Evaluatie kosten baten analyse sociale gebiedsteams

Transcriptie

1 Evaluatie kosten baten analyse sociale gebiedsteams

2

3 Margreet Boersma, Kenniscentrum Ondernemerschap Jac Christis, Kenniscentrum Arbeid Hanzehogeschool Groningen Groningen 16 juni 2014

4

5 Inhoud 1. Inleiding, opzet en samenvatting 3 2. De gebruikte methodiek: een vergelijking van de VJM en de MKBA Voor- en nadelen van beide methoden Overeenkomstige voor- en nadelen van beide methoden Gevolgen van bovenstaand voor de evaluatie van het Sociale Team Emmen 8 3. De 10 cases: hoe groot zijn de besparingen? Inleiding De vergelijking met Utrecht De werkzame mechanismen Verbetermogelijkheden Input: burgers, instroom en toegangsfunctie Interne procesverbetering Bestuurlijke inbedding 15 Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

6 2 Hanzehogeschool Groningen

7 3 1.Inleiding, opzet en samenvatting Het transitie- en transformatieproces sociaal domein heeft ingrijpende gevolgen Voor de burgers en de wijze waarop hun hulpvragen behandeld gaan worden. Voor de professionals die de hulpvragen gekanteld gaan behandelen. Voor de gemeente die in belangrijke mate de rol van financier en regisseur krijgt. Voor de zorgaanbieders die nu met de gemeente moeten onderhandelen en onderling moeten gaan samenwerken. Dit proces is nog steeds met onzekerheden en risico s omgeven en dat geldt zeker voor de besparingen die het op moet gaan leveren. Algemeen gesproken zullen die pas gerealiseerd gaan worden als alle betrokkenen, burgers, professionals, gemeente en zorgaanbieders op elkaar ingespeeld zijn geraakt in de nieuwe manier van werken. Dat zal enige tijd vergen zoals in onderstaande figuur staat weergegeven: In dit rapport kijken we niet naar de transitie en transformatie als geheel, maar naar een belangrijk onderdeel daarvan: de nieuwe werkwijze van de sociale teams en de inschatting van de besparingen die deze nieuwe manier van werken oplevert. Daartoe gaan we als volgt te werk. Eerst vergelijken we de gekozen Verwey Jonker methodiek (VJM) met een veel gebruikte alternatieve methodiek van kosten baten analyse, namelijk de maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA). De VJM is een microanalyse op het niveau van individuele casussen of trajecten. Het is een procesanalyse die inzicht geeft in werkzame mechanismen, maar geen uitspraken toelaat over kosten en baten op gebiedsniveau. De MKBA is een macro analyse op het niveau van het gebied als geheel. Het is een (input-) output analyse die inzicht geeft in te verwachten opbrengsten op gebiedsniveau. Omdat monitoring op zowel procesniveau als op gebiedsniveau vereist zijn, bevelen wij aan de VJM te handhaven en te combineren met een methode om kosten baten op gebiedsniveau te monitoren. Vervolgens kijken we naar de gemaakte kosten baten analyses zelf (de 10 cases). We geven geen inhoudelijke beoordeling van de toepassing van de VJM in de 10 cases. In plaats daarvan valideren we de uitkomsten: Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

8 4 Door die te vergelijken met de resultaten van de toepassing van de VJM in Utrecht. Door de kijken naar de mechanismen die tot die resultaten leiden. Door te kijken waar nog verbeteringen te realiseren zijn (op het gebied van de inputkant, de proceskant en de bestuurlijke inbedding). De conclusie zal zijn dat de nieuwe werkwijze op het niveau van de casussen tot besparingen leidt, dat het moeilijk is de precieze omvang daarvan te bepalen en dat de besparingen toe zullen nemen wanneer de werkzame mechanismen in stand gehouden worden en de mogelijkheden tot verbeteringen gerealiseerd gaan worden. Die verbeteringen vormen het onderwerp van het tweede deelproject van de Innovatie Werk Plaats (IWP). In de bijlage wordt een voorstel voor de opzet van het tweede deelproject gegeven. Hanzehogeschool Groningen

