UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Transcriptie

1 UvA-DARE (Digital Academic Repository) Illegale winsten en efficiëntieschade als gevolg van kartelafspraken in de Nederlandse bouw: een toelichting op de Zembla-uitzending "Afrekenen met de bouw" Schinkel, M.P. Link to publication Citation for published version (APA): Schinkel, M. P. (2006). Illegale winsten en efficiëntieschade als gevolg van kartelafspraken in de Nederlandse bouw: een toelichting op de Zembla-uitzending "Afrekenen met de bouw". Amsterdam: Amsterdam Center for Law & Economics (ACLE). General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please send a message to: UBAcoach or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam ( Download date: 25 dec. 2016

2 Illegale winsten en e ciëntieschade als gevolg van kartelafspraken in de Nederlandse bouw: Een toelichting op de Zembla-uitzending Afrekenen met de bouwfraude Maarten Pieter Schinkel 12 November Inleiding Voor de Zembla-documentaire Afrekenen met de bouwfraude, uitgezonden op 12 november 2006, maakte ik een grove schatting van het mogelijke totaal aan illegale winsten en e ciëntieschade als gevolg van kartelafspraken in de Nederlandse bouw. Ik deed dit op verzoek van Zembla, onafhankelijk en op basis van openbare bronnen. Ik heb geen zelfstandig empirisch onderzoek gedaan. De schatting geeft inzicht in de orde van grootte van de gevolgen van de bouwfraude. Ze laat zien hoe ernstig de maatschappelijke gevolgen van kartels kunnen zijn. Het totaal aan illegale winst en schade bepaal ik op ongeveer 1.5 tot 2.5 miljard euro gemiddeld per jaar over de periode , de jaren waarin de prijsafspraken in de bouw per se illegaal waren en nog niet actief bestreden. Het grootste deel hiervan, tussen de 1.4 en 2 miljard euro per jaar, is illegale winst. De rest, tussen de 100 miljoen en een half miljard euro per jaar, is e ciëntieschade. Dit zijn conservatieve waarden. In deze notitie licht ik kort toe hoe ik tot mijn bevindingen kom. In de volgende paragraaf bespreek ik de achtergrond van de door mij gebruikte cijfers. In paragraaf 3 zet ik de gehanteerde opvatting van kartelschade uiteen. In paragraaf 4 leg ik de gebruikte berekeningsmethoden uit. Mijn berekeningen in Excel zijn als bijlage bijgevoegd. Gezien mijn voorlopige bevindingen lijkt een diepgaander onderzoek gerechtvaardigd. Universiteit van Amsterdam en Amsterdam Center for Law & Economics (ACLE), Roetersstraat 11, 1018WB Amsterdam, Nederland. m.p.schinkeluva.nl. 1

3 2 Toelichting op schattingen Ik ben voor mijn schattingen uitgegaan van een gemiddelde omzet per jaar in de periode van bijna 50 miljard euro, gebaseerd op cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Deze cijfers zijn iets lager dan de omzetcijfers zoals door de bouwsector zelf gerapporteerd. Het deel van de omzet dat door prijsafspraken besmet is is niet eenvoudig te bepalen zonder een diepgaand empirisch onderzoek. Hetzelfde geldt voor het prijsopslagen die de bouwkartels wisten te verwezenlijken. Ik neem een besmettingspercentage aan van ongeveer 30%, en een prijsopslagpercentage van tussen de 10% en 15%. Dit zijn conservatieve waarden. Sommige experts uit de sector spreken van een vrijwel volledige besmetting. Dat lijkt overdreven, mede omdat de openbare schaduwboekhoudingen ook mislukte kartelafspraken vermelden, waarin een bouwbedrijf dat niet bij de besprekingen betrokken was onder de kartelprijs bood en het werk won. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) heeft, in marktaandeel gemeten, uiteindelijk ongeveer 60% van de bouwbedrijven in Nederland beboet voor illegale kartelafspraken. Het is daarom niet onwaarschijnlijk dat de besmettingsgraad hoger is dan 30%. Ook het prijsopslagpercentage van 10-15% is conservatief. De parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid publiceerde in haar eindrapport een schatting van het prijsopslagpercentage van 8.8%. Dit lijkt vrijwel zeker een onderschatting te zijn, omdat de methode waarop dit percentage gebaseerd is veronderstelt dat biedingen van bouwbedrijven die onder de kartelprijs boden een redelijke maat zijn voor het prijspeil dat zou gelden in een concurrende markt, terwijl de onderbieders het werk konden winnen met slechts een enigszins lagere prijs dan de kartelprijs, zeker als ook zij (lokaal) georganiseerd waren. Voorts rapporteert de internationale literatuur over kartels gemiddelde kartelprijsopslagen van meer dan 25%. In een diepgaander onderzoek naar de illegale winst en schade zouden de besmettingsgraden en de prijsopslagpercentages nauwkeuriger kunnen worden vastgesteld door toepassing van geavanceerde veilinganalyse en econometrische technieken op cijfers die ik niet tot mijn beschikking heb. Bij voorkeur zou zulk onderzoek op het niveau van individuele werken worden uitgevoerd. Hiervoor zijn beproefde en robuuste schattingsmethoden voorhanden, die met name in de Verenigde Staten worden toegepast bij de toewijzing van schadevergoedingen aan partijen die het slachto er waren van mededingingswetsovertredingen van hun (indirecte) leveranciers. Getro en partijen gaan daarvoor naar de rechter. In het geval van de Nederlandse bouwfraude is bij mijn weten dergelijk diepgaand onderzoek niet of nauwelijks uitgevoerd, ook niet in opdracht van partijen die zeer waarschijnlijk grote schade hebben opgelopen als gevolg van de prijsafspraken en recht hebben op een vergoeding daarvan. In de Zembla-documentaire worden mijn jaarberekeningen gepresenteerd als een totaalberekening over de periode Daartoe zijn mijn schattingen van gemiddeld 1.5 tot 2.5 miljard euro per jaar vermenigvuldigd met een factor 10, het totaal 2

