Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar VI Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 1998 Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING Inhoudsopgave algemeen deel I Algemeen 2 II Sectoraal beleid en wetgevingsprogramma 14 III Samenvatting begrotingscijfers en financieel beheer 32 IV Feiten en cijfers 44 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING 70 BIJLAGEN 7U1060 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1997 Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 1

2 I. ALGEMEEN Inleiding Door het huidige kabinet zijn stapsgewijs extra middelen vrijgemaakt voor uitbreiding en versterking van verschillende justitiële diensten en de rechterlijke macht. De in de jaren tachtig gegroeide wanverhoudingen tussen taken en middelen van bijvoorbeeld Openbaar Ministerie en gevangeniswezen zijn hierdoor grotendeels weggenomen. Er zijn tevens ingrijpende reorganisaties doorgevoerd, zoals van het Openbaar Ministerie, de reclassering en de jeugdbescherming. Toerusting en modernisering van de rechtelijke organisatie staan inmiddels hoog op de agenda. Het stappenplan voor de vreemdelingenketen heeft belangrijke positieve effecten gehad. Door een projectmatige aanpak is de achterstand in de behandeling van asielaanvragen grotendeels ingehaald. Op veel terreinen is de doelmatigheid merkbaar vergroot, zoals blijkt uit de verrichtingen van onderdelen van de rechterlijke macht en van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Belangrijke inhoudelijke beleidswijzigingen zijn aangebracht met betrekking tot de toelating van vreemdelingen en de gefinancierde rechtsbijstand. Er zijn striktere regels ingevoerd voor de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit is verbeterd door centrale prioriteitstelling en betere aansturing van de kernteams. Voor de toepassing van strafrechtelijke sancties zijn nieuwe beleidslijnen uitgezet. Het sinds het midden van de jaren tachtig ingezette, brede veiligheidsbeleid is door het kabinet in nieuwe banen geleid. Binnen het kader van het Grotestedenbeleid is een impuls gegeven aan de aanpak van overlast gevende criminelen en aan de preventie van jeugddelinquentie (het programma Jeugd en Veiligheid). Met het bedrijfsleven is intensief samengewerkt binnen het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing ter bestrijding van roofovervallen en voertuigdiefstallen en ter verbetering van de beroepsmoraal. Er zijn nieuwe lijnen uitgezet voor een evenwichtig en effectief drugbeleid. Het gevoerde beleid heeft inmiddels tot concrete resultaten geleid. In hoofdstuk IV worden kerncijfers gepresenteerd die een overzicht bieden van de belangrijkste verrichtingen van de verschillende sectoren en de rechterlijke macht. Enkele frappante ontwikkelingen verdienen hier reeds afzonderlijke vermelding. Het aantal heenzendingen van preventief gehechten is gedaald van ruim in 94 tot minder dan 2000 in 96. In overeenstemming met de in de beleidsnota In Juiste Verhouding uit 96 genoemde doelstelling is het aantal door meerderjarigen gestarte taakstraffen sterk gestegen, namelijk van ruim in 94 tot bijna in 96. Ook het aantal HALT-afdoeningen waarover met de gemeenten nieuwe afspraken zijn gemaakt, is sterk toegenomen, namelijk met ruim dertig procent tot ruim in 96. Deze verheugende trends lijken zich door te zetten in 97. Vermeldenswaard is tevens dat de incasso van geldstraffen sterk is verbeterd en dat het aantal ontvluchtingen per cellen verder is gedaald. Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State. Tegelijkertijd vertoont het werkaanbod op enkele belangrijke justitiële beleidsvelden een stabiliserende tendens. Het aantal civielrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken dat door de rechtbanken wordt behandeld, is de laatste twee jaar stabiel (zie hoofdstuk IV, fig. 19a). Het aantal nieuwe asielzoekers vertoont een enigszins grillig verloop maar is toch aanzienlijk geringer dan enkele jaren geleden. De veelvoorkomende criminaliteit is sinds twee jaar onmiskenbaar aan het dalen. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 2

3 In onderstaande figuur wordt de ontwikkeling getoond van de aantallen bij de politie bekend geworden misdrijven. De verwachting is gerechtvaardigd, dat het aantal opgemaakte processen-verbaal in de komende jaren nog verder zal dalen. Rekening houdend met een reële zekerheidsmarge, kan de prognose gegeven worden dat in de komende drie jaren het aantal opgemaakte processen-verbaal steeds tussen de 1,1 en de 1,25 miljoen zal liggen. Ontwikkeling van door de politie opgemaakte processen-verbaal terzake van misdrijven sinds Bron: CBS '80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 Uit slachtofferenquêtes onder de bevolking zoals de grootschalige Politiemonitor blijkt dat de daling niet berust op een registratie-effect: het aantal misdrijven waarmee de bevolking wordt geconfronteerd, is met een half miljoen gedaald 1. De daling van de criminaliteit betreft niet alleen de veelvoorkomende, kleine criminaliteit, maar in het bijzonder ook woninginbraken, roofovervallen op geldinstellingen en bedrijven en autodiefstallen. Bij de daling spelen demografische en daarmee samenhangende culturele factoren ongetwijfeld een rol. Het zal echter geen toeval zijn dat drie delictvormen waartegen specifieke maatregelen zijn getroffen van zowel preventieve als repressieve aard namelijk woninginbraken, roofovervallen op geldinstellingen en autodiefstallen zeer duidelijke dalingen laten zien 2. Het samen met gemeenten en bedrijfsleven gevoerde beleid lijkt derhalve vruchten af te werpen. 1 CBS, Enquête Rechtsbescherming en Veiligheid, Kwartaalbericht Rechtsbescherming en Veiligheid, 10e jrg., nr. 1, 97, pp CBS ( 97) Kwartaalbericht Rechtsbescherming en Veiligheid. Politiemonitor Bevolking 97: Landelijke Rapportage ( 97), Den Haag/Hilversum. Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing ( 97), Jaarverslag Projecteam Overvalcriminaliteit, Amsterdam (V. Jammers). Door de genoemde positieve ontwikkelingen is er thans voor het eerst sinds vele jaren uitzicht op een zeker evenwicht tussen werklast en middelen. Dit is bemoedigend maar overigens geen reden voor genoegzaamheid. Er resteren nog belangrijke knelpunten. Het is onzeker of, en op welk niveau, een stabilisering van het aantal asielaanvragen zal optreden. De doorstroom binnen de vreemdelingenketen, in het bijzonder in de opvang van verblijfsgerechtigde asielzoekers, is een belangrijk aandachtspunt. Ook de bevordering van de terugkeer van vreemdelingen die niet tot Nederland worden toegelaten, speelt hierbij een belangrijke rol. Het terugkeerbeleid bestaat uit twee sporen: vrijwillige terugkeer verdient de Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 3

4 voorkeur, maar gedwongen terugkeer is het noodzakelijke complement. In de notitie terugkeerbeleid, die de Staatssecretaris van Justitie op 3 juni 97 aan de Tweede Kamer heeft gezonden (TK 96 97, , nr. 1) wordt uitvoerig ingegaan op de verschillende aspecten van het terugkeervraagstuk. De totale immigratie blijft hoog, mede door gezinshereniging en -vorming. Mede door een verschuiving naar zwaardere en meer bewerkelijke zaken blijft de capaciteit van de rechterlijke macht onder druk staan. Daardoor dreigen achterstanden te ontstaan, vooral bij rechtbanken en gerechtshoven. Het ophelderingspercentage van bij de politie bekend geworden delicten is over de gehele linie veel te laag (zie hoofdstuk IV, figuur 17c). De generaal-preventieve werking van het strafrecht kan daardoor onvoldoende worden benut. Uit publieksenquêtes blijkt dat de Nederlandse burger ontevreden is over de aanpak van de criminaliteit in de eigen buurt door de politie (zie hoofdstuk IV, figuur 17d). Dit is een pijnlijk signaal dat ook Justitie als gezagsdrager zich dient aan te trekken, onder meer door dat signaal te betrekken bij formuleringen van nieuw te ontwikkelen beleid. In de aan te pakken criminaliteitsproblematiek doen zich eveneens minder gunstige ontwikkelingen voor. De toename van het gebruik van geweld, vooral onder jongeren, baart mij grote zorgen. Dit geldt ook de oververtegenwoordiging van bepaalde groepen allochtonen in de criminaliteit. Ruim de helft van de populatie van justitiële jeugdinrichtingen is van allochtone herkomst (zie hoofdstuk IV, figuur 8b). Vooral het grote aandeel van de Marokkaanse jongeren valt op. Anderzijds wordt de allochtone bevolking eveneens in onevenredige mate slachtoffer van criminaliteit 1. Het relatief grote aandeel van allochtonen onder zowel de daders als slachtoffers van criminaliteit hangt samen met hun oververtegenwoordiging in de achterstandswijken van de grote steden, hun lage niveau van opleiding en arbeidsparticipatie en met integratie- en acculturatieproblemen. Het ontstaan van achterstandswijken waarin zich een cumulatie van deze problemen voordoet verdiept de problematiek en is een extra bron van sociale spanningen. Hoewel de criminaliteit in het algemeen daalt, blijft de werklast wegens de toegenomen ernst van bepaalde vormen van criminaliteit hoog. Er blijft druk staan op de capaciteit van de politie, het Openbaar Ministerie, de zittende magistratuur, penitentiaire inrichtingen, TBS-instellingen, justitiële jeugdinrichtingen en de reclassering. Een verdere daling van de heenzendingen kan hoewel die uitgangspunt vormt voor het bestaande beleid om dezelfde reden nog niet worden verzekerd. Om op de bestaande en de komende uitdagingen adequaat te kunnen reageren is een verdere versterking van capaciteiten en verbetering van werkwijzen geboden. Inmiddels voltrekken zich in de samenleving ingrijpende veranderingen die Justitie voor nieuwe opdrachten plaatsen. Het is zaak hierop tijdig te anticiperen. Pluriformiteit, sociale cohesie en recht 1 Loef, Kees ( 93), Allochtonen als slachtoffer van onveiligheid. In: Integrale veiligheidsrapportage: Achtergrondstudies. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken, DGOOV, pp Door goede wetgeving, rechtsbijstand en rechtspleging kan worden voorkomen dat er nodeloos conflicten ontstaan en kunnen eenmaal gerezen conflicten tot een oplossing worden gebracht. Het recht reikt de voor alle partijen meest gerede oplossing aan, helpt de overheid om desnoods met gepaste toepassing van dwang en sancties het algemeen belang te dienen maar respecteert steeds de onvervreemdbare rechten van het individu. Daarnaast zijn belangrijke, actuele opdrachten van het recht: Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 4

