Leren van buren. Onderzoek naar twee ICTuitbestedingen. het Verenigd Koninkrijk DEFINITIEF. Eindrapport

Transcriptie

1 DEFINITIEF Leren van buren. Onderzoek naar twee ICTuitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Eindrapport Project 1861 HEC-onderzoekers: versie 0.10 drs. L.J.E. Smits datum 17 mei 2010 mr. J.N. van Lunteren drs. J.E. van Veenen ir. M.R. Vermeulen MCM drs. J. Romme MPIM drs. M.A. de Rooij MCM drs. E Linke drs. A.M. de Kamper

2 Inhoudsopgave Samenvatting 2 1 Inleiding Aanleiding Opdrachtformulering Referentiekader Werkwijze Indeling rapport Beschrijving casussen 2.1 De Engelse Belastingdienst: programma ASPIRE 2.2 Het Duitse ministerie van Defensie: programma Herkules 3 Onderzoeksresultaten 3.1 De (politieke) context 3.2 Motieven Financiële effecten 3.3 EU aanbestedingsregels 3.4 Het verloop van de aanbestedingsprocedure 3.5 De contractvorm Transparantie en Toezicht Looptijd contract Flexibiliteit 3.6 HRM-vraagstukken 4 Conclusies en aanbevelingen 4.1 Een kleinere overheid met een grote ICT-opgave 4.2 Werken aan vertrouwen en gelijkwaardigheid 4.3 Focus op de juiste motieven 4.4 Versterk bij de overheid het inzicht in marktontwikkelingen 4.5 Borg toezicht op de uitbesteding in de aansturing van de leverancier Bijlage A. De uitbesteding ASPIRE Bijlage B. De uitbesteding Herkules

3 Bijlage C. Geïnterviewde personen 33 Bijlage D. Documentatie 34

4 Samenvatting ICT~Office heeft Het Expertise Centrum (HEC) gevraagd een onderzoek te doen naar twee grote ICT-uitbestedingen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. De voorbeelden betreffen de uitbesteding van de modernisering en het beheer van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. De ervaringen bij de buren leveren voor Nederland leerzame punten op in het licht van de tendens uit de heroverwegingsvoorstellen om te komen tot een kleinere overheid die zich richt op haar kerntaken. De noodzaak tot bezuinigen en de invulling die daaraan in de verkiezingsprogramma s wordt gegeven bieden het perspectief van niet alleen een kleinere overheid maar ook van een overheid die op tal van beleidsterreinen (hypotheekrente, AOW, studiefinanciering, ziektekostenverzekering) grote veranderingen gaat doorvoeren. Deze veranderingen zullen, stapsgewijs, van grote invloed zijn op de ICT-voorzieningen van de overheid omdat de complexiteit aanzienlijk zou kunnen toenemen. Dat geldt zowel voor interne systemen als voor systemen waarvan burgers en ondernemers gebruik maken. Daarmee dringt zich het beeld op van een kleinere overheid die, in complexiteit toenemende, ICT-voorzieningen gefaseerd zal moeten gaan veranderen. Een groeiende ICT-opgave voor een kleinere overheid. Een goede afweging wat zelf te doen en wat aan anderen te laten past daarbij. De voorbeelden van de Belastingdienst uit het Verenigd Koninkrijk en het ministerie van Defensie uit Duitsland leren ons dat ICT-uitbesteding de overheid de mogelijkheid biedt om, ondanks toenemende complexiteit, zowel de uitvoering als de kosten van haar ICT dienstverlening beter te beheersen. De dienstverlening aan burgers en bedrijven kan hierbij minimaal op hetzelfde niveau blijven en kan zelfs verbeteren. Ook de kosten behoeven niet hoger te zijn als bij zelf doen, terwijl op lange termijn besparingen mogelijk zijn. ICT-uitbesteding kan alleen succesvol zijn als het opdrachtgeverschap bij de overheid goed wordt ingericht. Goed opdrachtgeverschap vraagt van overheid en ICT-dienstverleners dat gezamenlijk gewerkt wordt aan een gezonde relatie waarin sprake is van transparantie, vertrouwen en gelijkwaardigheid. Goed opdrachtgeverschap vraagt daarnaast om focus op de juiste motieven bij ICT-uitbesteding en het versterken van inzicht in marktontwikkelingen. Toezicht op de uitbesteding dient vooral door dit opdrachtgeverschap geborgd te zijn. Het toezicht kan uitstekend bij de reguliere organen (intern de accountantsdiensten met eventueel aanvullende gespecialiseerde audits; extern de Algemene Rekenkamer) belegd worden. Onder deze voorwaarden kan een goede afweging plaatsvinden tussen zelf doen of laten doen. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 2 van 37

