SPAREN OF LENEN? DE ONTWIKKELING VAN DE RATIO ACHTER HET BOUWSPAREN

Transcriptie

1 TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014 SPAREN OF LENEN? DE ONTWIKKELING VAN DE RATIO ACHTER HET BOUWSPAREN Nu er door de verlaging van de maximale LTV gespaard moet worden voor de aanschaf van een woning, neemt de roep toe om de introductie van een gesubsidieerde vorm van bouwsparen. Een kijkje over de grens en in de geschiedenis laat zien dat het traditionele bouwsparen niet de enige manier is waarop de overheid sparen voor de aanschaf van een eigen woning kan stimuleren. DOOR KEES DOL EN HARRY VAN DER HEIJDEN, FACULTEIT BOUWKUNDE, 0TB ONDEBZOEK VÜOB DE GEBOUWDE OMGEVING, TU DELFT In de afgelopen jaren heeft de crisis een fundamenteel risico op de Nederlandse koopwoningmarkt blootgelegd. Door een traditie van hoge Loan-To-Values (de hypothecaire lening ten opzichte vande waarde vande woning) blij kt dat na enkele j aren van prijsdalingen ongeveer woningen 'onder water' staan (Ministerie BZK, 2013). De woning is daarbij minder waard dan de uitstaande hypotheekschuld, zodat huishoudens te maken hebben met een potentiële restschijd. Bij een vrijwillige verhuizing wordt deze niet gedekt door de Nationale Hypotheekgarantie, zo men al een dergelijke garantie heeft: velen kochten in de jaren vóór de crisis een woning met een 100% aflossingsvrije hypotheek waarop geen NHGgarantie werd verschaft. Om het risico op 'onder water staan' te reduceren, wordt de maximale LTV bij de aankoop van een woning in stappen teruggebracht tot 100%'. Daarnaast zijn er voorstellen gedaan om op termijn nog verder terug te gaan tot 80% (Commissie structuur Nederlandse banken, 2013). Dit houdt in dat huishoudens eigen geld moeten inbrengen bij de aankoop van een woning. Tegen deze achtergrond wordt gepleit voor het introduceren van 'bouwsparen' (zie bijvoorbeeld Verhagen, 2013; Commissie structuur Nederlandse banken, 2013). Daarbij spaart men (al dan niet gesubsidieerd) voor een aanbetaling op een woning, waardoor de LTV lager kan zijn en het risico op onder water staan na een periode van prijsdalingen wordt gereduceerd. Maar wat is bouwsparen precies? Waarom is het ontstaan, hoe heeft het zich ontwikkeld en kan het een nuttige rol gaan spelen op de Nederlandse woningmarkt? We proberen deze vragen te beantwoorden door te kijken naar (de geschiedenis van) het bouwsparen in ons omringende landen en naar de ontwikkeling van de ratio achter het bouwsparen^. BOUWSPAREN VOOR DE AANBETALING OP EEN WONING Het 'Idassieke' bouwspaarmodel, zoals dat in Duitsland wordt gehanteerd, kent een contractueel spaarsysteem waarbij men een vooraf afgesproken bedrag spaart en waarbij men vervolgens recht heeft op een lening ter grootte van ongeveer 1,5 maal de waarde van het opge-

2

