternatieven aan de hand van enkele criteria. II INTRAVAL - Onderzoek coffeeshops Terneuzen

11 1. INLEIDING De gemeente Terneuzen heeft in de jaren negentig van de vorige eeuw als grens- en centrumgemeente te maken gehad met een omvangrijke drugsproblematiek (Bieleman e.a. 2003). Destijds zouden circa 70 verkoopadressen, waaronder een groot aantal woonpanden, oorzaak zijn van grootschalige overlast van zowel soft- als harddrugs (Gemeente Terneuzen 2006). De klachten van de inwoners waren onder meer: lastigvallen en bedreigingen door straatdealers; overlast van buitenlandse softdrugstoeristen maar ook van harddrugdealers en harddrugsgebruikers uit de Randstad; en de dreiging ingesloten te raken door de drugsscene. Voorts was er een toename van het aantal geweldsdelicten en wapenbezit. Omdat met de stijgende vraag de concurrentie aan de aanbodzijde toenam, vercriminaliseerde de handel zich. Vanaf circa 1995 wordt, mede naar aanleiding van landelijke ontwikkelingen in het drugsbeleid, in de gemeente Terneuzen gestreefd naar een integrale lokale aanpak, zowel op het terrein van de openbare orde c.q. de bestrijding van de overlast als op het terrein van de preventie en de hulpverlening. Onderdeel van dit beleid zijn twee gedoogde verkooppunten. Dat aantal is gebaseerd op het uitgangspunt van één verkooppunt per inwoners. Op grond van de Notitie Uitwerking gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops zijn er in Terneuzen vanaf 1996 derhalve twee gedoogde coffeeshops, te weten Miami en Checkpoint aan de Westkolkstraat te Terneuzen. Mede door het gedogen van deze twee verkooppunten is de overlast daarna tot aanvaardbare proporties teruggebracht. De gemeente Terneuzen is momenteel de enige gemeente in Zeeuws-Vlaanderen die gedoogde verkooppunten van cannabis kent. Naast de Nederlandse buurgemeenten kennen ook België en Frankrijk geen gedoogde verkooppunten. In eerste instantie heeft Terneuzen een beleid dat zich richt op de lokale markt, maar als grensgemeente heeft het tevens te maken met vraag uit het buitenland. Als grensgemeente wordt zij zo geconfronteerd met een vraag die vele malen groter is dan het aanbod. Dat blijkt niet alleen uit de vele buitenlandse bezoekers van de gedoogde verkooppunten, maar ook uit de telkens weer opduikende illegale verkooppunten verspreid over Zeeuws-Vlaanderen. 1.1 Houdgreep Naast het instellen van een gedoogbeleid voor twee coffeeshops is vanaf 1996 tevens het speciaal daarvoor opgerichte handhavingsproject Houdgreep onderdeel van de integrale aanpak van de drugsproblematiek. De doelstelling van het project is: "het tot aanvaardbare proporties terugdringen van de drugsoverlast in het centrum en andere stadsdelen van Terneuzen". De zeggenschap over de straten en panden (dealeradressen/ coffeeshops/openbare gelegenheden/particuliere panden) diende met dit project terug in handen te komen van de politie en het openbaar bestuur, zodanig dat sprake moest zijn van een duidelijk zichtbare afname van het aantal drugspanden en van het aantal dealers, runners en gebruikers. Daarnaast moest sanering van het woningbestand en optimalisering van het bestemmingsplan bijdragen aan een betere leefomgeving. Het lokale drugsbeleid werd een jaar na de start geëvalueerd in de notitie Evaluatie beleid bestrijding drugsoverlast (Gemeente Terneuzen 1997). Daarin werd geconcludeerd dat het beleid succesvol was en moest worden voortgezet. De situatie leek beheersbaar geworden evenals de overlast, onder meer door de sluiting van ongeveer 18 drugsoverlastgevende panden. In Inleiding 1