5 1 Inleiding 1.1 Aanleiding ICT~Office heeft Het Expertise Centrum (HEC) gevraagd onderzoek te doen naar twee grote uitbestedingen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. In het licht van de tendens uit de bezuinigingsvoorstellen en verkiezingsprogramma s om te komen tot een kleinere overheid die zich richt op haar kerntaken heeft ICT~Office de behoefte te zien of ervaringen bij de buren met het uitbesteden van de aanschaf, ontwikkeling en het beheer van ICT-producten voor Nederland leerzame punten opleveren. 1.2 Opdrachtformulering HEC heeft de opdracht als volgt ingevuld: 1. Onderzoek en beschrijf de casussen van publiek-private samenwerking bij de modernisering van de ICT-systemen en het beheer hiervan binnen de Duitse Defensie en van uitbesteding van het volledige ICT beheer en ontwikkeling door de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. 2. Ga in het onderzoek met name in op de (oorspronkelijke) verwachtingen bij de opdrachtgever, het verloop van de aanbestedingprocedure, de opdrachtuitvoering en de werkelijke uitkomsten. 3. Formuleer, op basis van de buitenlandse praktijk, adviezen met betrekking tot de mogelijkheid tot kostenbesparing op de aanschaf, de ontwikkeling en het beheer van ICTsystemen binnen Defensie en Belastingdienst in Nederland. 4. Vorm een opvatting over een toezichtautoriteit die moet waarborgen dat de uitbestedingen overeenkomstig afspraken worden gerealiseerd. Wie ziet er op toe dat de uitbestedingen conform afspraken worden gerealiseerd? Zou een toezichtautoriteit die rol kunnen/moeten nemen? Om tot concrete adviezen aan ICT~Office te komen heeft HEC tijdens haar onderzoek de volgende vragen centraal gesteld: 1. Op welke wijze is er aanbesteed en hoe is het aanbestedingsproces verlopen? 2. Welke zijn de financiële condities geweest van deze uitbestedingen? 3. Wat is er precies aanbesteed en aan welke eisen dient de opdrachtnemer te voldoen? 4. Wat heeft opdrachtnemer opgeleverd en voldeed dit aan de door de opdrachtgever aangegeven eisen/wensen? 5. Welke maatregelen zijn genomen om te waarborgen dat de uitvoering van de opdracht aansluit op de oorspronkelijke vraagstelling en aanbieding? 6. Welke onderdelen van de bovenstaande processen zijn relevant voor de Nederlandse situatie, waar kan lering uit worden getrokken en welke onderdelen zijn niet toepasbaar in Nederland? Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 3 van 37

6 1.3 Referentiekader ICT-outsourcing, ook wel aangeduid als ICT-uitbesteding, is een voor vele interpretaties vatbaar begrip. In deze paragraaf schetsen we kort het referentiekader dat HEC hanteert voor het beoordelen van uitbesteding. We definiëren ICT-uitbesteding als volgt: ICT-uitbesteding is het laten uitvoeren van (delen van) de ICT-dienstverlening op basis van een contractuele relatie door één of meerdere externe ICT-dienstverleners. In het algemeen heeft een overheidsorganisatie de volgende opties om haar ICT te ontwikkelen en beheren. De laatste drie worden beschouwd als uitbesteden. volledig zelf doen; zelf doen met inschakeling van externe capaciteit en deskundigheid; uitbesteden aan een andere overheidsorganisatie (inbesteden binnen de overheid); doen in de vorm van shared services; uitbesteden aan de markt. Kenmerken van een uitbesteding In de definitie zijn drie kenmerken te onderscheiden: 1) het laten uitvoeren van (delen van) de ICT-dienstverlening, 2) het hebben van een contractuele in plaats van hiërarchische relatie en 3) het hebben van één of meer externe ICT-dienstverleners. Organisaties kunnen kiezen of ze hun volledige ICT-dienstverlening in een keer uitbesteden of slechts een deel. Vervolgens is de contractuele relatie van belang. Bij het contract zijn de activiteiten, looptijd, prestaties en vergoeding belangrijke onderdelen. Zoals de casussen laten zien, kunnen ook contractuele relaties tussen verschillende dienstverleners bestaan en kan de dienstverlener contractueel weer andere partijen inhuren. Het onderscheid tussen één of meer dienstverleners is het derde kenmerk. Hieronder is een en ander schematisch weergegeven. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 4 van 37

7 Het uitbestedingproces Het proces van ICT-uitbesteden lijkt vrij eenvoudig: we zoeken een externe dienstverlener en die gaat voor ons ICT-activiteiten uitvoeren. De praktijk is weerbarstiger. Het uitbestedingproces, zo leert de ervaring, moet zeer zorgvuldig doorlopen worden. Het uitbestedingproces valt uiteen in de volgende vier opeenvolgende fasen: besluitvormingsfase, selectiefase, transitiefase en dienstverleningsfase. Besluitvormingsfase De relatie Een belangrijk onderdeel van dit onderzoek richt zich op de relatie tussen overheidsorganisaties en hun dienstverleners. Heldere afspraken blijken essentieel voor een goede dienstverlening. Het betreft afspraken binnen de overheidsorganisatie, binnen het consortium van dienstverleners en door hen in te huren organisaties en tussen overheid en dienstverlener. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 5 van 37