9 5 2. De gebruikte methodiek: een vergelijking van de VJM en de MKBA 1 De gemeente Emmen heeft gekozen voor de methodiek die ook door het bureau Verweij Jonker wordt gehanteerd. Deze methodiek kenmerkt zich door een analyse van casussen. Bij iedere casus wordt de buurtteam aanpak beschreven en het referentie-alternatief (wat zou er gebeurd zijn als er doorgegaan was op de oude manier). Dit wordt gedaan middels gesprekken met professionals. Vervolgens worden aan de inzet in beide gevallen standaardprijskaartjes gehangen (middels de effectencalculator ). Op deze manier wordt inzichtelijk wat de aanpak met een sociaal team kost, en wat de oude situatie zou hebben gekost. VJ richt zich daarmee op de analyse van de daadwerkelijke effecten. Een typische presentatie van één casus ziet er als volgt uit: Een ander, veel gebruikte methodiek bij de evaluatie van sociale teams, is de MKBA 2. Het bureau LPBL heeft deze methodiek met name gebruikt. Als eerste stap wordt de effectenarena gebruikt om tot een kwalitatieve analyse van de te verwachten effecten te komen (beleidstheorie). Vervolgens wordt op dossierniveau ad random een steekproef getrokken (60-80 casussen). Deze casussen worden met de professionals geanalyseerd op effecten in vergelijking met de nulsituatie (de beleidstheorie is hier een middel om de volledigheid van de effecten te toetsen). Vervolgens worden deze casussen gebruikt als basis voor een algemene aggregatie/generalisatie naar team- en gebiedsniveau. De casussen-analyse wordt indien beschikbaar aangevuld met andere gegevens extern beschikbaar (bijvoorbeeld over jeugdbeschermingsmaatregelen of over uithuisplaatsingen). Een typische presentatie van de MKBA ziet er als volgt uit: 1 Voor dit onderdeel is gebruik gemaakt van verschillende rapportages van zowel Verweij-Jonker als het bureau LPBL. Daarnaast zijn de verschillen middels een telefonisch interview met F. de Meere (Verweij-Jonker) als LPBL (V. Larsen) geverifieerd. 2 Er zijn nog meer methoden, Maas (2009) toont in haar proefschrift een overzicht van 30 kwantitatieve methoden. Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

10 6 Vergeleken met de studies van Verweij-Jonker zijn de casussen van VJM dus een onderdeel van een uitgebreidere analyse van LPBL. VJM mist 4 dingen vergeleken met LPBL: Geen organisatiekosten van het nieuwe model Geen aggregatie naar team- en gebiedsniveau Geen monetaire doorvertaling van de directe effecten naar maatschappelijke kosten en baten Geen aanvullingen van externe bronnen buiten de analyse van de casus (zoals jeugdbeschermingsmaatregelen of uithuisplaatsingen). 2.1 Voor- en nadelen van beide methoden De voordelen van het gebruik van de Verweij-Jonker methode, is dat de casuspresentatie door de verhalende stijl een transparant zicht geeft op het effect van de invoering van een sociaal team. Door het plakken van euro s aan de professionele inzet worden de daadwerkelijke kosten van beide aanpakken helder. De methode werkt niet met aannames over effecten in de toekomst. Tevens worden er geen monetaire waarden gekoppeld aan de immateriële waarden. Dit biedt ruimte voor de lezer om zelf de afweging te maken tussen de verschillende waarden die door een sociaal team gecreëerd worden. Nadeel van deze methode is dat, door de focus op de casussen, er geen conclusie kan worden getrokken over het totale effect voor de stakeholders. Er van uitgaande dat LPBL wetenschappelijk de juiste wijze van steekproef heeft getrokken (ad random, een juiste hoeveelheid uit de totale populatie), bestaat wel degelijk de mogelijkheid om te generaliseren. Het sterke punt van LPBL is dat zij middels triangulatie hun bevindingen proberen te valideren. Zo werd in het gebied Heechterp- Schieringen (Leeuwarden) een duidelijke terugval in het aantal huisuitzettingen zichtbaar: van 17 in 2008 naar 11 in 2011, een daling van bijna 40%. Het totaal aantal huisuitzettingen bij de betrokken corporaties daalde eveneens, maar met slechts 20%. Omdat zowel uit de casussen helder werd dat de uithuiszettingen verminderen als uit de externe gegevens, rekent LPBL de daling toe aan het sociale team. Hierin zit natuurlijk altijd een onzekerheid. Een nadeel van de MKBA is dat ze met hypotheses werken door de echte effecten door te denken naar grotere maatschappelijke effecten. Deze worden ook gemonetariseerd en meegenomen in de totale baten. Een voorbeeld van een gedurfde hypothese komt weer uit de rapportage van Heechterp-Schieringen: Hanzehogeschool Groningen

