SAMENWERKINGSMODELLEN EN DE JURIDISCHE VORMGEVING DAARVAN BIJ PPS BIJ GEBIEDSONTWIKKELING

Transcriptie

1 SAMENWERKINGSMODELLEN EN DE JURIDISCHE VORMGEVING DAARVAN BIJ PPS BIJ GEBIEDSONTWIKKELING

2 VOORWOORD Publiek-private samenwerking Voor u ligt één van de handleidingen in de serie handleidingen over publiek-private samenwerking (pps) bij gebiedsontwikkelingsprojecten van het Kenniscentrum PPS. Hoewel een sluitende definitie van het begrip pps, gelet op de vele verschijningsvormen die het kan aannemen, moeilijk te geven is, hanteert het Kenniscentrum PPS de volgende omschrijving van het begrip: PPS is een samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Als gevolg van die samenwerking kan meerwaarde worden behaald: een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Er ontstaat voordeel voor beide partijen. De overheid realiseert maatschappelijke doelstellingen en creëert perspectief op een hogere kwaliteit en een reductie van projectkosten. En voor het bedrijfsleven ontstaan niet alleen nieuwe kansen op een groeiende markt, ook kan het zelf invloed uitoefenen op een zo efficiënt mogelijke vormgeving en uitvoering van het project en daarmee op haar verdienmogelijkheden. PPS bij gebiedsontwikkeling Kenmerk van pps bij gebiedsontwikkelingsprojecten is dat partijen in meer of mindere mate samenwerken bij het opstellen van een plan voor de ontwikkeling van een locatie of gebied (en niet de gemeente alleen het plan in detail uitwerkt) en/of samenwerken bij de grondexploitatie (bijvoorbeeld door de taken en risico s daarbij te delen). Gebiedsontwikkeling is de verzamelterm voor projecten van substantiële omvang waarin een bepaalde functie wordt ontwikkeld - bijvoorbeeld wonen (woningbouw), werken (kantoorontwikkeling, bedrijventerrein), winkelen (ontwikkeling winkelcentra) en recreatie (bijvoorbeeld natuurontwikkeling), al dan niet in combinatie met elkaar of met de aanleg van infrastructuur. Daarbij kan het zowel gaan om nieuwe ontwikkeling ( nieuwe uitleg ) als om herontwikkeling van bestaande locaties of gebieden en zowel om stedelijke als landelijke gebieden. Waarom deze handleidingen? PPS bij gebiedsontwikkeling komt veel voor, maar de kennis is versnipperd en niet voor iedereen goed toegankelijk. Hierdoor blijven in de praktijk regelmatig vragen over verschillende onderwerpen niet (goed) beantwoord. Hoewel de aanpak van pps bij gebiedsontwikkeling per project verschilt en dus maatwerk is, geven de handleidingen een basisuitrusting voor de projectleiders en overige betrokkenen bij de overheid van gebiedsontwikkelingsprojecten waarin samenwerking met private partijen wordt overwogen of is aangegaan. Op dit moment zijn handleidingen verschenen over de volgende onderwerpen: Inrichting van het pps-proces (A) Risicomanagement (B) Publiek-publieke samenwerking (C) Marktconsultatie (D)

3 Samenwerkingsmodellen en juridische vormgeving daarvan (E) Selectie van private partijen (F) Europese aanbesteding (G) Financiële modellen (H) Benefit sharing (I) In onderstaande schema s is aangegeven hoe deze onderwerpen zich tot elkaar verhouden en zijn de onderwerpen tevens geplaatst in de verschillende projectfasen die bij gebiedsontwikkelingsprojecten kunnen worden onderscheiden: de initiatieffase, de haalbaarheidsfase (ook wel de planvormingfase genaamd), de realisatiefase (waaronder begrepen de grondexploitatie) en de beheerfase. Daarbij is per onderwerp aangegeven welke handleiding van toepassing is. Private partij betrokken in haalbaarheidsfase INITIATIEF HAALBAARHEID REALISATIE Eventueel: Publiek-publieke overeenkomst (C) Actorenanalyse (B) Samenwerkingsvisie (E) Keuze samenwerkingsmodel (E) Selectie private partij (F) (eventueel: aanbesteden (G)) Overeenkomst (E) Planontwikkeling Financiële haalbaarheid (B+H) Samenwerkingsmodel + Realiseringsovereenkomst (E) Aanbesteding publieke werken (G) Risicomanagement (B) Eventueel: benefit sharing (I) Private partij betrokken vanaf initiatieffase INITIATIEF HAALBAARHEID REALISATIE Actorenanalyse (B) Samenwerkingsvisie (E) Intentieovereenkomst + Samenwerkingsmodel (E) Eventueel: Publiek-publieke overeenkomst (C) Planontwikkeling Financiële haalbaarheid (B+H) Samenwerkingsmodel + Realiseringsovereenkomst (E) Aanbesteding publieke werken (G) Risicomanagement (B) Eventueel: benefit sharing (I)

