Tweede Kamer der Staters-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staters-Generaal Vergaderjaar Algemene herziening Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen Nr. 1 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 27 augustus Inleiding De verzekeringsplicht ingevolge de volksverzekeringen is gebaseerd op het ingezetenschap. Iedereen die in Nederland woont, is verzekerd voor de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW), de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). Bij algemene maatregel van bestuur kunnen echter enerzijds personen, die niet hier te lande wonen, als verzekerden worden aangemerkt en kunnen anderzijds ingezetenen van de verzekering krachtens bovengenoemde wetten worden uitgezonderd. Een en ander is geregeld in het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen van 19 oktober 1976 (Stb. 557). Dit besluit bestaat reeds vanaf de totstandkoming van de eerste volksverzekering, de Algemene Ouderdomswet, in 1957 en is in de loop der jaren regelmatig aangepast en vooral uitgebreid. Een aantal hier te noemen ontwikkelingen zijn voor mij aanleiding geweest de Sociale Verzekeringsraad (SVr) op 27 oktober 1980 te verzoeken studie te verrichten naar een integrale herziening. Aan beslissingen over uitbreiding of beperking van de kring van verzekerden heeft aanvankelijk geen eenduidig motief ten grondslag gelegen. De wenselijkheid van een uitbreiding of beperking is - met name in de zestiger jaren - van geval tot geval beoordeeld. Hierdoor is een geheel van bepalingen ontstaan, waarin een onderlinge consistentie ontbreekt. In de zeventiger jaren is meer lijn ontstaan in het beleid ter zake. Overigens zijn de gedachten die de wetgever sinds 1957 had omtrent de uitbreiding en beperking en gaandeweg de ontwikkeling van een bestendig beleid nimmer aanleiding geweest voor een principiële discussie over de algemene uitgangspunten. Voorts zijn door nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld de vervroegde pensionering en de S-SV Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

2 landsgrens overschrijdende arbeidsparticipatie, in het eerdergenoemde besluit diverse lacunes ontstaan. Ook een aantal uitspraken van de beroepsrechter heeft tot toepassingen geleid, die niet met de bedoelingen van de nationale en internationale wetgever overeen kwamen. Daarnaast ontbreken aanwijsregels omtrent de toepasselijke wetgeving in de EG-verordening en in verdragen die betrekking hebben op uitkeringsgerechtigden. Tenslotte blijken de huidige bepalingen te leiden tot problemen voor de uitvoeringsorganen voor wat betreft eventuele aanspraken en voor de Rijksbelastingdienst voor wat betreft eventuele premieheffing en tevens tot discoördinatie tussen die organen. 2. SVr advies Alvorens tot advisering over te gaan, heeft de SVr de bestaande knelpunten van het besluit in kaart willen brengen. Dit heeft geleid tot een inventarisatierapport dat in 1983 is verschenen. Het advies is op 25 februari 1986 uitgebracht. 1 De SVr constateert dat zijn advies niet het karakter heeft gekregen van een aanzet tot een integrale herziening van het besluit. De Raad is gaandeweg tot het inzicht gekomen dat het besluit in grote lijnen nog steeds voldoet en fundamenteel juist te achten is. Het advies behelst dan ook voorstellen, die de huidige uitgangspunten voor uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden intact laten en van meer technische en aanvullende aard zijn. 3. Beleidsnota In het kader van de nota Grensarbeid (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7) heb ik naar aanleiding van de motie-paulis c.s. toegezegd - alvorens het besluit aan te passen - de Tweede Kamer te zullen inlichten over de voornemens met betrekking tot een structurele herziening. Ik stel mij voor aan de hand van de bij deze brief gevoegde beleidsnota te komen tot vaststelling van de hoofdlijnen voor uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden ingevolge de volksverzekeringen, waarbij tevens de overeenkomende bepalingen van het koninklijk besluit van 27 juni 1967, Stb. 343, inzake de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden ingevolge de werknemersverzekeringen zijn betrokken. Op de verzekering ingevolge de Ziekenfondswet zal in deze nota niet worden ingegaan. Deze beleidsnota bied ik u, mede namens de Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, hierbij aan. Hierin worden voorstellen gedaan om te komen tot een herijking van de huidige uitgangspunten. Deze voorstellen, die kort samengevat hierna worden weergegeven, betekenen wèl een