NAAR EEN VERSTERKING VAN HET TOEKOMSTPERSPECTIEF IN JAARVERSLAGEN VERVOLGONDERZOEK NAAR CONTINUÏTEITSPARAGRAFEN

Transcriptie

1 NAAR EEN VERSTERKING VAN HET TOEKOMSTPERSPECTIEF IN JAARVERSLAGEN VERVOLGONDERZOEK NAAR CONTINUÏTEITSPARAGRAFEN

2

3 Inhoud Voorwoord 5 Samenvatting 7 Inleiding Achtergrond en doelstelling Vraagstelling Afbakening Methode Leeswijzer 16 2 Aanwezigheid en informatiewaarde van continuïteitsparagrafen Inleiding Aanwezigheid van continuïteitsparagrafen in jaarverslagen Opmerkingen van de instellingsaccountant Beoordeling informatiewaarde continuïteitsparagrafen Prognoses en personele ontwikkeling Meerjarenraming voor de balans Meerjarenraming van baten en lasten Rapportage over risicobeheer Rapportage over risico s en onzekerheden Verslag van het intern toezicht Publicatie jaarverslag en jaarrekening 25 3 Verdieping in totstandkoming continuïteitsparagrafen Inleiding Bijdragen vanuit de verschillende functiegroepen Bijdrage vanuit intern toezicht Bijdrage vanuit bestuurders Bijdrage vanuit financiële functionarissen Bijdrage vanuit directeuren Interne en externe input voor continuïteitsparagrafen Inventarisatie vraagstukken Evaluatie verantwoordingsvoorschriften 33 4 Conclusies en aanbevelingen Algemene conclusies Aanbevelingen voor bestuurders Aanbevelingen voor overige betrokkenen Aanbevelingen voor instellingsaccountants Beschouwing bij de voorschriften Activiteiten inspectietoezicht 37 Geraadpleegde bronnen 39 Bijlagen 40 I. Verantwoordingsvoorschriften RJO 40 II. Toelichting bij de onderzoeksmethode 42 III. Overzicht aanwezigheid onderdelen continuïteitsparagraaf 45 IV. Beoordelingskader informatiewaarde continuïteitsparagrafen 48 V. Overzicht type besturen verdiepend onderzoek 51 VI. Overzicht van vragen in het verdiepend onderzoek 52

4

5 Voorwoord Nederlandse leerlingen en studenten hebben recht op goed onderwijs. Daar waken wij over. Maar niet alleen de kwaliteit van onderwijs is voor leerlingen van belang; ook de financiële continuïteit van het onderwijs is dat. Een leerling heeft er niets aan als hij prima onderwijs krijgt, maar zijn school in de financiële problemen komt. Het gevolg van die problemen kan immers zijn dat het schoolbestuur moet bezuinigen op personeel of leermiddelen. Of in het uiterste geval misschien zelfs haar deuren moet sluiten. Daar is geen leerling bij gebaat. Daarom zijn besturen sinds 2013 verplicht om een zogenoemde continuïteitsparagraaf op te nemen in hun jaarverslag. Daarin wordt een doorkijk gegeven over het toekomstperspectief. Dan gaat het om de vraag of het schoolbestuur in de nabije toekomst beschikt over voldoende financiële middelen en een goede sturing om de voortgang van het onderwijs en de kwaliteit te kunnen blijven waarborgen. Mogelijke risico s komen daardoor eerder in beeld. De continuïteitsparagraaf vormt daarmee een belangrijke basis voor ons toezicht. Vorig jaar onderzochten we in hoeverre besturen in hun jaarverslagen over 2013 invulling gaven aan de continuïteitsparagraaf. Het bleek dat circa 80% van de besturen een doorkijk gaf naar de toekomst als het gaat om leerlingaantallen, de personeelsformatie en de financiële positie. Het percentage besturen dat hierover cijfers opneemt in het jaarverslag 2014 is gestegen naar meer dan 95%. Zonder meer een positieve ontwikkeling. Maar uit een inhoudelijke beoordeling van continuïteitsparagrafen ontstaat een minder positief beeld. De informatiewaarde is wel verbeterd, maar dit lijkt een langzaam groeiproces. Nog steeds blijkt dat de kwaliteit van opgenomen toelichtingen niet altijd voldoende is. Bij circa 55% van de geselecteerde jaarverslagen zijn toelichtingen nog niet voldoende. Dit moet nog beter. Zo zijn meerjarenbegrotingen vaak weinig beleidsrijk en hebben ze daarmee feitelijk geen toegevoegde waarde. Onderbouwingen van de meerjarenbegroting en ook investeringen en risicobeheer, kunnen nog beter worden toegelicht. En als er veel onzekere factoren zijn, bijvoorbeeld bij verwachte krimp, zouden meer scenario s mogen worden uitgewerkt. Een grotere transparantie draagt bij aan een betere beheersing van de financiën en daarmee aan beter onderwijs. De continuïteitsparagraaf is natuurlijk geen doel op zich. Het levert een bijdrage aan en geeft een beter beeld over de strategische keuzes die een school of bestuur maakt en de financiële effecten daarvan op de langere termijn. Het levert de raad van toezicht, de medezeggenschap en andere belanghebbenden materiaal om daarover in gesprek te gaan met de bestuurder. Bestuurders kunnen hierin aan hun interne en externe stakeholders laten zien hoe zij sturen en hoe zij grip houden op toekomstige ontwikkelingen. Het is belangrijk dat verduidelijking en aanpassing in de voorschriften voor de continuïteitsparagraaf worden aangebracht waar dat nodig is, daarover gaan we in gesprek met het ministerie. Met onderwijskoepels en met accountants gaan we in gesprek om ideeën te ontwikkelen voor verdere verduidelijking en voorlichting. Een goede continuïteitsparagraaf kan financiële ongelukken waarschijnlijk niet uitsluiten, maar wel zoveel mogelijk voorkomen. Ook om die reden is het belangrijk dat de bijna 1500 schoolbesturen die ons land rijk is, samen met belanghebbenden nóg meer werk maken van de continuïteitsparagraaf dan nu reeds het geval is. Monique Vogelzang Inspecteur-generaal van het onderwijs September 2016, Utrecht