12 de periode is vervolgens de aanpak Houdgreep gecontinueerd en zijn er nog vele drugpanden gesloten. Vanaf 2001 is de primaire doelstelling van de doorstart, Houdgreep II, het tenminste consolideren van het gevoel van veiligheidsbeleving bij de bewoners in de deelnemende gemeenten (naast Terneuzen inmiddels ook Hulst en Sluis) op het niveau van de bereikte resultaten in Een onderdeel van Houdgreep is de gratis drugsoverlastlijn waar bewoners uit de gemeenten Terneuzen, Sluis en Hulst de ervaren (drugs)overlast kunnen melden. Het project Houdgreep neemt sinds 2000 overigens ook deel aan de internationale drugacties ETOILE. In 2006 hebben vijf van dergelijke internationale drugsacties plaatsgevonden (Politie Zeeland 2007). De medewerkers van Houdgreep worden daarnaast ingezet bij de aanpak van de hennepkweek en bij grootschalige opsporingsonderzoeken van de Regionale Recherche. 1.2 Probleemstelling Het gedoogde verkooppunt Checkpoint, de meest bezochte van de twee verkooppunten, is in 2000 minnelijk onteigend in het kader van de realisatie van het bestemmingsplan Arsenaal, meer concreet de nieuwbouw van het Scheldetheater. Als gevolg hiervan is Checkpoint gegroeid van een horecazaak met een oppervlakte van circa 45m² in 1999, via een tijdelijke locatie van 75m² naar een nieuwe locatie met een oppervlakte van 150m². Deze oppervlaktes zijn exclusief de aanpalende horeca-inrichtingen. In het kader van de juridische procedures rondom het bestemmingsplan Arsenaal is in 2002 onderzoek gedaan naar de bezoekersaantallen en de parkeerbehoefte van de nieuwbouw van Checkpoint. In 2002, op de tijdelijke locatie, heeft coffeeshop Checkpoint gemiddeld duizend bezoekers per dag, met een piek van 120 bezoekers per uur. In 2006 zegt Checkpoint in het hoogseizoen tussen de tweeduizend en vijfentwintighonderd bezoekers per dag te hebben, gemiddeld tweehonderd per uur. Aangenomen wordt dat het cannabisgebruik in Zeeuws-Vlaanderen geen vergelijkbare stijgende lijn vertoont, waardoor kan worden verondersteld dat de aanwas vooral bestaat uit buitenlandse drugstoeristen. Tot eind 2005 wordt de situatie als beheersbaar ervaren. Vanaf begin 2006 worden er echter in de politiek en de media vraagtekens gezet bij de consequenties van het huidige gedoogbeleid. De stroom van pakweg één miljoen drugstoeristen per jaar vanaf de grens naar en van de gedoogde verkooppunten wordt als problematisch ervaren. Het is vooral het volume van deze vorm van toerisme die overlast veroorzaakt in de vorm van parkeerdruk, wildplassen en a-sociaal (rij)gedrag. In het gemeentelijk coalitieakkoord voor de raadsperiode wordt hieraan ruim aandacht geschonken. In het akkoord is de volgende paragraaf opgenomen: Gezien de huidige overlast (parkeren, openbare orde) de mogelijkheid van de vestiging van een coffeeshop bij de grens [te] onderzoeken. Vestiging wordt eerst overwogen als uit het onderzoek blijkt dat het volume van het drugstoerisme niet toeneemt. De exploitanten van de coffeeshops doen bijdragen in de maatschappelijke kosten van het gedoogbeleid. De overlast van het drugstoerisme door maatregelen op het terrein van openbare orde bestrijden waardoor deze overlast afneemt. De voornaamste vraagstelling van de gemeente is als volgt: als in Terneuzen slechts elf procent van de bezoekers uit Nederland komt (Surmont 2005), kan dan wel worden volstaan met een gedoogbeleid gericht op de lokale markt? En is de huidige locatie vlakbij 2 INTRAVAL - Onderzoek coffeeshops Terneuzen

13 de binnenstad, het verst van de grens verwijderd, wel passend gelet op de herkomst van de vraag naar softdrugs? Afgeleide vragen uit het voorgaande zijn: A. In hoeverre zijn de beleids(on)mogelijkheden om de toestroom van buitenlandse drugstoeristen terug te dringen van toepassing op de situatie in de gemeente Terneuzen? B. Op welke wijze kan het (koop)gedrag van buitenlandse drugstoeristen worden beïnvloed zodat zij niet meer naar Terneuzen komen? C. Welk aanbod sluit beter aan bij de huidige omvang en herkomst van de vraag naar softdrugs, wanneer die onontkoombaar mocht zijn? 1.3 Onderbouwing Onderzoeks- en adviesbureau INTRAVAL heeft in opdracht van de gemeente Terneuzen enkele werkzaamheden uitgevoerd die een eventuele aanpassing van het