4 INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding Samenwerking: wanneer, in welke fase en met wie? Vragen en keuzes Het keuzeproces De samenwerking in de voorfase De initiatieffase De haalbaarheidsfase De belangrijkste onderwerpen in de voorovereenkomst Van haalbaarheidsfase naar realisatiefase De samenwerking in de realisatiefase De realisatieovereenkomst De traditionele modellen van grondexploitatie Het bouwclaimmodel Inleiding De hoofdonderwerpen van het bouwclaimmodel Het joint-venture model Inleiding De juridische vormgeving van de joint-venture De hoofdonderwerpen van het joint-venture model Het concessiemodel Inleiding De hoofdonderwerpen van het concessiemodel De modelkeuze Een vergelijkend overzicht van modellen Criteria voor de modelkeuze De keuze van het samenwerkingsmodel Tot slot Bijlagen... 55

5 1. Inleiding Bij pps draait het om samenwerken. De keuze van het juiste samenwerkingsmodel is dan ook naast de keuze van de juiste samenwerkingspartner, waarop in de handleidingen Selectie en Europese aanbesteding van het Kenniscentrum PPS wordt ingegaan - cruciaal voor het succesvol kunnen zijn van pps. Gebiedsontwikkelingsprojecten doorlopen verschillende projectfasen en in iedere fase kan de betrokken overheid (in deze handleiding zal als voorbeeld telkens worden uitgegaan van een gemeente) er voor kiezen om in meer of mindere mate met private partijen samen te werken. Hiervoor zijn verschillende samenwerkingsmodellen mogelijk. De meeste samenwerkingsmodellen hebben betrekking op de realisatiefase, met name de grondexploitatie, maar een gemeente kan ook goede redenen hebben om al in de haalbaarheidsfase (ook wel planvormingfase genoemd) samenwerking te zoeken met private partijen. De keuze van het juiste samenwerkingsmodel hangt van vele factoren af. Uiteraard is het samenwerkingsmodel afhankelijk van wat de doelstellingen en belangen van de betrokken partijen zijn. De doelstelling van de gemeente zal daarbij mede worden bepaald door de politieke wensen in die gemeente. De ene gemeente zal graag zelf het stuur in handen houden en bereid zijn financiële risico s te nemen. Een andere gemeente kan daarentegen juist de keuze maken om zo weinig mogelijk risico te lopen en op afstand van het proces te blijven staan, bijvoorbeeld gezien de bezetting van het ambtenarencorps. De keuze van het juiste samenwerkingmodel en de juridische vorm die daar het best bij past, is sterk afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het project. Deze keuze is dus maatwerk: bij andere projecten succesvol gebleken samenwerkingsmodellen kunnen niet zonder meer worden gekopieerd naar een nieuw project. Dat neemt niet weg dat in de loop der tijd verschillende hoofdmodellen zijn ontstaan. Deze modellen zijn in de praktijk steeds verder bijgeslepen. Deze publicatie is bedoeld om een praktische handleiding te geven aan lokale overheden, met name voor projectleiders en betrokken medewerkers, aan de hand waarvan zij een goede beslissing kunnen nemen voor het meest wenselijk samenwerkingsmodel met private partijen bij gebiedsontwikkeling en de juridische vormgeving van die samenwerking. De handleiding spitst zich daarbij toe op drie hoofdvragen: wat zijn de verschillende samenwerkingsmodellen (bouwclaimmodel, joint-venture, concessiemodel) en wat zijn hun kenmerken? En wat zijn de belangrijkste elementen van de bij die samenwerkingsmodellen behorende overeenkomsten? welke mogelijkheden zijn er om een joint-venture juridisch vorm te geven (NV, BV, CV/BVconstructie etc.) en wat zijn de criteria aan de hand waarvan een keuze kan worden gemaakt tussen die juridische vormen? wat zijn de criteria aan de hand waarvan een keuze kan worden gemaakt voor een bepaald samenwerkingsmodel voor een specifiek project? 4