5 de garandering van een aanvaardbaar niveau van veiligheid en het herstel van vertrouwen van slachtoffers; de afwijzing van discriminatie van minderheden en de integratie van minderheden als volwaardige burgers; de reïntegratie van ex-gedetineerden en andere personen die hun straf hebben ondergaan; de bescherming en begeleiding van kinderen in bedreigende situaties. De toenemende economische, sociale en culturele pluriformiteit in de samenleving maakt een toereikende uitvoering van bovengenoemde taken belangrijker, maar ook zwaarder. Mede vanwege de internationale concurrentieverhoudingen, is de overheid selectiever geworden met interventies in economische en sociale processen. Er wordt meer ruimte gelaten aan de eigen verantwoordelijkheden van de burger, dat wil zeggen aan private initiatieven en marktmechanismen. Er vinden verschuivingen plaats van collectieve naar private verzekeringen (o.a. de Ziektewet), het volkshuisvestingsbeleid is in toenemende mate op afstand van de overheid gezet door de verzelfstandigde positie van woningbouwcorporaties en arbeid vindt plaats op een meer flexibele of zelfstandige basis. Kenmerkend voor de huidige situatie is dat individuele burgers in de samenleving hun eigen weg moeten vinden. Zij kunnen voor de oplossing van conflicten tevens in mindere mate dan vroeger terugvallen op de steun en bescherming van belangenbehartigende organisaties. Tegelijkertijd is ook de culturele pluriformiteit toegenomen. Ouderen en jongeren hebben hun eigen vaak sterk uiteenlopende levenswijzen. Via de massamedia ondergaat de Nederlandse jeugd de invloed van trends in de internationale jeugdculturen. Een markant voorbeeld van de internationalisering zijn de trends in het gebruik van drugs. Andere normen en waarden worden tevens geïntroduceerd door immigranten. Relevant voor Nederland zijn thans, naast de culturen uit voormalige koloniën en uit Turkije en Marokko, ook die van landen van herkomst van asielzoekers, zoals Somalië en Bosnië. Er bestaat thans meer nog dan vroeger behoefte aan de bindende functies van het recht. Het recht moet burgers helpen met elkaar samen te leven in weerwil van hun sterk uiteenlopende economische posities, levensstijlen en levensbeschouwelijke oriëntaties. De jurist moet optreden als bemiddelaar en waar nodig als beslisser. Het recht dient tevens voor het nodige tegenwicht te zorgen, door de zwakkeren te beschermen tegen de ongewenste effecten van toegenomen flexibilisering en dynamisering van de samenleving. De grotere nadruk op eigen verantwoordelijkheid brengt het risico met zich dat delen van de bevolking achterblijven en dat daartegen te weinig wordt ondernomen. Het recht is een belangrijk middel om een voldoende niveau van tolerantie en solidariteit te behouden. Rechtsbescherming, juridische advisering en bemiddeling De pluriformiteit en veranderlijkheid van economische, sociale en culturele systemen maakt het voor de wetgever soms moeilijk om algemeen geldende, inhoudelijke normen vast te stellen. Ter vergroting van de ruimte voor private oplossingen en marktwerking is op veel gebieden overgegaan tot decriminalisering en/of deregulering. Deze beweging impliceert niet dat het recht terugtreedt. Op gebieden waar dit nodig is ter bescherming van kwetsbare belangen blijft het recht dominant aanwezig. Op deze garantiefunctie kom ik hieronder nog terug. Op andere gebieden kiest de wetgever voor normering door middel van Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 5

6 open begrippen zoals «redelijkheid en billijkheid» of «het belang van het kind». In veel gevallen legt de wetgever verfijnde, procedurele regels vast waaraan partijen zich moeten houden. Dit is bijvoorbeeld gebeurd met betrekking tot abortus, euthanasie en medische experimenten. In het sociale recht wordt meer overgelaten aan door de partijen zelf te maken afspraken. De wetgever heeft echter wel het procedurele kader voor deze afspraken vastgelegd. Dit geldt voor de Ziektewet maar ook voor bijvoorbeeld de Arbeidsomstandighedenwet. Werknemers die menen dat hun rechten zijn geschonden, wordt de mogelijkheid geboden van een appèl op de rechter. Ook in het familierecht ligt tegenwoordig veel nadruk op procedurele regels. Op deze wijze wordt beoogd te verzekeren dat alle in het geding zijnde belangen nauwkeurig worden meegewogen zonder dat een algemeen geldende, inhoudelijke norm wordt opgelegd die door sommige partijen als onrechtvaardig of knellend zou kunnen worden ervaren. Het meer kaderstellende karakter van de regelgeving stelt extra hoge eisen aan de rechter en de juridische dienstverlening. De rechtspositie van de zwakkere partijen in het economische verkeer moet meer dan vroeger per geval worden vastgesteld en zo nodig bevochten. Hiervoor is rechtsbijstand vaak onontbeerlijk. De consument eist bovendien ook op juridisch gebied maatwerk dat aansluit bij zijn persoonlijke omstandigheden. De door de wetgever gecreëerde onderhandelingsruimten binnen juridische regelingen dienen in voorkomende gevallen aangepast aan de zich voordoende, individuele problematiek te worden ingevuld. De markt voor juridische dienstverlening is in beweging. De concurrentie neemt toe door de verruimde toetredingsmogelijkheden tot de advocatuur en door de opkomst van nieuwe aanbieders. Ook notarissen en juristen in dienstverband doen in toenemende mate een aanbod op de markt voor juridische dienstverlening. Juist in een rechtsstaat die ruimte wil laten voor persoonlijke omstandigheden moet voor alle burgers steeds de mogelijkheid van een beroep op professionele rechtsbijstand beschikbaar blijven. Juist zo n samenleving mag geen nieuwe leemten in de rechtshulp laten ontstaan. In de begroting is ruimte gecreëerd voor het op gerichte wijze repareren van de uitval van de vraag naar rechtsbijstand. Op sommige terreinen biedt ook semi-formele conflictbeslechting goede mogelijkheden. Dit geldt in het bijzonder voor situaties waarbij niet alleen belangen botsen maar ook de achterliggende normen en waarden. Dit kan zich voordoen zowel bij internationale conflicten (arbitrage) als bij burenruzies in een multiculturele woonbuurt. Ik wil vormen van alternatieve geschillenbeslechting, waaronder mediation, stimuleren om de toegankelijkheid van het recht, naast de weg naar de gewone rechter, te waarborgen. De lopende proefprojecten hiermee worden voortgezet. Het bevorderen van minnelijke geschillenbeslechting zal ook in het personenen familierecht extra impulsen krijgen. Ik zie het als mijn taak om semi-formele conflictbeslechting te bevorderen en de kwaliteit ervan te helpen bewaken. In het beleid met betrekking tot de gefinancierde rechtshulp zal in het bijzonder de mogelijkheid worden uitgebreid voor de gesubsidieerde aanbieding van juridische adviezen en bemiddeling. Grotestedenbeleid Het recht heeft in het bijzonder een belangrijke functie ter voorkoming van een tweedeling in de samenleving tussen winnaars en verliezers. De noodzaak om de toegang tot het recht open te houden en tevens het algehele niveau van rechtshandhaving te waarborgen, doet zich in het bijzonder voelen in wijken waar sociale en economische problemen zich concentreren. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 6