8 Het aansturen van de externe dienstverlener is voor de overheid zeker niet a priori eenvoudiger dan het aansturen van de eigen ICT-afdeling. Uitbesteden vraagt om een goed inzicht in de eigen behoefte, voldoende kennis, structuur en middelen om de dienstverlener aan te sturen. Het aansturen van de dienstverlener noemen we regievoering. Het organisatieonderdeel waar de regievoering belegd is, is de regieorganisatie. 1.4 Werkwijze Om te komen tot aanbevelingen over uitbesteding van de ontwikkeling en het beheer van ICTdiensten in Nederland heeft HEC onderzoek gedaan naar twee casussen. Op basis van documentstudie en interviews is een beschrijving en analyse gemaakt van de publiek-private samenwerking bij de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. De geïnterviewde personen zijn leidinggevenden binnen de projecten bij zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. Bij het opstellen van de analyse en de formulering van inzichten hebben wij ook gebruik gemaakt van de ervaring binnen ICT~Office zelf. Op deze wijze is geprobeerd de inzichten te laten aansluiten bij wat de markt in Nederland kan en wil. Daarnaast hebben we kennis genomen van de recent verschenen rapporten van de ambtelijke heroverwegingswerkgroepen en van conceptverkiezingsprogramma s. Tenslotte heeft HEC gebruik gemaakt van haar eigen kennis en ervaring met uitbesteden van ICT door de Nederlandse overheid. Op deze wijze zijn ervaringen van twee buurlanden verwerkt tot inzichten voor de Nederlandse situatie. 1.5 Indeling rapport Het rapport begint met een korte feitelijke beschrijving van de casussen in hoofdstuk 2. Het betreft het project Herkules bij het ministerie van Defensie in Duitsland en het project ASPIRE bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. In bijlage A en B worden beide Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 6 van 37

9 casussen uitvoerig beschreven. Hoofdstuk 3 presenteert de resultaten van het onderzoek naar de uitbesteding van het beheer en de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. Aan de hand van een aantal uit de analyse naar voren gekomen thema s schetsen we een beeld geschetst van ervaringen en geleerde lessen die relevant kunnen zijn voor de Nederlandse situatie. In hoofdstuk 4 worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor de Nederlandse situatie op dit moment. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 7 van 37

10 2 Beschrijving casussen In dit hoofdstuk worden de twee casussen van publiek-private samenwerking kort beschreven. Een meer uitgebreide beschrijving is opgenomen in bijlage A en B van dit rapport. De twee casussen betreffen de uitbesteding van het beheer en de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. Deze korte introductie van de casussen geeft een feitelijke beschrijving van de uitbestedingen met als doel de achtergrond te schetsen die de voor het lezen van de onderzoeksresultaten, conclusies en aanbevelingen benodigde context biedt. In hoofdstuk drie en vier worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd en worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor de Nederlandse situatie. 2.1 De Engelse Belastingdienst: programma ASPIRE Het programma ASPIRE (Acquiring Strategic Partners for the Inland Revenue) was een van 's werelds grootste IT-uitbestedingstrajecten toen het contract in 2004 werd vergeven. ASPIRE is een strategisch partnerschap tussen HMRC (Her Majesty's Revenue & Customs) en Capgemini. Capgemini stuurt een consortium van bedrijven aan met als belangrijkste partners Fujitsu en British Telecom (BT). Zie ook het schema in bijlage A. Verder heeft Capgemini een ecosystem van bedrijven aan zich verbonden waar ad hoc diensten uit betrokken kunnen worden. Dit consortium heeft ongeveer 90% van de ontwikkeling en het beheer van de voormalige Inland Revenue ICT-diensten overgenomen. ASPIRE betrof een her-uitbesteding. Eerder was - in de periode EDS (Electronic Data Systems) de dienstverlener, in opdracht van de toenmalige Belastingdienst HMIR (Her Majesty s Inland Revenue) Vanaf 1998 werd, mede vanwege onvrede met de kwaliteit en de kosten van de dienstverlening, al intern gekeken wat nodig was voor een soepele overgang naar een mogelijke andere leverancier. Dit heeft er toe geleid dat in 2002 een officiële aanbestedingsaanvraag werd gedaan middels een 'notice' in het OJEU (Official Journal of the European Union). Deze ruime termijn (de nieuwe leverancier zou vanaf 2005 van start gaan) heeft ervoor gezorgd dat HMIR al vroeg kon beginnen met potentiële leveranciers te enthousiasmeren en dat ze alle voorstellen optimaal kon beoordelen. Om intekening op de aanbesteding aan te moedigen is HMIR ruim voor de daadwerkelijke aanbesteding met verschillende marktpartijen gaan praten om haar ideeën duidelijk te krijgen en ook om aan te geven dat ze niet vastzat aan de zittende leverancier. Daarboven heeft HMIR ook (een gedeelte van) de offertekosten en transitiekosten voor haar rekening genomen. Het contract werd gegund aan Capgemini als strategische ICT-partner die verantwoordelijk is voor een zogenoemd ecosysteem van secundaire partners. De indertijd met Capgemini bedongen prijs bedroeg 2,83 miljard voor een 10-jaarstermijn. Per april 2005 werd HMIR (verantwoordelijk voor o.a. loonbelasting en heffingskortingen) samengevoegd met HM Customs & Excise (verantwoordelijk voor o.a. BTW en accijnzen) tot HM Revenue & Customs (HMRC). Deze nieuwe organisatie is nu verantwoordelijk voor het innen Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 8 van 37