6

7 Samenvatting In dit rapport doet de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) verslag van een vervolgonderzoek naar continuïteitsparagrafen in de jaarverslagen 2014 en een verdiepend onderzoek naar de totstandkoming van deze paragrafen in het funderend onderwijs (po, so, vo). Vraagstelling In hoeverre is in jaarverslagen 2014 een verbetering zichtbaar in de aanwezigheid van de continuïteitsparagraaf en de informatiewaarde daarvan, en op welke manier kunnen besturen in het funderend onderwijs de informatiewaarde vergroten? Met dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 1. Hoeveel besturen hebben de continuïteitsparagrafen geïmplementeerd in jaarverslagen 2014 en in hoeverre is een verbetering zichtbaar ten opzichte van jaarverslagen 2013? 2. In hoeverre maken instellingsaccountants bij een ontbrekende continuïteitsparagraaf hierover een opmerking in hun controleverklaring of rapport van bevindingen? 3. In hoeverre is de informatiewaarde van continuïteitsparagrafen verbeterd in de jaarverslagen 2014 van de geselecteerde besturen en wat zijn op dit moment de belangrijkste verbeterpunten? 4. Op welke manier wordt door besturen, intern toezichthouders, financiële functionarissen en directeuren in het funderend onderwijs, bijgedragen aan de totstandkoming van onderdelen van de continuïteitsparagraaf? 5. Welke factoren bevorderen de kwaliteit van de informatiewaarde in de continuïteitsparagrafen? 6. In hoeverre worden vraagstukken ervaren bij de totstandkoming van continuïteitsparagrafen en welke oplossingen worden aangereikt? Verbetering aanwezigheid continuïteitsparagrafen Allereerst hebben we gekeken of de continuïteitsparagraaf is opgenomen in de jaarverslagen 2014 van alle bekostigde onderwijsinstellingen in alle sectoren (so, po, vo, mbo, ho). In alle sectoren zijn de onderdelen van deze paragraaf vaker aanwezig in het jaarverslag 2014 ten opzichte van het jaarverslag Bij de onderdelen risicobeheer, de belangrijkste risico s en risicomaatregelen, en de rapportage van de interne toezichthouder is een grote verbetering zichtbaar: deze onderdelen zijn gemiddeld in meer dan 80 procent van alle jaarverslagen 2014 aanwezig. In de jaarverslagen 2013 was dat 60 procent. Daarnaast is in de jaarverslagen 2014 een verbetering zichtbaar in de aanwezigheid van de prognoses over personele bezetting en aantallen leerlingen, deelnemers of studenten, de meerjarenbalans en de meerjarenraming voor baten en lasten. Deze onderdelen zijn bij meer dan 95 procent van de besturen opgenomen in het jaarverslag In de jaarverslagen 2013 was dat 80 procent. Het valt op dat de verschillen tussen de sectoren kleiner zijn geworden. In de jaarverslagen 2013 bleek nog dat onderdelen relatief vaker ontbraken in het funderend onderwijs, juist in deze sectoren is veel verbetering zichtbaar in de jaarverslagen In onderstaande grafiek staat een beeld van de onderdelen van de continuïteitsparagraaf met daarbij de gemiddelde percentages van de aanwezigheid in jaarverslagen.

8 Figuur a: aanwezigheid onderdelen continuïteitsparagraaf in jaarverslagen 2013 en 2014, het betreft gemiddelde percentages Prognose leerlingen/studenten en ontw. FTE Meerjaren balans Meerjaren baten en lasten Rapportage risicobeheer Risico's en onzekerheden Rapportage interne toezichthouder 0% 20% 40% 60% 80% 100% 62% 66% 62% 96% 82% 97% 85% 98% 88% 84% 91% 88% Jaarverslag 2014 Jaarverslag 2013 Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2016 Bij de jaarverslagen 2014 werd bij 3,5 procent door de accountant een opmerking gemaakt over de continuïteitsparagraaf. Uit een vergelijking met de aanwezigheid van onderdelen blijkt echter dat accountants nog niet altijd een opmerking maken terwijl de inhoud van het jaarverslag daar wel aanleiding voor geeft. Verbetering informatiewaarde continuïteitsparagrafen Vervolgens is in dit onderzoek gekeken naar verbeteringen in de informatiewaarde ten opzichte van Dit is uitgevoerd bij een selectie van 64 besturen in alle sectoren, dit is dezelfde selectie als vorig jaar. Uit de gemiddelde percentages van deze inhoudelijke beoordelingen blijkt een verbetering zichtbaar van de informatiewaarde. Dit wordt zichtbaar in onderstaande figuur. Figuur b: percentage van de selectie van 64 besturen waarin onderdelen van de continuïteitsparagraaf als voldoende tot goed werden beoordeeld 0% 20% 40% 60% 80% 100% Prognose leerlingen/studenten en ontw. FTE Meerjaren baten en lasten Meerjaren balans Rapportage risicobeheer Risico s en onzekerheden Rapportage interne toezichthouder 83% 66% 53% 38% 55% 33% 58% 38% 75% 39% 70% 52% Jaarverslag 2014 Jaarverslag 2013 Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2016 In de beoordeling van geselecteerde jaarverslagen is niet slechts gekeken naar vermelding van vereiste onderwerpen voor de continuïteitsparagraaf, deze is ook inhoudelijk beoordeeld op relevantie, zorgvuldigheid en consistentie met de rest van

9 het jaarverslag. Zodat de inhoud van de continuïteitsparagraaf en het toekomstperspectief voor de lezer begrijpelijk is. Het gehanteerde beoordelingskader voor de informatiewaarde is toegelicht in bijlage IV. Een relatief grote verbetering is zichtbaar bij toelichtingen over risico s en onzekerheden en risicobeheer. Het onderdeel risicobeheer voldoet echter nog slechts bij ongeveer de helft van de geselecteerde jaarverslagen aan het beoordelingskader. Ook de toelichtingen bij de meerjarenraming voor baten en lasten en de meerjarenbalans zijn bij ongeveer de helft van de geselecteerde jaarverslagen als voldoende beoordeeld. Vooral op deze onderdelen is nog veel te verbeteren. Bij de beoordeling zijn de volgende belangrijkste aandachtspunten naar voren gekomen ten aanzien van de informatiewaarde van de continuïteitsparagraaf. Prognoses van het aantal leerlingen, deelnemers of studenten en de personele ontwikkelingen zijn doorgaans aanwezig maar kunnen vaak nog beter worden toegelicht, vooral als bij de verwachte prognose sprake is van grote onzekere factoren. Dan verdient het aanbeveling om meerdere scenario s op te stellen met doorrekeningen van de mogelijke financiële gevolgen, inclusief een beeld van verwachte gevolgen voor de personele ontwikkeling. Daarbij horen voldoende toelichtingen over benodigde maatregelen bij de door het bestuur geconstateerde risico s en onzekerheden. De informatiewaarde van de meerjarenbegroting (meerjarenbalans en meerjarenraming voor baten en lasten) wordt groter naarmate een goede verbinding zichtbaar is met geplande maatregelen en keuzes van het bestuur. Meerjarenbegrotingen zijn echter nog niet altijd beleidsrijk opgesteld. Het is essentieel dat een duidelijke verbinding zichtbaar is met strategische doelstellingen van het bestuur. In toelichtingen over risicobeheer staat nog niet altijd concrete informatie over de inrichting en werking van een systeem voor risicobeheer. Soms wordt alleen informatie gegeven over administratieve processen. Voor een systeem van risicobeheer is echter minimaal nodig: een systematiek voor het in beeld krijgen van risicogebieden, afwegingen die gemaakt moeten worden over de verwachte kans en impact daarvan, en instrumenten die vervolgens nodig zijn voor een adequate beheersing van risico s. Daarbij is het ook nodig om goed zicht te hebben op de werking van het systeem voor risicobeheer. Toelichtingen over de risico s en onzekerheden zijn vaak wel vermeld, maar nog niet altijd is duidelijk op welke wijze het bestuur passende maatregelen treft om aan deze risico s en onzekerheden het hoofd te bieden. Idealiter worden risico s zo breed mogelijk en integraal in kaart gebracht, zodat zowel strategische, operationele als financiële risico s daarin worden betrokken met een inschatting van mogelijke (financiële) gevolgen en benodigde maatregelen. Tot slot bevat het verslag van het intern toezichthoudend orgaan nog niet altijd duidelijke toelichtingen. In dit onderzoek is gekeken of het intern toezicht aangeeft hoe zij het bestuur ondersteunt en/of adviseert. In de geselecteerde jaarverslagen van mbo en ho blijken toelichtingen hierover voldoende aanwezig. In de geselecteerde jaarverslagen uit de sectoren so,