7 In het kader van het Grotestedenbeleid wordt de oriëntatie van Justitie op de burger en de lokale samenleving geïntensiveerd. Het doel is de objectieve en subjectieve veiligheid in de steden aantoonbaar te verbeteren. Hiertoe dient de gehele strafrechtsketen te worden versterkt. In 98 wordt het Grotestedenbeleid voortgezet, inclusief de zes toegevoegde steden. In nauwe samenhang met het gemeentelijke veiligheidsbeleid wordt de gerichte aanpak van de specifieke lokale problematiek (delicten, dadergroepen, wijken, slachtoffers) afgestemd in de lokale veiligheidsdriehoek. Hierin worden de prioriteiten ten behoeve van de opsporing en vervolging van veelvoorkomende delicten bepaald. Deze prioriteitstelling wordt thans nader gedifferentieerd op het niveau van stadswijken, met bijzondere aandacht voor de rechtshandhaving in achterstandswijken. De Justitie-aanpak behelst in de eerste plaats een produktieverhoging bij het Openbaar Ministerie en de andere organisaties, welke is gericht op de lokaal aanwezige overlast-categorieën. Hiervoor wordt onder meer de inmiddels verruimde celcapaciteit ingezet. Verder impliceert de Justitieaanpak een kwaliteitsverbetering in het opereren van de lokale Justitieorganisatie door een meer op de lokale behoefte van burger en bestuur gerichte werkwijze. Tenslotte heeft zij een gunstig effect op een modernisering van de Justitie-organisatie in den brede door een versterkt ketenbeheer. Justitie levert zodoende een grotere bijdrage aan de veiligheid in de grote steden dan voorheen, die bovendien zichtbaarder is voor de burger. Het is primair aan de hoofdofficier, als partner in de lokale driehoek, om de andere Justitie-organisaties zoals reclassering en Raad voor de Kinderbescherming bij de integrale aanpak te betrekken, en bijvoorbeeld een optimale benutting van de celcapaciteit te garanderen door middel van zorgvuldig en transparant ketenbeheer. Het Grotestedenbeleid biedt Justitie de kans om, nog meer dan voorheen, in samenwerking met haar partners het adequate samenstel in te zetten van preventieve en repressieve maatregelen. Dit verhoogt de effectiviteit van de rechtshandhaving. Inmiddels lopen negen experimenten ter vernieuwing van de (lokale) Justitie-organisatie. Het betreft vijf projecten «Justitie in de buurt», drie projecten «Accountmanagement» (Justitie één loket) en voorshands één project «Zicht op Justitie». Het Grotestedenbeleid vraagt van de betrokkenen, inclusief Justitie, een principieel interbestuurlijke, intersectorale en interdepartementale opstelling. In zoverre vormt deze benadering een proeftuin voor de toekomstige Justitie-organisatie. Bij de locaties voor de experimenten is principieel gekozen voor steden die participeren aan het Grotestedenbeleid. In de uitvoering wordt nauw samengewerkt met het stadsbestuur en andere lokale partners. Deze externe oriëntatie is uitgangspunt bij het experiment «Justitie in de buurt». Justitie in de buurt Wellicht de grootste opdracht voor Justitie op het organisatorische vlak is het toegankelijk houden, en deels maken, van de rechtspleging voor alle burgers. De ingezette reorganisatie van het Openbaar Ministerie beoogt onder meer een zekere mate van centralisatie voor bepaalde taken zoals loopbaanbeleid en informatievoorziening. In de sfeer van de rechtspleging worden initiatieven genomen, mede in het verlengde van ZM 2000, om de werkwijze van gerechten te moderniseren. De aandacht gaat wat mij betreft daarbij tevens uit naar het aanbieden van geschillenbeslechting dichter bij de burger. De pluriformiteit van de huidige samenleving betekent ook dat rechtshandhaving en geschillenbeslechting meer moeten zijn afgestemd op lokale situaties. Als een voorbode van deze ombuiging zie ik de instelling van enkele wijkbureaus van Justitie in de loop van 97. De eerste projecten met Justitie in de Buurt hebben vooral betrekking op Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 7

8 conflictbeslechting in de schaduw van het strafrecht. Bij kleine delicten wordt bemiddeld tussen dader en slachtoffer. Op overlast door lokale jeugd kan snel en op maat worden gereageerd met groepszittingen en de oplegging van in de wijk uit te voeren taakstraffen. Het is mijn streven dat gerechten hun diensten meer op lokatie gaan aanbieden. In Maastricht bijvoorbeeld wordt een eerste proef genomen met politierechterzittingen in het wijkbureau van Justitie. In civiele zaken zal de kantonrechter als «vrederechter» in de wijk kunnen gaan fungeren. Artikel 45 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie biedt hiervoor de wettelijke grondslag. In dit verband wordt ook bezien of op dit niveau van dienstverlening aan de rechtzoekende het onderscheid tussen straf en civiel voor wat betreft de procedure niet minder absoluut moet worden gemaakt. De eerste ervaringen met Justitie in de Buurt lijken dermate gunstig dat de mogelijkheden voor uitbreiding naar meer lokaties in sociaal-kwetsbare wijken worden bestudeerd. Strafrecht en preventie Het strafrecht dient spaarzaam en doelgericht te worden gebruikt. Het is de taak van het strafrecht heldere normatieve grenzen te trekken ter behartiging van het algemeen belang en essentiële belangen van individuele burgers. In de huidige, pluriforme samenleving wordt over veel normatieve zaken zeer verschillend gedacht. Zoals gezegd doet de wetgever er soms goed aan slechts procedurele regels vast te stellen. Dit betekent echter niet dat vastgestelde strafrechtelijke normen niet strikt gehandhaafd zouden kunnen of moeten worden. Juist in zo n samenleving dient het strafrecht de normen te markeren waaraan iedere burger zich heeft te conformeren. Voorbeelden van dergelijke kernnormen zijn respect voor de integriteit van het menselijk lichaam en voor het bezit van anderen en van de gemeenschap (een schoon milieu) en het verbod op discriminatie. Halfslachtige handhaving kan gemakkelijk tot misverstanden aanleiding geven over de geldigheid van de desbetreffende normen en is dus ongewenst. In het naleven van wettelijke normen vervult de overheid uiteraard een voorbeeldfunctie. Zoals aangegeven in de nota Grenzen aan het Gedogen mag van de overheid worden verwacht dat alleen op goede gronden en bij wijze van uitzondering wordt gedoogd. Van dit gedogen moet expliciet melding worden gemaakt. Bedrijven die zich te weinig gelegen laten liggen aan de milieuwetgeving dienen bijvoorbeeld strafrechtelijk en bestuurlijk tot de orde te worden geroepen. Convenanten met de desbetreffende bedrijven mogen een consequent strafvorderlijk en bestuurlijk beleid niet in de weg staan. Voor zover gedogen onvermijdelijk is dienen de grenzen waarbinnen wordt gedoogd scherp te worden getrokken. Hoewel de ordenende en beschermende rol van het strafrecht onmisbaar is, moet tegelijkertijd worden beseft dat de middelen en mogelijkheden van het strafrecht beperkt zijn. Daarom wordt gezocht naar andere mogelijkheden om de norm te bevestigen dan via strafrechtelijke handhaving. De aangescherpte normen met betrekking tot de verkoop van cannabis worden bijvoorbeeld in de eerste plaats gehandhaafd door middel van bestuursrechtelijke middelen. Een voorbeeld van een administratiefrechtelijke maatregel in de schaduw van het strafrecht is de Wet-Mulder voor eenvoudige verkeersdelicten. Een actueel voorbeeld is de bevordering van de integriteit van organisaties, waarbij de strafrechtelijke sanctie slechts op de achtergrond een rol speelt. Ook ten aanzien van de jeugdhulpverlening ontstaat vraag naar een nadrukkelijker aanbod van hulp en begeleiding aan gezinnen om repressief optreden vanuit de jeugdbescherming te voorkomen. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 8