11 7 De verwachting is dat bij kinderen in de betrokken huishoudens schooluitval afneemt. De inschatting is dat door de verbeterde gezinssituatie en zaken als huiswerkbegeleiding, mentoren et cetera de schooluitval met 2% gereduceerd kan worden. Op termijn zou dat 1 extra startkwalificatie per jaar betekenen. Ieder kind, dat een startkwalificatie haalt, komt overeen met een maatschappelijke baat van ongeveer NCW. Het grootste deel (circa ) zijn baten op lange termijn, het moment dat dit kind de arbeidsmarkt betreedt. De baten zijn opgebouwd uit een een grotere kans op hoger loon en een lagere kans op een uitkering, alternatieve scholing en criminaliteit. Naast het nadeel van het hypothetische karakter, is het ook onmogelijk om de volledigheid van de maatschappelijke effecten te reconstrueren. Hierdoor kunnen belangrijke baten, maar ook kosten ontbreken, die de uitkomst ten voor- of nadele beïnvloeden 3. Door je op de zichtbare effecten te concentreren vermijd je dit nadeel, maar mis je mogelijke effecten die wellicht wel plaatsvinden. Samenvattend: daar waar VJ bewust kiest om zich te richten op de analyse van casussen, om zodoende het hypothetische karakter van de kosten en baten tot een minimum te beperken, gaat LPBL een stap verder door juist wel de casussen te aggregeren naar gebiedsniveau en hypothetische maatschappelijke baten in het totale kosten-batenplaatje mee te nemen. 2.2 Overeenkomstige voor- en nadelen van beide methoden Nadeel van beide methodes is dat er vaak met aannames over de referentieaanpak wordt gewerkt. Dat komt omdat de onderzoeker vaak op één tijdstip de evaluatie uitvoert, waardoor gegevens over het verleden (als het team al operationeel is) of het effect (als het team nog moet gaan werken), ontbreken. Dit is ook het geval in Emmen geweest: de referentiesituatie heeft niet daadwerkelijk plaatsgevonden, maar is nodig om de meerwaarde van het SWT aan te tonen. De betrokken leden van het SWT hebben een zo goed mogelijk inschatting hiervan gemaakt. Longitudinaal onderzoek is daarom wenselijk. Ten tweede worden in de huidige analyse (en ook in genoemde voorbeeldstudies) verschillende effecten genoemd, waarbij kritisch gekeken moet worden naar of die direct een gevolg zijn van het ST. Zo wordt in de evaluatie als belangrijk pluspunt genoemd het direct kunnen handelen, in plaats van het wachten op een indicatie van het CIZ. Wat zou het effect zijn geweest als het ST er niet was geweest, maar verschillende organisaties niet op het CIZ hoefden te wachten? Had je dan niet dezelfde uitkomsten gekregen? Anders gezegd, welke resultaten zijn puur aan het ST toe te schrijven 4? In het model van Maas (2009) heet dit impact : het is de uitkomst van het ST minus wat anders ook gebeurd zou zijn. Van de andere kant zal het lang duren voordat andere organisaties niet op een CIZ of andere vorm van indicatie hoeven te wachten. Misschien gebeurt dat wel nooit. Dan kan het effect wel aan het ST toegeschreven worden. 3 Een recente studie van N. Mouter (2014) bevestigt dat besluitvormers meer dan in de status quo moeten communiceren dat zij een belangrijke maar geen absolute waarde toekennen aan de MKBA in het besluitvormingsproces. 4 it is a matter of evaluation that is dependent on the interests, the background, the available information, and the knowledge of different evaluators (Dentchev, 2007) Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

12 8 2.3 Gevolgen van bovenstaand voor de evaluatie van het Sociale Team Emmen Door te kiezen voor de methode van VJ, kent de studie van Emmen op basis van bovenstaande analyse van beide methoden, de volgende plus- en minpunten: Pluspunten De casuspresentatie geeft door de verhalende stijl een transparant zicht op het effect van de invoering van een sociaal team. Door het plakken van euro s aan de professionele inzet worden de daadwerkelijke kosten van beide aanpakken helder. Rijk rekenen wordt hierdoor vermeden Er worden geen monetaire waarden gekoppeld aan de immateriële waarden. Dit biedt ruimte voor de lezer om zelf de afweging te maken tussen de verschillende waarden die door een sociaal team gecreëerd worden. De methode werkt daadwerkelijk gerealiseerde effecten, niet met aannames over maatschappelijke effecten Minpunten De casussen zijn niet steekproefsgewijs geselecteerd, waardoor er geen conclusie kan worden getrokken over de representativiteit van de uitkomsten voor het geheel Geen triangulatie met andere bronnen Door de focus op de daadwerkelijke effecten, is de kans aanwezig dat belangrijke kosten en baten worden gemist. Zo mist de studie de organisatiekosten van het sociaal team zelf. Er is geen data beschikbaar uit de oude werkwijze, waardoor er moet worden gewerkt met inschattingen van de tijd en geld Een nadeel met groot gewicht ligt in de representativiteit van de casussen. De vraag van de gemeente of het werken met het ST 20% kostenbesparingen oplevert, valt uit de voorliggende evaluatie niet met zekerheid te zeggen. De studie wordt betrouwbaarder naarmate er meer casussen geanalyseerd zijn, die ad random steekproefsgewijs uit de totale populatie getrokken zijn. Omdat Emmen nog in het begin van deze ontwikkeling staat, zijn hiervoor nog volop kansen. Ook de aanvulling van data middels triangulatie zal de uitkomsten van de studie vollediger maken. Ons advies is daarom: behoud de VJM als monitoring instrument op procesniveau en start een discussie over de aard en inhoud van een te gebruiken monitoring instrument op gebiedsniveau. Daarvoor kan de MKBA gebruikt worden, eerst als indicatief instrument en vervolgens als daadwerkelijke effectmeting: Hanzehogeschool Groningen

