NOTITIE BETOGINGEN EN DEMONSTRATIES IN HELMOND 2011

Transcriptie

1 NOTITIE BETOGINGEN EN DEMONSTRATIES IN HELMOND Aanleiding Op 7 september 2011 is er een kennisgeving ingekomen van Constant Kusters, namens de Nederlands Volks-Unie (NVU) voor een demonstratie van deze rechts extremistische partij op zaterdag 1 oktober 2011 in het centrum van Helmond. Het thema van de demonstratie is: Stop de multiculturele terreur! Stop immigratie nu! De geplande aanvang is om 13:00 uur. Het einde van de demonstratie is voorzien om 17:00 uur. Er worden 80 aanhangers / sympathisanten verwacht. Tijdens de demonstratie zal gebruik worden gemaakt van spandoeken, trommels, vlaggen, megafoons en een geluidswagen. Voorts zullen er toespraken worden gehouden. De NVU beschikt over een eigen ordedienst die als zodanig herkenbaar zal zijn. Aan de demonstratie is via een internetpersverklaring inmiddels ruchtbaarheid gegeven. Dat impliceert dat tegendemonstraties van ultra linkse groeperingen zeer waarschijnlijk zijn. 2. Doel notitie Deze notitie is bedoeld als hulpmiddel voor de burgemeester bij de vraag hoe om te gaan bij kennisgevingen als geschetst in de aanleiding. Kennis van de juridische kaders, de achtergronden daarvan en jurisprudentie is noodzakelijk om een en ander in juist perspectief te plaatsen. Voorts zullen in deze notitie de juridische instrumenten in kaart worden gebracht die de burgemeester voorhanden heeft om de openbare orde en veiligheid te waarborgen. 3. Juridisch kader Het recht om betogingen te organiseren of eraan deel te nemen is neergelegd in artikel 6 en artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. Het recht op vrijheid van meningsuiting treffen we aan in artikel 7 van de Grondwet. Deze grondrechten kunnen, onder bepaalde condities, worden beperkt. Wanneer een betoging of demonstratie wordt gehouden is de Wet openbare manifestaties (Wom) van toepassing. Er is sprake van een openbare manifestatie wanneer er meerdere personen zijn die in het openbaar een mening uiten en waarbij het uiten van deze mening centraal staat. Juist omdat vrijheid van betoging, levensovertuiging en meningsuiting grondrechten zijn is in de Wom door de rijkswetgever niet gekozen voor een vergunningenstelsel, maar voor een systeem van kennisgeving (artikel 4 Wom). De burgemeester kan op grond van de kennisgeving eventueel voorschriften en beperkingen stellen en de nodige veiligheidsmaatregelen treffen om een betoging of demonstratie ordelijk en vreedzaam te laten verlopen. Het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsbeginsel spelen hierbij een belangrijke rol. Artikel 5, tweede lid onder c, Wom bepaalt dat de burgemeester een openbare manifestatie kan verbieden: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. 1

2 De inhoud van de uiting is géén criterium voor de burgemeester om een manifestatie te verbieden. Tijdens de betoging zelf is de burgemeester bevoegd aanwijzingen te geven in het belang van bovengenoemde gronden. Ook kan hij - op dezelfde gronden - de betoging beëindigen (artikelen 6 en 7 Wom). De gemeenteraad dient bij verordening regels vast te stellen over de wijze waarop het bevoegd gezag van de gemeente (de burgemeester) in kennis wordt gesteld. In Helmond is e.e.a. geregeld in de artikelen t/m van de Algemene Plaatselijke Verordening Helmond 2008 (APV). Voldoet de organisator niet aan de formele eisen van de APV (te laat of niet verstrekken van de vereiste gegevens), dan kan de burgemeester de manifestatie (preventief) o.g.v. artikel 5 Wom verbieden. In het verleden is het voor gekomen dat manifestaties vooraf zijn verboden ter voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden (artikel 5, tweede lid onder c jo. artikel 2 Wom). Veelal betrof het betogingen van extreemrechtse partijen of groepen (zoals NVU) en tegendemonstraties van extreemlinkse groeperingen. In de jurisprudentie tekent zich de volgende lijn af: Er rust op de burgemeester een positieve verplichting om de uitoefening van de demonstratievrijheid daadwerkelijk mogelijk te maken, ook al is er een omstreden doelstelling, een verbod is slechts mogelijk op basis van bestuurlijke overmacht, waarbij de politie op geen enkele wijze in staat is om de veiligheid van deelnemers te garanderen 1, de burgemeester moet concreet en uitvoerig kunnen aantonen dat de inzet van politie buitenproportioneel is, de burgemeester moet zich in voldoende mate hebben ingespannen om voldoende politie op de been te krijgen, de burgemeester mag een andere route (zie LJN: BB2615 Rechtbank s Gravenhage inzake routebeperking demonstratie NVU te Den Haag in 2007 ) of tijdstip voorstellen of nadere voorschriften aan de manifestatie verbinden, met dien verstande dat dergelijke beperkingen niet mogen neerkomen op een impliciet verbod, de burgemeester dient bij het verplaatsen (rand van de gemeente) en / of beperken van de manifestatie uitvoerig te motiveren waarom de toegestane route de enige acceptabele is en waarom de tijdsduur van de demonstratie zozeer wordt beperkt (zie LJN: AZ7212 Rechtbank Zutphen inzake beperking en verplaatsing demonstratie NVU te Apeldoorn in 2007). Een verbod is dus slechts bij hoge uitzondering gerechtvaardigd en dan met name als een bestuurlijke overmachtsituatie dreigt te ontstaan. Daarvan is sprake wanneer de betoging naar redelijke verwachting gepaard zal gaan met dermate ernstige wanordelijkheden, dat er niet voldoende politie kan worden ingezet om de veiligheid van burgers en goederen adequaat te beschermen. In een zaak tussen NVU-aanhangers en de gemeente Venray (2006, LJN AV3796) is dit gespecificeerd. Een verwachte 1 Van bestuurlijke overmacht is sprake als een betoging naar redelijke verwachting gepaard zal gaan met wanordelijkheden op zodanige schaal dat er niet voldoende politie ingezet kan worden om daaraan het hoofd te bieden (zie LJN: BI4755 schorsing demonstratieverbod NVU Den Bosch in 2009). 2