9 Daarnaast wordt reeds enige tijd een beroep gedaan op andere maatschappelijke actoren om Justitie te ondersteunen. Deze verandering kan getypeerd worden als vermaatschappelijking van het recht. Veel van deze inspanningen kunnen worden samengenomen onder de noemer normbevestiging. Concreet gaat het om de taken criminaliteitspreventie, slachtofferzorg, maatwerk in sancties, detentiefasering, arbeidstoeleiding, begeleiding vanuit de reclassering en uitbouw van de taakstraffen en de ontwikkeling van de jeugdreclassering. In deze verdere vermaatschappelijking van een aantal van de Justitiefuncties zal een beroep gedaan moeten worden op andere overheidsdiensten, particuliere instellingen en het bedrijfsleven. Van andere departementen en maatschappelijke instanties mag worden gevraagd dat zij meer rekening houden met hun normbevestigende verantwoordelijkheid. Voor Justitie betekent dit dat zij zich nadrukkelijker aanbiedt als gesprekspartner bij de vormgeving van verschillende maatschappelijke arrangementen. Door Justitie zal op rijks-, gemeente- en wijkniveau meer aan relatiebeheer worden gedaan. Door het Openbaar Ministerie zijn daartoe in enkele gemeenten proefprojecten opgezet. Justitie kan slechts zuinig zijn in de toepassing van haar juridische instrumentarium onder de conditie dat andere instellingen een bijdrage leveren aan de handhaving van essentiële normen. Geconstateerd moet worden dat in de arrangementen van de huidige verzorgingsstaat selectiemechanismen schuilen die leiden tot het doorschuiven van probleemgevallen naar justitiële instellingen. Indien de repressieve functie van de overheid ultimum remedium wil blijven dan zal daarmee in de vormgeving van deze arrangementen rekening gehouden moeten worden. Hierbij valt te denken aan onderwijs, welzijnswerk, hulpverlening en psychiatrie, arbeidsbureaus en sociale diensten. Het leveren van een bijdrage aan criminaliteitspreventie of integrale veiligheid moet niet worden gezien als «werken voor Justitie» maar als het vergroten van maatschappelijk zeer gewenste neveneffecten van het eigen beleid. Migratie, vreemdelingenbeleid en racismebestrijding Mensen migreren om velerlei redenen; omdat zij in eigen land vrezen voor hun leven of veiligheid, omdat zij zich bij familie willen voegen of omdat zij elders mogelijkheden zien om hun toekomst te verbeteren. Immigratiestromen laten zich moeilijk beheersen. Er is een groot aantal exogene factoren dat niet of slechts indirect, bijvoorbeeld in internationaal verband, kan worden beïnvloed. Het vreemdelingenbeleid is niet alleen afhankelijk van mondiale ontwikkelingen, maar ook van ontwikkelingen op andere beleidsterreinen. Het vreemdelingenbeleid kan dan ook niet geïsoleerd worden bezien. De kracht van het vreemdelingenbeleid ligt in zijn regulerende of sturende werking. Het vreemdelingenbeleid geeft de voorwaarden aan voor toelating en verblijf. Daarbij worden internationale verplichtingen zoals het Vluchtelingenverdrag en het EVRM gerespecteerd. De toelatingsgronden internationale verplichtingen, klemmende redenen van humanitaire aard en het Nederlandse belang zullen vanzelfsprekend in acht genomen worden. Voor het asielbeleid, als onderdeel van het vreemdelingenbeleid, geldt dat Nederland noch Europa de grenzen mag sluiten voor wie hier werkelijk moeten kunnen verblijven en daarom zal bescherming altijd geboden moeten worden aan mensen die dat voor korte of langere tijd nodig hebben. Door de afspraken op grond van het Verdrag van Amsterdam zal in de toekomst in communautair verband worden samengewerkt op het terrein van immigratie en asiel. Statistische informatie geeft slechts ten dele inzicht in de regulerende werking van het vreemdelingenbeleid. Sturing geschiedt ook door de Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 9

10 kwaliteit van beslissingen op de aanvragen van individuele personen. Zorgvuldigheidseisen, ook met betrekking tot de mate van rechtsbescherming, moeten worden versterkt. Daarin past een vorm van hoger beroep. Onderzocht zal worden in hoeverre de huidige vreemdelingenwet en lagere regelgeving mede door de huidige relatie met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nog geschikt zijn om als kader voor deze uitgangspunten te dienen. Naar de relatie tussen de AWB en de Vreemdelingenwet zal een onderzoek worden verricht. Verblijfsgerechtigden hebben toegang tot de verzorgingsstaat. De bij de Eerste Kamer aanhangige Koppelingswet reguleert deze toegang. Vreemdelingen die niet voor toelating in aanmerking komen moeten Nederland verlaten. Illegaliteit moet worden bestreden. Het terugkeerbeleid moet duidelijk en effectief zijn, voor het draagvlak in de maatschappij en voor een preventief effect. De vreemdeling draagt een eigen verantwoordelijkheid bij terugkeer. Voor een verantwoord terugkeerbeleid is samenwerking met overheden van landen van herkomst en een invulling van de relatie tussen migratie en ontwikkeling echter onmisbaar. De mogelijkheid van terugkeer zal in een vroegtijdig stadium van de asielprocedure onder de aandacht van asielzoekers worden gebracht. Door het inlopen van de achterstanden door de rechtbanken (in het kader van de uitvoering van het stappenplan asielbeleid) zal het aantal asielzoekers dat zeer lang in de centrale opvang verblijft, verder afnemen. Toelating tot Nederland betekent naast toelating tot het grondgebied ook toelating tot de Nederlandse samenleving. Voor alle verblijfsgerechtigden gelden daarbij rechten en plichten, afhankelijk van de titel van toelating. Hoewel een vreemdeling naarmate zijn verblijfsduur vordert zijn rechtspositie in Nederland versterkt, kunnen inbreuken op de Nederlandse openbare orde reden zijn om het verblijf te beëindigen. Het vreemdelingenbeleid, en in het verlengde daarvan het integratiebeleid, bepaalt mede het karakter van de maatschappij van morgen en dient recht te doen aan het opnamevermogen van een samenleving. Het structurele tekort aan werkplaatsen voor laaggeschoolden in de Westerse landen beperkt de mogelijkheden voor een voorspoedige opname van vreemdelingen met taalachterstanden. De opgave om de structurele werkloosheid onder de reeds aanwezige immigranten terug te dringen, is reeds zwaar. De komst van grote groepen nieuwe immigranten maakt deze opgave nog zwaarder en zou zelfs kunnen leiden tot berusting in het ontstaan van een tweedeling. Tegelijkertijd dient te worden beseft dat xenofobe gevoelens mede ontstaan onder bevolkingsgroepen die met de toegelaten vreemdelingen dingen naar de schaarse banen voor laaggeschoolden en goedkope huisvesting. Voorkomen moet worden dat de sociale cohesie in de samenleving hierdoor wordt aangetast. Voortzetting van het restrictieve reguliere toelatingsbeleid is ook daarom geboden. Met betrekking tot het asielbeleid is sturing uiteraard alleen mogelijk met inachtneming van de internationale verplichtingen en de humaniteit jegens hen die werkelijk bescherming behoeven. De stroomlijning van het procedurele asielrecht in de afgelopen jaren mede in Europees verband is hiervan een voorbeeld. Ook met betrekking tot de opvang van asielzoekers en het terugkeerbeleid zal de Europese context belangrijker worden. De soms opwakkerende vreemdelingenhaat in delen van West-Europa dient met kracht te worden bestreden. Door de afspraken in het Verdrag van Amsterdam kunnen de lidstaten voortaan besluiten nemen om discriminatie op grond van -onder meer- etnische afkomst tegen te gaan. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 10

