Uitgesproken. Procesevaluatie project Aanpassing Garmerwolde. Zwolle, 9 juni Kenmerk: Rmm090699

Transcriptie

1 Uitgesproken Procesevaluatie project Aanpassing Garmerwolde Zwolle, 9 juni 2009 Kenmerk: Rmm090699

2 RAPPORT Opdrachtgever: Dijkgraaf Waterschap Noorderzijlvest Contactpersoon: De heer H. van t Land Opdracht: Evaluatie project Rioolwaterzuivering Garmerwolde Looptijd: november 2008 mei 2009 Datum opmaak: 9 juni 2009 Uitvoerend adviseurs Munthoff & Partners: drs. M.A. (Marc) Muntinga drs. R.C.P.M. (Ruud) Hendrikx drs. B.C. (Beatrijs) Schokkenbroek Verantwoordelijk partner: drs. M.A. (Marc) Muntinga Kenmerk Munthoff & Partners: Rmm09069 Deze rapportage is bestemd voor vertrouwelijk gebruik door de geadresseerde binnen zijn eigen organisatie. Voor iedere vorm van bewerking en/of gebruik van dit rapport door derden, dan wel voor verspreiding, vermenigvuldiging en/of publicatie van de inhoud of gedeelten daarvan, dient vooraf de schriftelijke toestemming van onze besloten vennootschap, als houder van het auteursrecht, te zijn verkregen Rmm

3 INHOUD SAMENVATTING INLEIDING... 5 Garmerwolde... 5 Leeswijzer... 5 Opdrachtformulering Munthoff & Partners... 6 Van troebel naar helder... 6 Methode... 6 Belangrijke momenten bij de uitvoering van de opdracht... 7 Opzet rapportage BESCHRIJVING VAN DE ONTWIKKELING VAN RWZI GARMERWOLDE... 8 Hoge ambities... 8 Cruciale momenten in het proces... 8 Vaststellingen van Munthoff & Partners bij het ontwikkelproces INZOOMEN OP 5 CASES...11 Casus 1: Systeemkeuze...12 Casus 2: Samenwerking met externen...16 Casus 3: Procedures en administratieve organisatie...19 Casus 4: Projectmanagement...21 Casus 5: De overdracht van projectorganisatie naar Beheer RODE DRADEN EN AANBEVELINGEN...26 Rode draden Gebrek aan bestuurlijk en managerial leiderschap Gebrek aan rolhygiëne Onduidelijkheid Vrijblijvendheid Diffuse sense of urgency Kaarten tegen de borst houden Tunnelvisie Passiviteit en ze - denken...29 Aanbevelingen Aanbevelingen voor de medewerkers Management aanbeveling Bestuurlijke aanbevelingen Rmm

4 SAMENVATTING Vanaf 1999 is, naar aanleiding van nieuwe Europese wetgeving, gewerkt aan het project Aanpassing rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi) Garmerwolde. De ontwikkeling, bouw en het doen functioneren van de zuivering is met vallen en opstaan verlopen. Munthoff & Partners heeft het proces dat leidde tot de huidige zuivering geëvalueerd. Daarvoor werden onder meer circa 50 interviews met sleutelpersonen gehouden. Het oogmerk van de evaluatie was het vinden van patronen in de organisatie, en op basis daarvan lessen trekken voor de verdere ontwikkeling van de rwzi Garmerwolde in het bijzonder en het waterschap Noorderzijlvest (NZV) in het algemeen. De belangrijkste patronen noemen we hier in staccato: - Gebrek aan bestuurlijk en managerial leiderschap o Binnen het project Aanpassing Garmerwolde was er op alle niveaus een algemeen gebrek aan management, controle en bijstelling op basis van afwijkingen. - Gebrek aan rolhygiëne o Binnen het project Aanpassing Garmerwolde bemoeide men zich met zaken buiten de eigen verantwoordelijkheidssfeer of stond men toe dat anderen dit deden. - Onduidelijkheid o Effectieve managerial grenzen en bestuurlijke kaders ontbraken binnen de organisatie. Er bestond daardoor onduidelijkheid over de grenzen die hard waren en waar de ruimte lag voor eigen invulling. - Vrijblijvendheid o Binnen het waterschap hebben -buiten het projectteam- weinig mensen werkelijk tijd en aandacht genomen om echt te doorzien wat zich binnen het project precies afspeelde. - Diffuse sense of urgency o Hoe hoger in de keten, hoe diffuser de beleving van de sense of urgency. De verstrengeling van problemen werd op geen van de niveaus overzien. - Kaarten tegen de borst houden o Tijdens de looptijd van het project werden problemen niet of nauwelijks gesignaleerd. Men loste problemen op het eigen niveau op, zonder aandacht te hebben voor het geheel. - Tunnelvisie o Door de beleving van tijdsdruk was er tijdens de looptijd van het project steeds minder aandacht voor kritische geluiden. Signalen die afweken van het gewenste beeld werden genegeerd, anders uitgelegd of ontkend. - Passiviteit, ze denken o Het daadwerkelijk leren van lessen is achterwege gebleven, verandering moest voornamelijk door anderen ingezet worden. Een uitgebreide weerslag hiervan volgt op bladzijde Rmm