6 Om het juiste samenwerkingsmodel te kunnen bepalen zal de betrokken gemeente, maar ook de private partij, zich vooraf een aantal belangrijke vragen moeten stellen. Het komt er daarbij op neer dat de gemeente in kaart moet brengen wat zij wil en wat zij kan. Immers, niet in alle gevallen zal de gemeente volledig vrij zijn in haar keuze. Indien de gemeente bijvoorbeeld zelf het eigendom van de gronden in het projectgebied heeft, heeft zij meer vrijheidsgraden in de keuze van het samenwerkingsmodel dan indien de gronden (deels) eigendom zijn van private partijen. Indien naast de gemeente ook ontwikkelaars gronden in hun bezit hebben, dan is voor een samenhangende ontwikkeling van een plangebied een samenwerking tussen partijen vrijwel onontkoombaar. Hierbij komen pps-constructies van pas, waarbij de klassieke rolverdeling wordt doorbroken en waarbij private partijen ook het grondexploitatierisico (deels) kunnen dragen en meer invloed hebben op de planvorming. Voor wat betreft de grondexploitatie zijn de drie bekendste modellen: het bouwclaimmodel (gemeentelijke grondexploitatie, waarin de gemeente de van private partijen verworven gronden na bouwrijp maken uitgeeft aan deze private partijen), de joint venture (gezamenlijke publiek-private grondexploitatie) en het concessiemodel (waarbij de grondexploitatie en realisatie van het project inclusief de publieke functies door middel van een exploitatieovereenkomst of concessie door de gemeente aan een private partij wordt gegund). In de handleiding wordt onder meer ingegaan op de vragen wat de kenmerken van die modellen zijn, welke risico s en zeggenschap de betrokken overheid bij die modellen heeft, en welk model het meest geschikt is voor welke situatie. Als de keuze voor de juiste samenwerking is gemaakt, moet vervolgens de keuze worden gemaakt voor de juiste juridische vorm bij die samenwerking. Voor de samenwerking in de haalbaarheids- of planvormingfase zal vaak een intentie- of samenwerkingsovereenkomst volstaan. In de handleiding wordt onder meer ingegaan op de vraag wat er in deze overeenkomsten geregeld moet worden. Voor de samenwerkingsmodellen in de realisatiefase, en dan met name de grondexploitatie, zijn verschillende juridische vormen denkbaar, naast de samenwerkingsovereenkomst bijvoorbeeld ook de CV/BV-constructie. Ook hierop wordt ingegaan. Leeswijzer: De handleiding behandelt in chronologische volgorde het samenwerkingsproces. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de start van een gebiedsontwikkelingsproject. Welke vragen moet de overheid zichzelf stellen om te kunnen bepalen of samenwerking wenselijk of noodzakelijk is? En indien samenwerking wenselijk is: welke verschillende soorten samenwerkingspartners zijn er en waaraan moet voldaan zijn om tot samenwerking over te gaan? In de hoofdstukken 3 en 4 wordt vervolgens ingegaan op de projectfasen waarin de samenwerking kan worden aangegaan. Hoofdstuk 3 gaat in op de samenwerking in de initiatieffase en de haalbaarheids - (of planvorming)fase. Wat kan onderwerp van de samenwerking zijn in die fasen en wat zijn de belangrijkste onderdelen van de bijbehorende samenwerkingsovereenkomsten? Tevens wordt 5

7 ingegaan op de overgang van de samenwerking in de haalbaarheidsfase naar een samenwerking in de realisatiefase. In hoofdstuk 4 wordt daarna ingegaan op de belangrijkste onderwerpen die in de realisatieovereenkomst moeten worden opgenomen, ongeacht het specifieke samenwerkingsmodel waarvoor wordt gekozen. Tevens wordt ingegaan op de traditionele modellen van de volledig publieke grondexploitatie en de zelfrealisatie (volledig private grondexploitatie). De hoofdstukken 5, 6 en 7 beschrijven hoe de samenwerking wordt vormgegeven. Aangegeven wordt welke samenwerkingmodellen mogelijk zijn (bouwclaim, joint-venture en concessie) en wat hun kenmerken zijn. Daarbij wordt ingegaan op de specifieke kenmerken van de bij die modellen horende samenwerkingsovereenkomst. Tevens wordt ingegaan op de keuzemogelijkheden voor de juridische vormgeving van het joint-venture model (NV, BV, CV/BV etc.) en hun kenmerken en op de vraag aan de hand van welke criteria de keuze van de juridische vormgeving kan worden bepaald. Ook wordt voor de CV/BV-constructie een overzicht gegeven van de verschillende overeenkomsten die daarbij worden gesloten, zowel tussen de samenwerkende publieke en private partijen als met externe partijen zoals banken/financiers. In hoofdstuk 8 wordt vervolgens de vertaalslag gemaakt van theorie (de beschrijving van de verschillende samenwerkingsvormen) naar de praktijk: welk samenwerkingsmodel moet nu in welke situatie worden gekozen? Daarbij wordt ingegaan op de criteria aan de hand waarvan de keuze tussen de verschillende samenwerkingsmodellen kan worden gemaakt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen hetgeen de gemeente kan (bijvoorbeeld gelet op grondposities van partijen) en wat zij wil (ten aanzien van de taak- en risicoverdeling en de sturing die de gemeente wenst te hebben bij het project). Ook de fiscale aspecten van de keuze voor een bepaald samenwerkingsmodel en een bepaalde juridische vorm worden daarbij belicht. 6