3 1 O l ö TIJDSCHRIF VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014 ILKSHUISVESTING OVER DE GRENS bouwde spaargeld. D i t Idassieke bouwspaarsysteem is afgeschermd v o r m gebruiken. I n Oostenrijk z i j n de (kleine) bouwspaarpremies ook van de kapitaalmarlrt, waardoor het niet a f h a n k e l i j k is van bewegin- niet direct gekoppeld aan een woningaanlroop, waardoor er maar Hefst gen van kapitaalmarktrentes. Bouwspaarkassen Icunnen vaste (lenings) zes m i l j o e n actieve bouwspaarcontracten z i j n op een b e v o l k i n g van rentes aanbieden, w a t t e n t i j d e van de i n t r o d u c t i e v a n de bouwspaar- nog geen t i e n m i l j o e n. kassen n o g een u i t z o n d e r i n g was. Bovendien Icunnen bouwspaarkassen vaak lagere rentes rekenen dan de ( c o m m e r c i ë l e ) kapitaalmarktrente. Voor de bouwspaarlening is d i t uiteraard gunstig, t e r w i j l de relatief lage spaarrente veelal gecompenseerd w o r d t door overheidson- De geschiedenis van het bouwsparen begint bij de dersteuning i n de v o r m v a n spaarsubsidies o f belastingvrijstelling op het rendement. I n het verleden was de hypotheekrente van c o m m e r c i - Engelse industriële revolutie ële banken veelal hoger dan die van bouwspaarkassen, maar op d i t m o m e n t z i j n de hypotheelcrentes h i s t o r i s c h laag en is lenen bij een bouwspaarkas niet a l t i j d voordeliger. Een bouwspaarcontract w o r d t veelal afgesloten voor een periode v a n BUILDING SOCIETIES AAN DE WIEG VAN HET BOUWSPAREN m i n d e r dan l o jaar, waardoor het ingelegde spaargeld (met subsidies) De geschiedenis v a n het bouwsparen begint bij de Engelse i n d u s t r i ë l e en de daaraan contractueel verbonden l e n i n g veelal onvoldoende is o m revolutie. Rond 1770 ontstonden grote m i g r a t i e s t r o m e n r i c h t i n g de een w o n i n g te l o m n e n kopen. Daarom w o r d t ook een hypotheek afge- nieuwe i n d u s t r i ë l e centra r o n d B i r m i n g h a m, Manchester, Leeds en sloten bij een reguliere (hypotheek)banl< en is er dus sprake v a n c o f i - Sheffield. Daarbij ontstonden er nieuwe (landloze) Idassen v a n nanciering door een bouwspaarkas en een bank. De banic verstrelct de ambachtslieden en Ideine middenstanders die zich betere huisvesting eerste hypotheek en de bouwspaarkas verstrekt een (achtergestelde) konden veroorloven. ICrediet voor de b o u w v a n een eigen w o n i n g was tweede hypotheek. Samen met het spaardeel v a n het bouwsparen k a n echter nauwelijks beschikbaar, omdat de eerste consumenten(spaar) dan de w o n i n g w o r d e n gekocht. banken pas vanaf 1810 werden opgericht. Bovendien verstrekten deze banlcen nauwelijks hypothecaire leningen aan particulieren. P o t e n t i ë l e Schema 1 Klassieke Duitse woningfinanciering via bouwspaarkas en liypotlneekbank eigen woningbezitters moesten dus l a n g d u r i g sparen. O m aan deze p r o b l e m a t i e k tegemoet te k o m e n w e r d i n 1775 Ketley's B u i l d i n g Society opgericht w a a r b i j m e n collectief geld spaarde voor de f i n a n ciering v a n een w o n i n g. De leden spraken af dat zij b i n n e n een vastge- Circa 20% Bouwsparen stelde l o o p t i j d een bepaald bedrag bij eucaar zouden sparen. I n p r i n c i pe k a n na de eerste inleg v a n de groep al een l e n i n g w o r d e n verstrelct aan é é n (of meer) v a n de leden. De eerste Engelse B u i l d i n g Societies waren ' t e r m i n a t i n g ' : na afloop Bouw spaarrekening (lage rente) van de spaarcontracten w e r d de vereniging