11 van meer dan 430 miljard pond per jaar, het onderhouden van meer dan 40 miljoen National Insurance records, en voor de omgang met 32 miljoen particuliere belastingbetalers, 1 miljoen bedrijven en 1,2 miljoen werkgevers. Daarnaast voert HMRC een aantal sociale regelingen uit als het uitkeren van kinderbijslag. Naast de fusie vond er ook een algemene stijging in de volumes van te leveren diensten door HMRC plaats bijvoorbeeld door toename van de bevolking en de invoering van een nieuw soort kindertoeslag. Door al deze ontwikkelingen steeg de waarde van het contract met Capgemini naar ongeveer 8,5 miljard. Recent heeft HMRC, in verband met de economische crisis, aan Capgemini gevraagd mee te werken aan besparingen binnen het bestaande contract. Enerzijds zijn nieuwe prijzen bedongen op basis van een benchmark voor vergelijkbare ICT-diensten in de markt. Anderzijds is de focus van HMRC gericht op hergebruik en complexiteitsreductie van haar bestaande ICT-diensten, en niet het ontwikkelen van nieuwe dienstverlening aan het publiek, met bijbehorende nieuwe ICT-systemen. 2.2 Het Duitse ministerie van Defensie: programma Herkules Het project Herkules is, net als ASPIRE, een van de grootste privaat-publieke samenwerkingsprojecten in Europa. Het heeft ten doel de modernisering van de civiele administratieve informatie- en communicatietechniek van het gehele Duitse leger, de zogenaamde witte ICT. Uitgesloten zijn alle operationele militaire systemen, de groene ICT. De opdracht werd in 2006 gegund aan een consortium bestaande uit de Siemens-dochter Siemens Business Service GmbH & Co. OHG (SBS) en IBM Deutschland GmbH (IBM). Deze bedrijven richtten in 2007 als onderdeel van de opdracht samen met het ministerie van Defensie een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie op: BWI Informationstechnik GmbH (BWI GmbH). In deze joint-venture hebben SBS (50,05%) en IBM (0,05%) een meerderheidsbelang van 51 %. Het totale volume van het project bedraagt 7,1 miljard en het heeft een looptijd van 10 jaar. De uitbesteding van de ICT-modernisering moet leiden tot meer efficiëntie en verhoogd prestatievermogen van het Duitse leger doordat het zich met zijn personeel, middelen en tijd intensiever kan concentreren op zijn kerntaken. De modernisering betrof onderstaande componenten: beheer en modernisering van de decentrale ICT-systemen op 1500 locaties ( PCs, 7000 Servers, vaste telefoonverbindingen, mobile telefoons, printers, netwerkprinters, PDA s, plotters, scanners, beamers, videoconferentiesystemen, fax-systemen, ICT-uitrusting van 300 collegezalen en Lotus- Notes licenties voor gebruikers); vernieuwing van de LAN- en WAN-infrastrutuur; modernisering van rekencentra en applicaties, introductie van individuele en standaardsoftware (SAP), intranet, webapplicaties en communicatieprogramma s; introductie Public Key Infrastructure (PKI). De oorsprong van het project Herkules gaat terug naar een intentieovereenkomst Innovation, Investition und Wirtschaftlichkeit in der Bundeswehr dat in 1999 werd getekend door Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 9 van 37

12 vertegenwoordigers van de Duitse overheid en grote bedrijven uit de Duitse industrie. De intentie was het bedrijfsleven effectief te betrekken bij de technologische modernisering van het Duitse leger. De scope van het contract was niet alleen de ICT-modernisering, maar onder andere ook de modernisering van het wagenpark en kleding. Een motivatie achter de uitbesteding was dat, door het gebrek aan financiële middelen bij het ministerie van Defensie, de modernisering van het Duitse leger niet zelfstandig doorgevoerd zou kunnen worden. Deze modernisering werd door de toenemende eisen aan het Duitse leger, om deel te kunnen nemen aan internationale militaire operaties, nodig geacht. Door gebruik te maken van de technologische capaciteiten, de projectmanagementkunde en de financiële mogelijkheden binnen het Duitse bedrijfsleven, zou de modernisering niet alleen kunnen worden gerealiseerd, maar zou deze ook sneller en efficiënter tot stand kunnen komen. De contractduur is gesteld op 10 jaar vanuit de veronderstelling dat een korter contract niet lonend geweest zou zijn voor het consortium. De afspraak was dat het consortium zou voorinvesteren en een eenduidige structuur zou opbouwen. De eerste jaren zou de investering hoger zijn en de laatste jaren lager dan het vaste jaarbedrag. Op die manier zou het consortium, bij goed werk en voldoende investeringen in de eerste jaren, tijdens de laatste jaren voldoende winst behalen. Verder werd vastgesteld dat de overheid, na afloop van de contractsperiode van 10 jaar, de bedrijfsonderdelen van de industriële partners door middel van een slotbetaling ( 95 miljoen) overneemt. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 10 van 37