13 9 3. De 10 cases: hoe groot zijn de besparingen? 3.1 Inleiding Zoals eerder gezegd geven we geen inhoudelijke beoordeling van de toepassing van de VJM in de 10 cases. In plaats daarvan valideren we de uitkomsten: Door die te vergelijken met de resultaten van de toepassing van de VJM in Utrecht. Door de kijken naar de mechanismen die tot die resultaten leiden. Door te kijken waar nog verbeteringen te realiseren zijn (op het gebied van de inputkant, de proceskant en de bestuurlijke inbedding). 3.2 De vergelijking met Utrecht Emmen In acht van de 10 cases leidt de nieuwe werkwijze tot goedkopere en betere hulpverlening. In een case is geen verschil zichtbaar en in een case is de hulpverlening beter, maar ook iets duurder. De besparingen van het SGT, vergeleken met de klassieke aanpak, worden ingeschat bij de verschillende cases van 2 tot 44% (gemiddeld 23%). In absolute termen gaat het om bedragen per case van 510,- tot ,-. Het gaat hier om besparingen op de middellange termijn (doorgerekend tot uiterlijk 1 januari 2015). De besparing op de huidige gemeentelijke taken (WMO/WVG) worden ingeschat op 22%. Dit betreft een viertal cases. In de overige cases was geen sprake van WMO/WVG. In absolute termen gaat het om bedragen per case van 6.262,- tot 7.900,-. Van het totaal bespaarde bedrag heeft 24% betrekking op de gemeente en 76% op de overige hulpverleners. Utrecht: Buurtteam Krachtig In Utrecht zijn de Buurtteams Krachtig en Jeugd & Gezin na een jaar geëvalueerd met behulp van de VJM. De Buurtteams Krachtig concentreren zich op multi problem gezinnen en zijn dus vergelijkbaar met de pilot in Emmen. Net als in Emmen zijn de analyses gebaseerd op 10 cases. In zes gevallen leidt de werkwijze tot goedkopere en betere hulpverlening, in twee gevallen tot goedkopere hulpverlening van dezelfde kwaliteit, in een geval is er geen verschil en in een geval is de werkwijze beter, maar ook iets duurder. De totale besparingen van de Buurtteams Krachtig worden ingeschat op 12% (op de korte termijn) tot 26% (wanneer doorgerekend wordt naar de toekomst) vergeleken met de klassieke aanpak. In absolute termen gaat het om bedragen van circa C7.000 (korte termijn) tot C (doorgerekend naar de toekomst). Deze besparing betreft het geheel aan hulpverlening en andere professionele inzet en niet alleen de gemeentelijke inzet. Voor de gemeente bedraagt de besparing 10%. Dit betekent dat de totale kosten uit de huidige en toekomstige gemeentelijke financieringsbronnen (WMO, W&I, AWBZ en Jeugdzorg) 10% lager liggen. In de berekeningen is de aanname gehanteerd dat de gemeente de buurtteams financiert. Is dat niet het geval, dan vallen de besparingen hoger uit. Het is dus niet alleen de gemeente die gebaat is met de nieuwe werkwijze. In Utrecht zijn de kosten voor met name de woningcorporaties en de zorgverzekeraars gedaald. Dit komt doordat de aanpak escalaties zoals uithuisplaatsingen en medische kosten/opnames heeft voorkomen. Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