11 Ook de vaak minder zichtbare vormen van discriminatie zoals die van vreemdelingen op de arbeidsmarkt moeten effectief worden bestreden. Bij het tegengaan van dergelijke desintegrerende tendenties is in Nederland een belangrijke taak weggelegd voor de klachtencommissie gelijke behandeling, de lokale anti-discriminatiebureaus en het Landelijke Bureau Racisme Bestrijding. Tussen genoemde bureaus is overleg gaande over een nauwere samenwerking om de dienstverlening te kunnen verbeteren. Van belang hierbij is dat wordt gekozen voor een ruime taakopdracht: de activiteiten dienen niet exclusief te zijn gericht op het bestrijden van slechts één specifieke vorm van discriminatie. De gemeenschappelijke noemer moet niet zijn het te beschermen deelbelang van een bepaalde groep maar het grondrecht van een ieder om niet te worden gediscrimineerd. Het juridische begrippenapparaat is van toepassing op uiteenlopende verschijningsvormen die in de beleving van de betrokkenen weinig met elkaar gemeen hebben. Juist in een pluriforme maatschappij dienen alle vormen van discriminatie op dezelfde voet te worden tegengegaan. De in gang gezette ontwikkeling om tot een landelijk netwerk van generieke anti-discriminatiebureaus te komen, beoordeel ik positief en zal door mij worden gesteund. Internationale ontwikkelingen In samenhang met de mondialisering van de economie worden ook bestuurlijke structuren internationaler. Steeds klemmender wordt de vraag welke grondhouding de Nederlandse overheid dient aan te nemen ten aanzien van de tendens van toenemende Europeanisering van wetgeving en rechtspleging, ook anders dan ten behoeve van de realisering van de interne markt en het vrije verkeer van personen. Door sommigen wordt gepleit voor vergaande harmonisering van het strafrecht. Harmonisering is echter in mijn optiek geen doel op zichzelf. Harmonisering wordt bovendien minder realistisch naarmate er meer leden tot de Unie toetreden. Op sommige gebieden is het recht ook de uitdrukking van een nationale traditie of cultuur. Vooral de houding ten aanzien van zogenoemde slachtofferloze delicten verschilt sterk per land. Nederland levert een belangrijke bijdrage aan de internationale discussie over strafrechtspleging en preventie en moet dat ook kunnen blijven doen. De eigen juridische identiteit dient niet dan waar geboden te worden opgegeven. Zo zal steeds zorgvuldig moeten worden afgewogen, waar harmonisering een expliciete meerwaarde heeft en waar niet. De mondialisering van de maatschappij brengt ook een internationale schaalvergroting van de criminaliteit met zich mee. Deze samenhang vraagt om een intensievere internationale samenwerking op het gebied van politie en Justitie. De samenwerking wordt in het bijzonder ontwikkeld in het kader van de zogenoemde «derde pijler» binnen de Europese Unie. In 98 zal voortgebouwd worden op de resultaten van het Nederlandse voorzitterschap tijdens de eerste helft van 97. De Europese Raad van Amsterdam heeft de in het Actieplan voor een Europese aanpak van de georganiseerde criminaliteit gevolgde alomvattende aanpak nadrukkelijk onderschreven en aangedrongen op een concrete en snelle uitvoering ervan. In de samenwerking in het kader van de derde pijler zal het voorkomen en bestrijden van grensoverschrijdende criminaliteit de komende jaren dan ook prioriteit blijven houden. De in het Actieplan voorgestane intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking legt zowel de nadruk op preventie als op repressie en op het evenwicht tussen onderlinge aanpassing of harmonisatie van de wetgevingen en praktische samenwerking tussen handhavingsinstanties op zowel gerechtelijk als justitieel niveau. Tevens zal op dit gebied een nauwere samenwerking dienen te worden gerealiseerd met de belangrijkste partners van de Europese Unie, met name met de kandidaat-landen uit Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 11

12 Midden- en Oost-Europa en met de VS. De in het Actieplan voorziene aanpak van de georganiseerde criminaliteit is voor een groot deel geïnspireerd door de Nederlandse aanpak voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Zo worden allereerst aanbevelingen geformuleerd op het gebied van preventie. Aldus komt de preventie ook prominent op de Europese agenda te staan. Niet alleen wordt de aandacht gericht op de bestrijding van de criminele activiteiten, maar ook op maatregelen waarmee de criminele organisaties kunnen worden aangepakt. Verder gaat de Unie zich meer richten op het tegengaan van het witwassen van de uit de criminaliteit verkregen opbrengsten. De gedachte dat de organisatie in de kern van haar activiteiten moet worden getroffen, leidt ertoe dat ook in Europees verband het treffen van maatregelen op het gebied van geld en georganiseerde criminaliteit prioriteit krijgt. Aangezien het Actieplan concrete termijnen bevat, zal ook in 98 de uitvoering ervan het werkprogramma van de derde pijler sterk bepalen. Europol moet een sleutelrol gaan spelen bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit binnen de Europese Unie. Het ligt in de bedoeling dat Europol medio 98 feitelijk van start kan gaan. Dit is vooral afhankelijk van een spoedige nationale goedkeuring van het Europol Verdrag door de lidstaten van de EU. Het belang dat aan Europol wordt gehecht, is door de Europese top bevestigd door in het Verdrag van Amsterdam te bepalen dat binnen vijf jaar na inwerkingtreding besluiten moeten worden genomen om de taken en bevoegdheden van Europol uit te breiden. Hoewel ik verwacht dat de ontwikkelingen in de derde pijler voor 98 aanzienlijk zullen zijn, mag uiteraard niet worden vergeten dat de internationale samenwerking op het gebied van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit ook in andere internationale verbanden voortdurende aandacht zal krijgen. Niet alleen de samenwerking tussen de autoriteiten van de Schengen-landen moet genoemd worden. Op het gebied van de bestrijding van fraude en corruptie wordt in verschillende internationale organisaties zeer nadrukkelijk aan internationale afspraken gewerkt. Ik denk hierbij aan de Raad van Europa, de OESO en de Verenigde Naties. Ten aanzien van de ontwikkeling van maatregelen inzake criminaliteitspreventie wordt ook in toenemende mate internationaal samengewerkt. De conferentie van ministers van Justitie van de Raad van Europa, die in 97 geheel aan dit onderwerp was gewijd, zorgt in 98 voor hernieuwde aandacht in het kader van de Raad van Europa. Ook op dit vlak is de VN actief. De samenwerking binnen de Europese Unie zal in 98 verstevigen. Als uitvloeisel van de EU-conferentie «Crime Prevention: towards a European level», die onder Nederlands voorzitterschap heeft plaatsgevonden, zal de aandacht worden gericht op de ontwikkeling van netwerken in Europees verband. Onder meer zal daartoe in iedere lidstaat een «focal point» voor criminaliteitspreventie worden opgericht. In het kader van de internationale samenwerking bij de bestrijding van georganiseerde criminaliteit neemt de bestrijding van druggerelateerde criminaliteit nog altijd een speciale plaats in. Naast de goedlopende bilaterale samenwerking met de ons omringende landen zal ook op multilateraal vlak in 98 aandacht worden gegeven aan de internationale samenwerking op dit gebied. Daarbij gaat het niet alleen om de uitwerking van de besluiten van de Europese Raad, maar ook om de voorbereiding van de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN over drugs. In VN-verband verdient verder vermelding, dat hard gewerkt wordt aan de oprichting van een permanent internationaal strafhof. Dit strafhof zal in het bijzonder een rol kunnen spelen daar waar ernstige schendingen van Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 12

13 fundamentele normen, men denke aan genocide, oorlogsmisdrijven, agressie en misdrijven tegen de menselijkheid, onbestraft blijven. Naar het zich laat aanzien is in 98 de afronding van de besprekingen hierover te verwachten. Nederland levert aan deze discussie een zeer belangrijke bijdrage. Na de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam zullen de lidstaten van de Europese Unie in 98 grote inspanningen moeten verrichten ten behoeve van de voorbereiding van de inwerkingtreding van het Verdrag. Hierbij moet in het bijzonder gewezen worden op de totstandkoming van maatregelen die het Schengen-acquis zullen omzetten in Europese regelgeving. De lidstaten hebben zich immers voorgenomen om deze maatregelen gereed te hebben vóór het moment van inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. Dat dit een bijzonder grote inspanning zal vergen, staat buiten kijf. Nederland zal zich actief opstellen bij het totstandbrengen van deze maatregelen. Uiteraard zal veel aandacht moeten worden besteed aan het nieuwe institutionele kader dat het Verdrag van Amsterdam voor de Europese samenwerking met zich meebrengt. Ik ben verheugd dat met het Verdrag van Amsterdam de Nederlandse wens gerealiseerd is om de rol van het Europese Hof van Justitie op de terreinen van de huidige derde pijler aanzienlijk te versterken. Met het Verdrag is nu tevens duidelijk dat de politiële en justitiële samenwerking binnen de Unie de unanieme instemming van alle lidstaten zal blijven behouden, na raadpleging van het Europees Parlement. De overige beleidsterreinen die door het Verdrag van Maastricht onder de derde pijler zijn gebracht (asiel en immigratie, het gehele visumbeleid en de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken voor zover gerelateerd aan de interne markt), worden door het Verdrag van Amsterdam overgeheveld naar de communautaire rechtsorde. Ook op dit punt is de Nederlandse inzet derhalve met succes bekroond. Voor deze terreinen geldt een overgangstermijn van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag. In deze overgangsperiode ligt het initiatiefrecht bij de lidstaten en de Europese Commissie gezamenlijk, wordt het Europees parlement geraadpleegd en besluiten de lidstaten met eenparigheid. Tenslotte zal de verdere ontwikkeling van de samenwerkingsrelaties met de Midden- en Oost-Europese landen in 98 veel aandacht vragen. Belangrijkste mijlpaal is de te verwachten aanvang van de onderhandelingen met enkele Midden- en Oost-Europese landen in verband met hun mogelijke toetreding tot de Europese Unie. Een optimaal verband moet worden gelegd met de in het kader van de Raad van Europa totstandgebrachte verdragen op het gebied van de justitiële samenwerking om ook met deze landen een «espace judiciaire Européenne» te vormen. Bovendien moeten de kandidaat-lidstaten het Schengen-acquis volledig aanvaarden. In het kader van de toetredingsonderhandelingen zal Nederland zich blijvend sterk maken voor de aandacht voor de betekenis van de «rule of law» de rechtsstatelijkheid in deze landen. De resultaten van de onder het Nederlands voorzitterschap gehouden conferentie over dit onderwerp gelden daarbij als uitgangspunt. Tenslotte De Nederlandse samenleving krijgt een steeds pluriformer karakter waarbinnen een groot beroep wordt gedaan op de initiatieven en weerbaarheid van de individuele burger. Juist binnen die context moet worden gestreefd naar versterking van het beschermende en bemiddelende vermogen van het recht. Het recht moet, met een oud-nederlands woord, het gebinte van de samenleving vormen. Het behoud van de verworvenheden van een open, democratische samenleving waarbinnen Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 13