coffeeshop- en sofdrugsbeleid in de gemeente dienen te onderbouwen. De werkzaamheden zijn: documentstudie; interviews met betrokkenen in de gemeente Terneuzen; interviews met functionarissen in (Belgische) buurgemeenten; tellingen van het aantal bezoekende klanten van de twee huidige coffeeshops; interviews met klanten van de huidige coffeeshops; en een overlastmeting onder bewoners van de binnenstad. Verder is nagegaan welke ervaringen een vijftal andere grensgemeenten in Nederland hebben opgedaan bij de recentelijke uitvoering en handhaving van het coffeeshop- en (soft)drugsbeleid. In totaal hebben 30 gesprekken plaatsgevonden met 34 personen, zijn 150 bewoners geënquêteerd en zijn 158 coffeeshopbezoekers ondervraagd. 1.4 Leeswijzer In deze rapportage wordt allereerst per onderzoeksdeel kort ingegaan op de resultaten van de werkzaamheden. Het volgende hoofdstuk bespreekt de juridische context van het Nederlandse coffeeshopbeleid en de internationale verdragen die ten aanzien van het uitvoeren van het (lokale en landelijke) drugsbeleid van toepassing zijn. Het derde hoofdstuk behandelt de (ontwikkeling in de) bezoekersaantallen van de coffeeshops en het koopgedrag van de klanten van beide coffeeshops. Hoofdstuk vier gaat in op de aard en omvang van de overlast, waarbij met name de resultaten van de bewonersenquête zijn verwerkt. In hoofdstuk vijf wordt kort ingegaan op het huidige softdrugsbeleid en de ervaringen en meningen van de (Belgische) buurgemeenten. In dit hoofdstuk worden eveneens de ervaringen geschetst van vijf andere grensgemeenten waarin coffeeshops zijn gevestigd. Hoofdstuk zes behandelt enkele opties om de omvang van het softdrugstoerisme terug te dringen. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de eerste twee onderzoeksvragen. Tenslotte komen in hoofdstuk zeven vier beleidsalternatieven aan bod. Op basis van de interviews en de in de voorgaande paragrafen beschreven informatie worden vier mogelijke varianten van het toekomstige coffeeshopbeleid gepresenteerd en toegelicht. Hierbij worden de verwachte voor- en nadelen, de randvoorwaarden, de juridische context en de eventuele effecten van de verschillende varianten aangegeven. Het hoofdstuk geeft input voor de beantwoording van de derde onderzoeksvraag. Inleiding 3

14 4 INTRAVAL - Onderzoek coffeeshops Terneuzen

15 2. JURIDISCHE CONTEXT In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de juridische context van het (inter)nationale softdrugsbeleid waarmee de gemeente Terneuzen rekening dient te houden bij de invulling van haar coffeeshopbeleid. 2.1 Nationale wet- en regelgeving Op grond van de wijziging van de Opiumwet van 1976 geldt voor hennepproducten als cannabis dat het verrichten van illegale handelingen milder wordt bestraft dan dezelfde handelingen met harddrugs. 1 In de wet wordt een onderscheid gemaakt tussen drugs met een onaanvaardbaar risico (harddrugs als heroïne, cocaïne en xtc) en middelen die een geringer risico opleveren voor de volksgezondheid (waaronder de softdrugs). Op lijsten behorend bij de Opiumwet staan de verschillende middelen opgesomd. Het bezit van een geringe hoeveelheid softdrugs (tot 30 gram) geldt niet als misdrijf, maar als overtreding. Dat Nederland coffeeshops kent is een uitvloeisel van het scheidingsbeleid dat sinds deze wijziging van de Opiumwet in 1976 wordt gevoerd. Bezit, productie en handel in cannabis is verboden op grond van artikel 3 van de Opiumwet. Het gebruik is niet strafbaar. Hoewel verkoop van cannabis is verboden heeft het Openbaar Ministerie met inachtneming van het opportuniteitsbeginsel beleid geformuleerd op grond waarvan wordt afgezien van strafrechtelijke vervolging. Dit beleid wordt gedoogbeleid genoemd en is vastgelegd in de zogenoemde Opiumrichtlijn van het College van procureurs-generaal. 