Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie

Transcriptie

1 Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie Gemeente Uitgeest 10 mei 2011 Rekenkamercommissie Uitgeest t.a.v. de heer A.C. Vroon, voorzitter Postbus AA Uitgeest T

2 J'uan Na em Jacques Necker b.u. Postadres Postbus AE Utrecht T F Onderzoekers: Drs. Carlo van Dijk Drs. ing. Hans van der Zwan Tom Smolders MA MSc Contactpersoon: Carlo van Dijk T E. Kenmerk: RO Datum: 21 april 2011 Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie

3 4 Necker J van Naem Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota 1 1 Onderzoeksverantwoording / Aanleiding / Doelstelling en vraagstelling / Onderzoeksuitvoering / Leeswijzer 4 2 Centrale boodschap / Samenvatting / Conclusies / Aanbevelingen 8 3 Nawoord rekenkamercommissie 9 Nota van bevindingen 10 1 Beleidsvorming / Ruimtelijk beleid /Grondbeleid / Toetsingskader 13 2 Uitvoering: de Waldijk / Kwaliteit / Organisatie / Middelen 16 Risicobeheersing / / Toetsingskader 19 3 Verantwoording / Afspraken / Kaderstelling en controle / Toetsingskader 22 Bijlagen 23 Bijlage 1. Toetsingskader 23 Bijlage 2. Bronnen 24 Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie

4 J van Naem Bestuurlijke Nota Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 1

5 j van Naem 1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding Grondexploitaties en het daarmee samenhangende grondbeleid is een actueel, relevant en complex onderwerp. De actualiteit van grondexploitaties en grondbeleid hangt samen met de huidige economische conjunctuur. Na een periode van hoogconjunctuur waarin veel gemeenten flinke winsten hebben kunnen maken dankzij een actief grondbeleid, zijn tegenwoordig vooral de schaduwkanten in beeld: als gevolg van achterblijvende kwalitatieve en kwantitatieve vraag kunnen opbrengsten pas later worden gerealiseerd of zijn de opbrengsten lager dan vooraf verwacht. De relevantie van het onderwerp komt tot uitdrukking in de doelstellingen die gemeenten met hun grondbeleid willen bereiken: een grondexploitatie is voor de gemeente immers geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijk gewenste effecten te bereiken. Een nieuw bedrijventerrein biedt bijvoorbeeld mogelijkheden aan ondernemers zich te vestigen of uit te breiden opdat de lokale economie wordt versterkt. De relevantie blijkt natuurlijk ook uit de financiële belangen die met het grondbeleid zijn gemoeid. Het grondbeleid heeft een grote mate van complexiteit doordat verschillende en uiteenlopende aspecten hierbij zijn betrokken. Enkele voorbeelden ter illustratie: de ruimtelijke kaders voor het grondbeleid zijn gesteld in de structuurvisie. Daarnaast staan de financiële kaders uit de programmabegroting en de rest van de P&C-cyclus. Ook eventuele nota's voor grondbeleid en risicomanagement kunnen kaders bevatten voor het grondbeleid. Aanvullend op lokale beleidsdocumenten zijn er verscheidene publiekrechtelijke instrumenten beschikbaar om ais gemeente regie te houden (zoals de Wet voorkeursrecht gemeenten of de Grondexploitatiewet). Ook van belang is dat een grondexploitatie vaak anders is georganiseerd (namelijk projectmatig) dan de reguliere ondersteuningsorganisatie. De complexiteit blijkt ook uit de specifieke betekenis die aan begrippen als risicobeheer en grondpolitiek wordt toegekend. 1.2 / Doelstelling en vraagstelling Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie aan de raad een helder beeld bieden van de gemeentelijke grondexploitaties, vooral als het gaat om project Waldijk. Dit project is uitgevoerd in twee fasen. In de eerste fase heeft de gemeente zelf enkele woningen ontwikkeld, in de tweede fase hebben private partijen woningbouw ontwikkeld waarbij de gemeente slechts stuurde op de publiekrechtelijke kaders en de kwaliteit van de buitenruimte. Over het project is meerdere keren in de raad gesproken. Er is daarbij regelmatig sprake van het zogenaamde 'potje Waldijk', waarmee gedoeld wordt op geld waarover de gemeente Uitgeest zou kunnen beschikken. Het is in de discussie echter niet altijd helder of dit 'potje' inderdaad bestaat en hoe groot dit dan wel niet zou zijn. Ook vraagt de rekenkamer zich af welke risico's de gemeente loopt bij Waldijk en of deze goed worden gemonitord, beheerst en of de raad daarover voldoende wordt geïnformeerd. Ten slotte speelt bij Waldijk ook dat het project tijdelijk ondergebracht is geweest bij het OBU. Dit maakt Waldijk tot een bijzonder project dat nadere bestudering verdient. Om de raad inzicht te bieden in de grondexploitaties onderzocht de rekenkamercommisse het beleid en de informatievoorziening in brede zin en van Waldijk in het bijzonder, omdat dit verreweg de grootste grondexploitatie is die de gemeente Uitgeest kent. Om het voorgaande samen te pakken, stellen we de volgende hoofdvraag voor: 'Wat is de kwaliteit van het grondbeleid en de grondexploitatie van de gemeente Uitgeest in termen van beleidsvorming, uitvoering en verantwoording?' Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 2