opgeheven. O m twee reden e n ontstonden vanaf 1845 'permanente' varianten. Allereerst was er interesse v a n u i t andere p o t e n t i ë l e bouwspaarders o m zich aan te sluiten b i j een bestaande B u i l d i n g Society: d i t is i m m e r s eenvoudiger dan zelf een nieuwe B u i l d i n g Society oprichten. De tweede reden was dat B u i l d i n g Societies steeds meer begonnen te f u n c t i o n e r e n als algemene Lening hypotheekbank (Marktrente) spaarinstituten. I n i860 w a r e n er al B u i l d i n g Societies aanwezig die n u ook reguuere spaarders accepteerden (BSA, 2001), t e r w i j l de spaarbankensector hier n o g b e h o o r l i j k bij achterliep en net een aantal schandalen te verwerken h a d gekregen (Hensmans, 2010). B u i l d i n g Societies groeiden dus u i t t o t omvangrijke spaarinstituten die door de ruimschootse aanwezigheid van spaargeld afstapten v a n een stelsel m e t vaste spaarcontracten. De B u i l d i n g Societies werden, gestimuhet traditionele bouwsparen m e t gekoppelde 'leemechten' is slechts leerd door de Britse overheid, de u i t v e r k o r e n i n s t i t u t i e s voor de f i n a n - een v o r m van bouwsparen. Zo heeft Noorwegen een eenvoudige ciering v a n het eigen woningbezit. 'bouwspaarregeling', waarbij Jongeren t o t 33 Jaar een fiscaal voordeel ontvangen als zij sparen en daarvoor een w o n i n g kopen. De regeling EEN LATERE START IN DUITSLAND w o r d t uitgevoerd door de consumentenbanken zonder dat er speciale De Engelse B u i l d i n g Societies ontstonden dus i n een periode dat er bouwspaarkassen voor z i j n opgericht. F r a n l «i j k kent een variant m e t nog nauwelijks consumentenbanken aanwezig waren, t e r w i j l er bij de sparen en leenrechten, maar deze w o r d t eveneens door de reguliere vestiging v a n de eerste Duitse Bausparkasse al een o m v a n g r i j k stelsel banken uitgevoerd zonder speciale bouwspaarkassen. van ( c o ö p e r a t i e v e en publieke) spaarbanken aanwezig was (zie oa. Verder is i n Duitsland, Franlcrijk en Oostenrijk de overheidsondersteu- Guinnane, 2001). H e t verstrekken v a n hypothecaire leningen aan de n i n g op bouwspaarregelingen n i e t per d e f i n i t i e gekoppeld aan een 'gewone m a n ' was i n deze periode n o g een stap te ver voor de spaar- woningaankoop. Er w o r d t i n deze landen dus ook veel 'gewoon' banken. De eerste Duitse 'Bausparkasse' w e r d opgericht i n 1885, maar gespaard i n de bouwspaarregelingen, w a t extra m i d d e l e n levert voor pas i n de Jaren '20 v a n de t w i n t i g s t e eeuw begonnen zij een belangrijke het verstrekken v a n bouwspaarleningen. Zo ontvangt m e n i n Franlarijk rol te spelen. D i t w e r d mede gestimuleerd door de o p r i c h t i n g van een geen speciale overheidsbonus als m e n m e t het spaargeld geen w o n i n g bouwspaarkas i n 1928 door het Verband van Duitse Spaar- en k o o p t, maar de opgebouwde rente is w e l belastingvrij, waardoor vele Postbanken. Hiermee hielden de Duitse spaarbanken de w o n i n g f m a n - Fransen het Plan d'epargne Logement als een fiscaal voordelige spaar- ciering dus gescheiden van h u n normale activiteiten.