2 De voorwaarden waaronder wordt gedoogd gaan ook wel door het leven als de AHOJ-G criteria. Wanneer een verkooppunt (een coffeeshop) zich houdt aan de volgende voorwaarden, ziet het OM van vervolging af: - geen affichering (reclameuitingen); - geen verkoop van harddrugs; - geen overlast (parkeeroverlast, geluidhinder, vervuiling, rondhangende klanten); - geen toelating van jongeren onder 18 en geen verkoop aan jeugdigen onder 18; - geen grote hoeveelheden (verkoop per klant < 5 gram). In dit beleid is niet bepaald welke hoeveelheid cannabis een coffeeshop in voorraad mag hebben. Dat kan lokaal worden bepaald, zij het dat de voorraad volgens de Opiumrichtlijn van het College van Procureurs-generaal maximaal 500 gram hennepproducten mag zijn. Verder geldt voor coffeeshops landelijk een verbod op de verkoop van alcoholhoudende dranken. 3 Ook worden lokaal wel andere voorwaarden gehanteerd. Daarbij gaat het dikwijls om sluitingstijden die afwijken van de sluitingstijden die voor de overige horecagelegenheden gelden, de verplichte aanwezigheid van een vergunninghouder in een coffeeshop, geen vestiging in de buurt van een school of in bepaalde delen van een gemeente, bepaalde inrichtingseisen et cetera. 1 TK 1999/2000, , nr. 75, notitie Het pad naar de achterdeur. 2 Richtlijnen voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet, College van procureurs-generaal, 10 september 1996, Stcrt. 10 en 27 september Dit verbod geldt sinds 1 april 2007 ook in de gemeente Amsterdam, waar voorheen in een deel van de coffeeshops, de zogenoemde hasjcafés, de verkoop van alcohol werd toegestaan. Juridische context 5

16 De lokale overheid kan cannabisbeleid of coffeeshopbeleid voeren. In dit beleid gaat het om het gedogen van coffeeshops als onderdeel van een samenhangend drugsbeleid. Veel gemeenten hebben gekozen voor de nuloptie, dat wil zeggen dat geen coffeeshops worden gedoogd. Andere gemeenten hebben een maximumstelsel ontwikkeld, waarin is aangegeven welk maximale aantal coffeeshops wordt gedoogd (Bieleman en Naayer 2006). Het belangrijkste instrument voor de burgemeester om op te treden tegen een coffeeshop die de voorwaarden overtreedt is het toepassen van bestuursdwang op grond van artikel 13b Opiumwet. Wanneer een burgemeester een maximumstelsel wil hanteren voor gedoogde coffeeshops, dan kan hij dat handhaven op grond van artikel 13b Opiumwet. Concrete overlast als gevolg van de vestiging van een coffeeshop waardoor het maximum wordt overschreden hoeft dan niet te worden bewezen om op te kunnen treden. Artikel 13b Opiumwet is in 1999 in de Opiumwet opgenomen. Gesproken wordt ook wel van de Wet Damocles. Voorheen was het optreden van de burgemeester tegen dergelijke coffeeshops gebaseerd op een overlastbepaling in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Dat was niet altijd eenvoudig omdat in die gevallen overlast moest worden aangetoond in de vorm van onaanvaardbare aantasting van de woon- en leefsituatie. Gemeenten kennen vaak ook een exploitatievergunningenstelsel, dat veelal is neergelegd in de APV. Dergelijke vergunningen gelden voor alle horeca-gelegenheden en dus ook voor coffeeshops. In veel gemeenten worden in de exploitatievergunning de AHOJ-G voorwaarden opgenomen en eventueel ook de andere hiervoor genoemde voorwaarden, zoals de inrichtingeisen of de verplichte aanwezigheid van de vergunninghouder, waardoor bij een overtreding van die voorschriften de vergunning kan worden ingetrokken. Strikt genomen is dat in juridische zin echter niet juist. Na de invoering van art. 13b Opiumwet is het gedoogbeleid immers niet meer gebaseerd op de weigeringsgronden voor de exploitatievergunning, maar op art. 13b Opiumwet. Dat neemt overigens niet weg dat de nieuwe beleidsregels materieel vaak gelijk zijn aan de oude: in veel gemeenten is na de invoering van art. 13b Opiumwet het oude coffeeshopbeleid in al dan niet aangepaste vorm voortgezet. Het nieuwe beleid mag, gelet op de gewijzigde strekking van art. 13b Opiumwet, naast