structurele herziening van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen. Het kabinet is er daarbij vanuit gegaan dat de koppeling van de volksverzekeringen onderling voor zowel de verzekeringsplicht als de premieplicht blijft bestaan. In de beleidsnota is een indeling aangehouden van knelpunten die enerzijds samenhangen met internationale verplichtingen, zowel wat betreft de uitbreiding als de beperking van de kring van verzekerden ( 4.1), en anderzijds enkel voortvloeien uit de nationale wetgeving. Wat betreft de laatstgenoemde knelpunten is onderscheid gemaakt naar problemen met betrekking tot de uitbreiding ( 4.2) en de beperking ( 4.3). Deze problemen zullen per categorie van personen worden behandeld. Afzonderlijk zal in 5 aandacht worden besteed aan nieuwe, niet in het besluit genoemde categorieën. Voorafgaande aan deze paragrafen zal nader worden ingegaan op de aanleiding tot de herziening ( 1), de huidige betekenis van de verzekeringsgrondslagen ( 2) en de ' Ligt ter inzage op de bibliotheek premieheffingsaspecten ( 3). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

3 a. Internationale verplichtingen Uitbreiding of beperking van de kring van verzekerden met bepaalde groepen van personen vloeit deels voort uit verplichtingen die de Nederlandse overheid heeft aangegaan op basis van internationale overeenkomsten. Het gaat dan met name om afspraken, die in het kader van de Europese Gemeenschappen zijn gemaakt (Verordening 1408/71), multilaterale verdragen, zoals het Verdrag van Wenen inzake het diplomatiek verkeer, en bilaterale verdragen inzake sociale zekerheid. Deze verplichtingen kunnen door nationale wetgeving niet opzij worden gezet. Het kabinet heeft dan ook niet de intentie ten aanzien van deze groepen te komen tot structurele wijzigingen in de uitbreiding of beperking. Zijn voorstellen blijven binnen de mogelijkheden die internationale overeenkomsten bieden. Naar de mening van het kabinet hebben overigens de knelpunten in slechts beperkte mate betrekking op de hierbedoelde categorieën van personen. b. Uitbreiding Uitbreiding van de kring van verzekerden vindt in de regel plaats ten aanzien van personen, die met Nederland in het verleden een band hebben gehad in de vorm van verzekering ingevolge de volksverzekeringen. Met betrekking tot deze uitbreiding tot buiten Nederland wonende personen zijn tot nu toe de volgende redenen onderscheiden: - het wonen in het buitenland is van tijdelijke aard, zodat een onderbreking van de verzekering voor korte duur niet zinvol is, en - er ontbreekt een adequate buitenlandse voorziening of deze is onvolledig, terwijl een bepaalde band met Nederland is blijven bestaan (ontvangen van een Nederlandse uitkering). Het kabinet stelt voor in het vervolg strikter vast te houden aan het uitgangspunt dat bij vertrek uit Nederland in beginsel de verzekering eindigt. Een uitzondering wil het slechts maken voor degenen van wie de verzekering kort wordt onderbroken. Met name zullen dan blijvend buiten Nederland wonende personen, die een langlopende Nederlandse sociale verzekeringsuitkering ontvangen, niet langer verplicht verzekerd zijn. Zij kunnen desgewenst gebruik maken van de mogelijkheid - in aansluiting op de verplichte verzekering - de verzekering ingevolge de AOW en AWW vrijwillig voort te zetten. c. Beperking De redenen voor beperking van de kring van verzekerden bestonden meestal uit het spiegelbeeld van de redenen voor uitbreiding van de kring. Tot beperking wordt in het algemeen overgegaan ter voorkoming van dubbele verzekering en premiebetaling. Dit kan zich voordoen in de volgende situaties: - er is slechts sprake van een tijdelijk wonen in Nederland, en - er bestaat reeds een adequate buitenlandse verzekering. Logisch gevolg van de hiervoor genoemde opvatting met betrekking tot c uitbreiding is, dat in beginsel in Nederland wonende personen verzekerd blijven voor de volksverzekeringen. Een uitzondering kan worden gemaakt voor degenen die slechts voor korte tijd hier te lande wonen. Wat betreft degenen, die permanent in Nederland wonen, maar elders dekking hebben voor hun sociale risico's wordt het volgende opgemerkt. Het kabinet ziet voor deze personen - het gaat dan meestal om personen met buitenlandse uitkeringen - geen aanleiding onder alle omstandigheden de verzekeringsplicht te handhaven. Feitelijk zal er ook voor hen anders sprake zijn van dubbele dekking voor dezelfde risico's en mogelijk ook dubbele premieheffing. Het is denkbaar dan tot uitsluiting van de verzekerin te komen, indien de buitenlandse sociale verzekeringsuitkering blijvend tenminste een bestaansminimum garandeert, zodat een beroep op de Nederlandse wetgeving (Algemene Bijstandswet) nu en in de toekomst niet nodig is. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