13 3 Onderzoeksresultaten In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van het onderzoek naar het beheer en de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. De onderzoeksresultaten zijn geclusterd rond opvallende en kernmerkende aspecten van de aanbestedingen bij onze buren. Thema s die aan bod komen zijn: de politiek-bestuurlijke context, de aanbestedingsprocedure, het contract, de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en de verwachtte en gerealiseerde resultaten. 3.1 De (politieke) context Zowel bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk als bij het Duitse ministerie van Defensie speelde de politieke wens om ICT uit te besteden een belangrijke rol. In beide landen geldt (in het VK al sedert ca. 1990, in Duitsland vooral de laatste 10 jaar), min of meer onafhankelijk van de politieke richting die de dienst uitmaakt, een voorkeur voor het uitbesteden van niet-kerntaken van de overheid in combinatie met de wens tot stimulering van de markt. In beide casussen is naar voren gekomen dat het definitief besluiten tot uitbesteding, waarvoor tal van motieven bestonden, sterk afhankelijk was van die politieke wens. Deze afhankelijkheid werd versterkt door het feit dat de motieven achter de uitbesteding, gezien de omvang, complexiteit en looptijd van de uitbesteding, slechts in beperkte mate gebaseerd kon worden op een uitgewerkte businesscase. 3.2 Motieven Het politiek klimaat sloot goed aan bij de wensen van de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk en Defensie in Duitsland. De specifieke motieven voor uitbesteding bij de Belastingdienst en het ministerie van Defensie waren/zijn: Bestaande beheersing De bestaande ICT bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk en Defensie in Duitsland was niet meer beheersbaar of zou naar verwachting binnen afzienbare tijd onbeheersbaar worden. Deze uitgangssituatie bracht management en politiek tot de conclusie dat de vernieuwing van de ICT niet meer intern georganiseerd kon worden. Het bewustzijn van de noodzaak de huidige ICT gereed te maken voor de toekomst liep samen met de notie dat de organisaties niet in staat zouden zijn dit zelf te doen. Uitbesteding werd daarom als onvermijdelijk ervaren. Kwaliteit medewerkers Er bestonden zorgen over de kwaliteit van de IT ers binnen de overheid. Organisaties als Belastingdienst en Defensie hadden grote moeite goed gekwalificeerd personeel aan te trekken en vast te houden. Concurreren met de arbeidsvoorwaarden in de markt was niet mogelijk. Vele partijen concurreerden bovendien om de zeer schaars beschikbare resources in de markt voor hun eigen organisatie in te kunnen zetten. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 11 van 37

14 Focus op kerntaken Zowel in het Verenigd Koninkrijk als Duitsland was het terugbrengen van de overheid naar haar kerntaken een motief om op ICT, maar ook andere ondersteunende taken, uit te besteden. Door uitbesteding heeft de overheid alle aandacht voor haar kerntaken en maakt gebruik van de markt die beter is geëquipeerd voor beheer en ontwikkeling van ICT. Standaardisatie Het ministerie van Defensie in Duitsland had de specifieke eis dat de uitbesteding zou bijdragen aan standaardisatie binnen de organisatie op ICT-gebied. Verschillende organisatieonderdelen gebruikten op verschillende locaties verschillende producten. Deze decentrale verscheidenheid wilde men terugbrengen. De verwachting was dat een externe partij dat beter zou kunnen. Efficiency Alhoewel kostenvoordelen benut zouden moeten worden was de reductie van kosten in beide casussen zeker geen dominant motief. Dat was verbetering van kwaliteit. Daar waar kosten een belangrijke rol speelden was het in de aansturing van de dienstverleners om een zo goed mogelijke kwaliteit tegen marktconforme prijs te krijgen Financiële effecten Over de financiële effecten van de uitbestedingen is veel gezegd en geschreven. De uitbestedingen betroffen in Duitsland en Verenigd Koninkrijk uiteindelijk respectievelijk 7,1 miljard euro en 8,5 miljard pond voor een periode van 10 jaar. Over kostenbesparingen valt lastig een oordeel te vellen omdat het voor de opdrachtgevende overheden eigenlijk niet mogelijk was vooraf een kwantitatieve businesscase op te stellen: er bestond geen goed inzicht in de ICT-situatie ten tijde van de uitbesteding; hierdoor was niet goed voorspelbaar welke investeringen precies nodig zouden zijn en welke besparingen er zouden kunnen optreden; over een periode van 10 jaar is eigenlijk alleen voorspelbaar dát er tal van veranderingen plaats zullen vinden in maatschappij, beleid, organisatie en technologie en daarmee in aard en omvang van de uit te besteden diensten; de gevolgen voor een zo omvangrijke uitbesteding zijn daarmee tevoren niet kwantitatief te voorzien. Hierdoor is eigenlijk geen uitspraak te doen over kostenbesparingen als gevolg van de uitbesteding in vergelijking de situatie waarin de overheden zouden hebben besloten het zelf te blijven doen. Onderstaande bevindingen over de resultaten van de uitbestedingen schetsen een beeld dat eerder te typeren valt als een wolk van baten dan een foto van IST en SOLL. Verder blijft onduidelijk in welke mate besparingen direct gerealiseerd zijn door de ICTuitbesteding. Zowel het project ASPIRE als het project Herkules zijn onderdeel van een veel breder moderniseringsprogramma. De belangrijkste baten hadden niet direct betrekking op reductie van kosten. Kostenbesparing was overigens, zeker bij de start, niet het belangrijkste motief. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 12 van 37