10 po en vo werd dit bij minder besturen als voldoende beoordeeld. Vooral in die sectoren kan de informatiewaarde van dit verslag nog verder verbeteren. Van de geselecteerde besturen is tijdens het onderzoek ook geïnventariseerd of het jaarverslag inclusief de jaarrekening 2014 op de website van het bestuur is gepubliceerd. Slechts 38 procent van deze jaarverslagen is op de website van het bestuur vindbaar. De inspectie vindt het belangrijk dat besturen het jaarverslag en de jaarrekening actief openbaar maken, zoals ook in codes voor goed bestuur wordt gevraagd. Verdiepend onderzoek totstandkoming continuïteitsparagrafen Aanvullend is in dit themaonderzoek bij een selectie van zestien besturen in het funderend onderwijs (de sectoren so, po en vo) inzicht verkregen over de interne processen die voorafgaan aan de totstandkoming van de continuïteitsparagraaf. In dit deel van het onderzoek is gekeken naar interne processen voor de totstandkoming van de risicoanalyse en de meerjarenbegroting en de bijdrage daarvoor vanuit verschillende functiegroepen binnen de onderwijsinstelling. De functiegroepen waarmee is gesproken zijn intern toezichthouders, bestuurders, financiële functionarissen en directeuren. In dit onderzoek is ook geïnventariseerd welke vraagstukken men ervaart. Voor een goede informatiewaarde van de continuïteitsparagraaf is een goed intern samenspel van belang tussen de verschillende functiegroepen. Het is belangrijk dat bestuurders dit samenspel goed organiseren, actief de nodige inbreng van betrokkenen vragen, en voldoende ruimte voor overleg en kritische vragen creëren. En daarbij duidelijke kaders vanuit het bestuur en strategische en operationele keuzes die nodig zijn. Voor zowel een beleidsrijke meerjarenbegroting, als een integrale risicoanalyse en adequaat risicobeheer. Sommige van de bestuurders zien voor zichzelf vooral een adviserende of goedkeurende rol bij de totstandkoming van de continuïteitsparagraaf. Een grote betrokkenheid van de bestuurder is echter ook van belang bij de uitvoering van de totstandkoming. De bestuurder beschikt als het goed is over de meeste kennis van de strategie, van interne en externe ontwikkelingen en nodige beheersmaatregelen. Vanuit het intern toezicht wordt een kritische houding verwacht ten opzichte van de inhoud van de continuïteitsparagraaf. De meeste toezichthouders waarmee in het onderzoek is gesproken, hanteren voor zichzelf duidelijke kaders voor de informatie dit zij van het bestuur willen ontvangen en voor de toetsing van deze informatie. Enkele intern toezichthouders oriënteren zich op dit moment op versterking van het intern toezicht en het bestuur, en zijn nog aan het afwegen welke detaillering van de informatievoorziening zij gaan vragen en welke kaders zij gaan hanteren. Voor de informatiewaarde is het in het algemeen van belang dat er goede informatievoorziening beschikbaar is. Zowel de bestuurder, financiële functionarissen, directeuren, stafleden zoals voor personele zaken en voor huisvesting en medezeggenschap kunnen bijdragen aan de interne informatievoorziening. Al deze functiegroepen kunnen direct of indirect een belangrijke bijdrage geven aan de inhoud van een continuïteitsparagraaf. Respondenten ervaren vraagstukken op het gebied van de leerlingenprognose, personeel, onderhoud, huisvesting en/of investeringen,

11 risicoanalyse en maatregelen, risicobeheer en liquiditeit- en/of vermogensbeheer. Voorbeelden van aangereikte vraagstukken zijn onder meer: onzekerheden in uitgangspunten bij de meerjarenbegroting voor de verwachte baten en met name ook voor de personele lasten, de aanpak van krimpproblematiek, en keuzes voor de inrichting van risicomanagement en de inrichting van het intern toezicht.

12 Inleiding 1.1 Achtergrond en doelstelling Achtergrond De huidige regelgeving voor de continuïteitsparagraaf komt voort uit een toegenomen aandacht voor financiële ontwikkelingen en een gewenste versterking van bestuurskracht in het onderwijs. Dit is onder meer verwoord in de Kamerbrieven Reactie rapport Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis (21 januari 2013) en Versterking bestuurskracht in het onderwijs (17 april 2013). Naar aanleiding hiervan zijn voor alle sectoren met ingang van 2013 voorschriften opgesteld voor een verplichte continuïteitsparagraaf in de jaarverslagen. Deze zijn opgenomen in een bijlage bij art. 4 van de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJO). Het opnemen van een continuïteitsparagraaf vergroot transparantie in het jaarverslag over het toekomst- en risicogericht handelen door bestuurders. Daarnaast kan de inspectie met behulp van de continuïteitsparagraaf financiële risico s tijdiger in beeld brengen. Vorig jaar is onderzocht hoeveel besturen in het bekostigde onderwijs gehoor gaven aan de verplichte invulling van de continuïteitsparagraaf, die sinds 2013 is ingevoerd 1. Uit dit onderzoek bleek dat de continuïteitsparagraaf nog niet altijd volledig in het jaarverslag werd opgenomen en nog niet altijd voldeed aan gestelde kwaliteitseisen met betrekking tot de informatiewaarde. Vaak werden bijvoorbeeld nog onvoldoende toelichtingen opgenomen bij de meerjarenbegrotingen en in de rapportages over risicomaatregelen en -beheer. 2 Doelstelling onderzoek De inspectie brengt met dit vervolgonderzoek in beeld of er verbetering zichtbaar is in de jaarverslagen 2014 ten opzichte van de nulmeting in de jaarverslagen Hiervoor is een kwantitatief onderzoek uitgevoerd bij alle jaarverslagen van bekostigde onderwijsbesturen in alle sectoren. Daarnaast wordt een beeld gevormd van verbetering in de informatiewaarde van een selectie van de jaarverslagen in alle sectoren. Ook doet de inspectie verdiepend onderzoek in het funderend onderwijs naar de totstandkoming van de continuïteitsparagraaf. De inspectie vindt het belangrijk dat de continuïteitsparagraaf een goede informatiewaarde heeft. Hiermee bedoelen we dat deze tenminste voldoet aan de voorschriften voor de continuïteitsparagraaf en relevante en zorgvuldige toelichtingen bevat over het beleid en de verwachtingen van het bestuur. Dit is niet alleen relevant voor de interne en externe dialoog van besturen maar ook voor effectief toezicht. In het kader van het vernieuwde toezicht zal de inhoud van de jaarverslagen bijvoorbeeld aan de orde komen in de voorbereiding van vierjaarlijkse onderzoeken. 3 Daarnaast vormt de inhoud van continuïteitsparagrafen in de jaarverslagen een belangrijke basis voor het prospectieve toezicht. 1 Themarapport Continuïteitsparagrafen in jaarverslagen 2013 dat in juni 2015 is gepubliceerd. 2 Dit is bijvoorbeeld onder de aandacht gebracht in de toelichtende brochure van OCW bij de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs, hierin onder meer op p Voor meer informatie: Pagina 12 van 54