6 va n Na em Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden hanteerde de rekenkamercommissie de onderstaande deelvragen: Beleidsvorming 1. Wat is het beleid van de gemeente (structuurvisie, bestemmingsplannen, grondbeleid, grondprijsbeleid) en hoe luidt de exploitatieverordening? 2. Welke (aanvullende) regels zijn er door raad, college of MT gesteld met betrekking tot de grondexploitaties? Uitvoering 3. Hoe wordt de grondexploitatie daadwerkelijk uitgevoerd? 4.. Hoe zijn de ambtelijke en bestuurlijke aansturing geregeld? 5. Zijn acties, activiteiten en processen met de doelen in overeenstemming? Verantwoording 6. Hoe verloopt de informatievoorziening en de verantwoording? /s deze voldoende, zodat de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende taak goed kan uitvoeren? 7. Wat zijn de (bij)sturende/controlerende mogelijkheden van de gemeenteraad? 8. Leidt de uitvoering tot de gewenste resultaten en opbrengsten en het maatschappelijk belang? En wordt daarbij rekening gehouden met de eisen voor doelmatigheid, integriteit, risicobeheer, sociale duurzaamheid en sociale verantwoordelijkheid? 9. Wat zijn aanbevelingen voor verbetering van het grondbeleid en grondexploitaties? 1.3 / Onderzoeksuitvoering Het onderzoek vond plaats in 4 fasen. In de eerste fase hielden de rekenkamercommissie, de onderzoekers en een delegatie van de ambtelijke organisatie een startgesprek waarin ze afspraken maakten over het onderzoeksproces en een toelichting gaven op het onderzoek. In de tweede fase analyseerden de onderzoekers het grondbeleid en ruimtelijk beleid van de gemeente. Hierbij vonden (telefonische) interviews plaats met raadsleden, portefeuillehouders en ambtenaren. In de derde fase stond de uitvoering van de Waldijk centraal: door te spreken met betrokken ambtenaren en oud-bestuurders en het bestuderen van het projectdossier en de relevante planning-en-controlstukken toetsten de onderzoekers de uitvoering aan de beleidskaders en het toetsingskader voor het onderzoek. Dit vormde de basis voor de rapportage in de vierde fase. Het toetsingskader is opgenomen als bijlage 1 bij deze rapportage. De bestudeerde documenten en een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 2. 1 De rekenkamer richtte zich op het vigerende beleid, maar waar dit voor De Waldijk nodig was, bestudeerden de onderzoekers het vorige beleidskader zoals de Structuurvisie In het onderzoek keken de onderzoekers naar de wijze waarop college, raad en organisatie (OBU) betrokken waren bij de uitvoering van De Waldijk vanaf de start ervan (2004) tot en met heden. De publiek-private samenwerking met Bouwfonds of andere betrokken partijen vormde geen onderdeel van het onderzoek. 1 De huidige portefeuillehouder Ruimtelijke Ordening heeft in reactie op een verzoek tot een interview laten weten hieraan geen medewerking te willen verlenen. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 3

7 van Naem De Nota van bevindingen is aan de gemeentesecretaris aangeboden ter controle van de feitelijke juistheid van de gepresenteerde bevindingen. Het veldwerk voor het onderzoek is uitgevoerd door onderzoeksbureau Necker van Naem en de resultaten hiervan zijn uitgewerkt in de Nota van bevindingen. De rekenkamercommissie heeft op basis van deze bevindingen en een voorzet door de onderzoekers de conclusies en aanbevelingen in dit rapport geformuleerd. De definitieve versie van de conclusies en aanbevelingen zijn door de rekenkamercommissie vastgesteld 1.4 / Leeswijzer De bestuurlijke nota geeft naast de verantwoording van de onderzoeksuitvoering in hoofdstuk 2 de centrale boodschap van het rapport weer. Dit hoofdstuk geeft een samenvatting van de bevindingen, antwoord op de onderzoeksvragen en de hieruit volgende aanbevelingen. Hoofdstuk 3 geeft de reactie van het college op het rapport weer en in hoofdstuk 4 staat het nawoord van de rekenkamercommissie. De Nota van bevindingen valt conform de onderzoeksopzet uiteen in drie gedeelten: een beschrijving van het beleid, een beschrijving van de uitvoering en een beschrijving van de verantwoording richting de raad. Bijlage 1 geeft het toetsingskader van het onderzoek weer, bijlage 2 bevat de verantwoording van de bestudeerde documenten en geïnterviewde respondenten. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 4

8 J van Naem 2 Centrale boodschap 2.1 / Samenvatting Het project Waldijk is een voorbeeld van een succesvol project. De inhoudelijke doelstellingen om woningen aan de voorraad toe te voegen (deels sociale woningbouw) is gerealiseerd en de wijk is goed ontsloten. Dit laatste is er mede aan te danken dat de wijk in samenhang met de omgeving is ontwikkeld. Het te verwachten financieel resultaat van het project is met 6,4 miljoen ongeveer negen keer hoger dan vooraf ingeschat. Dit resultaat is gerealiseerd door vooraf conservatief te begroten en een behoorlijke risicovoorzieningen te treffen en tijdens de uitvoering adequaat te handelen. Onder het OBU, die de belangrijkste fase van het project heeft begeleid, kenmerkte de projectleiding zich door een combinatie van inzicht en ervaring die het mogelijk maakte om op het juiste moment juist te handelen. Deze handelswijze sluit nauw aan bij de bestuurscultuur van de gemeente Uitgeest. Beleidsmatig gezien staat project 'Waldijk' erg op zich zelf. Er is sprake van ad hoe beslissingen. Dat wil zeggen dat deze niet zijn ingebed in een gemeentelijk grondbeleid. Ook is er geen sprake van een uniforme gemeentelijke wijze van projectmanagement of risicobeheersing die bij dit project kon worden toegepast. De Structuurvisie betreft wel een gemeentebrede visie, maar is op een aantal punten nog onvolledig. Hoewel de keuze voor ad hoe beslissingen in plaats van beleidsmatige inbedding bij project Waldijk goed heeft uitgepakt, biedt de ad hoe aanpak geen garanties voor succes bij toekomstige projecten. De capaciteiten van individuele personen en de complexiteit van specifieke situaties dan immers doorslaggevend en die kunnen variëren in de loop der tijd. Het is voor te stellen dat er in het dagelijks spraakgebruik sprake is van 'potje Waldijk'. Diverse zaken zijn gefinancierd uit dit project. De administratie en verantwoording daarvan moet beter. Tal van zaken 'parasiteren' op de ontwikkeling van Waldijk (o.a. brandweer, school, HMS-terrein, speelvoorzieningen). Daarnaast heeft de gemeente een winstneming gedaan voor investeringen in het dorp en reorganisatiekosten. Door dat een deel van deze zaken niet of onvoldoende expliciet en consistent (in de loop der tijd terugkerend) aan de orde komen, is de besluitvorming over zaken die uit de grondexploitatie van De Waldijk gefinancierd worden te weinig transparant. De gevolgde werkwijze maakt onvoldoende duidelijk dat de keuze om zaken uit De Waldijk te financieren de consequentie is van eerder gemaakte keuzen (bijvoorbeeld de bijdrage aan fondsen) of dat er ook alternatieve bestedingsmogelijkheden waren (dit geldt bijvoorbeeld voor de bijdrage aan het HMS-terrein). Opmerkelijk is dat voor de bestemmingsreserve voor investeringen in het dorp, die al in 2008 is gevormd, nog geen concrete plannen bestaan en er nog geen verplichtingen zijn aangegaan. Dit relativeert in zekere zin het bestaansrecht van deze bestemmingsreserve en in ieder geval de noodzaak van de winstneming in / Conclusies De conclusies voor dit onderzoek formuleren we op basis van de door de rekenkamercommissie opgestelde deelvragen. Beleid 1. Wat is het beleid van de gemeente (structuurvisie, bestemmingsplannen, grondbeleid, grondprijsbeleid) en hoe luidt de exploitatieverordening? De raad heeft geen grondbeleid vastgesteld in de paragraaf grondbeleid of een Nota grondbeleid. Wel heeft de raad een structuurvisie vastgesteld en bestemmingsplannen. Er is een grondprijsbeleid maar dit heeft slechts betrekking op kleinschalige grondaankoop door particulieren. Grondprijzen van grote ontwikkelingen Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 5