8 2. Samenwerking: wanneer, in welke fase en met wie? Gebiedsontwikkelingsprojecten starten met een voornemen van een partij om een woon-, winkel-, natuur- of werkgebied of combinaties hiervan te ontwikkelen. Die partij kan een gemeente of andere overheid zijn, maar ook een private partij, bijvoorbeeld een ontwikkelaar. Om dit voornemen te kunnen verwezenlijken dient deze initiërende partij vaak samen te werken met verschillende belanghebbenden. Dit kunnen grondeigenaren zijn, winkeliers, bewoners, overheden etc. Het is duidelijk dat een vruchtbare samenwerking in elke situatie om maatwerk vraagt. Het voorwerk om te komen tot de keuze van het juiste samenwerkingsmodel is dan ook van groot belang Vragen en keuzes Aan het begin van een gebiedsontwikkelingsproject zal de gemeente zichzelf achtereenvolgens de volgende vragen moeten stellen: a) is bij dit project samenwerking met marktpartijen wenselijk of noodzakelijk? b) zo ja, in welke fase en met welke soort marktpartij? c) welk samenwerkingsmodel past bij de gewenste samenwerking? En welke juridische vorm past bij dat samenwerkingsmodel (contractueel of oprichting van een juridische entiteit)? Ad a): Is samenwerking wenselijk of noodzakelijk? Om te beslissen of samenwerking wenselijk of noodzakelijk is, zal de gemeente vooraf een aantal vragen moeten beantwoorden: Wat wil de betrokken gemeente? o Wil de gemeente sturen op hoofdlijnen of wil zij kunnen sturen op dagelijkse basis en tussentijds wijzigingen kunnen doorvoeren? Welke zeggenschap acht de gemeente nodig vanuit oogpunt van borging van de kwaliteit van de publieke dienstverlening of de beheersbaarheid van het project? o Is de gemeente bereid alle risico s te dragen? o Is het wenselijk om het project als één geheel vorm te geven en te realiseren of juist om de verschillende onderdelen los van elkaar te realiseren? o Is het wenselijk om de projectorganisatie, met het oog op haar slagkracht, op afstand van het ambtelijke apparaat en de politiek te zetten? Wat kan de betrokken gemeente? o Heeft de gemeente alle grond in het projectgebied in eigendom of kan zij deze grond verwerven? o Beschikt de gemeente over de vereiste kennis en ervaring, of behoeft deze op punten aanvulling door samenwerking met een private partij? o Heeft het ambtelijke apparaat van de gemeente de benodigde capaciteit? o Kan de gemeente alle risico s dragen, gelet op haar financiële positie? 7

9 o Heeft de gemeente adequate publiekrechtelijke mogelijkheden voor kostenverhaal? Het antwoord op deze vragen zal per gemeente en per project verschillen. Het onderscheid tussen wat de gemeente wil en wat de gemeente kan is van belang omdat de gemeente niet altijd geheel vrij is in haar keuze of zij wel of niet een samenwerkingsverband wil aangaan met private partijen. Indien de gemeente bijvoorbeeld zelf het eigendom van de gronden heeft, heeft zij meer vrijheidsgraden in deze keuze dan indien de gronden eigendom zijn van private partijen. Actieve gemeentelijke grondpolitiek door aankoop van gronden is in veel gevallen onmogelijk omdat private partijen al eerder veel grond hebben aangekocht. Als de grondeigenaren in staat zijn om de gronden te ontwikkelen volgens de wensen van de gemeente, kan volgens de vaste jurisprudentie de gemeente niet onteigenen. Daar staat tegenover dat ook de grondeigenaar nauwelijks aan volledige zelfrealisatie van het bestemmingsplan toekomt, omdat private partijen vrijwel nooit alle gronden binnen een plangebied verwerven. In de meeste gevallen hebben zowel de gemeente als ontwikkelaars gronden in het plangebied in hun bezit. Indien deze ontwikkelaars hun grond niet willen verkopen aan de gemeente, dan is voor een samenhangende ontwikkeling van een plangebied een samenwerking tussen partijen vrijwel onontkoombaar. Ad b): Met welke soort marktpartij en in welke fase moet samenwerking worden aangegaan? Bij gebiedsontwikkelingsprojecten kunnen verschillende marktpartijen betrokken zijn. Naast de adviseurs zijn dat de architecten, ontwikkelaars, bouwers, aannemers, bouwer-ontwikkelaars, ontwikkelaar-beleggers en beleggers. Deze partijen hebben verschillende doelstellingen en competenties. De vraag met welke soort marktpartij de gemeente samenwerking moet zoeken is afhankelijk van de vraag wat het onderwerp van de samenwerking is. Dat onderwerp wordt grotendeels bepaald door de fase waarin het project verkeerd. In de initiatieffase gaat het om de invulling van een plangebied op hoofdlijnen: hoe groot is het plangebied en welke soort ontwikkeling is wenselijk (bedrijventerrein, kantoren, woningbouw, natuur etc.). Samenwerking in deze fase wordt vaak geïnitieerd door een marktpartij die grond in het desbetreffende gebied bezit en die ook wil ontwikkelen. In praktijk zijn dit veelal ontwikkelaars die anticiperende grondaankopen hebben gedaan, maar dit kunnen ook andere marktpartijen zijn (bijvoorbeeld bouwers of eventueel beleggers) die zich voor dit project ontpoppen als ontwikkelaar. In de (op de initiatieffase volgende) haalbaarheidsfase wordt een plan uitgewerkt, een grondexploitatieberekening opgesteld om te toetsen of het geopperde plan ook financieel haalbaar is en bekeken of het plan ook juridisch, milieutechnisch en maatschappelijk haalbaar is. In deze fase bestaat dus behoefte aan marktpartijen die verstand hebben van planontwikkeling, grondexploitatie en risicobeperking: dit zijn in principe ontwikkelaars. Deze ontwikkelaars willen meestal echter alleen meewerken aan de uitwerking van een plan indien ze ook de realisatie van dat plan ter hand mogen nemen. Voor wat betreft de publieke werken kan er echter geen sprake zijn van een automatisme dat de marktpartij met wie de gemeente samenwerkt in de haalbaarheidsfase ook de realisatie van de publieke werken doet; deze realisatie moet conform de EU-aanbestedingsrichtlijnen worden aanbesteed indien bepaalde drempelbedragen worden 8