de bescherming van de volksgezondheid ook de voorkoming van overlast als motief hebben. Nu het gedogen geen rechtstreekse relatie (meer) heeft met de exploitatie, maar met art. 13b Opiumwet, is het beter deze relatie ook formeel los te laten en naast de exploitatievergunning (eventueel in hetzelfde document) een afzonderlijke gedoogverklaring met voorwaarden af te geven, welke uitdrukkelijk gebaseerd is op art. 13b Opiumwet. Het lokale coffeeshopbeleid komt tot stand in samenwerking tussen Openbaar Ministerie, politie en de burgemeester. De burgemeester kan een coffeeshop wel sluiten, maar kan de overtreder van de Opiumwet niet vervolgen. Het OM kan wel vervolgen, maar de coffeeshop niet sluiten. De verschillende bevoegdheden, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke, dienen daarom op elkaar te worden afgestemd. Die afstemming krijgt veelal plaats in de lokale driehoek. 4 Afstemming met omringende gemeenten is ook relevant: het waterbedeffect leidt tot een toeloop van softdrugsgebruikers van gemeenten die geen gedoogde coffeeshops kennen naar die gemeente(n) waar wel een coffeeshop is gevestigd. In zekere zin is van dat waterbedeffect eveneens sprake bij coffeeshops aan de Nederlandse grens, omdat cannabisgebruikers uit andere Europese landen die geen legale verkooppunten kennen naar Nederland komen. Op grond van artikel 174a Gemeentewet (de zogenoemde Wet Victoria) heeft de burgemeester de bevoegdheid tot ontruiming en sluiting van woningen en niet voor het publiek toegankelijk lokalen indien sprake is van (ernstige vrees voor) verstoring van de 4 TK 1994/95, , nr. 2-3, Het Nederlandse drugsbeleid: continuïteit en verandering (Drugnota). 6 INTRAVAL - Onderzoek coffeeshops Terneuzen

17 openbare orde door drugsgebruikers en drugshandelaren en of het in het geding zijn van de veiligheid en gezondheid van omwonenden als gevolg van drugsgebruik of drugshandel. Daarnaast is momenteel een wijziging van artikel 13b Opiumwet bij de Eerste Kamer aanhangig waarmee het mogelijk wordt voor de burgemeester bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in woningen en lokalen en bij woningen of die lokalen behorende erven, ook zonder dat de handel in verdovende middelen leidt tot verstoring van de openbare orde. 5 Verwacht wordt dat deze maatregel in 2007 toepasbaar wordt. De Wet Victor heeft betrekking op vervolgmaatregelen na sluiting van een woning, woonkeet, woonwagen of ander gebouw op grond van artikel 174a van de Gemeentewet (dan wel een verordening op basis van artikel 174 Gemeentewet) of op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Op grond van de Wet Victor is het College van Burgemeester en Wethouders onder meer bevoegd om aanwijzingen te geven aan eigenaar of gebruiker om het gebouw weer op redelijke wijze voor bewoning of gebruik geschikt te maken (bevoegdheid opgenomen in artikel 16a van de Woningwet). Mocht er ondanks de aanwijzingsbevoegdheid geen uitzicht zijn op duurzaam herstel van de openbare orde rond het betreffende gebouw, dan is het College van Burgemeester en Wethouders als uiterste redmiddel bevoegd tot onteigening over te gaan (bevoegdheid opgenomen in artikel 77, eerste lid, sub 6 van de Onteigeningswet). Daarnaast is de burgemeester verplicht een besluit tot sluiting, dat is gegrond op artikel 174a van de Gemeentewet dan wel op artikel 13b van de Opiumwet, zo spoedig mogelijk in te schrijven in de openbare registers als bedoeld in artikel 16 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (Kadaster). De cannabisbrief De zogenoemde cannabisbrief uit 2004 stelt dat Het omvangrijk coffeeshoptoerisme een knelpunt is dat tot internationale kritiek leidt en een negatief effect heeft op de buitenlandse betrekkingen. Nederland kan tegenover deze kritiek stellen dat het coffeeshoptoerisme negatieve effecten op de openbare orde en de veiligheid heeft in met name de grensstreek. De raadsverklaring bij het Kaderbesluit Illegale Drugshandel roept alle lidstaten van de Europese Unie op maatregelen te treffen tegen drugstoerisme. Het kabinet zal daarom in overleg met de betrokken gemeenten met kracht bevorderen dat het drugstoerisme in met name de grensregio s ingedamd wordt. 