13 Voorschriften continuïteitsparagraaf De voorschriften voor de continuïteitsparagraaf staan vermeld in bijlage 3 bij artikel 4, vierde lid van de RJO. Deze voorschriften vereisen dat de volgende onderdelen in de jaarverslagen worden opgenomen en de vereiste toelichtingen bevatten (zie bijlage I): - ontwikkeling van leerlingen-, deelnemers- of studentenaantallen - ontwikkeling van de personele bezetting - meerjarenraming voor de balans - meerjarenraming voor de staat van baten en lasten - werking van het interne risicobeheersings- en controlesysteem - belangrijkste risico s en onzekerheden inclusief maatregelen - verslag van het toezichthoudend orgaan Al deze onderdelen worden even belangrijk gevonden voor de continuïteitsparagraaf. Aanvullende kwaliteitseisen staan in de toelichtende brochure van OCW bij de RJO op basis van de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving: de verantwoording in het jaarverslag is begrijpelijk, relevant, betrouwbaar en vergelijkbaar. Dat houdt bijvoorbeeld in dat toelichtingen in de continuïteitsparagraaf zorgvuldig zijn opgesteld en consistentie tonen met de rest van het jaarverslag. In de inhoudelijke beoordelingen (hoofdstuk drie) is niet slechts gekeken naar vermelding van vereiste onderwerpen voor de continuïteitsparagraaf, deze is ook inhoudelijk beoordeeld op zorgvuldigheid en consistentie. Bij de beoordeling van de informatiewaarde is dit als volgt geïnterpreteerd: - Een beleidsrijk opgestelde meerjarenbegroting: verwachte financiële gevolgen van vermelde gebeurtenissen en bijvoorbeeld van geplande maatregelen, worden duidelijk toegelicht en waar dat verwacht mag worden, cijfermatig verwerkt in de meerjarenbegroting. - Een duidelijke verbinding met strategische doelstellingen: bij de meerjarenbegroting en bij de toelichtingen over risicobeheer en risicomaatregelen is een duidelijke verbinding zichtbaar met het strategisch beleid en de keuzes van het bestuur. De hier genoemde criteria van beleidsrijke meerjarenbegroting, en een verbinding met strategische doelstellingen, worden niet letterlijk in wetgeving gevraagd. Deze criteria zijn afgeleid van huidige voorschriften voor de jaarverslaggeving. Bij de beoordeling is uitgegaan van de gedachte dat de inhoud van de continuïteitsparagraaf en het toekomstperspectief voor de lezer begrijpelijk moet zijn. Daarbij zijn uiteindelijk de besturen verantwoordelijk om af te wegen hoeveel openheid zij willen geven in het jaarverslag. Bij niet-naleving van de voorschriften voor de continuïteitsparagraaf in de jaarverslagen wordt vooralsnog geen sanctie toegepast. De voorschriften voor de continuïteitsparagraaf zijn inmiddels gewijzigd voor de jaarverslagen 2015 (Staatscourant, 15 februari 2016, nr. 7270). Dit betrof een beperkte aanpassing van de voorschriften. Pagina 13 van 54

14 1.2 Vraagstelling De centrale vraag van dit onderzoek luidt: In hoeverre is in jaarverslagen 2014 een verbetering zichtbaar in de aanwezigheid van de continuïteitsparagraaf en in de informatiewaarde daarvan, en op welke manier kunnen besturen in het funderend onderwijs de informatiewaarde vergroten? Met dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: Onderzoek op basis van de jaarverslagen: 1. Hoeveel besturen hebben de continuïteitsparagrafen geïmplementeerd in jaarverslagen 2014 en in hoeverre is een verbetering zichtbaar ten opzichte van jaarverslagen 2013? 2. In hoeverre maken instellingsaccountants bij een ontbrekende continuïteitsparagraaf hierover een opmerking in hun controleverklaring of rapport van bevindingen? 3. In hoeverre is de informatiewaarde van continuïteitsparagrafen verbeterd in de jaarverslagen 2014 van de geselecteerde besturen en wat zijn op dit moment de belangrijkste verbeterpunten? Onderzoek op basis van gesprekken in het funderend onderwijs: 4. Op welke manier wordt door besturen, intern toezichthouders, financiële functionarissen en directeuren in het funderend onderwijs, bijgedragen aan de totstandkoming van onderdelen van de continuïteitsparagraaf? 5. Welke factoren bevorderen de kwaliteit van de informatiewaarde in de continuïteitsparagrafen? 6. In hoeverre worden vraagstukken ervaren bij de totstandkoming van continuïteitsparagrafen en welke oplossingen worden aangereikt? Om de eerste twee vragen te beantwoorden is opdracht gegeven aan DUO om de jaarverslagen 2014 van alle bekostigde besturen te onderzoeken. Daarbij wordt ook een beeld gegeven van opmerkingen over de continuïteitsparagraaf die instellingsaccountants bij de jaarverslagen 2014 hebben vermeld. De derde vraag wordt beantwoord met een beoordeling van de continuïteitsparagraaf in het jaarverslag 2014 van dezelfde 64 besturen die vorig jaar werden geselecteerd. De laatste drie vragen worden beantwoord met een verdiepend onderzoek in het funderend onderwijs. Een nadere toelichting op de onderzoeksmethode staat in paragraaf 1.4 en bijlage II. 1.3 Afbakening Voor de beoordeling van de aanwezigheid van onderdelen van de continuïteitsparagraaf zijn de jaarverslagen van alle bekostigde onderwijsbesturen van alle sectoren betrokken. Dit betreft de bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) aangeleverde jaarverslagen inclusief de controleverklaring (altijd) en het rapport van bevindingen (indien van toepassing) van de instellingsaccountant. Dit rapport geeft geen beeld van de trends in verwachte financiële ontwikkelingen in de komende drie jaar zoals vermeld in de continuïteitsparagrafen van besturen in het po, so, vo, mbo en ho. Deze informatie wordt in het najaar beschreven in het rapport 'De financiële staat van het onderwijs'. De beoordeling van de informatiewaarde vond plaats bij een selectie van 64 besturen, door gebruik te maken van het jaarverslag 2014 exclusief de Pagina 14 van 54