14 10 Utrecht: Buurtteam J&G Interessant zijn ook de uitkomsten voor de Buurtteams J&G. In zes van de gevallen is de hulpverlening beter en goedkoper, in twee gevallen zijn er geen verschillen en in twee gevallen is de nieuwe werkwijze duurder en van gelijke of betere kwaliteit. De totale besparingen liggen tussen de 12 en 28%. De besparingen voor de gemeente zijn 32% en dus substantieel hoger dan bij de Buurtteams Krachtig. In de 10 cases zijn de kosten voor met name de woningcorporaties en zorgverzekeraars gedaald. Dit komt doordat de aanpak escalaties zoals een huisverbod en onder toezichtstelling (OTS) heeft voorkomen. Vergelijking en eerste conclusies Een vergelijking van de uitkomsten laat het volgende zien: Emmen scoort iets beter op succesvolle casussen (acht versus telkens zes met betere en goedkopere hulpverlening). Ook de percentages (gerekend op de middellange termijn) liggen bij elkaar in de buurt: 23% Emmen, 26% Utrecht Krachtig en 28% Utrecht J&G. De besparingen voor de gemeente zijn in Emmen hoger dan de vergelijkbare pilot in Utrecht: 24% in Emmen en 10% in Utrecht Krachtig. Omvang van de besparingen wisselen naar aard van de teams. Vooral voor de gemeente zijn de besparingen bij Buurtteam J&G substantieel: 32% versus 10% voor Buurtteam Krachtig en 24% voor Emmen. In alle gevallen worden substantiële besparingen gerealiseerd bij de andere stakeholders. De conclusie is dat met vertrouwen gezegd kan worden dat de nieuwe werkwijze tot besparingen op het niveau van casussen zal leiden, dat de omvang van de besparingen onder meer afhankelijk zal zijn van de door het team geadresseerde problematiek (vergelijk het verschil tussen de Buurtteams Krachtig en Jeugd & Gezin in Utrecht), dat de besparingen niet alleen bij de gemeente vallen, maar ook bij andere stakeholders en dat de omvang van de toekomstige besparingen op gebiedsniveau moeilijk ingeschat kunnen worden. Dat komt omdat de analyses alleen op het niveau van de casussen of trajecten heeft plaats gevonden. Daar staat tegenover dat de gehanteerde methodiek inzicht geeft in de werkzame mechanismen die verantwoordelijk zijn voor de resultaten. Inzicht daarin is van belang omdat die als het ware de succesfactoren van de nieuwe werkwijze vormen. Daaraan mag in de toekomst geen afbreuk worden gedaan. De werkzame mechanismen vormen daarom het onderwerp van paragraaf 3.3. We willen echter deze paragraaf afsluiten met een aantal opmerkingen over het vraagstuk van monitoring. Monitoring van resultaten: op proces (VJM) of gebied (MKBA)? In de toekomst zullen de resultaten van de nieuwe werkwijze gemonitord moeten worden. Dat kan op het micro niveau van het proces en op het macro niveau van de gebiedsresultaten. De eerste vorm van monitoring is van belang voor de kwaliteitsbewaking. Wij zouden daarom aanraden de VJ methodiek te handhaven en onderdeel te maken van de casuïstiek besprekingen van het team. De teamleden geven zelf aan dat casuïstiek besprekingen (bij intake, voortgang en afronding) van belang zijn voor zowel de kwaliteit van de dienstverlening als voor het onderlinge leerproces waarin specialisten elkaar opleiden tot generalisten. De VJM kijkt echter alleen naar kosten en baten op case niveau, niet op gebiedsniveau. Daarvoor heb je een MKBA nodig. Zoals we zullen zien dient de VJM (1) als input in zo n KBA en (2) als middel om de resultaten van de MKBA te kunnen analyseren. Monitoring van resultaten op macro niveau is vooral van belang voor de bekostiging (zeker als met populatiebekostiging wordt gewerkt). Je wilt weten wat je moet investeren in een gebied om welke resultaten in dat gebied te bereiken. Daarvoor is de MKBA ontworpen. Dat is in eerste instantie een indicatieve KBA, waarmee een inschatting van te maken kosten en baten gegeven wordt. Die Hanzehogeschool Groningen