14 ruimte is voor individuele initiatieven en solidariteit met de minder sterken, vereist een hoogwaardige juridische ordening, rechtshandhaving en dienstverlening. Het gaat hierbij niet slechts om het overleg tussen de sociale partners en om het stelsel van sociale voorzieningen, maar ook om een goede infrastructuur voor het recht. De toegang tot de rechter moet voor een ieder zijn gewaarborgd. De kwaliteit van de Nederlandse samenleving in de volgende eeuw zal mede afhangen van de wijze waarop inhoud wordt gegeven aan de democratische en sociale rechtsstaat. Van eminent belang is voortdurende aandacht voor de kwaliteit van het recht en de wijze waarop het recht wordt toegepast. Het is weliswaar noodzakelijk maar lang niet voldoende om ophelderingspercentages te verhogen, procedures verder te stroomlijnen, capaciteiten op orde te hebben en doelmatigheid te vergroten. Daarnaast is het noodzakelijk de kwaliteit van de contacten met de afnemers of gebruikers van Justitie te verhogen. In dit licht dient Justitie zich er systematisch en periodiek van te vergewissen wat de oordelen en wensen zijn van deze afnemers. Dit maakt overigens deel uit van het systeem van kwaliteitszorg dat door Justitie wordt toegepast. Justitie dient oog te hebben voor de waarde van een procedureel juiste bejegening. Zij dient in al haar gedragingen uitdrukking te geven aan essentiële rechtsprincipes als erkenning van de uniciteit en gelijkwaardigheid van individuen, eerlijkheid en respect voor de individuele grondrechten. Justitie, kortom, dient gemeten aan haar eigen maten, onberispelijk te zijn. Een ambitieus doel waaraan Justitie met kracht zal blijven werken. II. SECTORAAL BELEID EN WETGEVINGSPROGRAMMA Criminele politiek Tot de primaire staatstaken behoort de beheersing van criminaliteit. Maximalisering van de strafrechtelijke afschrikking naar Amerikaans voorbeeld is voor de criminele politiek in theorie een reële optie. De regering heeft deze aanpak in de nota In Juiste Verhouding nadrukkelijk afgewezen. Uitbreiding van de penitentiaire capaciteit is gepaard gegaan met extra investeringen in preventie, in het bijzonder in maatregelen die erop zijn gericht gedragsproblemen van kinderen te voorkomen en ontsporingen tegen te gaan. Ook de capaciteit voor jeugdreclassering en de uitvoering van taakstraffen is sterk uitgebreid. Naar mijn overtuiging zal nog meer moeten worden geïnvesteerd in effectieve preventiemaatregelen, zoals in de opvoedingsondersteuning van ouders, de jeugdbescherming en de jeugdhulpverlening. Justitiële preventie is daarom aangewezen, in het volle besef dat dit niet kan zonder inbedding in brede bestuurlijke en maatschappelijke preventie-inspanningen. Daarbij hoort ook het behoud van een evenwichtig sociaal-economisch beleid. Hoewel de ontwikkeling van de criminaliteit zich lijkt te stabiliseren, is tegelijkertijd sprake van een verscherping van de maatschappelijke problematiek. Dit komt tot uiting in de toenemende ernst en concentratie van criminaliteit. Er is sprake van zowel een toename van de geweldscriminaliteit (vooral bij jongeren) als van een concentratie van criminaliteitsproblemen in bepaalde stadswijken, bevolkingsgroepen (bepaalde groepen allochtonen) en commerciële sectoren (georganiseerde misdaad). In dat verband zijn nieuwe beleidsimpulsen noodzakelijk. Daarbij gelden in ieder geval de volgende aandachtspunten: aangescherpt beleid ten aanzien van potentiële daders, onder andere in het kader van het jeugd- en gezinsbeleid; Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 14

15 gericht beleid ten aanzien van risicogroepen, meer in het bijzonder verslaafden en bepaalde groepen allochtonen; intensivering van preventief beleid rond geweldscriminaliteit en zedenmisdrijven; versterking van de relatie met het bedrijfsleven, in het bijzonder ten aanzien van kwetsbare marktsegmenten, in het kader van het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing; bevordering van integriteit van organisaties; initiatieven ter voorkoming van de ontwikkeling van criminele organisaties; ontwikkeling van netwerken in nationaal en internationaal verband. Slachtofferzorg Slachtofferhulp kan worden gezien als een tastbare poging van de samenleving om sociale erosie te voorkomen. Door solidariteit te betonen met het slachtoffer wordt gepoogd het geschokte vertrouwen in de rechtsgemeenschap te herstellen. Onder meer om die reden wordt slachtofferhulp primair verleend door vrijwilligers. Justitie ondersteunt dit werk door financiering van de coördinatie; tevens is zij verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet Terwee en beheert zij het Schadefonds Geweldsmisdrijven. De nieuwe slachtofferzorg door politie en Openbaar Ministerie wordt door de betrokkenen zeer gewaardeerd. De kwaliteit van de zorg is echter nog niet bij alle korpsen en parketten even hoog. Verbetering van de uitvoering van de richtlijn Terwee heeft hoge prioriteit. Ook zijn nieuwe impulsen in de ontwikkeling van het beleid noodzakelijk. In de eerste plaats vanwege het mondiger worden van slachtoffers (in termen van aansprakelijkheidsstelling, schadevergoeding en morele genoegdoening). In de tweede plaats is er een tendens tot professionalisering van de slachtofferzorg, in de zin van een gerichte opleiding van en voorlichting aan vrijwilligers en het coördinerend apparaat. Professionalisering in deze zin is dienstbaar aan de kwaliteitsverhoging van slachtofferhulp. Voor het behoud van de sociale cohesie in de samenleving zal de hulp en steun van familie, vrienden en buren van het slachtoffer altijd onmisbaar blijven. Deze ontwikkelingen dienen te worden gericht op een versterking van de relatie met andere organisaties, zowel in de sfeer van de hulpverlening als van Justitie. Daarbij dient er meer aandacht te komen voor slachtofferschap vanwege gedrag van verwanten of bekenden, en voor herhaald slachtofferschap. Jeugdbeleid De bemoeienis van Justitie met de jeugd is van oudsher tweeledig. Enerzijds is er de functie van jeugdbescherming. De Raad voor de Kinderbescherming heeft de wettelijke opdracht om situaties waarin jeugdigen met zeer ernstige problemen bedreigd worden, te onderzoeken. Op grond hiervan dient de Raad actie te ondernemen. Zo mogelijk is verwijzing naar de hulpverlening voldoende, zo nodig wordt de kinderrechter om een ondertoezichtstelling al dan niet met uithuisplaatsing gevraagd. De gezinsvoogdij is, onder het regime van de recent gewijzigde wet, belast met de begeleiding van ouders en kind. Anderzijds heeft Justitie bemoeienis met jeugdigen die met het strafrecht in aanraking komen. Op basis van het advies van de commissie-van Montfrans heeft dit kabinet een plan van aanpak jeugdcriminaliteit opgesteld. In dit kader voert Justitie het programma jeugdcriminaliteit uit, in de grote steden als Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 15