9 KM a n Naem als De Waldijk zijn het resultaat van onderhandelingen met private partners. Hiervoor heeft de raad vooraf geen kaders gesteld. In plaats van het formuleren van meerjarige beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid weegt de raad bij iedere grondexploitatie zijn kaders af. Voor het ruimtelijk beleid (ambities woningbouw, woningbouwlocaties) heeft de raad wel meerjarige kaders gesteld in de structuurvisie. 2. Welke (aanvullende) regels zijn er door raad, college of MT gesteld met betrekking tot de grondexploitaties? Hoewel projectleiders wel een cursus projectmatig werken hebben gevolgd, zijn vooraf geen afspraken vastgelegd over te volgen procedures. Het is wel gebruikelijk om voor nieuwe projecten een projectplan op te stellen. De gemeente heeft geen handboek projectmatig werken of interne procedures voor projectmanagement. Voor het OBU heeft de gemeenteraad bij het instellingsbesluit een rolverdeling vastgelegd voor de medewerkers van OBU en afspraken gemaakt over informatievoorziening. Dergelijke afspraken bestaan niet binnen de huidige projectorganisatie. Uitvoering 3. Hoe wordt de grondexploitatie daadwerkelijk uitgevoerd? De Waldijk I is door de gemeente zelf ontwikkeld. Hiervoor richtte de gemeente een eigen ontwikkelmaatschappij op (OBU). De doelstelling om minimaal winst te maken met het realiseren van het vastgestelde aantal woningen is ruimschoots gerealiseerd. Vanaf 2008 zijn de werkzaamheden van OBU ondergebracht binnen de staande organisatie. Een deel van het project (Waldijk II) is uitgevoerd door projectontwikkelaars. 4. Hoe zijn de ambtelijke en bestuurlijke aansturing geregeld? De OBU legde verantwoording af rechtstreeks aan het college en de raad buiten de ambtelijke organisatie om. Via accountantscontrole vond onafhankelijke ondersteuning plaats van het college en de raad bij de controle van OBU. Na het opheffen van OBU kwam de uitvoering van de grondexploitaties dichter bij het college te staan en vond directer overleg plaats tussen portefeuillehouder en projectleider. Ook in de informatievoorziening richting de raad kreeg het college een grotere rol. 5. Zijn acties, activiteiten en processen met de doelen in overeenstemming? Bij De Waldijk had de raad als voornaamste doel gesteld om met de realisatie van een vastgesteld aantal woningen (met percentage sociale woningbouw) een zo groot mogelijke winst te realiseren. Winstmaximalisatie was een doel waarvoor de gemeente zich als ondernemer moest opstellen. De constructie met OBU gaf de directeur de ruimte om te ondernemen. Met het OBU haalde de gemeente kennis en kunde in huis die nodig was om de ondernemersrol te kunnen invullen. Uniek aan de situatie was dat het OBU buiten de reguliere ambtelijke verantwoordingslijnen opereerde en over een ruim mandaat beschikte. Achteraf kregen college en raad informatie en zagen ze - aan de zijlijn - de geprognosticeerde winst steeds verder oplopen. De huidige projectorganisatie heeft geen volledig inzicht in het dossier dat in 2008 door het OBU is overgedragen. Het risico hiervan is dat de projectorganisatie niet op de hoogte is van alle relevante feiten, die bijvoorbeeld voor het maken van voor de gemeente gunstige afspraken met derden van belang kunnen zijn. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 6