10 overschreden. Eventueel kan de gemeente in de haalbaarheidsfase via een aanbestedingsprocedure een marktpartij selecteren die zowel de planvorming als de realisatie ter hand neemt. Zie hiervoor de handleiding Europese aanbesteding uit de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS. In de realisatiefase zullen verschillende marktpartijen betrokken worden. In de regel zijn de ontwikkelaars geïnteresseerd in de ontwikkeling en verkoop van vastgoed en eventueel in de grondexploitatie (verwerving, bouwrijp maken en uitgifte van grond). De bouwers en aannemers zullen met name geïnteresseerd zijn om als opdrachtnemer de bouw van het vastgoed ter hand te nemen en riolering, wegen en openbare voorzieningen aan te leggen, en de beleggers zullen met name geïnteresseerd zijn in de aankoop van het vastgoed. Ad c): Keuze samenwerkingsmodel Nadat de gemeente de voorgaande vragen heeft beantwoord, kan zij overgaan tot de keuze van de samenwerkingsvorm en de juridische vorm die daarbij het best past (contractueel of oprichting van een juridische entiteit). Dezelfde vragen aan de hand waarvan de gemeente heeft bepaald dat samenwerking wenselijk of nodig was, zijn ook bepalend voor de keuze van het samenwerkingsmodel. Het antwoord op die vragen geeft immers niet alleen een indicatie of samenwerking met private partijen wenselijk is, maar ook hoe die samenwerking moet worden vormgegeven. Om een keuze voor het samenwerkingsmodel voor het desbetreffende project te kunnen maken, moet de gemeente ook weten welke samenwerkingsmodellen er zijn en wat hun kenmerken zijn. Hierop wordt ingegaan in de hoofdstukken 5, 6 en 7. In het laatste hoofdstuk (8) wordt ingegaan op de criteria aan de hand waarvan bij een specifiek project de keuze voor het best daarbij passende samenwerkingsmodel kan worden gemaakt. Alvorens de gemeente daadwerkelijk overgaat tot samenwerking met private partijen, moet tevens zijn voldaan aan een aantal voorwaarden: De doelstellingen van de gemeente met het project moeten duidelijk zijn. Indien er meerdere overheden betrokken zijn bij het project, moet er overeenstemming op hoofdlijnen bestaan tussen deze overheden over de doelstellingen bij het project (hierop wordt ingegaan in de handleiding Publiek-publieke samenwerking in de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS). Er moet voldoende bestuurlijk commitment en politiek draagvlak zijn voor zowel het project als voor de samenwerking met private partijen. Er moet sprake zijn van een reëel uitzicht op een sluitende businesscase. De doelstellingen van de beoogde private partij(en) moeten duidelijk zijn en moeten aansluiten bij de doelstellingen van de gemeente. De gemeente moet op hoofdlijnen weten welke taak- en risicoverdeling met de private partij zij wenselijk acht. 9