4 TIJDSCHRIFT VOORDE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014 De Duitse (onafhankelijke) bouwspaarkassen ambieerden dezelfde r o l SPAREN OF LENEN? als de Britse B u i l d i n g Societies, maar i n 1938 besloot de Duitse over- Zoals hiervoor al w e r d aangegeven, verschoof de ratio achter het heid dat de c o m m e r c i ë l e hypotheekbanken deze taak zouden moeten bouwsparen i n de loop van de t i j d van noodzaak, omdat geen h3fpothe- vervullen (Boleat, 1985). De eerste Duitse hypotheekbanken werden cair krediet aan de gewone m a n w e r d verstrekt, naar bouwsparen voor opgericht vanaf 1862 en financierden hypotheken middels de u i t g i f t e een aanbetaling: de hypotheekbanken waren inmiddels overstag, maar van Pfandbriefe, waarop een wettelijk m a x i m u m v a n 60% LTV g o l d wensten een aanbetaling o m h u n kredietrisico te reduceren. (VPB, I n de loop van de 20ste eeuw w e r d het bouwsparen i n een aantal 2013)3. Deze Pfandbriefe z i j n vanwege het geringe risico aantrek- k e l i j k voor investeerders. H e t bouwsparen sloot hier p r i m a bij aan en Europese landen, zoals Duitsland, O o s t e m i j k en F r a n l a i j k, o m a r m d zo ontstond het systeem van c o f i n a n c i e r i n g door bouwspaarkas en door de overheid en ' g e ï n s t i t u t i o n a l i s e e r d '. Daarbij leverde de overheid hypotheekbank, zoals weergegeven i n schema 1. een bijdrage aan deelnemers, veelal via premies o f fiscale voordelen. Achtergronden daarvan waren, naast het beschikbaar k r i j g e n van EN IN DE REST VAN EUROPA EN NEDERLAND (goedkope) f i n a n c i e r i n g e n voor koopwoningen, het bevorderen het Ook i n verschillende andere Europese landen z i j n vanaf 1920 p a r t i c u - eigen w o n i n g b e z i t en het s t i m u l e r e n v a n sparen. liere bouwspaarkassen opgericht, maar deze z i j n n o o i t echt succesvol I n p r i n c i p e is 20 a 30% aanbetaling bij de f i n a n c i e r i n g v a n een w o n i n g geweest. W a a r s c h i j n l i j k vooral omdat zij, i n tegenstelling t o t i n een internationale standaard bij hypotheelcverstrekking, maar er z i j n D u i t s l a n d (en Oostenrijk), geen ondersteuning Icregen van de reeds naast (bouwjsparen i n veel landen verschillende manieren o m deze gevestigde f i n a n c i ë l e instituties. De Franse overheid zag potentieel i n ' a a n b e t a l i n g s b a r r i è r e ' geheel o f gedeeltelijk te slechten en u i t e i n d e l i j k het bouwsparen, maar de bestaande bouwspaarkassen functioneerden op een hogere LTV u i t te k o m e n. Zo is het niet goed, waarop i n de jaren '60 een bouwspaarsysteem hypotheelcverstrekkers i n een aantal landen pro-cyclisch van aard. I n (Epargne financieringsbeleid van Logement) w e r d o n t w i k k e l d dat op v r i j w i l l i g e basis door de reguliere economisch goede t i j d e n, m e t stijgende huizenprijzen, w o r d e n l e n i n - banken w o r d t uitgevoerd (zie oa. T a f f m, 1997). Een vergelijkbare vari- gen met hogere LTV's verstrekt. Zodra de p r i j z e n dalen w o r d t de aan- ant is ook aanwezig geweest i n Denemarken t o t i n de j a r e n '90 v a n de betalingseis weer verhoogd en dalen de LTV's voor nieuwe h3q30thecai- twintigste eeuw. re leningen. Daarnaast kan i n een aantal landen de aanbetaling w o r d e n I n Nederland o n t w i k k e l d e n zich private bouwspaarkassen vanaf de gefinancierd. I n de VS en Denemarken geldt bijvoorbeeld dat huizen- j a r e n '30, maar ook hier k a n gesproken w o r d e n v a n een moeizame kopers een eerste l e n i n g l o m n e n nemen van 80% LTV en deze Icunnen geschiedenis die geen ondersteuning kreeg van de f i n a n c i ë l e sector o f aanvullen met een tweede, achtergestelde financiering tegen een overheid. Zo was na de Tweede Wereldoorlog de r o l van de overheid hogere rente. groot i n de w o n i n g v o o r z i e n i n g en maakte de middenldasse ook gebruik v a n de sociale