5 1. INLEIDING De titel van deze rapportage is: Uitgesproken. We hebben hier om twee redenen voor gekozen. Ten eerste omdat de rapportage duidelijk maakt dat er verschillende opvattingen zijn over wat er zich heeft voorgedaan de afgelopen jaren. Het zijn uitgesproken opvattingen. Uiteindelijk leiden ze tot uitgesproken conclusies. Ten tweede omdat er over de aanpassing van de rwzi Garmerwolde binnen het waterschap NZV veel is gesproken. Veel meningen en interpretaties zijn de afgelopen jaren gewisseld. Op enig moment ben je toe aan conclusies, op basis daarvan acties inzetten en vooruitkijken. Je bent uitgesproken. Bij het zoeken naar lessen is de focus gelegd op datgene wat is misgegaan. Dit laat onverlet dat er door de medewerkers van NZV aantoonbaar hard, met grote betrokkenheid en inhoudelijke kennis gewerkt is aan het realiseren van het optimale resultaat. Wij hechten eraan om te vermelden dat deze inzet ieders waardering verdient. Garmerwolde Tussen 1999 en 2008 vond het project Aanpassing rwzi Garmerwolde plaats. Het project kende een aantal ernstige tegenvallers in tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie. In de loop van het project zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd naar de oorzaken van deze tegenvallers, door zowel Ernst & Young als Deloitte. Leeswijzer Deze rapportage past binnen het kader van de organisatieontwikkeling die binnen NZV al in gang is gezet. Waar gesproken wordt van organisatie wordt het hele waterschap bedoeld, inclusief bestuur. Datgene wat u in dit rapport leest gaat over een periode ( ) die achter ons ligt. De conclusies die hier zijn te lezen, zijn gebaseerd op die periode en geven niet per definitie een beeld van de huidige stand van zaken binnen het waterschap. Er zijn inmiddels verschillende initiatieven genomen om in uiteenlopende zaken verandering aan te brengen. Het rapport dient u te plaatsen in de context waarbinnen het project Aanpassing Garmerwolde zich afspeelde, hierbij valt te denken aan o Recent gefuseerde organisatie; o Achterstallig onderhouden rwzi; o Verschillende culturen binnen de nieuwe organisatie Rmm

6 Opdrachtformulering Munthoff & Partners In november 2008 kreeg Munthoff & Partners van de voorzitter van het Dagelijks Bestuur (DB) van NZV het verzoek om een procesevaluatie uit te voeren. Voor de begeleiding hiervan werden een stuurgroep en een werkgroep samengesteld (zie bijlage 2). De opdracht luidde als volgt: voer een procesevaluatie uit met een drieledige doelstelling: 1. Maak het feitelijk projectverloop van ontwerp tot realisatie op hoofdlijnen inzichtelijk aan de hand van vijf door NZV aangedragen cases; 2. Trek op basis van interviews conclusies over onderliggende patronen en mechanismen die binnen de organisatie bestonden, waardoor het mogelijk werd dat één en ander zo gelopen is; 3. Maak inzichtelijk welke lessen de organisatie hieruit kan trekken, zonder schuldigen aan te wijzen. Naast bovenstaande doelstelling werd, door op een open manier met betrokkenen in gesprek te gaan, getracht binnen de organisatie meer openheid te creëren, vertrouwen te herstellen en betrokkenen te ondersteunen in het afsluiten van een periode. Van troebel naar helder Voor de opzet van het onderzoek is de notitie Van troebel naar helder van het waterschap leidend geweest. De vijf cases die in de notitie zijn beschreven, zijn door de stuurgroep verder aangescherpt en per case is een onderzoeksvraag gespecificeerd. De cases zijn: 1. De systeemkeuze 2. Samenwerking met externe bureaus 3. Naleving procedures en administratieve organisatie (AO) 4. Projectmanagement 5. Overdracht van project naar beheer. De uitspraken die in deze rapportage gedaan worden, betreffen de ontwikkelingen in het verleden; de lessen zijn actueel. Aangezien de huidige stand van zaken binnen de organisatie niet specifiek onderzocht is, kan het zijn dat enkele in dit rapport genoemde aanbevelingen inmiddels opgepakt en geïmplementeerd zijn. Methode Voor het uitvoeren van de evaluatie heeft Munthoff & Partners gebruik gemaakt van het gedachtegoed van Guba en Lincoln, grondleggers van de vierde generatie evaluatie. Binnen deze vorm van evalueren wordt er ondermeer van uitgegaan dat verschillende betrokkenen op verschillende momenten verschillende opvattingen kunnen hebben van Rmm