10 J van Naem Verantwoording 6. Hoe verloopt de informatievoorziening en de verantwoording? Is deze voldoende, zodat de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende taak goed kan uitvoeren? In het instellingsbesluit van OBU had de raad kaders gesteld voor de informatievoorziening via kwartaalrapportages en het vaststellen van de grondexploitaties. De raad bleef hiermee op de hoogte van de inhoudelijke en financiële prestaties. Overigens zijn niet daadwerkelijk ieder kwartaal voortgangsrapportages verschenen. Na het opheffen van de OBU is deze praktijk in principe voortgezet, al hebben mondelinge toelichtingen vanuit het college een belangrijkere rol ingenomen. De raad heeft hiervoor geen kaders gesteld. De bespreking van de voortgangrapportages is ook het aangewezen moment om te spreken over zaken die uit de grondexploitatie De Waldijk worden gefinancierd. In de praktijk is de besluitvorming hierover onvoldoende transparant. Dit is mede het gevolg van onvoldoende expliciete en consistente informatie op dit punt. 7. Waf zijn de (bij)sturende/controlerende mogelijkheden van de gemeenteraad? De Waldijk zat vanaf 2004 in de realisatiefase. Het bestemmingsplan en het stedenbouwkundig plan waren snel daarna geactualiseerd waarmee de inhoudelijke sturing door de raad was afgerond. De grootste sturing zat in het vervolgtraject in het controleren en bestemmen van het financiële (tussentijdse) resultaat. 8. Leidt de uitvoering tot de gewenste resultaten en opbrengsten en het maatschappelijk belang? En wordt daarbij rekening gehouden met de eisen voor doelmatigheid, integriteit, risicobeheer, sociale duurzaamheid en sociale verantwoordelijkheid? De Waldijk is, op basis van de door de raad gestelde kaders, te beschouwen als een succesvol project. Het gerealiseerde aantal (sociale woningen) was vooraf vastgesteld en het financiële resultaat is de oorspronkelijke begroting ruimschoots overschreden. Doelmatigheid, integriteit, sociale duurzaamheid en sociale verantwoordelijkheid zijn geen zaken waarvoor de raad vooraf heldere kaders heeft gesteld. Ook voor risicobeheer heeft de raad geen expliciete kaders gesteld. Op basis van een eerste risicoinventarisatie heeft OBU risicoreserves in de grondexploitatie opgenomen die jaarlijks is geactualiseerd. Binnen de huidige projectorganisatie wordt geen vaste systematiek voor risico-inventarisatie of risicobeheersing gehanteerd. Ook hierbij is de uitvoering afhankelijk van de persoonlijke rolinvulling door de projectleider. 9. Wat zijn aanbevelingen voor verbetering van het grondbeleid en grondexploitaties? De aanbevelingen zijn opgenomen in paragraaf 2.3 en hebben betrekking op verbetering van transparantie in de financiering van bovenwijkse voorzieningen / overige uitgaven vanuit grondexploitaties, het stellen van actuele kaders door de raad (herziening financiële verordening / verbetering informatiewaarde paragraaf grondbeleid). Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 7

11 J van Naem 2.3 / Aanbevelingen Uit de bovenstaande conclusies volgen de onderstaande aanbevelingen: 1 Raad, rond de transitie van OBU naar de staande organisatie af. De raad heeft op dit moment geen kaders gesteld voor de informatievoorziening over de grondexploitaties. De financiële verordening bevat incorrecte verwijzingen naar het BBV en wordt in praktijk niet nageleefd. Leg de werkwijze met kwartaalof halfjaarrapportages vast zodat u ais raad weet welke informatie u op welk moment van het college mag verwachten. 2 College, rond de transitie van OBU naar de staande organisatie af. Bouw intern een duidelijke projectorganisatie. Stel kaders en procedures vast waardoor projecten op een gelijkvormige wijze worden aangepakt. In het geval van de realisatie van De Waldijk bouwde de gemeente vrijwel volledig op. de professionaliteit van de directeur. Zonder heldere kaders en waarborgen is ook in de nieuwe projectorganisatie de persoonlijke rolinvulling de kritieke succesfactor. Ontwikkel daarom heldere standaarden voor projectmanagement, risicomanagement en informatievoorziening. Ook is het zaak dat de projectleiding op de hoogte is van alle voor dit project relevante feiten. 3 Raad, waarborg duidelijkheid over wat er uit een grondexploitatie betaald wordt, zodat het saldo van de grondexploitatie een zuiver beeld geeft. De verantwoording van zaken die via de grondexploitatie van De Waldijk gefinancierd worden kan beter. Een dergelijke verantwoording dient over langere periode een consistent beeld te geven van om welke zaken het gaat (geen variatie in de loop der tijd). Ook is een nadere categorisatie mogelijk, bijvoorbeeld in de posten: / 'bovenwijkse voorzieningen' / 'stortingen in fondsen' / 'tussentijdse winstneming' Idealiter verlopen alle bijdragen vanuit een grondexploitatie via een winstneming en resultaatsbestemming. Het uitgangspunt daarbij moet blijven dat winsten pas genomen worden wanneer deze gerealiseerd zijn. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 8

12 van Naem 3 Nawoord rekenkamercommissie De rekenkamercommissie heeft onderzoek uit laten voeren naar grondexploitaties. De nadruk hierbij ligt op het project Waldijk aangezien dit veruit het grootste maar tevens een van de weinige grondexploitaties van de afgelopen jaren is geweest. De selectie van het onderwerp is gedaan op basis van de volgende algemene criteria: / het onderzoek heeft een toegevoegde waarde: het levert informatie op waarover de gemeenteraad en het college nog niet beschikt; / het onderwerp draagt risico's van ineffectiviteit of ondoelmatigheid in zich; / het onderwerp is actueel en heeft een groot maatschappelijk en/of financieel belang; / het onderwerp raakt direct of indirect het belang van de burger; / het onderzoek moet zoveel mogelijk leiden tot concrete verbeteringen en/of het bevorderen van het lerend vermogen van de organisatie. De keuze voor het onderwerp grondexploitaties komt met name voort uit het besef dat grondexploitatie grote maatschappelijke en financiële belangen met zich meebrengt en navenante risico's. Het gaat daarbij om het beleid, het kader en de wijze waarop dit wordt uitgevoerd. Onderdelen zijn de informatievoorziening richting college en raad, de financiële geldstromen, de rollen van de verschillende partijen en de risico's. Bij de onderzoekskeuze heeft tevens een belangrijke rol gespeeld dat grondexploitaties, en vooral de Waldijk, in 2010 herhaaldelijk onderwerp van gesprek zijn geweest in de raadsvergaderingen. Niet altijd was even duidelijk in hoeverre de verschillende onderdelen van de Waldijk waren afgerond, hoe de financiële stand van zaken was, welke risico's hier mee zouden (kunnen) samenhangen en of, en zo ja voor welk deel, de kosten die naar de grondexploitaties worden gealloceerd feitelijk vaste kosten zijn voor de gemeente. Het feit dat het project de Waldijk oorspronkelijk was ondergebracht bij het Ontwikkelingsbedrijf Uitgeest (OBU) lijkt niet direct te hebben bijgedragen tot duidelijk inzicht in de exploitatie. De rekenkamercommissie is van mening dat dit rapport een duidelijk inzicht geeft in het beleid, de uitvoering en de verantwoording van grondexploitaties. De Waldijk is een succesvol project zowel inhoudelijk als financieel. Inhoudelijk wat betreft de doelstelling om (sociale) woningen aan voorraad toe te voegen en financieel is het resultaat vele malen groter dan vooraf geschat. Desalniettemin komt uit het onderzoek naar voren dat op het gebied van beleid, uitvoering en verantwoording bij grondexploitaties duidelijke aandachtspunten zijn. De conclusies en aanbevelingen in dit rapport zijn naar ons oordeel helder en geven duidelijke handvatten om zowel huidige als toekomstige grondexploitaties 'transparanter' en beheersbaarder uit te voeren. Wij adviseren de raad en het college de aanbevelingen uit dit rapport ter harte te nemen en zo nodig op korte termijn actie te ondernemen. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 9