4 aantal jaren in de betre ende periode. 1 Afgezien van het feit dat in een nauwkeuriger schatting ook het verloop van de tijd dient te worden verdisconteerd wat het totale schadebedrag overigens verder zou verhogen is het op zichzelf juist dat de illegale winsten en de e ciëntieschade een zo gevonden totaalbedrag belopen. In de vergelijking met de boetes zoals vastgesteld door het Openbaar Ministerie en de NMa is deze presentatie echter niet helemaal passend, omdat de NMa pas in 1998 is opgericht en ze de richtsnoeren op grond waarvan ze kartelboetes vaststelt op basis van de besmette omzet pas in 2001 heeft gepubliceerd. Om deze reden heb ik mijn berekeningen op jaarbasis gemaakt. De vergelijking laat ik aan Zembla. 3 Toegepaste opvatting van kartelschade Er zijn verschillende vormen van particuliere en maatschappelijke schade als gevolg van kartelafspraken. Afnemers van kartels betalen meer dan noodzakelijk voor hun aankopen. Omdat deze extra winsten voor de kartelleden alleen door het maken van verboden kartelafspraken kunnen worden gerealiseerd is het illegale winst. Het door de directe afnemers teveel betaalde leidt dikwijls weer tot hogere prijzen van producten die indirect te maken hebben met de gekartelleerde markt. Indien de bouwkosten van een supermarkt hoger waren dan noodzakelijk, bijvoorbeeld, dan zullen die kosten doorgaans in enige vorm omgeslagen worden in de prijzen van de levensmiddelen die er worden verkocht, ook als de supermarkt sector zelf concurrerend is. Uiteindelijk betekent dat meestal hogere prijzen voor de eindgebruikers, de consumenten. In principe is de illegale winst geen maatschappelijk verlies, maar een herverdeling van surplus van de koper naar de verkoper, die op zichzelf niet als schade hoeft te worden aangemerkt. Echter, er is reden aan te nemen dat een belangrijk deel van de kartelwinsten door het kartel wordt uitgegeven aan onnodige onkosten, bijvoorbeeld om de samenzwering stabiel en operationeel te houden. Zo verdwijnen deze bedragen aan uitgaven waarvoor ze niet waren bedoeld, en in elk waarvan ine ciëncies als gevolg van beperkte concurrentie waarschijnlijk zijn. De illegale winst is zeker schade voor de directe afnemers van het kartel. Een tweede vorm van schade is directe e ciëntieschade (ook wel deadweight-loss genoemd). Deze wordt veroorzaakt door het feit dat er, als gevolg van kunstmatig opgedreven prijzen, minder bouwprojecten uitgevoerd worden onder het kartelregime dan het geval zou zijn geweest tegen lagere prijzen in een concurrerende markt. De prijzen worden als signaal voor het leiden van keuzes, bijvoorbeeld de planningsbeslissingen van Rijkswaterstaat voor infrastructurele projecten, door het kartel ver- 1 In het geprojecteerde overzicht worden bovendien cijfers over de gehele periode gepresenteerd waarin een bedrag van 160 miljard besmette omzet is opgenomen, terwijl 150 miljard consistent zou zijn met de grove aggregatie van mijn gemiddelde jaarberekeningen terwijl ik 30% besmetting noem is in dit overzicht met éénderde gerekend. Voor de afgeronde totaalbedragen maakt dit echter nauwelijks verschil. 3