6 Uit de cannabisbrief blijkt door het ontbreken van concrete maatregelen dat daadwerkelijke initiatieven op dit vlak waarschijnlijk niet erg kansrijk zullen zijn. Het kabinet stelt bijvoorbeeld overleg met gemeenten in het vooruitzicht over een betere handhaving van de AHOJ-G-criteria en het hanteren van een afstandscriterium van coffeeshops tot scholen en (indien van toepassing) tot de landsgrens. Van dergelijke voornemens is sindsdien nog weinig vernomen. In de brief die de regering nadien stuurde aan de Tweede Kamer over de implementatie van de Cannabisbrief wordt melding gemaakt van overleg met Duitse en Belgische autoriteiten in het kader van grensoverschrijdende samenwerking ter bestrijding van drugstoerisme. 7 5 EK 2006/07, , nr. A. 6 TK 2003/04, , nr TK 2005/06, , nr Juridische context 7

18 2.2 Internationale wet- en regelgeving Nederland is partij bij een aantal verdragen die de productie en de handel in drugs aan banden trachten te leggen en die controlemechanismen in het leven roepen 8 : het enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen, 1961, zoals gewijzigd bij protocol in 1972; het verdrag inzake psychotrope stoffen, 1971; het VN-verdrag tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988; het akkoord van Schengen, Uit deze verdragen zijn de volgende relevante punten te noemen: 1. Er zijn gedragingen die uit hoofde van de Verdragen strafbaar gesteld moeten worden, zoals de productie, de (internationale) verhandeling en het bezit van cannabis. De Verdragen geven ook een indicatie van het soort straffen waaraan moet worden gedacht. De Verdragen leggen daarmee het strafrechtelijke kader vast, maar niet de hoogte van de straffen. 2. De Verdragen laten aan de Verdragspartijen speelruimte om onderscheid te maken tussen ernstige en minder ernstige delicten voor wat betreft de toe te passen sancties en om daaruit consequenties te trekken voor het eigen vervolgingsbeleid. 3. De Verdragen tasten het in Nederland gehanteerde opportuniteitsprincipe bij de vervolging van strafbare feiten niet aan, maar eisen wel een loyale uitvoering. De Europese Unie hecht veel belang aan de gezamenlijke bestrijding van teelt, productie en handel van cannabis. Hiertoe is in de loop van de tijd een aantal actieplannen en gemeenschappelijke optredens geformuleerd. Belangrijk is het Gemeenschappelijk Optreden van 17 december 1996, betreffende de onderlinge aanpassingen van wetgevingen en praktijken van de Lidstaten van de Europese Unie ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel. In dit Gemeenschappelijk Optreden zijn bindende afspraken gemaakt over het nader op elkaar afstemmen van het nationale beleid en de wetgeving van de lidstaten. De volgende relevante doelstellingen zijn geformuleerd: bestrijding van de drugshandel en van het drugstoerisme; bescherming van de buitengrenzen tegen de import van drugs; onderlinge afstemming van de werkwijze van politie en justitie. Het Gemeenschappelijk Optreden legt uitdrukkelijk vast (art. 7) dat de lidstaten erop toezien dat zij nauwgezet zullen voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van de verdragen van de VN inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1961, 1971 en Opportuniteitsbeginsel De eigen Nederlandse wetgeving is in overeenstemming met de uit deze Verdragen, actieplannen en Gemeenschappelijke Optredens, voortvloeiende verplichtingen. In de Nederlandse strafwetgeving is het opportuniteitsbeginsel vastgelegd: het OM kan afzien van vervolging van strafbare feiten op gronden ontleend aan het algemeen belang. Van deze mogelijkheid maakt Nederland gebruik door het bezit, de aankoop en kleinschalige teelt van cannabis voor eigen gebruik te gedogen. Dit betekent dat Nederland hieraan geen opsporings- en vervolgingsprioriteit wenst te geven. Doordat in de verschillende verdragen 8 Zie TK 1999/2000, , nr. 75, notitie Het pad naar de achterdeur en Peter Cohen & Mark Teurlings, Het regelen van de achterdeur van coffeeshops, in: NJB 11 februari INTRAVAL - Onderzoek coffeeshops Terneuzen