7 wat waar is. Dit is niet erg, dit is realiteit en leidt vervolgens tot de vraag: hoe ga je hiermee om? Er zijn interviews gehouden met verschillende interne en externe spelers die ten tijde van het project werkzaam waren op verschillende niveaus van de organisatie. Op basis van deze interviews kunnen conclusies getrokken worden over onderliggende patronen die binnen de organisatie en met name omtrent het project Aanpassing rwzi Garmerwolde bestaan. Door op een open manier met betrokkenen in gesprek te gaan ontstaat binnen de organisatie meer openheid. Het onderlinge gesprek tussen de medewerkers wordt gestimuleerd met als doel eventuele negatieve gevoelens op tafel en uitgesproken te krijgen. Belangrijke momenten bij de uitvoering van de opdracht - De eerste werkgroep bijeenkomst op 13 januari 2009; - Documentstudie in december 2008 februari 2009; - Eerste ronde interviews maart 2009 met 18 sleutelpersonen; - Bespreking van de tussenrapportage: zwart-wit foto van het proces met de stuurgroep op 25 maart 2009; - Tweede ronde interviews april 2009 met 23 sleutelpersonen; - Bespreking van de concept eindrapportage: kleurenfoto van het proces met de stuurgroep op 26 mei 2009; - Bespreken definitieve eindrapportage kleurenfoto met stuur- en werkgroep op 9 juni Opzet rapportage In deze rapportage wordt eerst een korte beschrijving gegeven van het procesverloop op de onderscheiden cases. Vervolgens wordt ingegaan op de beoordeling van dit proces door de geïnterviewden. Op verschillende plaatsen in het rapport formuleert Munthoff & Partners analyses en reflecties. Tot slot wordt stil gestaan bij de algemene patronen (rode draden) die we herkenen, en volgen aanbevelingen Rmm

8 2. BESCHRIJVING VAN DE ONTWIKKELING VAN RWZI GARMERWOLDE Hoge ambities Het waterschap koos voor hoge ambities door: - Een rioolwaterzuiveringsinstallatie met zwaar achterstallig onderhoud in een fusietijd aan te passen; - Een keuze te maken voor een techniek die onder experts in discussie was; - De techniek in te bouwen in bestaande infrastructuur; - Zelf de gehele projectleiding ter hand te nemen binnen een organisatiestructuur en -cultuur die nog volop in ontwikkeling was (onduidelijkheid taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, verschillende bloedgroepen vanuit de fusie ed.); - een relatief korte doorlooptijd. Deze hoge ambities brengen een relatief groot risicoprofiel met zich mee. Cruciale momenten in het proces Tijdens het project Garmerwolde zijn in de tijd een aantal opvallende momenten te herkennen. De highlights daarvan zijn hieronder te lezen. Voor een compleet overzicht wordt verwezen naar bijlage I. - In 2000 ontstond waterschap NZV als gevolg van een fusie waarmee de rwzi Garmerwolde onderdeel werd van het waterschap. Binnen het Zuiveringsschap Groningen (ZPG) was in 1999 gestart met het project aanpassing rwzi Garmerwolde: Grontmij kreeg toentertijd opdracht tot het opstellen Programma van Eisen (PvE), systeemkeuze, voorontwerp en adviseurbestek. NZV nam dit contract over. - Op 5 juli 2000 stelde het DB het projectplan vast en een voorbereidingskrediet beschikbaar. Het Algemeen Bestuur (AB) zou niet betrokken worden in de systeemkeuze: dit zou een technische discussie worden waarin de AB-leden inhoudelijk niet mee konden komen. Bilateraal zou wel informatie worden uitgewisseld. - Op 27 maart 2002 stemde het AB in met PvE en de systeemkeuze. Daarnaast werd een aanvullend voorbereidingskrediet voor voorbereiding t/m adviseursbestek en opdrachtverstrekking uitwerken voorontwerp beschikbaar gesteld. Globale raming projectkosten: 22 miljoen euro met een marge van 35%. Het AB gaf het projectteam bevoegdheid zonodig functionele-, operationele- en technische eisen van het PvE aan te passen Rmm

9 - Op 26 juni 2002 stelde het AB voor het definitief ontwerp en de bestekken een krediet beschikbaar van euro. De eerdere raming van de totale projectkosten werd op advies van Grontmij verhoogd tot ,- euro, met een marge van 20%. - De advieswerkzaamheden en bouwbegeleiding werden op 20 augustus 2002 door het DB gegund aan DHV Water BV. Spoedig ontstond onenigheid over de nakoming van gemaakte afspraken. Zo sprak het projectteam op 6 mei 2003 van een patstelling tussen DHV en NZV. Na het schriftelijk in gebreke stellen van DHV en een aantal daarop volgende gesprekken op verschillende niveaus tussen beide organisaties, besloot het DB op 14 januari 2004 de gunning ongedaan te maken. Na beraad werd besloten de ombouw van de rwzi verder in eigen beheer uit te voeren. - Op 18 februari 2004 stemde het AB in met een aanvullend voorbereidingskrediet van euro voor het opstellen van het definitief ontwerp en bestekken door eigen dienst. Dit definitief ontwerp werd op 18 augustus 2004 door het AB goedgekeurd. Op 13 oktober 2004 stelde het AB euro uitvoeringskrediet beschikbaar voor de fasen 2 en 3 voor de aanpassing van de waterlijn. - Op 19 oktober 2005 stemde het AB in met: plannen, begroting aanpassing sliblijn, opwaardering bedrijfsgebouwen inclusief uitvoeringskrediet en een kredietverhoging van 2,1 miljoen voor tweede aanpassing water- en sliblijn. En 0,34 miljoen voor aanleg gashouder. In het AB stuk werd gesproken van een totaal uitvoeringskrediet voor de sliblijn en de opwaardering van de gebouwen van euro. - Binnen het project werd het budget overschreden. Op 29 november 2006 accepteerde het AB deze overschrijding van 2,3 miljoen waarmee de totale investering op 35,44 miljoen werd gebracht. Het DB verklaart dat het project thans in control zou zijn. - Op 21 december 2006 werd het management door de projectleiding op de hoogte gesteld van nieuwe overschrijdingen. Het DB bracht het AB op 10 januari 2007 middels een brief op de hoogte van kredietoverschrijding en de opdrachtbevestiging aan Ernst & Young. Op 31 januari gaf het rapport van Ernst &Young een onthutsend beeld van de projectbeheersing en de bewaking van het project. Het DB gaf het MT de opdracht op korte termijn met extern adviesvoorstellen te doen tot verbetering van de AO rondom investeringsprojecten. Deloitte leverde op 27 februari 2007 een document aan ter verbetering van het projectmanagement binnen NZV. Het DB gaf het MT opdracht maatregelen te treffen om de control op investeringsprojecten te versterken. - Op 15 maart 2007 besloot het AB tot het beschikbaar stellen van een aanvullend krediet van euro Rmm