13 van Naem Nota van bevindingen Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 10

14 van Naem 1 Beleidsvorming In dit hoofdstuk beschrijft de rekenkamercommissie het ruimtelijk beleid en het grondbeleid van de gemeente Uitgeest. 1.1 / Ruimtelijk beleid Basis voor het huidige ruimtelijk beleid is de structuurvisie van de gemeente die de raad op 28 januari 2010 heeft vastgesteld. Dit is de ruimtelijke uitwerking van de Toekomstvisie Uitgeest 2020 die de gemeenteraad op 7 oktober 2009 vaststelde. In hoofdstuk 5 van de structuurvisie staat het vigerende ruimtelijk beleid nader uitgewerkt. Dit is in de eerste plaats de ontwikkelingsvisie noordelijke dorpskom waarin wordt uitgegaan van bundeling van detailhandel rond de Prinses Beatrixlaan / Westergeest, dienstverlenende functies rond het stadhuis en recreatieve functies rond de jachthaven. Daarnaast heeft de raad in de Toekomstvisie Uitgeest 2020 de keuze gemaakt voor enkele inbreidingslocaties en een deel van de Limmerkoog en een deel van het gebied tussen Heemskerk en Uitgeest (inclusief bouw ziekenhuis) aangewezen als woningbouwlocatie. 2 In de structuurvisie schetst het college het onderstaande afwegingskader voor het vestigen van voorkeursrecht: Wi' hot gemeentebestuur een actieve regierol bij de ontwikkeling van projecten of wil de gemeente do iocj'oroi copcikon lot liet 'acilitcien van bouw on stoten op kwaliteit door middel van con oostomn ngsp : an: [ vvorl do icaiisatio wins: ot '.omes op. Wil do gemeente winstgevenoe en verliesgevende projecten met elkaai verevenen Is de gemeente bereid om risico s Ie diagen bij projectontwikkelingen.' De structuurvisie maakt hierin echter geen keuzes en hiermee is er geen sprake van een beleid: het werpt vragen op die per geval moeten worden beantwoord. In de structuurvisie stelt het college op basis van dit kader voor om alleen voor 2 gebieden (Berkhout en het terrein rond het RKZ) het voorkeursrecht te handhaven omdat gemeentelijke regie vanwege de maatschappelijke belangen die ermee gemoeid zijn, gewenst is. Deze aard van deze belangen is niet uitgewerkt in de structuurvisie. Over kostenverhaal is in de structuurvisie nog geen beleidslijn vastgelegd: dit wil de gemeente pas doen bij de concrete uitwerking van de deelplannen in de structuurvisie. Ook over de vrijwillige bijdrage aan het fonds voor ruimtelijke ontwikkelingen {bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen) moeten in de toekomst afzonderlijke afspraken met ontwikkelaars worden gemaakt. 5 2 In het Dorpsplan dat in 2008 door de raad werd verworpen had de gemeente op een groot aantal potentiële ontwikkellocaties het voorkeursrecht gevestigd. In de structuurvisie wordt het aantal inbreidingslocaties beperkt tot: Hoorne / hoek Populierenlaan, Langebuurt, De Meet, Prinses Irenelaan, Volkstuinencomplex Ziendervaart, Westergeest, Galvanoterrein en Achtererven Kleis (Gemeente Uitgeest (2010), Structuurvisie Uitgeest 2020, p en 60). 3 5 Gemeente Uitgeest (2010), Structuurvisie Uitgeest 2020, p. 57. Gemeente Uitgeest (2010), Structuurvisie Uitgeest 2020, p Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 11

15 van Na em Consistentie beleidsdoelen In de structuurvisie 2020 benoemt de gemeente meerdere verbanden met beleidsdoelen: / Differentiatie van het woningaanbod; / Wmo: oprichting van een Multifunctionele Accommodatie; / Stimuleren recreatie en toerisme. De structuurvisie bevat geen concrete voorstellen over de wijze waarop met het grondbeleid of ruimtelijk (beleid = doelstellingen, tijd en middelen) bij zal dragen aan deze beleidsterreinen. 1.2 / Grondbeleid De gemeente Uitgeest kent geen afzonderlijke Nota grondbeleid: het grondbeleid is beschreven in de paragraaf Grondbeleid bij de programmabegroting. De financiële verordening van de gemeente Uitgeest bëpaalt in artikel 22 dat de paragraaf Grondbeleid bij de begroting in overeenstemming moet zijn met artikel 13 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De financiële verordening doelt hiermee waarschijnlijk op artikel 16 van het BBV: De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat ten minste: a. een visie op het giouclbe'eic m rolahe tot de : naüsatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen >n oe Dogtctiiig b. een aanduid ng van co Wijze waarop de provincie onderscheidenlijk gemeente het grondbeleid uitvoert: c. een actuele piagnoso van do te verwachten resultaten van oe totale grondexploitatie. d. een oncieioouwing van cc geioamcie winstnemmg: e. de beleidsuitgangspunten om::en! de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken. De paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting 2010 bevat een stand van zaken van de uitvoering van het project Waldijk. 6 Het geeft aan dat fase Waldijk I in de afrondende fase zit en dat de groenaanplant vordert. Ook wordt aangekondigd dat in 2010 besluitvorming zal plaatsvinden over een aantal gebieden waarvoor de gemeente het voorkeursrecht heeft gebruikt. De paragraaf bevat alleen op hoofdlijnen een beschrijving van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert en voldoet dus slechts op één van de vijf punten aan het BBV en daarmee aan het door de raad van Uitgeest vastgestelde beleidskader. Het Programma Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (8) geeft inzicht in het grondbeleid in relatie tot de programmadoelstellingen en biedt nader inzicht in de uitvoering van het grondbeleid. 8 Het programma bevat echter geen visie of prognose van de te verwachten resultaten of onderbouwing van de geraamde winstneming. Ook gaat het niet in op de reserves of risico's. De gemeente Uitgeest kent geen separate reserve voor de grondexploitaties. De risico's en het weerstandsvermogen voor grondexploitaties, bijvoorbeeld de ontwikkeling van sportpark De Koog, zijn opgenomen in de weerstandsparagraaf. In de nota reserves en voorzieningen (2009) zijn geen specifieke beleidsuitgangspunten geformuleerd met betrekking tot de bestemming van reserves voor grondexploitaties. Wel geeft het toelichting op twee 6 Gemeente Uitgeest (2009), Programmabegroting 2010, p Gemeente Uitgeest (2009), Programmabegroting 2010, p Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 12