19 de mogelijkheid is gecreëerd gedragingen voor wat betreft het opleggen van straffen te onderscheiden in ernstig en minder ernstig, handelt Nederland hiermee niet in strijd met deze Verdragen. Dat zou echter wel het geval zijn indien het opportuniteitsbeginsel toegepast zou gaan worden op activiteiten die naar hun aard in de Verdragen als ernstig worden gekwalificeerd. Zo bepaalt het Verdrag uit 1988 tegen de sluikhandel dat de teelt van cannabis dient te worden aangemerkt als een serious criminal offence. Een verbreding van het gedoogbeleid in de richting van de teelt en de toevoer van cannabis aan coffeeshops lijken op gespannen voet met deze verdragen te staan. Het akkoord van Schengen Op 14 juni 1985 sloten de Benelux, Duitsland en Frankrijk het Akkoord van Schengen betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen. Dit Akkoord van Schengen werd uitgewerkt in de op 19 juni 1990 te Schengen tot stand gekomen Overeenkomst van Schengen. Van die verdragen wordt wel gesteld dat ze de vestiging van een coffeeshop aan de grens met een andere Europese lidstaat zouden verbieden. Dat is echter nog maar de vraag. In deze verdragen werd voor het eerst onderscheid gemaakt tussen binnengrenzen en buitengrenzen van een aantal Europese landen, die samen het zogenoemde Schengen-acquis vormen. Momenteel geldt het grondgebied van de gehele Europese Unie als Schengen-acquis. De grenzen tussen Nederland en België en Nederland en Duitsland zijn daarbij bijvoorbeeld binnengrenzen. Waar Nederland aan de zee grenst, evenals de luchthaven Schiphol, wordt gesproken van een buitengrens. De lidstaten hebben in de bedoelde verdragen afspraken gemaakt over de wijze waarop controles langs de gemeenschappelijke binnengrenzen plaats zullen vinden, de geleidelijke afschaffing van personencontroles aan de binnengrenzen en over de totstandkoming van een gemeenschappelijk visumbeleid. Relevant in dit verband lijkt artikel 71, lid 2 van de Overeenkomst van Schengen, volgens welke de bij de overeenkomst aangesloten landen zich verplichten de verkoop van verdovende middelen, inclusief cannabis, tegen te gaan. Volgens een bij de overeenkomst gevoegde gemeenschappelijke verklaring neemt elk van de bij de overeenkomst aangesloten lidstaten voor zover zij afwijkt van het beginsel dat is neergelegd in artikel 71, lid 2 de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om illegale in- en uitvoer van verdovende middelen naar het grondgebied van andere lidstaten tegen te gaan. Op basis van deze bepaling dreigde de Franse president Chirac in 1999 met het herinvoeren van grenscontroles aan de Franse binnengrens. Concluderend bepaalt het verdrag van Schengen dat de lidstaten de in- en uitvoer van verdovende middelen dienen tegen te gaan. In de praktijk vindt dit (reeds) plaats door handhaving op het eigen grondgebied van de lidstaten en door middel van gezamenlijke controles aan de binnengrenzen van de lidstaten van het Schengen-acquis. Formeel gezien handhaaft de politie in de Nederlandse grensgemeenten de Nederlandse Opiumwet, die onder andere het bezit en het transport van cannabis strafbaar stelt. Het verdrag spreekt zich niet uit over het al dan niet toestaan van gedoogde verkooppunten op of in de nabijheid van deze grenzen. Het verdrag heeft verder geen duidelijke juridische waarde bij de bepaling van de locaties van coffeeshops op het grondgebeid van grensgemeenten. Juridische context 9

20 10 INTRAVAL - Onderzoek coffeeshops Terneuzen