16 onderdeel van het Grotestedenbeleid. Daartoe is de toerusting van de betrokken Justitie-organisaties substantieel verbeterd. Dit geldt voor het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, de (gezins)voogdij-instellingen en de reclassering. De betere samenwerking van deze instanties met elkaar en met andere organisaties, in het bijzonder met de politie, is reeds vruchtbaar gebleken. De doorloopsnelheid van de afdoeningen van delicten van jeugdigen is toegenomen. Er is meer eenheid gekomen in benadering. De aantallen HALTafdoeningen en taakstraffen zijn gestegen. En er worden meer onderzoeken en rapportages afgeleverd. In het kader van het Grotestedenbeleid zijn door de betrokken steden plannen gemaakt inzake jeugd en veiligheid. Daardoor kan aansluiting worden gevonden bij projecten als de veilige school, het preventief lokaal jeugdbeleid en de verbeterde werking van de Jeugdwerkgarantiewet voor in het bijzonder de risicogroep onder de jongeren. Belangrijk is ook de relatie tussen de toenemende samenwerking binnen de jeugdzorg en de preventieve functie van de jeugdzorg op het gebied van de jeugdcriminaliteit. Aan de jeugdbescherming is altijd al een taak op het gebied van criminaliteitspreventie toegekend. Deze komt sinds kort meer in de belangstelling te staan. Meer in het bijzonder is geconstateerd dat ter voorkoming van crimineel of antisociaal gedrag meer inspanningen in de sfeer van de opvoeding noodzakelijk zijn. Voor de jeugdsector zal de eerder beschreven maatschappelijke oriëntatie in versterkte mate worden doorgezet. Daarbij moet worden gedacht aan een uitbouw van de preventieve functie van de jeugdbescherming. Dit geldt op zowel strafrechtelijk als civielrechtelijk gebied. De jeugdbescherming dient een grotere rol te gaan spelen in het voorkomen van justitiële maatregelen, van welke aard dan ook. Van de jeugdbescherming wordt een meer pro-actieve rolopvatting verwacht. Om die reden moet de wettelijke medeverantwoordelijkheid van Justitie voor de jeugdhulpverlening ook inhoudelijk worden waargemaakt. Een nadrukkelijke justitiële inbreng in het project Regie in de Jeugdzorg is daarom van belang. Justitie heeft belang bij meer samenhang in de jeugdzorg. Ook zal het inhoudelijke beleid rond de HALT-afdoening worden geïntensiveerd. Meer in het bijzonder gaat daarbij de aandacht uit naar de kwaliteit van de afdoeningen door de HALT-bureaus, tegen de achtergrond van een toenemende werklast. Voor de financiering van HALT zal een nieuwe regeling worden getroffen. Daarin moet de verantwoordelijkheid van gemeenten voor preventie en die van Justitie voor individuele afdoeningen worden opgenomen. Strafrechtelijke rechtshandhaving De strafrechtelijke rechtshandhaving, inclusief de opsporing door de politie, is een van de wegen waarlangs criminaliteit en onveiligheid bestreden kunnen worden. Daarnaast heeft de strafrechtelijke rechtshandhaving een functie bij de bevestiging van normen die een voorwaarde zijn voor het kunnen samenleven van mensen in kleine en grotere gemeenschappen. De strafrechtelijke handhaving van normen draagt daarin bij aan de sociale cohesie binnen een samenleving, niet alleen in negatieve zin (vermijden van eigenrichting), maar ook in positieve, normstellende zin. De handhaving van normen door politie en Justitie wordt gekenmerkt door het zoeken van een evenwicht tussen doel en middelen. Niet alles wat kan mag. Bij het aanpakken en opsporen van daders en dadergroepen moet gebruik worden gemaakt van genormeerde en controleerbare middelen. In de afgelopen jaren is een proces op gang gekomen waarbij Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 16

17 naar het juiste evenwicht tussen beide aspecten wordt gezocht. Ik constateer dat niet alleen met instemming, door Justitie is daarop ook actief ingespeeld. Met betrekking tot de methoden die politie en Justitie mogen gebruiken bij de opsporing van strafbare feiten is aan de Tweede Kamer een wetsvoorstel voorgelegd; tevens vindt een verdere normering plaats van de opslag en het gebruik van gegevens die een rol kunnen spelen bij de opsporing van strafbare feiten. De reorganisatie van het Openbaar Ministerie is in volle gang. Daarvan wordt de Kamer in de terugkerende voortgangsrapportages op de hoogte gehouden. Initiatieven van politie en Justitie op het vlak van de opsporing van strafbare feiten zijn gebundeld en onder een gezamenlijke regie gebracht van de betrokken afdelingen van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken, Openbaar Ministerie en politie. Daarin is ook een aantal onderdelen opgenomen uit het Plan van Aanpak Implementatie Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden. Projecten die onder deze nieuwe paraplu uitgevoerd worden, betreffen onder meer de instelling van een recherche-officier van justitie bij de parketten, de organisatie van de recherche en de kwaliteit van recherche. De noodzaak het juiste evenwicht te bewaren tussen de effectiviteit en normatieve wenselijkheid van de in te zetten middelen betreft mede de gestrengheid van de op te leggen straffen. De effectiviteit van de straf kan worden opgevoerd door zowel een grotere zekerheid van de strafoplegging als door verzwaring van de straffen. Criminologisch onderzoek heeft aanwijzingen opgeleverd dat de zekerheid van de straf meer van invloed is op de effectiviteit dan de zwaarte ervan. Vergroting van de effectiviteit vereist dus in de eerste plaats een verhoging van de pak- en strafkansen. Hier komt bij dat de oplegging van extra zware, zogenoemde «exemplarische» straffen aan een betrekkelijk kleine groep betrapte wetsovertreders ook in normatief opzicht onwenselijk is. Het is beter om meer straffen op te leggen aan een groter deel van de wetsovertreders dan om een kleine groep extra zwaar te straffen. Deze overweging vormt een extra argument om aan te dringen bij de politie op een forse verhoging van de ophelderingspercentages. Het Openbaar Ministerie dient daarop toe te zien. Waar de handhaving van rechtsnormen steeds nodig blijft en waar methoden genormeerd zijn, is het van belang te blijven investeren in nieuwe methoden. De afgelopen periode is dat in het bijzonder gebeurd met het zogenoemde financieel rechercheren. Een ander voorbeeld biedt het gebruik van de mogelijkheden van DNA-onderzoek. Sinds functioneert bij het Gerechtelijk Laboratorium een DNA-databank. Als gevolg van de huidige restrictieve DNA-wetgeving komen de voordelen van een DNA-databank voor de opsporing van verdachten van specifieke delicten op dit moment onvoldoende uit de verf. Er is een wetsvoorstel in voorbereiding dat het mogelijk maakt in ruimere mate DNA-profielen van verdachten van gewelds- en zedendelicten op te stellen. Daarin is ook de mogelijkheid voorzien in de meeste gevallen niet langer bloed van de verdachte af te nemen, maar te volstaan met de afname van enig wangslijmvlies; deze laatste methode van celafname wordt in het algemeen als minder ingrijpend ervaren. Het zogenaamd digitaal rechercheren biedt interessante mogelijkheden. Dat onderwerp staat voor de komende periode op de agenda. Het gaat daarbij om gebruik en normering daarvan, om bevoegdheden, organisatie en opleiding. In het komende jaar zal het dynamisch proces waarin de organisaties van het Openbaar Ministerie en de politie zich bevinden en dat in het bijzonder de opsporing betreft, in beweging worden gehouden. De reorganisatie Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 17

18 van het Openbaar Ministerie en de kwaliteit van de opsporing blijven hoog op de agenda staan. De verschillende activiteiten die onder deze projectbenamingen vallen, worden voortgezet, zoals case-screening en protocollering van het rechercheproces. Zoals gezegd is het noodzakelijk de effectiviteit van de recherche te verhogen. Methoden die bij bepaalde korpsen hun nut hebben bewezen, dienen ook elders te worden ingevoerd. Het Openbaar Ministerie zal hierop aandringen bij de opstelling van de politiebeleidsplannen. In het hoofdstuk over de prestatieindicatoren wordt daarop teruggekomen. Met de introductie van informatieknooppunten in de regiokorpsen wordt een bijdrage geleverd aan de informatie-uitwisseling tussen de regionale korpsen en de divisie CRI van het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD). Over deze uitwisseling bestond de nodige zorg. Inmiddels is ook hier een proces in gang gezet dat tot verbetering moet leiden. Met reden gebruik ik het begrip «proces». Het betreft immers de kwantiteit en de kwaliteit van gegevens en de kwaliteit van de informatie, wat per definitie geen statische maar dynamische begrippen zijn. Deze uitwisseling is cruciaal voor de criminaliteitsbestrijding, zowel in directe zin als in indirecte zin (analyse, Meldpunt vermiste personen, BIBOB 1 ). De landelijke functie van het KLPD krijgt een steeds duidelijker accent, niet alleen waar het de eigen operationele taken betreft, maar ook op het vlak van de ondersteunende taken. Ter verbetering van de ondersteunende taken wordt een onderzoek geëntameerd naar de wensen van de verschillende klanten van het KLPD. Eind 97 zal het onderzoek naar de organisatie van de recherche op het terrein van de zogenaamde middelzware criminaliteit afgerond zijn. Aan de hand daarvan kan, samen met de politie, worden bezien hoe specialismen het beste kunnen worden ingebed. In dit verband wijs ik er op dat de recherche enerzijds integraal deel uitmaakt van de politie die aanwezig is in buurten en wijken. Anderzijds vergt de bestrijding van diverse vormen van criminaliteit zodanige expertise of is de verschijningsvorm zodanig dat bijzondere voorzieningen nodig zijn. Daarbij kan een gezamenlijke aanpak van meer regiokorpsen vruchtbaar zijn. Naast de al genoemde onderwerpen, zijn voor het Openbaar Ministerie een aantal inhoudelijke prioriteiten gesteld in verband waarmee tevens extra gelden ter beschikking zijn gesteld. Het gaat hierbij om de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, het Grotestedenbeleid, aanpak van de jeugdcriminaliteit, drugbestrijding en slachtofferzorg. Aandachtspunten zijn de bestrijding van milieucriminaliteit, verkeershandhaving en fraudebestrijding. Tenslotte wordt onderkend dat internationale samenwerking op strafrechtelijk gebied steeds belangrijker wordt. Naar mijn oordeel zal dit de komende jaren bijzondere aandacht vergen. 1 Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar Bestuur. Voor het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP) wordt 98 een belangrijk jaar. Het op orde brengen van de organisatie, zowel op financieel terrein als wat betreft de bedrijfsvoering, zal afgerond moeten worden, zodat de aandacht zich weer volledig zal kunnen richten op het verhogen van de kwaliteit van het primaire proces: het verzorgen van opleidingen en selecties voor de Nederlandse politie. Voor zal aan de Kamer de evaluatie van de LSOP-wet worden aangeboden. Hierin zullen ook de resultaten van in 97 gestarte projecten ten aanzien van de toekomst van het politieonderwijs en ten aanzien van het op orde brengen van de bedrijfsvoering van het LSOP terug te vinden zijn. Op het gebied van de deskundigheidsbevordering zal de leergang voor leden van kernteams in het komende jaar worden voltooid. Dit geheel van modules, gebaseerd op onderzoek naar functieprofielen binnen de kernteams, waarvoor gelijktijdig de nodige toetsingsinstrumenten ontwikkeld zijn, zal Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 18