15 11 inschatting is gebaseerd op onzekere aannames die het risico met zich meebrengen dat men zich te snel rijk gaat rekenen. De resultaten van de VJM vormen niet de enige maar wel een essentiële input voor de inschatting van kosten en baten. In die zin gaat het niet om tegenstrijdige aanpakken. De MKBA kan in tweede instantie gebruikt worden voor feitelijke effectmetingen (waaruit kan blijken of men zich inderdaad rijk gerekend heeft). De MKBA wordt in dit geval gebruikt als evaluatie onderzoek: heeft de interventie (het werken met sociale teams) ook daadwerkelijk geleid tot de verwachte resultaten? Afgezien van de discussie over de vraag welke kosten en baten op welke manier gemeten moeten worden, heeft evaluatie onderzoek altijd het volgende probleem: hoe kunnen we de resultaten toewijzen aan de interventie (in dit geval het werken met gebiedsteams)? Ietwat vereenvoudigd geformuleerd valt een interventie altijd te verdedigen: als de interventie succesvol is dan is dat dankzij de kwaliteit van de interventie en als de interventie niet succesvol is dan is dat ondanks de interventie. Niet de interventie zelf, maar andere factoren zijn dan verantwoordelijk voor het niet behalen van de verwachte resultaten. Het is, met andere woorden, niet makkelijk resultaten (positieve dan wel negatieve) eenduidig toe te rekenen aan de interventie Dat komt omdat de resultaten van een interventie altijd afhankelijk zijn van mechanisme en context. 5 Hier ligt een tweede reden voor het handhaven van de VJM. Deze vormt niet alleen een input voor een te maken MKBA maar levert ook inzicht op in de mechanismen die tot resultaten leiden en in de context die daar van invloed op is. Inzichten in mechanismen en context maken het makkelijker de resultaten van de MKBA als effectmeting te interpreteren. Ze verkleinen de kans op het maken van 1 e orde fouten (positieve resultaten op gebiedsniveau worden ten onrechte aan het team toegeschreven, omdat die in feite het gevolg zijn van relatief autonome gebiedsontwikkelingen) en van 2 e orde fouten (negatieve resultaten worden ten onrechte aan het team toegeschreven omdat die in feite het gevolg zijn van autonome gebiedsontwikkelingen). Ons advies is dus: behoud de VJM als monitoring instrument op procesniveau en start een discussie over de aard en inhoud van een te gebruiken monitoring instrument op gebiedsniveau. 3.3 De werkzame mechanismen Verklaring van de besparingen De besparingen worden gemaakt door een verschuiving van formele naar informele hulp (eigen kracht en inzet eigen netwerk) en door een verschuiving van de 2 e naar de 1 e lijn. Deze verschuivingen zijn zelf het resultaat van de nieuwe werkwijze. De oude en nieuwe werkwijze zien er als volgt uit: 5 Zie Pawson & Tilly (1997) Realistic Evaluation, over het mechanism, context, outcome model van evaluatieonderzoek. Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

16 12 Wanneer we de pilot in Emmen vergelijken met andere pilots waar de VJM is ingezet (Utrecht, Amersfoort ) dan blijkt dat drie onderling samenhangende kenmerken van de nieuwe werkwijze het succes ervan bepalen: 1) Integrale aanpak, waardoor maatwerk geleverd kan worden 2) Reactiesnelheid, waardoor escalaties vermeden kunnen worden 3) Handelingsvrijheid, waardoor de juiste inzet van hulp bepaald kan worden, onafhankelijk van indicatiestellingen. In feite is de werkwijze vergelijkbaar met die van de experimenten met regelarme zorg : niet gehinderd door indicatiestellingen en andere formele regels kan snel een integrale analyse van de problematiek gemaakt worden en een integraal plan opgesteld worden. Teamleden gaan er snel op af, stabiliseren de situatie, motiveren en activeren de hulpvragers en beslissen over afschalen en opschalen. Het valt te overwegen deze regelruimte of handelingsvrijheid te vergroten door de teams een eigen, beperkt budget te geven waar ze in gevallen van nood uit kunnen putten en waarover achteraf verantwoording wordt afgelegd. Een vergelijking van de werkwijze van de sociale teams en de experimenten regelarme zorg zou instructief zijn (1) omdat de professionals, in ruil voor de handelingsvrijheid verplicht worden te rapporteren over de kwaliteit van hun interventies en (2) omdat blijkt dat regelarme zorg weliswaar leidt tot betere zorg, maar ook tot slechts een beperkte afname van administratieve lasten. Bovendien werken ketenpartners niet altijd mee. Naast de genoemde verschuiving van formele naar informele zorg en van 2 e naar 1 e lijnszorg leidt de nieuwe werkwijze tot een reductie van het aantal betrokken instanties per case. Daardoor is minder overleg en afstemming nodig en neemt het aantal overdrachtsmomenten en dus de kans op fouten af. Bovendien kan op deze wijze een werkrelatie met de cliënt opgebouwd worden hetgeen tot een groter vertrouwen in de duurzaamheid van de effecten leidt. Veel verschillende gezichten leidt tot minder vertrouwen bij de cliënt in een positief resultaat. Tot slot is het belangrijk dat cliënten niet uit het oog worden verloren. Hanzehogeschool Groningen