10 - Uit de evaluatie in het najaar van 2007 bleken de prestaties van de rwzi Garmerwolde niet te voldoen aan de WVO-vergunningsvoorwaarden. Er werd een Taskforce o.l.v. de secretaris-directeur ingesteld. - Op 5 maart 2008 stelde het AB een krediet beschikbaar voor de grofvuilroosters. - Uit onderzoek van bureau Witteveen en Bos bleek op 21 mei 2008 dat: de gehanteerde uitgangspunten voor het ontwerp van de eerste trap van de zuiveringsinstallatie te rooskleurig zijn. Het hanteren van realistische uitgangspunten zal uitbreiding van de installatie tot gevolg hebben. Het DB vatte dit buitengewoon ernstig op en trof een aantal maatregelen. - Op 25 juni 2008 stelde het AB een krediet van euro beschikbaar voor de uitvoering van operationele maatregelen t.b.v. de rwzi. Daarnaast werd een krediet van euro beschikbaar gesteld voor de voorbereiding van aanvullende maatregelen t.b.v. de rwzi. Vaststellingen van Munthoff & Partners bij het ontwikkelproces 1. De hoge ambitie die het waterschap heeft gekozen verdient waardering. Het ging om een in vele opzichten nieuwe werkwijze voor alle partijen. Een proces van vallen en opstaan was daarmee niet te vermijden. 2. Formele rollen en procedures waren in het nieuwe waterschap nog niet allemaal even duidelijk. Dit, in combinatie met een proces van vallen en opstaan, vergt mechanismen waarbij tussen betrokkenen - los van posities - kan worden gemonitord hoe het proces loopt en hoe dat indien nodig kan worden bijgestuurd. Anders gezegd: mechanismen om lerend te organiseren, en te managen. Die mechanismen hebben naar onze mening te veel ontbroken. 3. Het getuigt van managerial moed dat het waterschap op enig moment de keuze heeft gemaakt om geen externe expertise in te schakelen, maar de projectleiding als waterschap zelf op te pakken. Hiermee heeft zowel bestuur als directie een belangrijk signaal afgegeven over het vertrouwen dat ze heeft in de kwaliteit van de organisatie. Dit valt des te meer op omdat het op landelijk niveau bij dit soort complexe processen veelvuldig voorkomt dat de directie de handen vrij houdt. Achteraf is het de vraag of moed geen overmoed is geweest. 4. De grote persoonlijke betrokkenheid bij een gedeelte van de medewerkers rondom het project Aanpassing rwzi Garmerwolde heeft het mogelijk gemaakt binnen de hiervoor geschetste ontwikkelingen optimale resultaten te behalen Rmm

11 3. INZOOMEN OP 5 CASES Ten behoeve van de evaluatie zijn cases benoemd waar de evaluatie op inzoomt. Per case is door de stuurgroep een hoofdvraag geformuleerd. Deze vragen zijn leidend geweest in de interviews. Hieronder volgt per case: 1. de hoofdvraag; 2. een sfeerbeleving aan de hand van anonieme citaten uit de interviews; 3. beoordeling door betrokkenen in combinatie met feiten uit documentatie; 4. en ten slotte de inzichten en lessen van Munthoff & Partners. De inzichten en lessen leiden uiteindelijk tot rode draden en aanbevelingen, besproken in hoofdstuk 4. De rode draden zijn patronen die in meer of mindere mate door alle cases heen lopen. Op basis van deze patronen worden uiteindelijk de aanbevelingen geformuleerd Rmm