11 2.2. Het keuzeproces Om te kunnen komen tot de keuze van een samenwerkingsmodel kan gebruik worden gemaakt van onderstaand schema, dat de fasegewijze opbouw van het pps-proces aangeeft. In de initiatief- en definitiefase wordt bepaald welke samenwerkingsmodel voor het vervolg van het proces het meest geëigend is. Elke fase, waarin wordt samengewerkt met private partijen, wordt afgesloten met een overeenkomst. Op de afzonderlijke fasen en de daarbij behorende overeenkomsten wordt ingegaan in de hoofdstukken 3 en 4. INITIATIEF DEFINITIE ONTWERP VOORBEREIDING REALISATIE BEHEER HAALBAARHEID PUBLIEKE PARTIJEN OMGEVING 1. Analyse actoren/risico s belangen/motieven doelstellingen 2a. Samenwerkingsvisie traditioneel Joint-venture concessie 2b. Samenwerkingsvormen 2c. Samenwerkingskeuze PRIVATE PARTIJEN 3. Uitwerking OVEREENKOMSTEN Intentie overeenkomst Realisatie overeenkomst Exploitatie overeenkomst Figuur 1: keuzeproces bij pps Toelichting op bovenstaand schema: Stap 1: analyse Nadat de gemeente een principebesluit heeft genomen over de wenselijkheid van de ontwikkeling van het gebied, doet de gemeente er goed aan allereerst een analyse te maken van alle betrokkenen en belanghebbende partijen. Dus een actoranalyse van alle partijen die het project kunnen vertragen, versnellen, blokkeren of verrijken. In de analyse moet onder meer worden meegenomen wat de doelen en motieven van de verschillende actoren zijn en wat de gezamenlijke doelen kunnen zijn. Zie ook de handleiding Risicomanagement in de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS. Stap 2: van samenwerkingsvisie naar samenwerkingsvormen naar samenwerkingskeuze Wanneer bekend is hoe elke partij betrokken is bij het project in termen van doelstellingen, belangen en motivaties, kan de gemeente in kaart brengen of samenwerking met één of meer andere partijen wenselijk of noodzakelijk is, bijvoorbeeld omdat een partij grond bezit in het plangebied en deze niet wil verkopen aan de gemeente. Als samenwerking wenselijk is, moet de gemeente beseffen dat er in de verschillende fasen van een project op verschillende manieren kan worden samengewerkt met verschillende partijen. De gemeente kan dan gaan nadenken over 10

12 welke partijen in welke projectfase moeten samenwerken en over de verdeling van risico s, zeggenschap en kosten: de samenwerkingsvisie (2a). Deze samenwerkingsvisie kan vervolgens worden getoetst aan de verschillende mogelijke samenwerkingsvormen die daarvoor in aanmerking komen (2b). Partijen geven tijdens de haalbaarheidsfase vorm aan zowel de planinhoud als aan de financiële onderbouwing daarvan. Dit rekenen en tekenen dient gelijktijdig, iteratief en transparant te geschieden. Zo worden in de haalbaarheidsfase de kosten, opbrengsten en risico s van het project steeds duidelijker: dit vormt, samen met de samenwerkingsvisie en de gewenste risicoverdeling, input voor het kunnen kiezen van het juiste samenwerkingsmodel (2c). Een goede vormgeving van het proces van samenwerking tussen partijen is een belangrijke voorwaarde voor het succesvol kunnen zijn van een pps. Op de vormgeving van dat proces en de samenhang van de verschillende onderdelen daarvan wordt ingegaan in de handleiding Inrichting van het pps-proces in de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS. Stap 3: uitwerking De uitwerking van een samenwerkingskeuze is het in juridische documenten vastleggen van de afspraken. In de overeenkomsten is het wenselijk om procedures voor regulier of periodiek terugkomende activiteiten vast te leggen. Daarnaast is het belangrijk om bij de vormgeving van contracten Murphy s Law in acht te nemen; probeer in kaart te brengen wat er mis kan gaan en probeer daar een afspraak over te maken. Tip: Zeker bij complexe samenwerkingsconstructies is het van belang een soort collectief geheugen te maken. Dit kan een side-letter zijn of een onderhandelingsdocument, waarin is opgenomen waarom bepaalde afspraken zijn gemaakt, met welke intentie en tegen welke achtergrond. Voor nieuwe medewerkers aan het project maar ook bij eventuele geschillen zijn dergelijke documenten waardevol. In het vervolg van deze handleiding wordt een overzicht gegeven van de verschillende samenwerkingsmodellen. In welke fase van het project een samenwerking tussen de publieke partij en een private partij tot stand komt en welk samenwerkingsmodel daarbij gekozen wordt, zal per project verschillen. De samenwerking tussen partijen kan bovendien wijzigen gedurende het proces en ook kan een samenwerking worden beëindigd aan het eind van een fase en een nieuwe samenwerking met eventueel een andere partij worden aangegaan voor een volgende projectfase. Daarom worden in deze handleiding eerst de achtereenvolgende projectfasen besproken en wordt daarna ingegaan op de verschillende samenwerkingsmodellen. In de hoofdstukken 3 en 4 zal worden gekeken naar de projectfasen waarin de samenwerking kan worden aangegaan. Hoofdstuk 3 gaat in op de samenwerking in de voorfase en hoofdstuk 4 op de belangrijkste onderwerpen die in de realisatieovereenkomst moeten worden opgenomen, ongeacht het specifieke samenwerkingsmodel waarvoor wordt gekozen. In de hoofdstukken 5, 6 en 7 wordt 11

13 daarna ingegaan op de verschillende specifieke samenwerkingsmodellen. In hoofdstuk 8 wordt tenslotte de vraag behandeld welk samenwerkingsmodel in welke situatie moet worden gekozen. 12