15 1.4 Methode jaarrekening. Onderzoek ter plaatse is niet verricht, waardoor de gepresenteerde inhoud van de geselecteerde jaarverslagen niet is getoetst aan de hand van de praktijk bij de onderwijsorganisaties. Vanwege een beperkte selectie van jaarverslagen waar een inhoudelijke beoordeling is uitgevoerd biedt dit deel van het onderzoek geen representatief beeld van de sectoren, maar het geeft wel een bruikbare indicatie. Tot slot is verdiepend onderzoek uitgevoerd bij zestien besturen in het funderend onderwijs die bereid waren om mee te werken aan dit themaonderzoek. Dit is een relatief klein aantal ten opzichte van het totaal, maar het geeft een duidelijk beeld van de wijze van totstandkoming, de aard van vraagstukken en eventuele oplossingsrichtingen die worden aangereikt. Hiermee is in beeld gebracht hoe de informatiewaarde van de continuïteitsparagraaf kan verbeteren. Kwantitatief onderzoek De vraag hoeveel besturen de continuïteitsparagraaf hebben geïmplementeerd in hun jaarverslag 2014 is beantwoord met een kwantitatief onderzoek bij alle jaarverslagen, dat door DUO is uitgevoerd. Daarbij is gekeken naar de aanwezigheid van de onderdelen zonder deze inhoudelijk te beoordelen. Aanvullend heeft DUO geregistreerd in hoeveel gevallen de instellingsaccountant met betrekking tot de continuïteitsparagraaf een opmerking heeft gemaakt in de controleverklaring of in een rapport van bevindingen (uitzonderingsrapportage genoemd). Inhoudelijke beoordeling informatiewaarde De informatiewaarde van continuïteitsparagrafen is onderzocht bij 64 geselecteerde besturen, waarbij gebruik is gemaakt van toelichtingen in de jaarverslagen. Hiervoor zijn dezelfde besturen gekozen als vorig jaar, de besturen werden niet op de hoogte van hun selectie voor dit onderzoek. Het beoordelingskader is gebaseerd op de verantwoordingsvoorschriften voor de continuïteitsparagraaf, dit is opgenomen in bijlage IV. Het voornaamste doel van deze exercitie is om de aard van verbeteringen en verbeterpunten in kaart te brengen. Een toelichting op de selectie staat in bijlage II. Tabel 1.4a: aantal geselecteerde besturen ten opzichte van het totaal aantal besturen waarvan het jaarverslag 2014 beschikbaar was in augustus 2015 Sector Totaal aantal besturen Aantal in selectie so 73 8 po vo mbo 62 8 hbo 36 6 wo 18 4 Totaal Van deze 64 besturen is tijdens het onderzoek geïnventariseerd of het jaarverslag inclusief de jaarrekening 2014 op de website van het bestuur is gepubliceerd. Verdiepend onderzoek in het funderend onderwijs Voor dit onderzoek zijn zestien besturen in het funderend onderwijs benaderd voor een verdiepend onderzoek, omdat vorig jaar bleek dat in die sectoren relatief vaker tekortkomingen werden gezien in de informatiewaarde van continuïteitsparagrafen. Een deel van deze besturen is geselecteerd omdat er in het jaarverslag 2014 Pagina 15 van 54

16 verbeterpunten werden geconstateerd ten aanzien van de continuïteitsparagraaf. Een ander deel is geselecteerd omdat deze een continuïteitsparagraaf met een goede informatiewaarde hadden opgenomen. In bijlagen II, V en VI staan verdere toelichtingen over de onderzoeksmethode. 1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een beeld van de aanwezigheid van de continuïteitsparagrafen gebaseerd op de ontvangen gegevens van DUO en een beeld van de inhoudelijke beoordeling van continuïteitsparagrafen. Hoofdstuk 3 geeft een beeld van het verdiepend onderzoek in het funderend onderwijs, waarin interne processen ten aanzien van de totstandkoming van continuïteitsparagrafen worden beschreven, naast geïnventariseerde vraagstukken en oplossingen. Tot slot volgen in hoofdstuk 4 conclusies en aanbevelingen. Pagina 16 van 54

17 2 Aanwezigheid en informatiewaarde van continuïteitsparagrafen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de eerste drie onderzoeksvragen over de aanwezigheid en informatiewaarde van continuïteitsparagrafen. In paragraaf 2.2 beschrijven we hoeveel besturen de continuïteitsparagrafen hebben geïmplementeerd in het jaarverslag 2014 en in hoeverre daarin een verbetering zichtbaar is ten opzichte van vorig jaar. Paragraaf 2.3 geeft een beeld van de door accountants gemaakte opmerkingen bij de jaarverslagen 2014 met betrekking tot de continuïteitsparagraaf. Vervolgens wordt in paragraaf 2.4 beschreven in hoeverre de informatiewaarde van continuïteitsparagrafen van de 64 geselecteerde besturen is verbeterd en welke belangrijkste aandachtspunten daarin nog worden geconstateerd. Voor dit onderzoek zijn de voorschriften uit de RJO leidend, deze staan weergegeven in bijlage I en het daarvan afgeleide beoordelingskader staat in bijlage IV. Paragraaf 2.5 geeft weer hoeveel besturen het jaarverslag hebben gepubliceerd op hun website. 2.2 Aanwezigheid van continuïteitsparagrafen in jaarverslagen Figuur 1 geeft een beeld van de verbetering van de aanwezigheid van elk afzonderlijk onderdeel van de continuïteitsparagraaf in de jaarverslagen 2014 en Dit beeld is gebaseerd op de door DUO ontvangen jaarverslagen van alle bekostigde onderwijsbesturen. Figuur 2.2a: overzicht verbetering aanwezigheid onderdelen continuïteitsparagraaf Prognose leerlingen/studenten en ontw. FTE Meerjaren balans Meerjaren baten en lasten Rapportage risicobeheer Risico's en onzekerheden Rapportage interne toezichthouder 0% 20% 40% 60% 80% 100% 62% 66% 62% 96% 82% 97% 85% 98% 88% 84% 91% 88% Jaarverslag 2014 Jaarverslag 2013 Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2016 De onderdelen risicobeheer, de belangrijkste risico s en risicomaatregelen, en de rapportage van de intern toezichthouder zijn gemiddeld in meer dan 80 procent van alle jaarverslagen 2014 aanwezig. In de jaarverslagen 2013 waren deze onderdelen bij ongeveer 60 procent aanwezig. Pagina 17 van 54