4 In de beleidsnota wordt aangegeven dat die aansluiting langs twee wegen te bereiken is, t.w.: - handhaving van de verzekering met de mogelijkheid van (individuele) vrijstellingen, door een commissie te toetsen; - onder minder strikte voorwaarden dan thans (alleen eisen ten aanzien van het niveau van de uitkering en de duur) uitsluiting van de verzekering, terwijl de mogelijkheid van vrijwillige verzekering ingevolge de AOW en AWW blijft bestaan. De beëindiging van de verplichte verzekering voor niet-ingezetenen alsmede de ruimere vrijstellingsmogelijkheden voor ingezetenen leiden tot de hierna volgende afwijkingen van de SVr-opvattingen. a. De SVr wil de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever herstellen dat in het buitenland verblijvende kinderen slechts verzekerd blijven, indien zij tijdelijk daar zijn wegens studie- en/of gezondsheidsredenen. De Raad wil derhalve de verzekeringsplicht afschaffen voor kinderen, die nimmer in Nederland hebben gewoond (veelal kinderen van buitenlandse werknemers), met dien verstande dat de AAW-verzekering gehandhaafd blijft. Het kabinet wijst een uitzondering voor de AAW af. b. Personen in het buitenland, die een WAO-uitkering ontvangen of een arbeidsongeschiktheidsuitkering van de overheid, een AOW-, AWWof AAW-uitkering, blijven in de voorstellen van de SVr al dan niet tijdelijk verplicht verzekerd. Het kabinet wil deze verplichte verzekering beëindigen en is van mening dat zij de verzekering ingevolge de AOW en AWW op vrijwillige basis kunnen voortzetten. Specifieke uitzonderingen op die verplichte verzekeringen kunnen dan komen te vervallen. c. Het kabinet stelt voor ten aanzien van aan boord van een schip wonende zeelieden het thuishavencriterium in KB 557 overeenkomstig het SVr-advies te laten vervallen. Het kabinet wijst echter een voorstel van de SVr af om de verzekering uit te breiden tot in een ander land (dus niet op het schip) wonende zeelieden. d. De SVr is er voorstander van de huidige bepalingen en uitvoeringspraktijk met betrekking tot hier te lande optredende buitenlandse musici en artiesten te handhaven, nl. in beginsel verplichte verzekering met de bevoegdheid uitzonderingen te maken. Het kabinet stelt echter voor betrokkenen in beginsel niet langer verzekerd te houden, omdat zulks thans reeds het geval is; van de vrijstellingsbevoegdheid is namelijk een optimaal gebruik gemaakt. Materieel komt deze oplossing met de voorstellen van de SVr overeen. e. De SVr wil in beginsel ingezetenen met een uitkering ingevolge een buitenlandse sociale verzekering op grond van ouderdom, overlijden, ziekte of arbeidsongeschiktheid - in feite betreft het hier de zogenaamde grensarbeidproblematiek - hier te lande verzekerd houden voor de volksverzekeringen, indien zij niet aan de huidige voorwaarden voor uitzondering voldoen. Alleen de eis van verzekering in het buitenland moet worden vervangen door de voorwaarde dat - mogelijk zonder verzekering - aanspraken op met name te noemen buitenlandse uitkeringen blijven bestaan. Het kabinet geeft echter de voorkeur aan een systeem, waarin de uitsluiting van de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving aan minder stringente voorwaarden wordt verbonden. Het kabinet wil geen personen verzekerd houden, die een buitenlandse uitkering ontvangen die gezien de hoogte en de duur een beroep op de Nederlandse wetgeving nu en in de toekomst overbodig maakt. Met betrekking tot de nog (buiten Nederland) werkende grensarbeiders stelt de SVr voor hen uit te zonderen van de volksverzekeringen, mits zij voor dezelfde takken van verzekering in het buitenland gedekt zijn. Het kabinet wil hen echter zonder nadere voorwaarden uitzonderen, enkel op grond van de internationaal aanvaarde regel dat men verzekerd is in het land waar men werkt. Overigens verschilt dit voorstel materieel nauwelijks van het SVr-advies, aangezien de meeste landen dezelfde takken van verzekering hebben als Nederland. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19615, nrs