huursector. I n de perifere, dunbevolkte gebieden, was echter de schaal voor corporatieprojecten w a t Idein en was er wel een m a r k t voor particukere bouwspaarkassen. Maar het ongeduld In principe is 20 a 3 0 % aanbetaling bij de van beleidsmakers was i n de naoorlogse periode groot: daarom werden publieke bouwkassen opgericht die werden voorzien van l i q u i d e m i d - financiering van een w o n i n g een internationale delen door lokale overheden, waardoor 'leden' m i n d e r lang hoefden te sparen. Hiermee konden de particuliere bouwspaarkassen m o e ü i j k standaard bij hypotheekverstrekking concurreren. Deze publieke bouwkassen o n t w i k k e l d e n zich t o t het Bouwfonds Nederlandse gemeenten, waar u i t e i n d e l i j k h3rpotheelcverstrekking belangrijker w e r d dan sparen. Een andere methode o m een hogere LTV te k r i j g e n ontstond i n de Verenigde Staten tijdens de crisis van de jaren '30 door overheidsgaranties op de top v a n de l e n i n g af te geven tegen een premiebetaling. Het b e t r o f i n feite een crisismaatregel v a n de Federal H o u s i n g In de loop van de 20ste e e u w w e r d het A d m i n i s t r a t i o n o m de w o n i n g m a r k t weer v l o t te trekken, maar het w e r d voor de A m e r i k a n e n een blijvende methode o m het eigen bouwsparen in een aantal Europese landen, zoals w o n i n g b e z i t te stimuleren onder groepen die weinig geld konden inbrengen voor een aanbetaling. Overigens was i n de eerste j a r e n een Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk, omarmd door de aanbetaling van ongeveer 10% nog a l t i j d noodzakelijk. De premies op de F H A gegarandeerde leningen betreffen een eenmali- overheid en 'geïnstitutionaliseerd' ge premiebetaling plus een jaarlijkse renteopslag. H e t garantiestelsel leverde u i t e i n d e l i j k zelfs w i n s t op voor de Amerikaanse overheid, wat vervolgens ook leidde t o t aanbod van c o m m e r c i ë l e garanties/verzeke- De bouwspaarcontracten bij de publieke bouwspaarkassen werden r i n g e n door de marktsector (Green en Wachter, 2005). Sparen voor een ondergebracht bij de lokale spaarbanken (Van der Schaar, 1987). M e t de w o n i n g i n de VS k a n echter voordelig z i j n omdat de r e n t e k o r t i n g b i j eerste aanzetten t o t een systeem van overheidsgaranties op hypotheken een aanbetaling 'concurreert' m e t de FHA-premie o f c o m m e r c i ë l e ver- in 1956 werden echter steeds hogere LTV's mogelijk, waardoor de nood- zekeringspremies. zaak tot bouwsparen steeds Ideiner werd. Het onderwerp 'bouwsparen' I n Nederland w e r d m e t i n v o e r i n g van een garantiesysteem gekozen IS nog een paar keer teruggekomen i n beleidsdiscussies i n Nederland. voor vouedige f i n a n c i e r i n g die door de overheid werd gegarandeerd. De laatste rapporten van Heerma (1991) en de Ravo (1992) meldden onder Het verstrekken van garanties is een alternatief voor bouwsparen i n de meer dat een bouwspaarsysteem leidt tot latere toetreding tot het eigen zin dat het eveneens de risico's beperkt voor financiers en dus leidt t o t Woningbezit dan bij een garantiesysteem en dat ten t i j d e van snel s t i j - een vergroting van de beschikbaarheid van voldoende (goedkope) gende w o n i n g p r i j z e n het sparen voor een aanbetahng m o e i l i j k w o r d t. financieringsmiddelen voor de aanschaf van een eigen w o n i n g. De