16 van Naem bestemmingsreserves die nauw samenhangen met de grondexploitaties: de bestemmingsreserve Bovenwijkse voorzieningen en de bestemmingsreserve Investeringen in het dorp (voorheen bestemmingsreserve Dorpsplan). De bestemmingsreserve Bovenwijkse voorzieningen dient voor het financieren van de aanleg van voorzieningen met een openbaar nut bij de ontwikkeling of herontwikkeling van gebieden en wordt gevoed door een opslag per vierkante meter bij grondverkopen. De reserve Investeringen in het dorp is bij het vaststellen van de jaarrekening 2007 ingesteld door het afzonderen van 3.2 miljoen van het positieve resultaat van de grondexploitatie Waldijk. Aanvankelijk was deze bestemmingsreserve bedoeld voor het financieren van het Dorpsplan, maar na het vervallen hiervan heeft de bestemmingsreserve de bredere bestemming gekregen voor investeringen in het dorp. 1.3 / Toetsingskader De bovenstaande bevindingen leiden voor het toetsingskader tot het onderstaande oordeel: Tabel 1.1: Toetsingskader beleid Nüi m 1. Het beleidskader gaat in op de visie en ambitie van de gemeente wat betreft het grondbeleid: a. Deze visie en ambitie maken een koppeling met andere gemeentelijke doelstellingen op financieel en maatschappelijk gebied. b. Het grondbeleid is consistent met het ruimtelijk beleid Oordeel Deels voldaan - de structuurvisie maakt een koppeling met andere gemeentelijke doelstellingen, maar koppelt hier geen planning, middelen of prestaties aan. Niet voldaan - de gemeente Uitgeest kent geen grondbeleid: de structuurvisie bevat enkele bepalingen over de inzet van instrumenten en verwijzingen naar andere beleidsterreinen, maar legt hierin geen koppeling. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 13

17 uan Naem 2 Uitvoering: de Waldijk In dit hoofdstuk behandelen we de uitvoering van het grondbeleid in termen van kwaliteit (inhoudelijke kaders), organisatie (projectorganisatie) en middelen. 2.1 / Kwaliteit De raad maakte in de vorige structuurvisie (1994) de keuze om het gebied ten oosten van De Kleis te herontwikkelen. 9 Belangrijke uitgangspunten hierin waren het bouwen voor eigen behoefte en het tegengaan van een negatief migratiesaldo. 10 in het stuk constateerde de raad dat er behoefte was aan meer woningen voor starters. Op basis hiervan constateerde de raad dat er een fors woningbouwprogramma nodig was en formuleerde het uitgangspunt dat naast de Kleis Oost, waar maar een beperkte capaciteit van 100 woningen beschikbaar is, een aanvullende uitleglocatie nodig was. Als belangrijkste belemmeringen voor meer woningbouw noemt de gemeente het geluidshinder door kartbaan en stoeterij (zogenaamde A-instellingen), de A9 en het spoor. 11 Naar aanleiding van een haalbaarheidsstudie besloot de raad op 29 juni 1995 om de herontwikkeling van het gebied Kleis-Oost door te zetten. De Kleis-Oost werd opgepakt samen met de aanleg van 2 tunnels en de reconstructie van het station. Deze grote projecten werden als 'de vier van Uitgeest' uitgevoerd. Vanaf 1997 werkten de gemeente Uitgeest en Bouwfonds samen aan het ontwerpen van de Waldijk. In juni 2002 stelde de raad het stedenbouwkundig ontwerp van stedenbouwkundig bureau Khandekar vast. Op 19 december 2003 stelde de Raad van State het bestemmingsplan onherroepelijk vast. Er ontstonden extra mogelijkheden voor woningbouw toen Bouwfonds en Ouwehand de kartbaan en het oefenterrein naast het plangebied (Waldijk I) opkochten. Hierdoor kwam een extra gebied (Waldijk II) beschikbaar voor woningbouw. Om woningbouw mogelijk te maken herijkte de gemeente met stedenbouwkundige Jan Aantjes het stedenbouwkundig ontwerp en woningbouwprogramma en bracht dit op 24 juni 2004 in een document met randvoorwaardenter kennis van de raad. 13 Dit laatste plan ging uit van de bouw van 716 woningen in het plangebied, waarvan 161 sociale woningen. Het was nadrukkelijk het doel om meer starters uit Uitgeest de mogelijkheid te bieden om een koopwoning aan te schaffen. 14 Het bestemmingsplan Waldijk II wordt in 2006 door de raad vastgesteld. 2.2 / Organisatie Ontwerpfase : Bouwfonds Aanvankelijk koos de gemeente ervoor om met dezelfde projectontwikkelaar samen te werken als bij de herontwikkeling van De Kleis. Op 26 juni 1997 ging de gemeenteraad daarom akkoord met het ondertekenen van een intentieovereenkomst met Bouwfonds en het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet. Einddoel van de overeenkomst is het opstellen van een exploitatieplan en bestemmingsplan voor het gebied, dat later in het project De Waldijk is gaat heten. De overeenkomst gaat uit van een gelijke (50/50) verdeling 9 Gemeente Uitgeest (1994), Structuurvisie Uitgeest2010, 24 februari Gemeente Uitgeest (1994), Structuurvisie Uitgeest 2010, p. 18. ' 1 Gemeente Uitgeest (1994), Structuurvisie Uitgeest 2010, p Gemeente Uitgeest (2004), Nota van Randvoorwaarden 'ontwikkeling Waldijk 1 boven de Daese en Waldijk', 9 maart Ontwikkelbedrijf Uitgeest (2004), Voortgangsrapportage november 2004, p. 6. Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 14