15 De belangrijkste directe baten zijn: verbetering van de kwaliteit en beheersbaarheid van de ICT; focus op de kerntaken; optisch afslanken van de organisatie; in Duitsland zijn 2400 ambtenaren overgegaan naar BWI; deze medewerkers hebben hun ambtelijke status behouden, worden ook nog betaald door de overheid en hebben een terugkeergarantie na afloop van het contract; mitsdien is vooral sprake van een ogenschijnlijke verkleining van de overheid; wel zijn inmiddels 100 medewerkers overgestapt naar Siemens en hebben 250 medewerkers een andere functie buiten de dienstverlener gevonden; bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk zijn, in directe relatie met de oorspronkelijke outsourcing in 1994, ca banen verdwenen; medewerkers zijn in de eerste jaren van het contract in overgrote meerderheid overgegaan naar EDS en bij de hernieuwde outsourcing in 2004 overgestapt naar Capgemini; vanaf 2004 heeft de Belastingdienst gewerkt aan het opnieuw opbouwen van een eigen regieorganisatie, waarbij inmiddels ca medewerkers zijn geplaatst. Daarnaast zijn maatschappelijke voordelen behaald. Voorbeelden hiervan zijn: - een goede sturing op onderaanbesteding aan het MKB in Duitsland door Defensie heeft geleid tot naar schatting 30% onderaanbesteding binnen het Duitse MKB,terwijl het MKB doorgaans bij uitbesteding geen positie weet te verwerven; - de introductie van de online belastingaangifte in Verenigd Koninkrijk heeft geleid tot betere dienstverlening en verminderde administratieve lasten. Het beeld dat overblijft is dat kostenbesparingen niet het eerste motief waren voor uitbesteding. Over de volle looptijd van de contracten en inclusief de uitstralingseffecten is, het wel aannemelijk dat de kosten lager zijn dan indien er niet uitbesteed zou zijn. Wij leiden dat met name af uit de waarneming dat de sturing vanuit de gebruikersorganisatie gedurende de looptijd van de contracten steeds meer at arms length en daarmee scherper is geworden. 3.3 EU aanbestedingsregels Een belangrijke constatering vanuit de uitbestedingtrajecten in Verenigd Koninkrijk en Duitsland is dat Europese aanbestedingsregels geen belemmering geweest zijn om te komen tot een totale uitbesteding van ICT, aan een consortium van dienstverleners, voor een lange looptijd. Kenmerkend voor de aanbestedingsprocedures van zowel HMRC als IT-AmtBw is de aandacht die in de selectiefase is gegeven aan het verkennen van de markt. In een precompetitieve dialoog zijn de risico s van de markt verkend, is een beeld ontstaan met welke partijen men zaken wilde doen en is hierbij niettemin rekening gehouden met de aanbestedingsregelgeving. Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland is door respectievelijk Belastingdienst en Defensie in de besluitvormingsfase en selectiefase uitgebreid gesproken met diverse marktpartijen voorafgaand aan de selectie. In Duitsland was een belangrijke beperking aan het contract ingegeven door nationale regelgeving. Deze schreef voor dat ambtenaren maximaal 10 jaar met ambtelijke status gedetacheerd konden worden bij de nieuw op te richten onderneming. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 13 van 37

16 3.4 Het verloop van de aanbestedingsprocedure De belangrijkste kenmerken van de aanbestedingsprocedures binnen het Verenigd Koninkrijk en Duitsland waren de volgende: Een gedegen verkenning van en samenwerking met de markt alvorens tot besluitvorming en selectie is overgegaan. Daarbij is met name in het Verenigd Koninkrijk een zwaar selectieteam geformeerd. Het verloop van de selectie- en besluitvormingsfase heeft zowel in het Verenigd Koninkrijk als Duitsland meerdere jaren in beslag genomen. Hierbij is binnen de Europese aanbestedingsregels een precompetitieve dialoog gevoerd met de markt. Het opbouwen van een gezonde relatie met de dienstverleners werd belangrijk geacht. Belangrijk onderdeel van de selectie was de vertrouwelijkheid van informatie. Zowel voor Belastingdienst als Defensie was het niet acceptabel het beheer uit te besteden aan een dienstverlener die uitvoering in bijvoorbeeld India zou laten plaatsvinden. Reden hiervoor lag met name in de gevoeligheid van dit punt in de publieke opinie. In het Verenigd Koninkrijk heeft HMRC bij de overgang van EDS naar Capgemini in 2004 geïnvesteerd in de her-uitbesteding door het opstellen van aanbiedingen deels te financieren. In Duitsland is dat niet gedaan maar op basis van de ervaring zal men dat een volgende keer zeker doen om kwaliteit van aanbiedingen te verhogen. Dat leidt tot meer transparantie en kwaliteit in de selectie en besluitvorming. Zowel de Belastingdienst als Defensie hebben uitgebreid stilgestaan bij de (on)omkeerbaarheid van het proces. Daarbij heeft het voorkomen van een vendor lock-in centraal gestaan. In het verenigd Koninkrijk was het besef van de onomkeerbaarheid van de keuze tot uitbesteding als zodanig aanwezig. Dat betekende dat de aandacht vooral gericht was op het mogelijk maken van een wisseling van dienstverlener na het eerste contract. Het besef dat het weer zelf gaan doen geen realistische optie meer zou zijn is zeker in Duitsland pas gaandeweg gekomen. De onzekerheid van de kosten is als gegeven beschouwd. Er is met name op output gestuurd en gestuurd op beheersing van de kosten gedurende het proces. In het Verenigd Koninkrijk is gewerkt met regelmatige benchmarks om te kunnen toetsen of prijzen nog marktconform zijn. Er lag een belangrijke focus op de HRM. - Het voorkomen van personele onrust en onvrede was van groot belang. De uitbestedingen hadden zowel in het Verenigd Koninkrijk als Duitsland grote impact op de ICT-medewerkers en duizenden medewerkers moesten van de overheid over naar de dienstverleners. - Het vasthouden c.q. weer in dienst nemen van die mensen die nodig waren bij de overheid voor de regieorganisatie. In het Verenigd Koninkrijk was de eigen regie tijdens het eerste contract met EDS zodanig uitgehold dat de regie aan een derde dienstverlener (Andersen) moest worden uitbesteed. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 14 van 37