12 Casus 1: Systeemkeuze Hoofdvraag: Hoe zou de manier waarop de systeemkeuze gemaakt is, getypeerd kunnen worden? Sfeerbeleving - Het zwevend stof gehalte in de tussenbezinktanks is te hoog, de kans dat dit tot problemen leidt is met name in de winter hoog. Dit is verschillende keren aangegeven en op alle niveau s bekend. - Kritische vragen werden niet zozeer gesteld, we hadden onvoldoende besef van waar we het nu over hadden. - De risico s waren allemaal al benoemd. - Proven technology? Dat neem ik niet voor mijn verantwoording. - Signalen worden gebagatelliseerd. Hierdoor worden ze niet gegeven, of niet opgevangen. - Er was een spanningsveld tussen beheer en Project & Advies. - De belastingsprognose uit ZPG tijd is niet bijgesteld. Dit gebeurt vaker wel dan niet. - De kennis van beheer is tijdens de systeemkeuze niet gebruikt. - Systeemkeuze is onderdeel van het voorontwerp. Het voorontwerp is de eerste bestuurlijke keuze. Dit besluit is te technisch, dus ze zeggen ja. Beoordeling door de betrokkenen a. De systeemkeuze is gemaakt op basis van het Programma van Eisen, door in eerste instantie een groot aantal opties met elkaar te vergelijken. Uit deze eerste vergelijking kwam een zestal systemen naar voren die het meest in aanmerking kwamen. Drie ervan vielen om kostentechnische redenen af. Vervolgens is met behulp van een multicriteria-analyse de keuze gemaakt voor een tweetrapssysteem. Het projectteam heeft in samenwerking met het adviesbureau (Grontmij) van de drie overblijvende systemen de voor- en nadelen op een rijtje gezet en er een advies bij geformuleerd. Dit advies is voorgelegd aan het AB. Het AB heeft hierover positief besloten. Enkele betrokkenen geven aan dat de multicriteria-analyse een subjectieve methodiek is, waarin gemakkelijk zaken onderbelicht of overbelicht worden. b. De noodzakelijke randvoorwaarden voor de systeemkeuze (deelonderzoeken, ervaringskennis Beheer) waren bekend. Op basis van deze gegevens is het voorontwerp gemaakt. Echter, tijdens de realisatiefase is op diverse punten afgeweken van het voorontwerp. Achteraf wordt een gebrek aan gegevens bij de systeemkeuze als verklaring aangevoerd voor het disfunctioneren van de rwzi. c. Als argumenten voor de systeemkeuze zijn de volgende zaken genoemd: o Kostentechnisch waren er geen doorslaggevende verschillen tussen de laatste drie opties, noch in de bouw- noch in de operationele kosten; de gekozen variant was op het papier het goedkoopste. Echter dit bleek een niet reële inschatting achteraf; Rmm

13 o Het project stond onder tijdsdruk. Met het gekozen systeem kon men binnen de bestaande installatie blijven. Dat voorkwam een naar verwachting langdurige bestemmingsplanprocedure, met veel bezwaren van omwonenden; o Het gekozen systeem was proven technology, aangezien zowel in Rotterdam, Breda als Utrecht al installaties bestonden die met hetzelfde systeem werkten. Er bestaan echter verschillende opvattingen over wat proven technology betekent (alleen het technologische concept of het totale systeem, inclusief techniek en personeel). In de ene opvatting kan rwzi Garmerwolde als proven technology betiteld worden, in de andere opvatting kan het als innovatief betiteld worden. Bij beide betitelingen horen andere risicoprofielen. o Innovativiteit werd binnen het waterschap door inhoudelijk betrokken mensen als een pre gezien. Door bestuur en management als verhoging van het risicoprofiel; o De systeemkeuze werd ondersteund door adviesbureau Grontmij; o Initieel is grond aangekocht voor uitbreiding van de rwzi. Door te kiezen voor het tweetrapssysteem was dit uiteindelijk niet nodig. De aangekochte grond kon voor eventuele latere uitbreidingen gebruikt worden. d. Er is géén second opinion gevraagd over de systeemkeuze. e. De systeemkeuze en het voorontwerp waren het resultaat van een gezamenlijke inspanning van het projectteam en het adviesbureau. Het voorstel voor de systeemkeuze is aan het AB gepresenteerd door een externe adviseur. De uiteindelijk gekozen variant is oorspronkelijk ingebracht door het waterschap, het bureau is na terughoudendheid achter de variant gaan staan. In het komen tot een systeemkeuze is op een innige manier samengewerkt tussen bureau en waterschap. Deze manier van samenwerken maakt dat de mogelijkheid ontstaat dat de onafhankelijkheid van het bureau op een glijdende schaal komt (zie case 2 ); f. In het proces van systeemkeuze zijn nauwelijks kritische vragen gesteld door leidinggevenden. De verschillende managementlagen vertrouwden elkaar en gingen ervan uit dat de ander er in detail naar gekeken had. Hierbij speelde een continue tijdsdruk waarin niemand een vertragende rol wilde spelen een cruciale factor; g. In het verlengde van de vorige constatering wordt aangegeven, dat er weinig kritische geluiden waren en de geluiden die er waren werden niet opgevangen; h. Het feit dat géén van de inschrijvers voor de Europese aanbesteding geweigerd heeft zich aan het voorontwerp te conformeren, beschouwde men binnen NZV als een impliciete bevestiging van het voorontwerp en de gemaakte systeemkeuze. i. Gedurende het project is er een toenemende beleving van tijdsdruk geweest bij het projectteam. De opleverdatum waarvan verschillende betrokkenen een ander beeld hadden werd als absoluut beschouwd en diende koste wat het kost gehaald te worden. Dit heeft uiteindelijk tot verhoging van kosten geleid, meer fouten en niet gehaalde planningen. Het management (van uitvoerend tot strategisch niveau) is onvoldoende in staat geweest dit proces te beïnvloeden en tijdig de bakens te verzetten; Rmm