14 3. De samenwerking in de voorfase Overheden en marktpartijen komen elkaar in verschillende fasen van een gebiedsontwikkeling tegen. Het kan zijn dat alleen een samenwerking wordt aangegaan voor de realisatie van het project, maar veelal wordt al samengewerkt in de fase van het project die aan de daadwerkelijke realisering voorafgaat: de voorfase. De voorfase valt uiteen in de initiatieffase en de haalbaarheidsfase. Gemeenten kunnen samenwerking met marktpartijen zoeken voor het ontwikkelen van het projectplan; dit kan gebeuren nadat de gemeente al de hoofdlijnen van de ruimtelijke invulling van het gebied heeft vastgesteld, maar ook voordat de gemeente dit heeft gedaan Maar ook is denkbaar dat marktpartijen in een nog eerder stadium betrokken zijn, bijvoorbeeld als het initiatief voor het project genomen wordt door een marktpartij. Centraal in dit hoofdstuk staan de samenwerking in de initiatieffase en de haalbaarheidsfase en de overeenkomsten die op die fasen betrekking hebben. Allereerst worden de initiatief- en haalbaarheidsfase toegelicht. Daarna wordt ingegaan op de belangrijkste onderwerpen die moeten worden geregeld in de overeenkomst met marktpartijen die in de haalbaarheidsfase wordt gesloten (de voorovereenkomst). Ten slotte wordt ingegaan op de algemene onderwerpen in de realisatieovereenkomst, die het eind van de haalbaarheidsfase en het begin van de realisatiefase markeert. Bij de overgang van de haalbaarheidsfase naar de realisatiefase ligt een potentiële bron van conflicten; het kan immers zijn dat niet beide partijen, die samenwerkten in de haalbaarheidsfase, ook willen samenwerken bij de realisatie, bijvoorbeeld omdat één van hen niet tevreden is over de planuitwerking of als partijen van mening verschillen over hoe de (samenwerking bij de) realisatie moet gebeuren De initiatieffase In de initiatieffase gaat het over de invulling van een plangebied op hoofdlijnen: hoe groot is het plangebied, welke soort ontwikkeling is wenselijk: bedrijventerrein, kantoren, woningbouw, natuur etc. Dat kan door één van beide partijen gebeuren of door de partijen gezamenlijk. In de initiatieffase bestaat nog geen schriftelijke overeenkomst tussen de partijen op grond waarvan ze verplichtingen jegens elkaar hebben. Wel worden er vaak afspraken gemaakt aan het begin van of gedurende de initiatieffase om gezamenlijk te verkennen of partijen het wenselijk vinden om het desbetreffende gebied te ontwikkelen en wat die ontwikkeling op hoofdlijnen zou kunnen zijn De haalbaarheidsfase Na de initiatieffase volgt een fase waarin een plan wordt uitgewerkt, een financiële onderbouwing wordt opgesteld om te toetsen of het geopperde plan ook haalbaar is en tevens wordt bekeken of het plan ook anderszins (juridisch, milieutechnisch en maatschappelijk) haalbaar is. Deze fase van tekenen, rekenen en toetsen wordt de haalbaarheidsfase of ook wel de planvormingfase 13

15 genoemd. Partijen sluiten in deze fase een schriftelijke overeenkomst over hun samenwerking in de haalbaarheidsfase, maar ook met het oog op eventuele samenwerking in de realisatiefase. Inhoud (stedenbouwkundig plan en programma) Financieel model (grondexploitatie) Afsprakenkader (over samenwerking tussen publieke en private partij) Figuur 2: activiteiten in haalbaarheidsfase De publieke partij kan op verschillende momenten en voor verschillende doeleinden in de haalbaarheidsfase samenwerking zoeken met een private partij. Dit betekent ook dat de overeenkomst tussen partijen op verschillende momenten tot stand kan komen. Indien reeds in de initiatieffase marktpartijen betrokken waren, zal de gemeente zich moeten afvragen op welke wijze zij deze samenwerking wil voortzetten in de haalbaarheidsfase en zullen partijen dit kunnen vastleggen in een overeenkomst. Deze overeenkomst markeert het eind van de initiatieffase en het begin van de haalbaarheidsfase. Indien de gemeente in de haalbaarheidsfase voor het eerst marktpartijen wil betrekken, zal de gemeente zich moeten afvragen op welke moment zij die een private partij wil selecteren en welke soort samenwerking zij wil aangaan: met welk doel selecteert de gemeente de private partij? Wat het moment van aangaan van de samenwerking betreft, zijn er in principe vier mogelijkheden: Het eerste moment waarop een private partij geselecteerd kan worden is aan het begin van de definitiefase. De gemeente heeft dan nog slechts stedenbouwkundige schetsen en wil gezamenlijk een plan uitwerken. Het tweede moment ligt aan het einde van de definitiefase. De gemeente heeft dan een visie ontwikkeld op de stedenbouwkundige structuur (Masterplan) en heeft de te realiseren functies gespecificeerd in een programma van eisen (PvE). De gemeente en de private partij zullen dan gezamenlijk het Masterplan verder uitwerken en op haalbaarheid toetsen. Het derde moment waarop een private partij in de haalbaarheidsfase kan worden geselecteerd is aan het eind van de ontwerpfase. De gemeente heeft dan al een definitief stedenbouwkundig plan en PvE en een beeldkwaliteitplan. De invloed van de private partij op 14