19 ook van grote betekenis kunnen zijn voor de verschillende divisies zware criminaliteit. De aanpak van dit project zal model staan voor de verdere kwaliteitsverhoging van het recherche-onderwijs. In 97 zullen voorts de eerste resultaten beschikbaar komen van een project dat tot doel heeft van alle vervolgopleidingen die worden verzorgd door het LSOP de eindtermen te toetsen en vast te leggen en voor verschillende functionele taken bekwaamheidseisen te formuleren. Een ander algemeen knelpunt is de onderlinge afstemming tussen de onder Justitie ressorterende bedrijfsprocessen (strafrecht, vreemdelingenrecht, jeugdrecht). Onderzoek gedaan naar aanleiding van het project Victor toont aan dat een aantal vreemdelingen, ondanks een flink strafblad, toch in het bezit van een vergunning tot verblijf komt of niet tot ongewenst vreemdeling wordt verklaard. De oorzaken lijken te liggen in een soms gebrekkige samenwerking tussen diensten en onvoldoende informatie-uitwisseling. In Rotterdam zal op projectbasis worden bezien hoe door samenwerking en informatie-uitwisseling de uitvoering van het vervolgingsbeleid en het vreemdelingenbeleid beter op elkaar kunnen worden afgestemd. In dat kader zal tevens worden bezien of het huidige vreemdelingenbeleid voldoende aanknopingspunten biedt voor overlastbestrijding. Sanctie- en reclasseringsbeleid De publieke en politieke aandacht rond het sanctiebeleid is de afgelopen jaren overheerst door het cellentekort. Door de recente uitbreiding van de justitiële inrichtingscapaciteit is de discrepantie tussen de beschikbare en de benodigde ruimte thans veel minder groot dan de afgelopen jaren. Om een evenwicht te bereiken tussen vraag naar en aanbod van detentiecapaciteit wordt een toenemend beroep gedaan op verschillende vormen van sanctionering. Ik streef naar een breder maatschappelijk draagvlak voor een beheerst strafvorderings- en straftoemetingsbeleid, de ontwikkeling van alternatieven en beïnvloeding van de beeldvorming over straftenuitvoerlegging in de samenleving. Daartoe is een gecoördineerde benadering van de verschillende partners in de strafrechtsketen nodig. Daarmee wordt mede beoogd, na de enorme en snelle toename van de celcapaciteit in de afgelopen vijftien jaar, verdere uitbreidingen tenminste af te remmen. Een sterke toename van het aantal taakstraffen is een van de middelen om dat doel te bereiken. Daarnaast wordt in de nieuwe Penitentiaire beginselenwet de mogelijkheid geopend om de laatste fase van de detentie in de vorm van een penitentiair programma buiten een justitiële inrichting te ondergaan. Op deze manier wordt, naast verlichting van de druk op de dure cellencapaciteit, de maatschappelijke reïntegratie van gedetineerden bevorderd. In de komende periode wordt het streven naar meer effectiviteit en efficiëntie in het sanctiebeleid voortgezet. Soberheid in het regime- en behandelaanbod van de dienst Justitiële Inrichtingen is een belangrijk uitgangspunt. De basis blijft echter een humane tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Daarvoor is tevens van belang een goede bepaling en handhaving van de rechtspositie van gedetineerden en justitieel verpleegden. Daartoe zullen nieuwe beginselenwetten voor de sectoren TBS en gevangeniswezen worden ingevoerd. De beginselenwet voor de verpleging van TBS-gestelden is reeds door de Eerste Kamer aanvaard; de Penitentiaire beginselenwet kan wellicht in werking treden. De Kamerbehandeling van een nieuwe beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen zal naar verwachting in de loop van dit najaar kunnen beginnen. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 19

20 Daarnaast zal de effectiviteit van straffen en maatregelen, vooral ten aanzien van jeugdigen, de komende jaren worden versterkt, deels door de introductie van nieuwe detentie- en behandelvormen en deels door kwaliteitsverbetering binnen de bestaande aanpak. De inzet van extra maatregelen moet werkelijk resultaten opleveren en er moet inzicht worden verkregen in de factoren die het succes of het falen van bepaalde programma s en regimes bepalen. Om de kwaliteit van die bijzondere voorzieningen te bewaken worden binnen de dienst Justitiële Inrichtingen monitorinstrumenten ontwikkeld. Van belang daarbij is de toenemende samenwerking met externe organisaties gemeentelijke instanties, arbeidsvoorziening, bedrijfsleven, hulpverlening enzovoort op lokaal en landelijk niveau om de reïntegratie van ex-justitiabelen te bevorderen. Detentiefasering en penitentiair programma bieden mogelijkheden om het speciaal-preventieve effect van de straf gedragsverandering bij de gedetineerde beter vorm te geven. Om een positieve gedragsverandering te bewerkstelligen zullen de condities waaronder en het perspectief waarmee gedetineerden terugkeren in de samenleving worden verbeterd. De reclassering speelt hierbij een belangrijke rol. Zo zal zij in toenemende mate betrokken zijn bij penitentiaire programma s en detentiefasering, bijvoorbeeld bij electronisch toezicht. Maar vooral zal zij intensieve contacten moeten onderhouden met externe relaties in het kader van reïntegratieprogramma s. De reclassering krijgt daarmee zowel aan het begin als aan het einde van de keten een belangrijke executerende rol. Daarnaast speelt de reclassering een expliciete rol in de (tertiaire) preventie. De hulpverlening aan reclassanten zal meer programmatisch en minder vrijblijvend van opzet worden; de reclassering zal haar toezichtsfunctie versterken. Er zal gestreefd worden naar een grotere samenhang tussen de voorlichting, de begeleiding, het toezicht en de uitvoering van taakstraffen. De reclassering wordt bovendien in toenemende mate aangesproken op haar algemeen-maatschappelijke functie binnen en rond het strafproces. Daarbij speelt het belang van de reclassant, maar zeker ook dat van de samenleving een rol. De taakstraf zie ik in dit verband als een belangrijke aanvulling op het strafrechtelijke instrumentarium. De taakstraf draagt bij aan maatwerk in de sanctie-oplegging, een humane bejegening van veroordeelden en goede kansen voor normbevestiging en resocialisatie en is daarmee eveneens in het belang van de samenleving als geheel. De reclassering zal ook deze functie, gericht op de versterking van haar plaats in en rond het strafproces, uitbreiden onder meer door haar betrokkenheid bij het vorderen van taakstraffen. Kwaliteitszorg/klantenonderzoek Vanuit de dienst Preventie, Jeugdbescherming en Reclassering is een extern bureau opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar de sturingsrelaties met de uitvoeringorganisaties in het veld. Daarbij is onder andere naar voren gekomen hoe men in deze veldorganisaties aankijkt tegen het departement. Met de uitkomsten van dit onderzoek wordt door de dienst PJR inmiddels gewerkt in werkgroepen per uitvoeringsorganisatie, die gericht zijn op een herijking van de sturingsorganisatie. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk VI, nr. 2 20