5 stoord. Anders gezegd kunnen met hetzelfde budget eenvoudig minder bouwprojecten worden gerealiseerd als de prijzen onnodig hoog zijn. Ook dit e ect doet zich voor in gerelateerde markten, waarin de prijzen indirect stijgen als gevolg van de kartelopslagen. Samen representeren deze twee vormen van schade de consumentenschade het verlies aan consumentensurplus. Mededingingsautoriteiten, waaronder de NMa en het DG Competition van de Europese Commissie, gaan uit van deze consumentensurplusopvatting van kartelschade. Naast directe consumentenschade verspreidt kartelschade zich in principe door de hele economie in de vorm van gevolgschade. Figure 1 is een gestileerd guur van een markt. De prijs p c geeft het prijspeil aan dat zou ontstaan in een concurrerende markt. De prijs p a is de kartelprijs het verschil is de prijsopslag. Het gevolg van de hogere prijzen is een verlaging van de gevraagde hoeveelheid van Q c naar Q a. De totale directe consumentenschade wordt gerepresenteerd door de gebieden A (illegale winst) en B (e ciëntieschade) samen. p p a 6 p c A B V raagcurve Q a Q c Q - Figure 1: Een illustratie van het consumentensurplusconcept van kartelschade. Naast statische consumentenschade is het verder aannemelijk dat kartelafspraken, vanwege hun concurrentiebeperkende e ecten, tot minder inspanningen ten aanzien van de e ciëntie van productie, innovatie en service leiden door de bedrijven die zich beschermd zien van de tucht van de markt door hun onderlinge afspraken. Deze e ecten zijn nog veel moeilijker te kwanti ceren dan de statische directe consumentenschade. 4

6 4 Gebruikte berekeningsmethode Ik heb me beperkt tot een schatting van de schade in de opvatting van kartelschade zoals die onder andere door de NMa wordt gehanteerd, dat wil zeggen als het verlies aan consumentensurplus. Ik heb me daarbij bovendien beperkt tot directe schade het vaststellen van gevolgschade vraagt om aanzienlijk diepgaander onderzoek. Bijgevoegd is een afdruk van de Excel spreadsheet met de berekeningen onder mijn schatting. De gemiddelde omzet in de Nederlandse bouwsector per jaar in de betre ende periode, miljard euro, is verdeeld in ongeveer 15% overheidswerken, en 85% particuliere werken, mede op basis van een onderzoeksrapport van Capanalysis. Uit bronnen zoals de Bos-boekhouding blijkt dat voor beide typen werken prijsafspraken werden gemaakt. Er is reden aan te nemen dat de besmettingsgraad in het geval van overheidswerken aanzienlijk hoger lag dan in het geval van particuliere werken. Ik heb de eerste conservatief op 70%, en de tweede op 25% vastgesteld, zodat de gemiddelde besmettingsgraad 31.75% is. De totale gemiddelde besmette omzet per jaar is dan miljard. De illegale winst (vergelijk gebied A in Figure 1) volgt vervolgens als illegale winst = besmette omzet prijsopslagpercentage prijsopslagpercentage. Toegepast op de genoemde getallen leidt dit tot een schatting van de illegale winst van minimaal 1.43 en maximaal 2.05 miljard euro per jaar. De e ciëntieschade (vergelijk gebied B in Figure 1) is afhankelijk van de prijselasticiteit van de vraag (), dat wil zeggen van de mate waarin de gevraagde hoeveelheid afneemt als de prijs toeneemt. Deze afname wordt gerepresenteerd door de vraagcurve, die ik eenvoudig linear heb verondersteld (vergelijk Figure 1). Lokaal is dit een redelijke aanname. De prijselasticiteit van de vraag kan op verschillende manieren worden gemeten. Er zijn voor zover ik weet geen openbare gegevens van schattingen in de bouw bekend. Bovendien zouden eventueel beschikbare cijfers sterk vertekend zijn door het feit dat de Nederlandse bouw geen concurrerende markt was in de betre ende periode. Ik veronderstel een vaste boogelasticiteit van tussen de 1.5 en 3. 2 Gegeven deze waarden pas ik de volgende schattingsmethode toe e ciëntieschade = 1 2 prijsopslagpercentage 100 besmette omzet; 1 + prijsopslagpercentage Dat wil zeggen, ik neem aan dat Q c = 1 + prijsopslagpercentage Q a ; 100 wat strikt genomen alleen lokaal juist is voor kleine prijsopslagpercentages, terwijl de prijsopslag in de Nederlandse bouw aanzienlijk was. Het is echter een redelijke benadering, die toestaat op basis van de geobserveerde waarden onder het kartelregime een schatting te maken. 5 2

7 waarin de vermenigvuldigingsfactor rekening houdt met de afname in het volume als gevolg van de hogere (kartel)prijs. In totaal volgt een schatting van gemiddeld minimaal 0.11 miljard euro, en maximaal 0.46 miljard euro per jaar aan e ciëntieschade. De gemiddelde illegale winst en e ciëntieschade schat ik tussen de 1.54 en 2.52 miljard euro per jaar over de periode

8 Indicatie Illegale winst en efficientieschade als gevolg van kartelafspraken in de Nederlandse bouw: Gemiddelde prijsopslag Gemidd. omzet Nederlands bouwsector per jaar Vraagelasticiteit (absolute waarde) min grens 10 % (NMa, PEC: 8.8%) miljard euro (CBS) min. 1.5 max grens 15 % (Int. lit.: 25-30%) gemidd Percentage overheidswerken max % (Capanalysis) Percentage particuliere werken 85 % Besmetting Overheidswerken 70 % Particuliere werken 25 % Besmette omzet miljard euro p.j., of % van totale omzet (NMa: 60% marktaandeel) Gemidd. schade per jaar Min. Gemidd. Max. Illegale winst miljard euro Efficientieschade miljard euro Totaal miljard euro verlies consumenten surplus