18 De meerjarenbalans, de meerjarenraming voor baten en lasten en een overzicht van personele ontwikkeling en aantallen leerlingen/studenten zijn aanwezig in meer dan 95 procent van de jaarverslagen Dit is op alle onderdelen een grote verbetering ten opzichte van de aanwezigheid in de jaarverslagen In de jaarverslagen 2013 waren deze onderdelen gemiddeld bij 80 procent aanwezig. Het valt op dat in de jaarverslagen 2013 nog grote verschillen te zien waren tussen de sectoren, wat betreft de aanwezigheid van onderdelen van de continuïteitsparagraaf. In de jaarverslagen 2014 zijn er geen grote verschillen meer tussen de sectoren (zie bijlage II). Informatie over risicobeheer en over de belangrijkste risico s en risicomaatregelen ontbraken in de jaarverslagen 2013 relatief vaker in het funderend onderwijs. In de jaarverslagen 2014 van deze sectoren zijn de onderdelen veel vaker opgenomen. Dat betekent dat vooral in het funderend onderwijs veel vaker onderdelen van de continuïteitsparagraaf aanwezig zijn in het jaarverslag Een grote verbetering is ook zichtbaar in de aanwezigheid van een verslag van de intern toezichthouder in de jaarverslagen 2014 van het funderend onderwijs. Mogelijk komt dit door een ingezette professionalisering of door een toegenomen aandacht voor het intern toezicht. 2.3 Opmerkingen van de instellingsaccountant De instellingsaccountant (hierna accountant) stelt vast of het jaarverslag aan de wettelijke bepalingen voldoet, waaronder de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving (RJ) inclusief de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). In het Onderwijsaccountantsprotocol OCW/EZ 2014 (OAP 2014) is vastgelegd dat de accountant moet vaststellen dat de continuïteitsparagraaf in het jaarverslag 2014 is opgenomen. Als dit niet het geval is moet de accountant dit melden in zijn controleverklaring. Aanvullend wordt in het OAP 2014 gevraagd dat de accountant vaststelt dat de meerjarenbegroting is ontleend aan de interne planning & controlcyclus en is goedgekeurd door het toezichthoudend orgaan. Indien de meerjarenbegroting hieraan niet voldoet, moet de accountant dit opnemen in een rapport van bevindingen. In totaal is bij 3,5 procent van alle jaarverslagen 2014 door de accountant een opmerking gemaakt over het ontbreken van (delen van) de continuïteitsparagraaf, het niet ontleend zijn aan de meerjarenbegroting aan de planning & controlcyclus of het niet goedkeuren van de meerjarenbegroting door het toezichthoudend orgaan. Deze besturen zijn door de inspectie in de afhandelingsbrief bij hun jaarverslag 2014 verzocht om ervoor te zorgen dat de continuïteitsparagraaf in het jaarverslag 2015 wel voldoet aan de gestelde eisen. Bij de jaarverslagen 2013 werd nog bij 2 procent door de accountant een opmerking gemaakt in relatie tot de continuïteitsparagraaf. Daaruit blijkt dat accountants in de jaarverslagen 2014 vaker opmerkzaam zijn geweest. Daarbij wordt opgemerkt dat het deel van de jaarverslagen met ontbrekende onderdelen, kleiner is dan van vorig jaar (zie paragraaf 2.2). Daarnaast is het totaal aantal besturen kleiner dan vorig jaar: in 2013 waren er jaarverslagen, in 2014 zijn er jaarverslagen. Uit een vergelijking met de aanwezigheid van onderdelen van de continuïteitsparagraaf, blijkt dat accountants nog niet altijd een opmerking maken terwijl de inhoud van het jaarverslag daar wel aanleiding voor geeft. In figuur 2 staat bij hoeveel jaarverslagen de accountant geen opmerking heeft gemaakt over de continuïteitsparagraaf terwijl daar volgens het onderzoek wel Pagina 18 van 54

19 aanleiding toe was. Dit is per onderdeel weergegeven als percentage van alle jaarverslagen waar dit onderdeel ontbrak, zonder een opmerking van de accountant. Tabel 2.3a: percentage van alle jaarverslagen 2014 waar een opmerking ontbreekt Ontbrekend onderdeel in de continuïteitsparagrafen Percentage zonder opmerking van de accountant Prognose leerlingen/studenten en ontwikkeling FTE 4% Meerjarenraming voor de balans 3% Meerjarenraming baten en lasten 2% Rapportage risicobeheer 15% Rapportage risico s en onzekerheden 8% Rapportage interne toezichthouder 11% 2.4 Beoordeling informatiewaarde continuïteitsparagrafen Uit de inhoudelijke beoordeling van de geselecteerde jaarverslagen 2014 blijkt dat de informatiewaarde van de onderdelen voor de continuïteitsparagraaf vaker is beoordeeld als voldoende tot goed, ten opzichte van de jaarverslagen In figuur 3 staan de percentages van de geselecteerde jaarverslagen waarin de onderdelen van de continuïteitsparagraaf als voldoende tot goed zijn beoordeeld. Dit betreft het gemiddelde van de groep 64 geselecteerde jaarverslagen (uit alle sectoren, zie bijlage II). Hiervoor is een inhoudelijke beoordeling gevormd van de informatiewaarde van continuïteitsparagrafen waarvan de onderzoeksmethode is weergegeven in hoofdstuk 1. Het beoordelingskader is gebaseerd op de RJO en staat weergegeven in bijlage IV. In de inhoudelijke beoordelingen is niet slechts gekeken naar vermelding van vereiste onderwerpen voor de continuïteitsparagraaf, de toelichtingen zijn ook inhoudelijk beoordeeld op zorgvuldigheid en consistentie (gebaseerd op voorschriften RJO). Bij de beoordeling is uitgegaan van de gedachte dat de inhoud van de continuïteitsparagraaf en het toekomstperspectief voor de lezer begrijpelijk moet zijn. Op basis van deze beperkte selectie zijn onderstaande resultaten niet representatief voor het hele onderwijs maar geven wel een bruikbare indicatie van de verbetering. Figuur 2.4a: percentages van de 64 geselecteerde besturen waarin onderdelen van de continuïteitsparagraaf als voldoende tot goed werden beoordeeld 0% 20% 40% 60% 80% 100% Prognose leerlingen/studenten en ontw. FTE Meerjaren baten en lasten 53% 38% 66% 83% Meerjaren balans Rapportage risicobeheer 33% 38% 55% 58% Jaarverslag 2014 Jaarverslag 2013 Risico s en onzekerheden Rapportage interne toezichthouder 39% 52% 75% 70% Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2016 Pagina 19 van 54