18 J uan Naem tussen de gemeente en Bouwfonds bij de ontwikkeling. De raad stelt op 13 januari 2003 de grondexploitatie vast en het bestemmingsplan wordt zoals eerder aangegeven op 19 december 2003 van kracht na vaststelling door de Raad van State. Realisatiefase : Ontwikkelbedrijf Uitgeest (OBU) De afsluiting van de voorbereidende fase leidt in 2004 tot herziening de samenwerking met bouwfonds. Basis hiervoor is een uitgebreid memo van 9 maart 2003 van de door gemeente aangetrokken externe projectleider voor de grote infrastructurele projecten die sinds 2001 in de gemeente liepen (de latere directeur van OBU). 17,18 In het memo stelt de projectleider voor dat gemeente zich als trekker van het project gaat opstellen op basis van onder meer de onderstaande argumenten: / De belangen tussen de gemeente Uitgeest en Bouwfonds lopen, na de aankoop door Bouwfonds / Ouwehand niet meer gelijk; / Het exploitatieresultaat komt geheel naar de gemeente; / De financiëlerisico'szijn aanvaardbaar. Alleen bij sterk stagnerende woningafzet ontstaat geen budgettair neutraal resultaat; Het memo bevat ook een voorstel voor het opzetten van een projectorganisatie met daarin een projectdirecteur, projectsecretaris, planeconoom (extern: PRC/bouwcentrum), financieel medewerker, planner, jurist, projectmedewerker VROM en projectmedewerker civiel. De control-functie werd belegd bij de gemeentelijke accountant. Adviesbureau PRÓ rekende op verzoek van de grondexploitatie door en concludeerde dat deze een betrouwbaar beeld gaf. 20 PRC is ook betrokken bij het opzetten van de projectorganisatie van het Ontwikkelbedrijf Uitgeest (OBU). 22 Respondenten plaatsen in de interviews een sleutelrol in de realisatie van de Waldijk en de overige ruimtelijke projecten bij de directeur van de OBU. In de interviews wordt hij ook wel als 'duivelskunstenaar' getypeerd met ruime ervaring en het vermogen om de juiste mensen aan te trekken. De OBU kreeg grote vrijheden toebedeeld. Buiten de gemeentelijke organisatie om legde OBU rechtstreeks aan college en raad verantwoording af. De accountant controleerde de financiële gang van zaken bij het OBU. Op 18 december 2007 stelde het college de bevoegdheden van OBU opnieuw vast in een mandaatregeling. 23 Hoewel voor de term mandaatregeling is gekozen, betreft de regeling in feite meer een overzicht van werkafspraken, aangezien het niet uitsluitend om het overdragen van bevoegdheden gaat. In de 'mandaatregeling' is onder meer geregeld dat OBU zich wel aan voor de gemeente Uitgeest geldende wettelijke regels, maar niet aan interne procedures en beleidsregels hoeft te houden, leder kwartaal dient OBU een voortgangsrapportage inclusief eenrisicoparagraafnaar het college te sturen, die het college op haar beurt weer aan de raad door zal zenden. Verder verleent het college de directeur van OBU ruimte om medewerkers aan te sturen en uitgaven te doen, onder de voorwaarde dat de directeur een degelijke administratie voert en periodiek afstemt met college/portefeuillehouder en/of gemeentesecretaris. Inhoudelijk breidt de mandaatregeling het werkgebied uit met "al het gebied, dat te zijner tijd onder vigeur van het door de gemeenteraad vast te 17 Kor Buitendijk (2003), Ontwikkeling van projecten in Uitgeest 'inhoud, structuur en resultaat', 9 maart Dit zijn de herontwikkeling van het station en de aanleg van 2 tunnels. 1 0 PRC (2004), Globale toets grondexploitaties Waldijk te Uitgeest, 23 mei PRC ( ), Ontwikkelbedrijf Uitgeest 'in uitvoering', 12 oktober 2004 / februari Gemeente Uitgeest (2007), Besluit 'Uitbreiding mandaatverlening aan Ontwikkelingsbedrijf Uitgeest, B&W besluit 18 december Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 15