14 j. Er is nauwelijks op risico s gestuurd. Binnen de organisatie heeft niemand dit gesignaleerd en erop ingegrepen. Risicomanagement is opgepakt n.a.v. het rapport met aanbevelingen van Deloitte. Over de mate van implementatie zijn betrokkenen verdeeld. Vaststellingen door Munthoff & Partners a. Het voorontwerp was het eerste beslispunt van het bestuur. Men was in principe op de hoogte van de feiten, maar deze waren dermate technisch dat het bestuur onvoldoende kennis had om het advies kritisch te kunnen bevragen. Men vertrouwde volledig (blind) op het advies van Grontmij. b. Tijdens de realisatiefase is op diverse punten afgeweken van het voorontwerp. De uiteindelijk ontstane gebouwde installatie is dan ook te benoemen als een andere dan de installatie die door Grontmij is ontworpen en door het AB is goedgekeurd (bijvoorbeeld: slib uit tussenbezinktank: pompen aan brug als stofzuiger om slib te verwijderen zijn niet gebouwd) Detaillering is buiten het bestuur om gegaan. c. Tussen het bestuur en het projectteam bestond een essentieel misverstand over de betekenis van het begrip proven technology. Het AB was ervan overtuigd met deze eis belangrijke risico s op het gebied van technologie, techniek en personeel uit te sluiten. Voor het projectteam betekende het begrip slechts dat het technologische ( biologische ) concept niet nieuw was. Het inbouwen van deze technologie in een bestaande installatie, met alle complicaties van dien, was echter op de manier zoals in Garmerwolde nooit eerder gedaan. d. Men had een (overdreven) groot vertrouwen in het oordeel van de eigen mensen. Men ging er ten onrechte van uit dat het conformeren aan het voorontwerp door inschrijvende adviesbureaus een indicatie gaf van de juistheid van de systeemkeuze. Men was zich onvoldoende bewust van de afhankelijkheden tussen het waterschap als opdrachtgever en het ingenieursbureau als opdrachtnemer. e. Er was geen helder onderscheid in de verantwoordelijkheden van opdrachtgever en opdrachtnemer. De systeemkeuze en het voorontwerp werden beschouwd als een gedeelde verantwoordelijkheid, waardoor de opdrachtnemer in feite nauwelijks verantwoordelijkheid droeg. f. Er heerste een cultuur van welhaast onbegrensd vertrouwen. Het werd als onwenselijk gezien dat men elkaar openlijk aansprak of doorvroeg. Hierdoor hadden de verschillende managementlagen nauwelijks toegevoegde waarde ten opzichte van elkaar in het proces van de systeemkeuze. Daarnaast was er sprake van verkokering: men hield zich uitsluitend met de eigen zaken bezig en bemoeide zich bij voorkeur niet met het werk van anderen (non-interventie). Tenslotte speelde persoonlijke voorkeuren en karakters een rol in signalen die wel en niet gehoord werden tijdens het proces. g. Binnen de organisatie werd onvoldoende positief gereageerd op kritische geluiden. Kritiek werd als lastig en vertragend ervaren. Men maakte de kritiek onschadelijk door hem te negeren, anders uit te leggen of te ontkennen, en men kreeg daarvoor ook de ruimte Rmm

15 h. De hardheid van de deadline is door niemand binnen de organisatie gecheckt. Daardoor kon deze een eigen leven gaan leiden, ten koste van kwaliteit en zorgvuldigheid. Hier is onvoldoende op gemanaged en anderen hebben onvoldoende kritisch vermogen aan de dag gelegd. i. Men was zich niet of nauwelijks bewust van risico s. Projectmatig werken stond in de kinderschoenen. En er was sprake van verkokering, waardoor men elkaar niet scherp hield op risico s. Projectaudits waren wel opgenomen in het projectplan, maar zijn om uiteenlopende redenen niet uitgevoerd Rmm

16 Casus 2: Samenwerking met externen Hoofdvraag: In welke mate is de projectinrichting en de aansluiting van het project op de lijn van invloed geweest op het behaalde resultaat? Sfeerbeleving - Het waterschap en het adviesbureau werkten veel samen, misschien zou het voor het waterschap verstandiger zijn zich er minder mee te bemoeien. Ze hebben geen stok meer om mee te slaan. - Variantenstudies convergeerden niet naar een oplossing, maar divergeerden naar nog meer opties. Versie 7 was geen uitzondering. - Integrale verantwoordelijkheid impliceerde dat niemand zich ermee mag bemoeien. - Het voorontwerp was veel eenvoudiger te bedienen dat dat wat nu gebouwd is. Nu is het bijna niet te beheersen. - Kleine details werden goed gezien, helicopterview ontbrak. - Hier wordt gepropageerd uit te spreken wat je ervan vindt, maar als je het doet heb je een probleem. - Bestuurlijk niveau loopt hier dwars door het uitvoeringsniveau heen. Beoordeling door betrokkenen a. De samenwerking met Grontmij in de fase Programma van Eisen, systeemkeuze en voorontwerp werd als positief ervaren. Het projectteam van NZV werkte nauw samen met het team van Grontmij. De opgeleverde producten werden gezien als het resultaat van een gezamenlijke inspanning, met een gedeeld auteurschap. Wie nu precies waarvoor verantwoordelijk was, was niet duidelijk. Dit werd echter door medewerkers van NZV niet als een probleem ervaren. b. Bij de aanbesteding van het definitief ontwerp werd van de inschrijvers geëist dat zij zich conformeerden aan het voorontwerp. Het feit dat inschrijvers zich conformeerden werd beschouwd als goedkeuring van de systeemkeuze. c. Bij de aanbesteding van het definitief ontwerp was de inschrijfsom de doorslaggevende factor. Bureau DHV was de laagste inschrijver, met een bedrag dat extreem ver onder het begrootte bedrag lag. d. De samenwerking met DHV verliep al snel (enkele maanden na de gunning) moeizaam. Al kort na de start ontstonden discussies over de perceptie van een negatieve houding van DHV-medewerkers, de kwaliteit van het advieswerk en het vermoeden van oneigenlijk opvoeren van meerwerk. De indruk bestond bij NZV dat DHV de (te) lage inschrijving wilde compenseren door zo veel mogelijk zaken te bestempelen als méérwerk, waarvoor extra betaald moest worden. Het projectteam weigerde hieraan mee te werken en hield DHV aan de gemaakte afspraken Rmm