3 confrontatie (met wijkbewoners of andere groeperingen) is onvoldoende grond voor een verbod (zie ook LJN: BI4755 schorsing demonstratieverbod NVU Den Bosch in 2009). Overigens spelen de omstandigheden van het geval wel een rol. Zo is het denkbaar dat vlak nadat een brand in een moskee heeft plaatsgevonden een demonstratie van extreemrechts kan worden verboden; daar is dan duidelijk een link met de maatschappelijke onrust die al bestaat. De onrust is dan voldoende grond om de demonstratie op dat specifieke moment te verbieden. Mocht op een later tijdstip eenzelfde verzoek binnenkomen, dan moeten de omstandigheden van dat moment worden gewogen. Een risicoanalyse van de politie is hierbij een belangrijke indicator. Wanneer de kennisgeving tijdig is gedaan, de kennisgeving compleet is (m.a.w. voldaan is aan de formele eisen van de APV) en de omstandigheden niet van dien aard zijn om over te gaan tot een verbod dan dient te worden bezien onder welke condities de betoging kan plaatsvinden en welke juridische voorzorgsmaatregelen kunnen worden getroffen. In het volgende onderdeel wordt hier nader op in gegaan. 4. De betoging / demonstratie gaat door. Wat nu? Zoals aangegeven is een verbod slechts in uitzonderlijke situaties aan de orde. Diverse malen is een demonstratieverbod in rechte onderuit gegaan (recente voorbeelden zijn Den Bosch en Venlo). De praktijk leert dat rechts-extremistische groeperingen (zoals de NVU) per definitie rechtszaken aanpannen om hun gelijk te halen en baat hebben bij de (gratis) publiciteit die juridische geschillen opleveren. De afgelopen jaren zijn er in verschillende gemeenten demonstraties gewoon door gegaan, al dan niet met beperkingen. Tegendemonstraties (extreem links) liggen doorgaans op de loer. Ook gevaar voor incidenten met buurtbewoners of toestromend publiek is veelal aanwezig. De burgemeester dient erop toe te zien dat onder die omstandigheden er geen wanordelijkheden ontstaan en de openbare orde en veiligheid zoveel mogelijk gewaarborgd wordt. De vraag rijst thans welke juridische instrumenten kunnen worden ingezet om een demonstratie zoals van de NVU in goede banen te leiden. Vooropgesteld zij dat normale instrumenten zoals verankerd in de APV te licht zijn om bijvoorbeeld confrontaties tussen extreem links en extreem rechts het hoofd te bieden. De lichte bevelsbevoegdheid ex artikel 172, derde lid, Gemeentewet is eveneens geen optie. Dit instrument kan niet worden gebruikt m.b.t. openbare manifestaties. In situaties waarin de Wom niet voorziet en er toch ernstige vrees is voor oproerige beweging en / of andere ernstige wanordelijkheden, kan de burgemeester gebruik maken van het noodbevel of de noodverordening. Dergelijke noodmaatregelen passen volgens de (rijks)wetgever in het regime van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. 3