17 3.5 De contractvorm Transparantie, toezicht, looptijd en flexibiliteit waren bij de contractonderhandelingen tussen de overheden en dienstverleners in Verenigd Koninkrijk en Duitsland belangrijke aandachtspunten Transparantie en Toezicht De ervaringen van het Duitse ministerie van Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk leidden tot een behoefte om met de dienstverlener(s) te komen tot transparantere afspraken ten aanzien van: de afspraken tussen de hoofdaannemers en andere partners in het consortium van dienstverleners en afspraken over onderuitbesteding aan MKB; de verdeling van verantwoordelijkheden (van uurtje factuurtje naar gedeelde verantwoordelijkheid); de gekozen contractvorm met lange duur en sturen op uitkomst zijn ingezet om te komen tot een gelijkwaardigere verdeling van verantwoordelijkheden en risico s. Er is een balans gezocht tussen benodigde investeringen en te bereiken efficiencyverbetering; expliciete prestatienormen waarbij geleverde diensten een directe relatie hebben tot vergoedingen; in het Verenigd Koninkrijk is door de Belastingdienst en Capgemini gewerkt aan goed kwantificeerbare criteria voor de dienstverlening en de facturering; daarbij wordt gestuurd op ca. twintig categorieën (denk aan functiepunten voor ontwikkeling, printwerk per pagina etc.) het bewaken van de uitvoering door de regieorganisatie, interne audits en de toegang van de externe toezichthouders (de zusterorganisaties van onze Algemene Rekenkamer) tot de organisaties en de boeken van de consortia; wie verantwoordelijk is voor de vertaling van functionele eisen naar technische specificaties, waarbij gewenst uitgangspunt is dat dienstverleners hiervoor met name verantwoordelijk zijn, omdat de regieorganisaties benodigde deskundigheid moeilijk in huis kunnen halen. De dienstverleners zouden idealiter voor aanvang willen beschikken over een volledig beeld van de bestaande ICT-situatie bij de opdrachtgever op het moment dat het contract ingaat. De Duitse casus illustreert dit treffend. Het IT-landschap van de Duitse Bundeswehr is historisch gegroeid. Hierdoor had iedere afdeling eigen systemen (hard- en software) en was ten tijde van de aanbesteding niet helder welke reikwijdte het contract had. Door Defensie in Duitsland is een inventarisatie gemaakt op basis van 450 aannames waarvan in de loop van de tijd 90% niet bleek te kloppen. Aanvankelijk leek het bijvoorbeeld te gaan om computers, na aanbesteding bleken het er te zijn (NB. het aantal PC s was één van de uitgangspunten van het contract). Hoewel een inventarisatie veel tijd en geld kost, had het probleem voorkomen kunnen worden. Men had veel vertrouwen in de kwaliteit van bestaande administraties terwijl tegelijk een sterke decentrale structuur en cultuur redenen waren dat er decentraal aparte intranetten, servers, internetverbindingen, beveiliging, licenties en versies van applicaties gebruikt werden. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 15 van 37

18 3.5.2 Looptijd contract De contractduur was zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland 10 jaar. Reden voor deze forse looptijd van de contracten is de noodzaak voor zowel overheid als markt om in dit type omvangrijke en complexe uitbestedingtrajecten continuïteit te waarborgen. Dat geldt zeker wanneer tijd genomen wordt voor selectie en besluitvorming, de regieorganisatie goed opgebouwd moet kunnen worden, personeel te maken krijgt met krimp en/of overgang naar een andere organisatie en sprake is van (voor)financiering door marktpartijen. Meer vanuit de ICT bezien is het streven naar langdurige contracten vooral ingegeven door het feit dat herbouw en vernieuwing van ICT-voorzieningen een zaak van lange adem is. Deze lange termijn aanpak en behoefte aan continuïteit staan al snel op gespannen voet met de politieke dynamiek van vierjaarlijkse (of nog frequentere) verkiezingen. De tijd voor selectie en besluitvorming ging zowel in Verenigd Koninkrijk als Duitsland over een kabinetsperiode heen, met als risico dat het politieke klimaat verandert. Het voortijdig vallen van een kabinet kan negatieve invloed hebben op complexe trajecten die gericht zijn op de herinrichting van bedrijfsvoering en dienstverlening. Opdrachtgevers hebben dus te maken met een hoge mate van politieke onzekerheid Flexibiliteit Het managen van risico s is zowel bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk als bij Defensie in Duitsland een belangrijke randvoorwaarde geweest bij het inrichten van de uitbesteding. De belangrijkste risico s die door betrokkenen bij projecten ASPIRE en Herkules ervaren werden waren niet anders dan de ook in Nederland veelal genoemde risico s bij uitbesteding: inflexibiliteit, kwetsbaarheid, kostenverhoging, onrust en onvrede en onomkeerbaarheid. De Engelse en Duitse overheid hebben deze risico s nadrukkelijk als aandachtspunt bij het uitwerken van de uitbesteding meegenomen. Eén van de risico s die in Nederland vaak genoemd wordt is de vermindering van de invloed die de overheidsorganisatie op de ICT-ontwikkeling kan uitoefenen. Beïnvloeding zou alleen nog maar kunnen via formele procedures en binnen afgesproken kaders. Een snelle en flexibele reactie op maatschappelijke of politieke wensen, op een bijzondere situatie of calamiteit zou niet meer mogelijk zijn. De projecten ASPIRE en Herkules hebben de beoogde flexibiliteit juist één van de belangrijkste uitgangspunten van het contract gemaakt. Flexibiliteit werd om een aantal redenen als belangrijk ervaren. De contractperiode van 10 jaar maakte het noodzakelijk dat de private partij verantwoordelijk werd voor doorvoeren van innovatie gedurende de contractperiode; de marktpartij is beter op de hoogte van innovaties in de markt dan de overheidspartij; dit was ook één van de belangrijkste redenen om tot uitbesteding over te gaan. Tijdens de contractperiode zouden belangrijke transities aan de kant van de opdrachtgever moeten plaatsvinden. Bij ASPIRE betrof dit groei van bevolking van 50 naar 60 mln. en een uitbreiding van het dienstenaanbod met bijvoorbeeld Child Trust Fund Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 16 van 37