19 van Naem stellend Dorpsplan zal vallen". 24 Het Dorpsplan wordt echter door de raad verworpen waarop het college aftreedt. Op 2 september 2008 besluit het college de werkzaamheden van OBU stop te zetten. Door het succes met De Waldijk vroeg de raad OBU om het Dorpsplan op te pakken. In de beleving van veel raadsleden was het eindresultaat van het Dorpsplan echter een brug te ver: waar de Waldijk plaatsvond in een gebied waar al was gebouwd voor de Kleis en op het voormalige terrein van een stoeterij en kartbaan, had het Dorpsplan consequenties voor het Dorp en het open gebied Limmerkoog. Realisatiefase 2008-heden: Interne projectorganisatie Na het opheffen van OBU komt de uitvoering van de grondexploitatie terug binnen de staande organisatie. Hierbij blijft de gemeente samenwerken met dezelfde adviseurs als binnen OBU en ook de projectsecretaris gaat over naar de organisatie. Een nieuwe projectleider wordt geworven om de lopende grondexploitatie Waldijk af te ronden. Net als bij het ruime mandaat voor de OBU kent de gemeente Uitgeest ook voor de interne organisatie geen kaders voor projectmanagement. Er is geen vastgesteld beleid voor de uitvoering van projecten of handboek projectmatig werken. De projectleiders krijgen wel training in projectmatig werken en het is gebruikelijk om voor nieuwe projecten een projectplan op te stellen, maar uitgangspunten en procedures zijn nergens vastgelegd. De huidige projectorganisatie beschikt overigens niet over het projectplan voor de Waldijk. 25 Met het wegvallen van OBU merken respondenten op dat de politieke sturing vanuit het college is toegenomen. Waar de directeur van OBU bijna als autonome kracht binnen de gemeente kon opereren is het college nu veel meer betrokken bij de ontwikkelingen binnen De Waldijk. 2.3 / Middelen Exploitatiesaldo Respondenten geven in de interviews aan dat na de herontwikkeling van De Kleis er bij de gemeente een groot ongenoegen bestond over de achteraf bezien tegenvallende winst van In het raadsvoorstel bij de start van de realisatie van de Waldijk is nadrukkelijk veel aandacht voor de te realiseren winst: "De essentie van delegatie van de raad aan het college en vervolgens liet mandaat van het college aan de directeur van liet OBU. hoed! >r dat >n financiële cm voor de ontwikkodig van het plangebied Waldek een afspraak geldt cc dat s miksmori op een positie; saelc van tenminste C contante waarde 2004) i...i Naast het realise!er van l'iet door cle naad vastgestelde programma Intra en ee grondexploitatie Waldijk hoeft hot college als extra aancinchtspunl om gorluionde de looptijd te komen tot oen veihoging van het na bekende voorealculatorische resultaat van G " Uit de interviews blijkt dat de raad zich vooral richtte op het financiële doel van de exploitatie. Hoewel ook kaders waren gesteld voor bijvoorbeeld het aantal sociale woningen geven de respondenten aan dat vooral de te realiseren winst het doel was waarop de raad stuurde. 24 Gemeente Uitgeest (2007), Besluit 'Uitbreiding mandaatverlening aan Ontwikkelingsbedrijf Uitgeest, B&W besluit 18 december Het document bevindt zich waarschijnlijk wel in het archief met documenten van het OBU, maar is niet opgezocht door de huidige projectleider. 26 Gemeente Uitgeest (2004), Raadsvoorstel no. 4/15: Voortgang realisatie plannen Infra en Waldijk, 24 juni 2004, p Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 16

20 J uan Naem Vanaf 2005 nam de winst over de grondexploitatie Waldijk jaarlijks toe. Alleen in 2010 moest de gemeente de geprognosticeerde winst naar beneden bijstellen. In 2004 rekende de gemeente met een exploitatiesaldo van 1,5 miljoen, in 2011 is dit bedrag opgelopen tot 6,4 miljoen. In een notitie van 12 april 2010 geeft PRC een analyse van de oorzaken van dit fors opgelopen saldo. Hierbij merkt PRC op dat er conservatief is begroot, dat er nauwelijks onvoorziene kosten waren en dat aanbestedingen meestal gunstig uitvielen. Ook de marktsituatie was gunstig. Hierdoor werd het te verwachten resultaat jaarlijks hoger. PRC taxeert de uiteindelijke eindresultaat op 5,28 miljoen. 27 Winstnemingen en financiering Bij een doorlichting van OBU in het najaar van 2005 constateerde accountant Deloitte dat er een geneigdheid was om voortijdig oneigenlijke onttrekkingen aan de grondexploitatie te doen. 28 De stichting van de Kornakschool en van de brandweerkazerne worden ten laste van de exploitatie gebracht alsmede een grondaankoop van het HMS terrein. Daarnaast vindt in 2008 een winstneming plaats van 4 miljoen voor het dorpsplan en reorganisatiekosten. Het OBU rapporteert hierover: - On 14 a oi' heeft er overle ] plaats goh; id met Deloitte als toets op de concept grondexploitatie Waldijk snee ".-I-. vcc! he! beantwoorc en var; de vi a.w o' Ivt verantwoord is vtoeptijd g \\ nst te nemen voor «pn b (? dra c i v an C4 min Conclusie va n deze toets is dat het - genen de stand van het p< oject Waldijk het /eiantwc orei is ora 4 min vioea tijd:q als win. ;\ te nemen." - Tabel 2.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de exploitatie en geeft ook aan welke andere of subprojecten ten laste van de Waldijk zijn gebracht. Tabel 2.1: Verloop grondexploitatie Waldijk Saldo grondexploitatie HMS Winstneming (Bestemmingsreserve Dorpsplan) Bestemmingsreserve Reorganisatiekosten Kornakschool Brandweerkazerne Totaal (NCW) l^l.!.^!.!.lm^.».!.!.lef4^.^!.!,l«.l!.».^^ll.*i.^f 1 v.ll*j:!,f.^^lr*^lf.v.] Met deze onttrekkingen zet de gemeente al voor het afsluiten van de exploitatie een deel van de winst in om andere ambities te realiseren. Deze keuzes maakt de raad bij het vaststellen van grondexploitatie aan het begin van het nieuwe jaar. Omdat van de vergaderingen waarin dit gebeurde geen notulen zijn gemaakt of stukken beschikbaar zijn, is het lastig om de besluitvorming hieromtrent te reconstrueren, Van de 4 miljoen winstneming is bij de jaarrekening 2008 voor 3,4 miljoen gestort in een bestemmingsreserve voor het Dorpsplan. Een bedrag van aan rente dat hiervan deel uitmaakte is bij de jaarrekening 2009 weer aan de reserve onttrokken. 32 De omvang van de bestemmingsreserve bedraagt 27 2 a PRC (2010), Overzicht financiële positie De Waldijk, 12 april Deloitte Accountants (2006), Tussentijds onderzoek, januari Ontwikkelbedrijf Uitgeest (2008), Toelichting Grondexploitatie Waldijk 2008,1 juni 2008, p. 5. Gemeente Uitgeest (2010), Jaarrekening Rapport / Kwaliteit grondbeleid en grondexploitatie 17