20 Bij de geselecteerde besturen is een verbetering zichtbaar in de informatiewaarde. Deze is bij alle onderdelen van de continuïteitsparagraaf vaker als voldoende tot goed beoordeeld. Een relatief grote verbetering is zichtbaar bij het onderdeel risico s en onzekerheden. In dit onderdeel dienen de belangrijkste risico s en daarbij voorgenomen maatregelen te worden vermeld. De onderdelen risicobeheer, meerjarenbalans en meerjarenraming baten en lasten blijken nog slechts bij ongeveer de helft van de geselecteerde jaarverslagen als voldoende tot goed te worden beoordeeld. Ondanks deze verbetering zijn er bij de beoordeling van de informatiewaarde voor een aantal besturen nog verbeterpunten zichtbaar. Deze verbeterpunten betreffen vooral de toelichtingen bij de meerjarenbalans en de meerjarenraming baten en lasten en de toelichtingen over het risicobeheer, risico s en maatregelen. In de volgende paragrafen volgt per onderdeel een beeld van de beoordeling en van verbeterpunten voor dit onderdeel. De verbeterpunten worden in de vorm van aandachtspunten onderaan elke beoordeling weergegeven Prognoses en personele ontwikkeling De ontwikkeling van de aantallen leerlingen, deelnemers of studenten en de personele bezetting moeten zijn opgenomen voor het verslagjaar en de jaren T+1, T+2 en T+3. Daarnaast moet de formatie zijn uitgesplitst in functiegroepen, zoals management/directie, onderwijsgevend personeel en ondersteunend personeel. In de RJO is voorts aangegeven dat bij deze prognoses moet worden toegelicht welke belangrijke ontwikkelingen het bestuur verwacht. Het gaat daarbij om ontwikkelingen in de personele bezetting inclusief voorgenomen aanpassingen in de formatie-omvang en de verwachte leerlingenaantallen (zie ook bijlage IV). Uit de inhoudelijke beoordeling blijkt dat in 53 van de 64 geselecteerde jaarverslagen 2014 (jaarverslagen 2013: 42) de weergave van deze prognose, de personele ontwikkeling en gevraagde toelichtingen, voldoende tot goed aan de voorschriften voldoet. Dit onderdeel voldoet bij de meeste geselecteerde jaarverslagen dus voldoende tot goed aan de voorschriften. Verbeterpunten In een aantal continuïteitsparagrafen wordt echter nog onvoldoende toelichting gegeven bij de cijfermatige prognoses en personele ontwikkelingen. Dat verdient vooral veel aandacht, omdat deze gegevens belangrijke uitgangspunten zijn voor de toekomstige rijksbijdragen en personele lasten in de meerjarenbegroting. Als bij de verwachte prognose sprake is van grote onzekere factoren beveelt de inspectie aan om meerdere scenario s op te stellen met doorrekeningen van de mogelijke financiële gevolgen. Inclusief een beeld van eventuele gevolgen voor de personele ontwikkeling en van benodigde beheersmaatregelen. Het is aan het bestuur om de diepgang van deze toelichtingen te bepalen. Pagina 20 van 54

21 2.4.2 Meerjarenraming voor de balans De meerjarenbegroting bestaat uit een meerjarenbalans en een meerjarenraming van baten en lasten. De meerjarenbalans wordt gebaseerd op de standaardindeling van de RJO en omvat de cijfers van het verslagjaar en voorts de jaren T+1 tot en met T+3. In de toelichting bij de posten van de balans geeft het bestuur aan welke belangrijke ontwikkelingen zij verwacht. Het gaat daarbij om verwachte ontwikkelingen in de financieringsstructuur, het huisvestingsbeleid en ook toelichtingen over mutaties van reserves, fondsen en voorzieningen. Uit de inhoudelijke beoordeling van de meerjarenbalans inclusief de toelichtingen, blijkt dat deze bij 55 procent (35 van de 64) van de geselecteerde jaarverslagen 2014 (jaarverslagen 2013: 21) voldoende tot goed aan de voorschriften voldoet. Verbeterpunten De in de voorschriften gevraagde toelichtingen zijn nog niet in alle continuïteitsparagrafen vermeld. Zo worden bij voorgenomen investeringen niet altijd relevante toelichtingen vermeld, zoals over de planvorming en financieringsstructuur. Daarnaast blijkt net als vorig jaar dat in de meerjarenbalans het eigen vermogen niet altijd wordt uitgesplitst in reserves en/of fondsen, terwijl deze binnen het eigen vermogen wel zijn ingericht. Een duidelijk beeld van ontwikkelingen in de posten van de meerjarenbalans en de relevante toelichtingen daarbij, is nodig voor goed inzicht in de meerjarige liquiditeits- en vermogenspositie. Afzonderlijke posten met opvallende ontwikkelingen moeten altijd goed worden toegelicht in de continuïteitsparagraaf. Dit geldt ook voor onderdelen van het eigen vermogen (reserves en/of fondsen, inclusief privaat vermogen) en voor de voorzieningen. De meerjarenbalans en ook de meerjarenraming moeten in het jaarverslag overigens op geconsolideerd niveau gepresenteerd worden als ook de jaarrekening is geconsolideerd. Zodat inzicht ontstaat in verwachte ontwikkelingen van de rechtspersoon als geheel. Aandachtspunt: toelichtingen over investeringen Uit het onderzoek blijkt dat er meer aandacht nodig is voor toelichtingen over investeringen. Bij zowel geplande als lopende investeringen kan een toelichting bestaan uit een duidelijke aanleiding en onderbouwing voor de investeringen, het beoogde doel hiervan, een verbinding met strategische doelstellingen, een analyse van prognose leerlingen/studenten in relatie tot de voorgenomen investering, een beeld van de omvang en het tijdpad, en een beeld van sturingsinstrumenten zoals beheersmaatregelen voor mogelijke investeringsrisico s, een investeringsbegroting en een meerjarig kasstroomoverzicht. Een investeringsbegroting kan inzicht vergroten in de verwachte balansontwikkeling. Een meerjarig kasstroomoverzicht zorgt voor een meer gedetailleerd inzicht in effecten van verwachte aflossingen en investeringen. Toelichtingen over deze instrumenten bieden een waardevolle toevoeging aan de informatiewaarde van de continuïteitsparagraaf. Ook in het rapport Huisvestingsonderzoek in het mbo, hbo en wo heeft de inspectie geconstateerd dat toelichtingen over investeringen vaak nog onvoldoende onderbouwd zijn. Naar aanleiding daarvan heeft de minister in de Kamerbrief Financiële positie publiek bekostigde instellingen (20 juni 2016) het belang benadrukt van toelichtingen over investeringen. Bij majeure investeringen verdient het aanbeveling om een meerjarenbalans en een meerjarenraming van baten en lasten op te nemen van minimaal vijf jaar, in plaats van drie jaar. Pagina 21 van 54