5 f. Wat betreft de (niet-)verzekering van kinderen van niet hier te lande verzekerde ouders wil de SVr de huidige situatie handhaven, zij het dat de SVr een leeftijdsgrens stelt aan het begrip «kind» alsmede wil voorschrijven dat beide ouders niet verzekerd zijn ingevolge de volksverzekeringen. Het kabinet daarentegen geeft de voorkeur aan een zelfstandige, niet aan de verzekering van de ouders gekoppelde, beoordeling van de verzekeringspositie van het kind. Voorts wil zij het begrip «kïnd» alleen koppelen aan het recht op buitenlandse kinderbijslag, onder de voorwaarde dat het kind niet hier te lande werkt. g. De SVr is van mening dat buiten Nederland wonende personen met een WW-uitkering evenals ZW-gerechtigden verzekerd moeten zijn in Nederland. Het kabinet wijst verzekering in Nederland van deze categorie echter af. h. De SVr dringt aan op een regeling van de verzekering voor personen, die werkzaam zijn op booreilanden op het Nederlandse deel van het continentaal plateau in de Noordzee. De Raad doet daartoe enige suggesties tot aanpassing van de nationale wetgeving. Het kabinet is van mening dat dit onderwerp bij uitstek geschikt is voor een internationale regeling tussen alle bij het continentaal plateau betrokken landen. Zij zal daartoe initiatieven ontplooien. Nationale voorschriften zijn daarbij een noodzakelijke invulling. 5. Overgangsrecht en financiële effecten Herijking van de uitgangspunten voor uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden ingevolge de volks- en werknemersverzekeringen leidt voor de betrokkenen tot uiteenlopende resultaten. Het is daarom niet mogelijk met betrekking tot het overgangsrecht tot algemeen geformuleerde, voor een ieder gelijkluidende beleidsvoornemens te komen. Voor wat betreft de uitbreiding kan - zoals gezegd - worden gesteld, dat de verplichte verzekering in een aantal situaties wordt beëindigd; de mogelijkheid tot vrijwillige voortzetting van de verzekering ingevolge de AOW en AWW komt daarvoor in de plaats. Een beslissing tot eventuele vrijwillige voortzetting moet binnen één jaar na beëindiging van de verplichte verzekering worden genomen; een bijzondere overgangsbepaling daarvoor is niet nodig. De voorstellen van het kabinet gelden in ieder geval voor alle nieuwe gevallen. Aan de kant van de beperking wordt voorgesteld een soortgelijke, «gemengde» overgangsregeling te treffen. De voorstellen van het kabinet leiden ertoe, dat in meer gevallen dan thans personen van de verplichte verzekering kunnen worden uitgesloten. Personen, die in het verleden om welke redenen dan ook niet zijn uitgezonderd, moeten met toepassing van de aangepaste voorwaarden alsnog uitgesloten kunnen worden. Het is daartoe noodzakelijk over die nieuwe mogelijkheid de nodige voorlichting te geven. Degenen, die zich achteraf konden vinden in handhaving van de verplichte verzekering, kunnen uiteraard afzien van een beroep op de nieuwe bepalingen. Ook voor de uitgesloten groep geldt, dat toetreding tot de vrijwillige verzekering ingevolge de AOW en AWW geen bijzondere maatregelen vergt. Aan het aangepaste besluit zal geen - algemeen geformuleerde - terugwerkende kracht kunnen worden verleend. Zolang men hier te lande verzekerd is geweest, hebben de Nederlandse sociale fondsen ook risico's gelopen en hebben eventueel reeds uitkeringen plaatsgevonden. Terugwerkende kracht zou dan betekenen dat die uitkeringen moeten worden teruggevorderd. De premies ingevolge de volksverzekeringen blijven derhalve over aan de totstandkoming van het nieuwe besluit voorafgaande verzekeringstijdvakken verschuldigd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

6 Beëindiging van de verplichte verzekering betekent dat ook de premieplicht ophoudt. Daar staat tegenover dat uitkeringen, die gekoppeld zijn aan de verzekering komen te vervallen; eveneens zullen geen aanspraken meer kunnen worden gemaakt ter zake van de sociale risico's, zoals overlijden en arbeidsongeschiktheid. Uitdrukkelijk wordt wel vermeld, dat de in het buitenland doorbetaalde, Nederlandse uitkering die zelf de basis vormde voor de continuering van de verplichte verzekering (zoals de AOW, AWW, WAO en AAW), uiteraard blijft doorlopen. Eenmaal opgebouwde aanspraken op ouderdomspensioen ingevolge de AOW zullen ook blijven bestaan. De effecten van het wegvallen van lagere premie-ontvangsten zullen op macro-basis wegvallen tegen het verdwijnen van aanspraken op uitkeringen. 6. Slot Het kabinet hoopt met de Tweede Kamer op korte termijn te komen tot een gedachtenwisseling over de bijgevoegde beleidsnota. Voorgesteld wordt - rekening houdend met de uitkomsten van die gedachtenwisseling - te streven naar aanpassing van het Besluit uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen en het soortgelijke besluit op het terrein van de werknemersverzekeringen met ingang van 1 januari De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf Tweede Kamer, vergaderjaar , 19615, nrs