17 e. Toen de projectleiders van NZV en DHV er samen niet uitkwamen, werd het probleem opgeschaald, eerst naar het afdelingshoofd en later naar de sectormanager en de secretaris-directeur. Uiteindelijk heeft de dijkgraaf zich in opdracht van het DB met deze discussie bemoeid. Dit alles heeft er uiteindelijk niet toe geleid dat de samenwerking verbeterde en is de gunning aan DHV ongedaan gemaakt. Tussen het projectteam en het management bestaan verschillende opvattingen over de afronding van de relatie met DHV. Vanuit het projectteam dat uitging van afspraak is afspraak, en zich daarmee hard opstelde, klonk een heel ander geluid, dan vanuit de directie die op zoek was naar een compromis als oplossing. Met andere woorden: het waterschap sprak niet met een mond. f. Na het afscheid van DHV is besloten geen ander adviesbureau in te huren. Dit zou te veel tijd hebben gekost (opnieuw een aanbestedingsprocedure) en werd als onnodig beschouwd. Het definitief ontwerp was immers al gereed en ontvangen van DHV. Het projectteam stelde voor het project (uitwerking definitief ontwerp en bestekgereedmaken) verder zelfstandig uit te voeren, en daar waar nodig specifieke expertise in te huren. Het DB stemde hiermee in. Vaststellingen door Munthoff & Partners a. Niemand binnen de organisatie stond stil bij de impliciete afhankelijkheden. Er werd geen onderscheid gemaakt in de verantwoordelijkheden van opdrachtgever en opdrachtnemer en in de verschillende rollen die een opdrachtnemer kan invullen: expert, onafhankelijk adviseur, gedetacheerd medewerker. Verschillende rollen vragen om een verschillende manier van managen van de relatie. b. Verantwoordelijkheden van de verschillende partijen (externe en NZV) waren niet helder vastgelegd. De mix aan verantwoordelijkheden die daardoor ontstaat maakt dat het kritisch vermogen van beide partijen wordt opgeheven. Het bewustzijn van de verschillende rollen was onvoldoende als gevolg van: - Traditie - Harmonie-cultuur - Streven naar veiligheid; gedeelde verantwoordelijkheid geeft een vorm van veiligheid (niemand kan op zijn verantwoordelijkheden worden aangesproken). c. Men was in de veronderstelling dat het feit dat een inschrijver op de aanbesteding zich schriftelijk conformeert aan het voorontwerp, gelijk stond aan een bevestigende second opinion. Deze veronderstelling is niet gecheckt en blijkt een misvatting; door zich te conformeren namen de inschrijvers geen verantwoordelijkheid voor de systeemkeuze. In vorm en inhoud zorgen zij ervoor dat ze hierop juridisch niet zijn aan te spreken; d. Wanneer het financiële criterium te zeer leidend is bij een aanbesteding, wordt het risico dat inschrijvers onrealistisch laag inschrijven en vervolgens op andere wijzen trachten de verliezen aan te vullen ingekocht. De, ten opzichte van de begroting van NZV, extreem lage inschrijving van DHV is zonder kritische vragen aanvaard als welkome meevaller. Achteraf blijkt het lage inschrijfbedrag de samenwerking onder druk te hebben gezet Rmm

18 e. Het volledig in eigen beheer uitvoeren van dit project moet als ambitieus maar achteraf als onverstandig worden aangeduid, aangezien de organisatie onvoldoende was toegerust om een (eenmalig) project van deze omvang te beheersen. Tevens werd hiermee een onafhankelijke, kritische kijk op het project buitengesloten. De actieve werkhouding en grote betrokkenheid van individuele projectteamleden heeft grotere rampen voorkomen. f. Bij gebrek aan actief management op alle lagen lijkt de juiste informatie niet naar boven gekomen te zijn: - Informatie werd niet geëist door management; - (Kritische) informatie werd niet ontvangen door management; - Medewerkers reageerden hierop door informatie niet meer aan te leveren en vervolgens hun eigen oplossingen te kiezen; - Hierop vond onvoldoende controle plaats Rmm