22 2.4.3 Meerjarenraming van baten en lasten De meerjarenraming van baten en lasten wordt gebaseerd op de standaardindeling van de RJO en omvat de cijfers van het verslagjaar en voorts de jaren t+1 tot en met t+3. Net als bij de meerjarenbalans is voorgeschreven dat de posten van deze meerjarenraming toelichtingen bevatten (zie bijlage I). Uit de inhoudelijke beoordeling van de meerjarenraming van baten en lasten inclusief de toelichtingen, blijkt dat deze bij 53 procent, ofwel 34 van de 64 geselecteerde jaarverslagen 2014 (jaarverslagen 2013: 24) zijn beoordeeld als voldoende tot goed. Verbeterpunten De in de voorschriften gevraagde toelichtingen over personeel, huisvesting en bijvoorbeeld ontwikkelingen rond derde geldstroom en contractactiviteiten (die laatste in mbo/ho) zijn nog niet in alle continuïteitsparagrafen aanwezig. In de beoordelingen is ook gekeken of relevante en consistente toelichtingen aanwezig zijn. In de beoordelingen bleek dit niet altijd voldoende. Zo bleek bijvoorbeeld niet altijd een logische verbinding tussen de meerjarenbegroting en strategische doelstellingen. Dit wordt hieronder verder toegelicht. Aandachtspunt: beleidsrijk begroten Het is essentieel dat in toelichtingen bij de meerjarenraming een duidelijke verbinding wordt gelegd met strategische doelstellingen, en dat de meerjarenraming in cijfermatig opzicht beleidsrijk wordt opgesteld. Dat houdt in dat besturen verwachte financiële effecten van gemaakte keuzes of geplande maatregelen in de begroting verwerken. Als er nog enige onzekerheid is over te maken keuzes, kunnen zij in de toelichtingen in elk geval scenario s geven van verwachte ontwikkelingen en verwachte benodigde maatregelen, en het effect daarvan op de baten en lasten. Het valt op dat besturen soms kiezen om een niet-beleidsrijke meerjarenbegroting op te nemen. Bijvoorbeeld door elk jaar oplopende tekorten te presenteren in de begroting, met een toelichting dat dit nog een situatie betreft zonder uitvoering van reeds geplande maatregelen. Die maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit een geplande personele reductie of andere vormen van kostenbesparingen. Een meerjarenbegroting waarin verwachte besparingen niet zijn verwerkt voegt weinig toe aan de continuïteitsparagraaf, omdat het dan geen actueel beeld geeft van de verwachte financiële ontwikkelingen. Het is belangrijk om niet alleen de posten van de meerjarenraming toe te lichten, maar ook een toelichting te geven over de tendens in de verwachte financiële ontwikkelingen (zoals tekorten of overschotten in de exploitatieresultaten). Wanneer in de financiële ontwikkelingen een verslechtering zichtbaar is, dan zal de lezer van het jaarverslag immers willen weten welke keuzes het bestuur maakt om die tendens te keren. Daarnaast beveelt de inspectie aan om een duidelijke verbinding te leggen tussen de toelichtingen bij de meerjarenraming en de analyse van het resultaat van het afgelopen boekjaar. Pagina 22 van 54

23 2.4.4 Rapportage over risicobeheer De rapportage over risicobeheer is in de RJO omschreven als rapportage over aanwezigheid en werking van het interne risicobeheersings- en controlesysteem. Daaraan is toegevoegd dat in deze rapportage wordt vermeld hoe het interne risicobeheersingssysteem is ingericht en hoe dit in de praktijk functioneert. Uit de inhoudelijke beoordeling blijkt dat in 58 procent, ofwel 37 van de 64 geselecteerde jaarverslagen 2014 (jaarverslagen 2013: 24) is geconstateerd dat de rapportage over risicobeheer voldoende tot goed aan de voorschriften voldoet. Verantwoordingsinformatie over risicobeheer is bij ongeveer de helft van de geselecteerde jaarverslagen als voldoende beoordeeld, waarbij concrete toelichtingen over risicomaatregelen in sommige gevallen ook werden meegerekend als toelichtingen over risicobeheer. In sommige paragrafen met een titel zoals risicobeheer of risicomanagement, worden alleen toelichtingen gegeven over de administratieve organisatie, de planning & controlcyclus of de interne controle, waarmee in feite niet is voldaan aan het voorschrift. Verbeterpunten Voor de opzet van risicobeheer is het minimaal nodig om een goed beeld te hebben van de risicogebieden, afwegingen over de verwachte kans en impact, een beeld van de instrumenten die minimaal nodig zijn voor een adequate beheersing van risico s, en een duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot het risicobeheerssysteem. Daarbij dient te worden gemonitord op welke manier het risicobeheer in de praktijk functioneert. Het bestuur moet daar verantwoording over geven in het jaarverslag. Het functioneren (de werking) van het risicobeheerssysteem kan blijken uit toelichtingen over resultaten die hiermee zijn bereikt en welke aanpassingen eventueel worden doorgevoerd in de komende jaren. Toelichtingen over de werking van risicobeheer kunnen mogelijk worden vermeld in andere hoofdstukken van het jaarverslag, over bijvoorbeeld personeel, onderwijs, huisvesting en bedrijfsvoering. In dat geval heeft het de voorkeur om in de continuïteitsparagraaf een verwijzing aan te brengen. Bij geplande investeringen kan worden toegelicht wat de verwachte effecten van de beheersmaatregelen zijn en wat er met de daadwerkelijke uitkomst van risicobeheersmaatregelen is gedaan. Ook in het verslag van het intern toezichthoudend orgaan kan bijvoorbeeld een toelichting worden opgenomen over de werking van risicobeheer. Een bestuur kan zelf bepalen hoe het een systeem van risicobeheer wil inrichten, het is in elk geval essentieel dat risicobeheer aanwezig is en dat het adequaat functioneert. Ook is het aan een bestuur zelf om te bepalen hoe het een risicoanalyse tot stand brengt. Zowel het Ministerie van OCW, het Ministerie van Financiën, de brancheorganisaties in het onderwijs en de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) bieden hiervoor handreikingen Rapportage over risico s en onzekerheden Deze rapportage is in de RJO voluit omschreven als een beschrijving van de belangrijkste risico s en onzekerheden. Daarbij is voorgeschreven dat het bestuur aangeeft voor welke risico s en onzekerheden zij zich in de komende jaren ziet geplaatst en op welke wijze zij passende maatregelen treft om aan deze risico s en 4 Zie bijvoorbeeld de toelichtende brochure bij de RJO van OCW, het Normenkader financieel beheer van het Ministerie van Financiën, de Richtlijn 400 Jaarverslag van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ), documenten en instrumenten van verschillende brancheorganisaties (zoals po-raad, vo-raad, mbo-raad, vereniging hogescholen en vsnu), publieke managementletter risico s managen is mensenwerk van de Nederlandse beroepsorganisatie voor accountants (NBA), en de position paper Een relevant en betrouwbaar jaarverslag (NBA). Pagina 23 van 54