19 (kinderbijslag). Bij Herkules de uniformering van de verschillende ICT-systemen van Defensie-onderdelen, die tot dat moment in hoge mate decentraal gemanaged werden. In beide gevallen was er op het moment van aanbesteden bovendien sprake van een sterk verouderde ICT-situatie die aan modernisering toe was. Belastingen en Defensie zijn beleidsterreinen waar bij verandering van regelgeving c.q. het optreden van crisissituaties snel gehandeld moet kunnen worden. Zo bleek bijvoorbeeld het Duitse leger prima bediend te worden door de private organisatie BWI wanneer er een onaangekondigde oefening ging plaatsvinden. Afspraak was dat dienstverlening in ieder geval zou plaatsvinden en dat onderhandeling over de kosten hiervan, voor zover het contract hierin niet voorzag, na afloop zou plaatsvinden. Zo werd voorkomen dat urgente situaties werden verstoord door contractuele discussies. 3.6 HRM-vraagstukken HRM-vraagstukken betroffen vooral twee aandachtspunten: hoe om te gaan met krimp en hoe een goede regieorganisatie te waarborgen. 1. Hoe om te gaan met de krimp van de organisatie en de overgang personeel naar dienstverleners. Hierbij speelden met name de rol van de publieke opinie en de vakbonden. De eerste uitbesteding van de Belastingdienst aan EDS heeft grote consequenties voor het personeel gehad medewerkers zijn overgegaan naar EDS. Deze medewerkers hebben de garantie gekregen dat ze bij overstappen minimaal dezelfde arbeidsvoorwaarden als bij HMRC zouden krijgen. Hierdoor is de transitie rustig verlopen. Het merendeel van deze medewerkers is later overgegaan naar Capgemini. Bij Herkules zijn medewerkers meegegaan met het werk naar de externe dienstverlener. In het geval van Herkules hebben zij hierbij hun ambtelijke status behouden en garantie gekregen op terugkeer na afloop van de contractperiode. De private partij heeft, met een contractperiode van 10-jaar, de mogelijkheid veranderingen in personeel geleidelijk door te voeren. In het project Herkules zijn per 28 maart 2007 zonder sociale onrust 2400 ambtenaren overgegaan van het Ministerie naar de uitvoeringsorganisatie BWI Gmbh. Hiervan zijn intussen 100 medewerkers bij Siemens in dienst getreden en hebben 250 medewerkers elders werk gevonden 2. Hoe te waarborgen dat een goede regieorganisatie opgezet kan worden. Het is voor de overheid moeilijk in de arbeidsmarkt voldoende voor deze rol gekwalificeerd personeel aan zich te binden en heeft dus een probleem de private partijen professioneel aan te sturen (regieorganisatie). Zowel arbeidsvoorwaarden als het gebrekkig vermogen om voor dit type specialisten een uitdagende werkomgeving te bieden spelen daarbij een rol. Een deskundige regieorganisatie wordt evenwel ook door de dienstverlener als zeer Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 17 van 37

20 gewenst beschouwd. De meest talentvolle mensen moeten behouden worden om deze organisatie te bemannen. Dit blijkt lastig mede gegeven bovenstaande redenen. Betrokkenen geven aan dat de markt ook een verantwoordelijkheid hiervoor heeft. Een belangrijk onderdeel van de aanbestedingeisen was dat sociaal aanvaardbare regelingen - zonder ontslagen - voor het betrokken personeel gecreëerd zouden moeten worden. De regieorganisatie heeft ten aanzien van de dienstverlener de rol deze aan te sturen en te controleren. De regieorganisatie stuurt de dienstverlener aan door deze goed te informeren over gewijzigde omstandigheden bij de gebruikersorganisatie en de nieuwe behoeften die daar ontstaan. Daarnaast bewaakt de regieorganisatie de dienstverlening. De dienstverlener is weliswaar verantwoordelijk voor de te leveren diensten, maar de regieorganisatie houdt zelf ook in de gaten of de dienstverlener haar prestaties en afspraken nakomt. Een belangrijke vraag in dit verband is die naar de afgrenzing van de rol van de gebruikersorganisatie en die van de dienstverlener. Sturen op functionele eisen vanuit de business (en niet op technische eisen) kan zorgen voor een transparantere en realistische verdeling van risico s tussen overheid en markt. De verantwoordelijkheid voor de technische specificaties en de innovatie daarvan in de loop der jaren kan goed bij de markt belegd worden. Toch is zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland nog een regieorganisatie opgebouwd die nadrukkelijk ook betrokken was bij innovatie. Reden daarvoor is vooral dat het voor de gebruikersorganisatie een langdurig leerproces is om op een goede manier, uitsluitend in functionele termen, haar eisen te formuleren. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Pagina 18 van 37