17 13 In een enkel geval leidt de nieuwe werkwijze tot grotere kosten. In die gevallen is de begeleiding intensiever en wordt maatwerk geleverd waar de standaard werkwijze tot goedkopere oplossingen geleid zou hebben. Bovendien kan er op gebiedsniveau sprake zijn van een uitbreiding van de hulpverlening in de vorm van nieuw gevonden huishoudens, dat wil zeggen, van huishoudens die in de oude werkwijze buiten de hulpverlening zouden zijn gebleven. Het organiseren van zorg en welzijn dichter bij de burger kan er immers ook toe leiden dat burgers weer in beeld komen die zich hebben afgekeerd van de hulpverlening en de samenleving. Conclusies: betere hulp leidt tot goedkopere hulp Niet alleen de resultaten van de pilot in Emmen, maar ook de wijze waarop die bereikt worden, komen overeen met vergelijkbare pilots in Utrecht en Amersfoort. Dat vergroot het vertrouwen in het realiteitsgehalte van de analyses. Daarnaast kunnen twee algemene conclusies getrokken worden. Ten eerste blijken efficiency en kwaliteit geen tegenstrijdige grootheden te zijn. Efficiencywinsten worden juist bereikt door de kwaliteit en de snelheid van de hulpverlening te vergroten. Omgekeerd geredeneerd: tragere en kwalitatief mindere hulpverlening leidt tot verhoging van de kosten. Dat kennen we uit het bedrijfsleven waar steeds meer de stelregel luidt focus op tijd en kwaliteit, dan gaan de kosten vanzelf omlaag. Ten tweede blijkt dat een grotere handelingsvrijheid van de professionals niet tot extra ureninzet leidt. Extra inzet aan het begin wordt gecompenseerd doordat de hulp eerder afgebouwd wordt. Bovendien wordt de prikkel om het indicatie-budget op te maken vervangen door de prikkel om de cliënt te helpen. Anders geformuleerd, kosten per uur worden vervangen door kosten per cliënt en nadruk op kostenreductie wordt vervangen door nadruk op waarde creatie voor de cliënt in de vorm van snelle en hoog kwalitatieve hulpverlening. 3.4 Verbetermogelijkheden In de concept evaluatie Sociaal team de toegang van 1 juni 2014 worden een groot aantal verbeterpunten en oplossingen vermeld. Wij groeperen ze in drie categorieën. Verbeteringen kunnen gerealiseerd worden: Aan de inputzijde van het proces: burgers, instroom en toegangsfunctie. In het proces zelf: de werkwijze van de teams. Aan de bestuurlijke inbedding van de teams Input: burgers, instroom en toegangsfunctie Burgers Ten aanzien van de burgers wordt de vraag gesteld of die ook goed voorbereid zijn op de transitie en transformatie. Burgers worden geconfronteerd met een nieuwe vorm van indicatiestelling en van hulpverlening (de kanteling, gebaseerd op eigen kracht en gebruik maken van het eigen netwerk van de burger en de sociale infrastructuur van het gebied). Aandachtspunten zijn: Het informeren van burgers over de nieuwe werkwijze. De vraag of alle hulpvragers geschikt zijn voor de nieuwe werkwijze en het belang van het monitoren daarvan. Het belang van het verder ontwikkelen van en aansluiten op de sociale infrastructuur van het gebied. Terecht wordt voorgesteld hiervoor een Sociaal Team Plus overleg te installeren. Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams

18 14 De gerede kans dat de nieuwe werkwijze leidt tot een toename van gevonden huishoudens ten opzichte van de oude situatie. Op gebiedsniveau is dit een kostenpost. Zorgen over de vraag of daadwerkelijk alle huishoudens de juiste hulpverlening krijgen (genoemd worden de burgers met een LVB problematiek). Instroom Ten aanzien van de instroom blijkt dat die nu vooral bestaat uit door de organisaties aangeleverde gevallen. Teamleden merken op dat tot dusverre weinig keukentafelgesprekken zijn gevoerd. Uit de praktijk van het werken met sociale teams elders in den lande blijkt dat de instroom divers kan zijn: Burgers die zichzelf bij het ST melden of door buren, familie of wijkbewoners gemeld worden. Burgers die door het ST zelf gevonden worden doordat ze zich actief in de wijk bewegen. Burgers die door het voorveld aangeleverd worden. Burgers die door de organisaties aangeleverd worden. In de evaluatie wordt een voorstel gedaan om de instroom te stroomlijnen. Dat lijkt ons een prima voorstel, met dien verstande dat daaraan de veronderstelling ten grondslag lijkt te liggen dat de sociale teams niet zelf actief op zoek gaan en dat de aanwezigheid van de sociale teams in het gebied niet tot directe hulpverleningsvragen bij het ST zelf zullen leiden (de eerste twee bullits). Het lijkt erop dat in het voorstel de bestaande loketten de vraag achter de vraag analyseren en bij meervoudige vraagstukken doorverwijzen naar de sociale teams. Onze vraag is of deze veronderstelling juist is. Die heeft namelijk gevolgen voor de caseload van de sociale teams en voor de omvang van de niet-caseload gebonden activiteiten van de teams. Ten aanzien van de toegangsfunctie moet opgemerkt worden dat die zich beperkt tot de gekozen doelgroep van multi-problem huishoudens. Hier gaan de teamleden direct op af, stabiliseren de situatie, motiveren en activeren de hulpvragers en beslissen over afschalen dan wel opschalen van de hulpverlening. Dat betekent ten eerste dat de ST s niet de volledige toegangsfunctie hebben voor het gebied. En het betekent ten tweede dat er een autonome instroom in de 2 e lijn blijft bestaan, waar de teams zelf geen invloed op hebben. Huishoudens kunnen bijvoorbeeld direct door huisartsen en rechters doorverwezen worden. Hier dient in een effectmeting op gebiedsniveau rekening gehouden te worden (ter voorkoming van 2 e orde fouten) Interne procesverbetering Hier gaat het om vraagstukken rond de inrichting van de teams. Die hebben betrekking op: De juridische status van de teams en de gevolgen daarvan voor aansprakelijkheidskwesties en voor salariëring van en salariëringsverschillen tussen de teamleden. De omvang en samenstelling van de teams. De organisatie van de ondersteunende processen. Het verbeteren van de interne werkwijze van de teams. Juridische status Teamleden kunnen in dienst zijn van de gemeente, in dienst zijn van de organisaties of gedetacheerd zijn bij de gemeente. Wij zijn niet op de hoogte van aard en omvang van de aanstellingen van de teamleden. Hanzehogeschool Groningen

19 15 Omvang en samenstelling Ten aanzien van de omvang en samenstelling van de teams wordt geconstateerd dat de teams nu te groot zijn. Het voorstel is om de omvang terug te brengen tot zes leden zodat alle expertisegebieden vertegenwoordigd kunnen zijn. Hierbij willen we opmerken dat beslissingen over omvang en samenstelling pas gemaakt kunnen worden wanneer meer bekend is Over verschillen in de aard van de problematiek van het desbetreffende gebied. Over het beschikbare budget, de omvang van de caseload en de omvang van de nietcaseload gebonden activiteiten van de teams. Ten aanzien van de organisatie van de ondersteunende processen ondersteunen we de aanbevelingen om een starterspakket samen te stellen en regelingen te treffen op het gebied van privacy en calamiteiten. Ten aanzien van dossiervorming willen we opmerken dat daarbij nu al rekening gehouden dient te worden met de wensen ten aanzien gegevensverzameling die nodig is voor zowel de procesmonitoring als de output monitoring op gebiedsniveau. Ten aanzien van de interne verbetering van de werkwijze verwijzen we naar de bijlage met ons voorstel voor de invulling van het 2 e deelproject van de IWP. Met behulp van de daarin voorgestelde netwerkanalyse kunnen verstoringen in het proces, regelmogelijkheden en knelpunten in kaart gebracht worden. Deze vormen de input om te werken aan continue procesverbetering. Een tweede instrument heeft betrekking op de organisatie van de leerprocessen in de teams. De teams worden bemenst door specialisten die zich gaan ontwikkelen tot generalisten. Dat kunnen ze alleen maar van elkaar leren. Het instrument is bedoeld om dit proces te organiseren en te ondersteunen Bestuurlijke inbedding Het blijkt dat de regelkringen tussen teams en kerngroep en kerngroep en gemeente niet goed georganiseerd en niet goed op elkaar afgestemd zijn. Top down is de aansturing van de teams niet duidelijk (onduidelijke en veranderlijke doelstellingen), bottom up ontbreekt systematisch overleg tussen teams en kerngroep en op structureel niveau worden verbeteringsplannen (de vier actiepunten naar aanleiding van de evaluatie van 1 maart 2014) niet goed opgepakt. In de bijlage wordt een voorstel gedaan om de besturingsstructuur beter in te richten. Centraal daarin staan de drie regelniveaus (strategisch, structureel en operationeel) en de drie regelassen (command-control as, leer-as en experimenteer-as). Werken met ST s is een middel om doelen te bereiken (het behalen van efficiency en kwaliteitswinsten). Achterliggend idee van het besturingsmodel is het dicht op elkaar organiseren van de discussie tussen doelen (strategisch niveau), middelen (operationeel niveau) en verbeteringen (structureel niveau). Dat stelt eisen aan de inrichting van de commandcontrol as, de leer-as en de experimenteer-as. Met behulp van dit model kan nader gewerkt worden aan de invulling van een geëigende besturingsstructuur. Evaluatie kosten baten analyse van de sociale gebiedsteams