5 20 TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014 keuze in Nederland voor garanties heeft, in combinatie met langdurig stijgende woningprijzen, volledige hypotheekrenteaftrek en daarop toegesneden financieringsproducten, geleid tot LTV's van ruim boven de 100%. Verder is in Nederland het rentevoordeel op NHG-leningen groot; een NHG-lening heeft een nog lagere rente dan een 6o% LTV lening zonder NHG. Bovendien betaalt men voor de NHG erg weinig premie in vergelijking met de Amerikaanse FHA-garanties en commerciële verzekeringsproducten. EEN NIEUWE MOTIVATIE VOOR BOUWSPAREN? In de afgelopen jaren is in Nederland het beperken van de LTV actueel geworden in verband met het beperken van de risico's van het eigen woningbezit voor de eigenaar-bewoner. De economische crisis met dalende woningprijzen was hiervoor de aanleiding. Een hoge LTV in combinatie met dalende woningprijzen leidt immers tot een situatie waarin vooral voor 'recente kopers' de uitstaande hypotheekschuld groter is dan de waarde van de woning. Het hanteren van lagere (maximale) LTV's tot (ruim) onder de ioo% is daarmee niet langer vooral een middel om financieringsmogelijkheden voor eigen woningbezit te vergroten via het verldeinen van risico's voor financiers, maar wordt ook van belang voor het beperken van de risico's voor eigenaar-bewoners. Een verlaging van de maximale LTV betekent dat er (meer) gespaard moet worden voordat een woning kan worden gekocht. Als de overheid dit wü faciliteren, dan kan ondersteuning van het bouwsparen via premies en/of fiscale maatregelen een bruikbaar instrument zijn. Dit hoeft niet in de vorm van het 'traditionele' bouwsparen, waarbij sparen en lenen contractueel aan elkaar gekoppeld zijn in een gesloten systeem; de ratio daarvoor is niet meer aanwezig. Er kan ook worden gedacht aan andere vormen van bouwsparen, zoals het Noorse model, waarbij het sparen is losgekoppeld van het verlcrijgen van een bouwspaarlening. Een dergehjke vorm van bouwsparen heeft meer het karakter van doelsparen voor de aanschaf van een eigen woning, waarbij (een deel van de) overheidsondersteuning gekoppeld kan zijn aan de feitelijke besteding van het gespaarde bedrag voor de aankoop van een eigen woning of voor andere (consumptieve) bestedingen. Bronnen Boleat M. (1985) National housing finance systems. A comparative study. Croom Helm, London. BSA (2001) The history of Building Societies. Factsheet Building Societies Association, April Commissie Structuur Nederlandse Banken (2013) Naar een dienstbaar en stabiel bankwezen, Den Haag. Dol, K. en H. van der Heijden (2013) Bouwsparen bij de buren, 0TB, Delft. Green, R. & S. Wachter (2006) The American mortgage in historical and international context The Journal of Economie Perspectives, Voi. 19, No. 4 (Autumn, 2005), pp Guinnane (2001) Cooperatives as Information Machines: German Rural Credit Cooperatives, The Journal of Economie History, Vol. 61, No. 2, R Hensmans, M, (2010) A Republican settlement theory of the firm. Applied to retail banks in England and the Netherlands ( ). PhD thesis, Erasmus Universiteit Rotterdam. Heerma (1991) Ontwerp-nota bouwsparen. Een globale analyse. Directoraat Generaal Volkshuisvesting, Zoetermeer. IVIinisterie van BZK (2013) Wonen in ongewone tijden. De resultaten van het Woononderzoek Nederland Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag. Raad voor de Volkshuisvesting (1992) Advies inzake de ontwerp-nota 'Bouwsparen; een globale analyse'. Advies nummer 190, RaVo, Zoetermeer. Schaar, J. van der, (1987) Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid. Delftse Universitaire Pers, Delft. Taffin, C. (1998) Epargne logement in France. Housing Finance International 1998, p Verhagen, M.J.M. (2013) Maatregelen voor de woningmarkt Brief aan de Tweede Kamer, Commissie Wonen en Rijksdienst dd. 1 november 2013 van Bouwend Nederland, Neprom en NVB. VPB (2013) The "Bauspar" system in Germany. Verband der Privaten Bausparkassen, European Office German Bausparkassen, Brussels. Noten 1. Daarnaast geldtvanaf voor nieuwe hypothecaire leningen dat aflossen volgens minimaal een annuïtair schema een voorwaarde is voor hypotheekrente aftrek. 2.. Deze bijdrage is gebaseerd op het rapport 'Bouwsparen bij de buren' (Dol en Van der Heijden, 2013), dat in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken is uitgevoerd. 3. Overigens investeerden spaarbanken in deze Pfandbriefe en waren daarmee op indirecte wijze betrokken bij de woningfinanciering.