4 Noodbevel of noodverordening? Een noodbevel is te gebruiken om demonstranten te sommeren zich te verwijderen van een bepaalde plaats. Dit geldt met name als men afwijkt van de afgestemde route. Het noodbevel werkt individueel. Hierbij worden bijvoorbeeld extreemlinkse demonstranten bevolen zich te verwijderen om een confrontatie met extreemrechtse demonstranten te voorkomen. De noodverordening geldt voor een bepaald gebied. In Arnhem was de noodverordening erop gericht iedereen die de demonstratie wilde verstoren of verhinderen op te pakken (2005). In Vlagtwedde (Ter Apel) was in een noodverordening opgenomen dat deelnemers niet onherkenbaar mochten zijn, geen voorwerpen bij zich mochten dragen waarmee de orde verstoord zou kunnen worden en de politie bij iedere verstoring van de openbare orde direct in kan grijpen (2004). Het noodbevel is geschikt als op voorhand duidelijk is dat men te maken heeft met een bepaald aantal personen of organisaties. Gaat het om een onbepaald aantal personen ( een ieder ), dan is een noodverordening het geschikte instrument. Het gaat in het kader van deze notitie te ver om diep in te gaan in het onderscheid tussen het noodbevel en de noodverordening. In de rechtspraktijk zien we dat de meeste gemeenten kiezen voor het instrument noodverordening al dan niet in combinatie met de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied ex artikel 151b Gemeentewet jo. 2:76 model APV 2 (de bevoegdheid om preventief te fouilleren). Recente voorbeelden hiervan zijn Den Bosch (2009), Enschede (2011). In beide gevallen ging het om demonstraties van de NVU. In Enschede vond de tocht plaats onder cameratoezicht (ter voorkoming van wetsovertredingen zoals het brengen van de Hitlergroet en het tonen van nazisymbolen). 5. Strategie Elke aangekondigde betoging of demonstratie zal afzonderlijk moeten beoordeeld in het licht van de specifieke feiten en omstandigheden. Een risicoanalyse van de zijde van de politie geeft doorgaans inzicht in de problematiek en de gevaren waarmee de gemeente (in casu Helmond) te kampen krijgt. Een vroegtijdig aangekondigde demonstratie zoals in onderdeel 1 geschetst, geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid en tijd om zich in te stellen op hetgeen komen gaat. Normaal gesproken zal een demonstratieverbod moeilijk te handhaven zijn, los van de (ongewenste) aandacht voor zo n verbod in de media. Ervaringen in andere grote gemeenten zoals (Venlo, Den Bosch en recent Enschede) leert ons dat demonstraties van de NVU een vast patroon hebben, zowel qua aanvraag, insteek als uitvoering. Ook de impact op de omgeving (vanuit het oogpunt van openbare orde en veiligheid) en concrete dreiging van tegendemonstraties lijken vergelijkbaar. Wanneer er onvoldoende argumenten zijn om een demonstratieverbod af te kondigen kan de volgende strategie worden gevolgd: 2 In de Helmondse APV betreft het artikel Dat artikel is identiek aan de modelbepaling van de VNG. 4

5 Intake en analyse afdeling BJZ Informeren burgemeester door BJZ Risicoanalyse politie Bespreking in politiechefoverleg waarin evt. beperkende condities worden bezien Driehoeksoverleg Voorbereiding noodverordening, aanwijzing veiligheidsrisicogebied en evt. cameratoezicht Informeren gemeenteraad Beperkende condities (zoals alternatieve route) ambtelijk bespreken met organisator (vanuit het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming). Besluitvorming en bijbehorende actiepunten Bekendmaking besluiten en informeren buurtbewoners (naar voorbeeld Enschede) Intrekken noodverordening na afloop demonstratie c.a. 6. Samenvatting Het recht op vergadering en betoging is een belangrijk goed dat grondwettelijk is geregeld. Via de Wet openbare manifestaties (Wom) kunnen - onder bepaalde omstandigheden - betogingen (demonstraties) worden verboden. Uit de jurisprudentie blijkt dat aan een dergelijk verbod zware motiveringseisen worden gesteld en dat een demonstratieverbod in rechte niet snel wordt geaccepteerd. Het opleggen van beperkingen (alternatieve route en /of verplaatsing of beperking qua tijd) is mogelijk, mits er geen verkapt demonstratieverbod ontstaat of dat de demonstratie dermate wordt ingesnoerd dat deze bestuurlijk gezien wordt gefrusteerd. Zo is verplaatsing naar de rand van de gemeente of een afgelegen bedrijventerrein géén optie (zie casus Apeldoorn). Ook een verplaatsing qua tijd naar de vroeg ochtenduren (zodat er vrijwel geen publiek aanwezig is om kennis te nemen van de demonstratie) doet ongeoorloofd afbreuk aan het recht van betogingsvrijheid. Een uitgebreide risico-analyse van politiewege geeft inzicht in de feiten en omstandigen en is bepalend voor de vervolgstrategie. Bij demonstraties van extreem rechts kan men per definitie niet uit de voeten met het gewone juridische instrumentarium, gezien het gevaar van tegendemonstraties en het risico van (geweldadige) confrontaties. Het gebruik van noodbevoegdheden (ín de meeste grote gemeenten wordt de noodverordening aangewend) al dan niet in combinatie met preventief fouilleren (aanwijzing veiligheidsrisicogebied) en cameratoezicht ligt dan voor de hand. Gezien de gevoeligheid van het onderhavige onderwerp is het van belang dat er direct na binnenkomst van een kennisgeving een duidelijke strategie wordt gevolgd. In onderdeel 5 van deze notitie is deze in grote lijnen geschetst. HJ - BV.BJZ 12 september