19 Casus 3: Procedures en administratieve organisatie Hoofdvraag: In hoeverre hebben de adviezen van Deloitte over projectmatig werken geleid tot concrete en duurzame verbeteringen van de werkwijze binnen het waterschap? Sfeerbeleving - Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (TVB) hebben we onszelf toegedicht, ze waren eigenlijk te weinig ingevuld volgens ons. - Er is een periode schriftelijk aan het MT geïnformeerd, maar daar zijn we ook weer vanaf gestapt. Zelf ben ik niet zo n schrijver, maar daar moet ook op gestuurd worden. - De wijze van rapporteren was mondeling en schriftelijk, hiervoor was geen vast patroon, geen formats o.i.d. - Verplichtingen verdwenen aan het eind van het jaar zomaar uit je overzicht en die kwamen ineens weer terug, maar in de tussentijd had je geen overzicht. - Opdrachten werden niet helder gegeven, maar werden ook niet helder uitgevraagd. - Budgetten werden verkeerd gegeven op basis van een plan dat niet goed doordacht was, waardoor het niet kon. Het gefaseerde werken leefde ook niet echt. - Onder tijdsdruk werd afgeweken van de juiste manier van werken. Men leek zich niet bewust te zijn van de consequenties van deze afwijkingen, of men wist niet eens dat ze afweken. - Bestuursstructuur was hier nieuw, men was meer gewend aan een ouwe jongens krentenbrood manier van werken. Beoordeling door betrokkenen a. Binnen het nieuwe waterschap stond projectmatig werken nog in de kinderschoenen. b. Procedures binnen het projectteam, tussen het projectteam en de staande organisatie en tussen het projectteam en derden (m.n. adviesbureaus) waren niet omschreven. c. De administratieve organisatie was niet optimaal. De projectarchivering was niet van het gewenste niveau en het systeem voor de financiële administratie was niet geschikt voor projectmatig werken. Zo kon de projectleider niet van dag tot dag de actuele overzichten inzien. Om toch overzicht te kunnen houden werd door hem een schaduwboekhouding bijgehouden in Excel. d. Het projectteam/de projectleider had veel vrijheid om binnen het project keuzes te maken en gaten te dichten. Er was geen gedetailleerde verantwoordingsstructuur. Een verplichtingenadministratie was er aanvankelijk niet en toen deze eenmaal was ingevoerd, werd hier niet op gestuurd. e. Projectleiders Garmerwolde hadden geen beheersing over hun budgetten. Er werden zaken ten laste van het budget gebracht zonder dat ze daar goedkeuring voor hadden gegeven Rmm

20 f. De manier van aanbesteden van het adviseursbestek was achteraf gezien een recept voor conflicten. g. Kritische geluiden van externen en medewerkers werden niet altijd serieus genomen. h. In 2007 zijn aanbevelingen gedaan door Deloitte t.a.v. het verbeteren van de administratieve organisatie. Toch werd ook daarna niet consequent volgens deze aanbevelingen gewerkt. i. In de rapporten van Ernst & Young en Deloitte is geen aandacht geweest voor cultuur. De aanbevelingen van Deloitte zijn sterk instrumenteel van aard. Vaststellingen Munthoff & Partners a. De kwaliteit van de projectorganisatie van Garmerwolde was sterk afhankelijk van de personele invulling van het projectteam. Er waren onvoldoende ondersteunende managementstructuren. b. Er werd veelvuldig ad hoc gewerkt en geïmproviseerd. Het management had hier geen grip op en stond dat ook toe. c. Op financieel gebied liep de (project-) organisatie grote risico s. Men was zich onvoldoende bewust van het gebrek aan overzicht en de bijbehorende risico s. d. Er waren onvoldoende controlemiddelen en er werd onvoldoende op controle gemanaged. De wijze van verantwoording wijzigde in de tijd en afhankelijk van de betrokken functionarissen. e. Men overzag onvoldoende de consequenties van de wijze van aanbesteden. (Overigens stond NZV daarin niet alleen, achteraf hebben ook andere overheden geconstateerd dat dit een probleem was). f. Het projectteam kreeg te veel vrijheid om af te wijken van eerder vastgelegde plannen en voorstellen. De interne communicatie en verantwoording over deze wijzigingen schoot ernstig tekort of ontbrak volledig. g. Men onderschatte de risico s, en brengers van slecht nieuws werden niet gehoord. Men vertrouwde blind op de eigen mensen en stond toe dat er een vorm van tunnelvisie ontstond binnen het projectteam. h. De implementatie van de aanbevelingen van Deloitte is in eerste instantie gestructureerd aangepakt, maar er is vervolgens onvoldoende op gemanaged. Men kreeg te veel ruimte om zich niet aan de procedures te houden. De genomen maatregelen waren dan ook niet voldoende om in control te zijn. i. De implementatie van de aanbevelingen van Deloitte is in eerste instantie instrumenteel aangepakt. Dit is goed, echter, een verandering van instrumenten (procedures) leidt niet automatisch tot verandering van houding en gedrag. Om de werkwijze binnen NZV blijvend te veranderen, was een cultuurverandering noodzakelijk Rmm