16 het plan is dan beperkt tot detailniveau, maar de gemeente heeft de private partij dan ook met name geselecteerd met het oog op de realisatiefase. Ongeacht het moment waarop de samenwerking wordt aangegaan, is het verstandig dat partijen in een overeenkomst vastleggen op welke wijze zij willen samenwerken. Partijen sluiten dergelijke overeenkomsten meestal met als doel om deze te laten volgen door een nadere overeenkomst waarin partijen afspraken maken over de daadwerkelijke realisering van het plan, maar de overeenkomst met betrekking tot de haalbaarheidsfase gaat daar dus niet over. De overeenkomst voor de haalbaarheidsfase heeft het karakter van een intentieverklaring met inspanningsverplichtingen van partijen. Omdat het doel van beide partijen is om uiteindelijk tot realisatie van het op te stellen plan over te gaan, moet de gemeente zich reeds bij het aangaan van de overeenkomst voor de haalbaarheidsfase afvragen welke taken zij straks bij de eventuele realisering van de plannen zelf op zich wil en kan nemen en welke taken zij aan marktpartijen wil overlaten. Belangrijke aspecten daarbij zijn, zoals in 2.1 is aangegeven, de zeggenschap en het financiële risico dat de gemeente wil hebben. Voorafgaand aan de benadering van marktpartijen moet een gemeente daar voor zichzelf uitsluitsel over hebben, zodat aan marktpartijen ook de juiste vragen kunnen worden gesteld en daarmee ook de juiste afspraken kunnen worden gemaakt. Het komt vaak voor dat ontwikkelaars grondbezit in het plangebied hebben en bovendien bereid en in staat zijn om mee te werken aan de voorstellen van de gemeente over de voorgenomen bestemmingen. Het is verstandig om deze marktpartijen te betrekken bij de planvorming in de haalbaarheidsfase. Uit de gezamenlijke planuitwerking zal blijken of iedereen op één lijn zit wat betreft de invulling van de gebiedsontwikkeling. Overigens kan het voorkomen dat meerdere publieke partijen (gemeenten, provincie) betrokken zijn bij het project. In dat geval is het verstandig om eerst publiek-publieke overeenstemming te bereiken tussen de betrokken overheden over de hoofdlijnen van het project, alvorens samenwerkingsovereenkomsten met private partijen aan te gaan. Zie hiervoor de handleiding Publiek-publieke samenwerking uit de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS De belangrijkste onderwerpen in de voorovereenkomst De haalbaarheidsfase draait het om het uitwerken van de plannen voor het projectgebied. Twee dingen zijn daarbij belangrijk om te regelen in de voorovereenkomst (de overeenkomst voor de haalbaarheidsfase): a) welke producten moeten worden gemaakt; en b) wat is de rolverdeling tussen partijen bij het maken van deze producten, of te wel: hoe werken partijen samen? 15

17 Ad a) Welke producten moeten worden gemaakt? De belangrijkste producten zijn meestal een uitgewerkt stedenbouwkundig plan met een bijbehorend programma met bestemmingen en aantallen (aantallen woningen, aantallen m2 voor commercieel vastgoed). Daarnaast zijn ook een grondexploitatieberekening en een risicoanalyse belangrijk. Zie hiervoor de handleidingen over Financiële modellen en Risicomanagement in de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS. Deze combinatie van producten geeft inzicht in de kwaliteit die bereikt kan worden en in de kosten, opbrengsten en risico s van het project. Samen met studies ten aanzien van de juridische, milieutechnische en maatschappelijke aspecten geven deze producten de partijen voldoende informatie om te kunnen beoordelen of de plannen haalbaar zijn en partijen tot realisering kunnen overgaan. Ad b) De rolverdeling tussen partijen. Partijen moeten onderling afspreken welke partij welke activiteiten verricht om de afgesproken producten tijdig gereed te kunnen hebben. Een exacte rolverdeling is daarbij niet op voorhand te noemen, maar vaak worden taken met een accent op de publieke kant van de planvorming (zoals de stedelijke kwaliteit) en de grondexploitatie in eerste instantie aan de gemeente toebedeeld en taken die samenhangen met de commerciële kant van het programma (optimaliseren van de verdienmogelijkheden) en met de financiële onderbouwing aan de marktpartij. Naast het vervaardigen van bovengenoemde producten is de belangrijkste activiteit in de haalbaarheidsfase het verwerven van de benodigde gronden. Ook hierover en over het bijbehorende bodemonderzoek moeten partijen afspraken maken in de voorovereenkomst. Verwerving van gronden en bodemonderzoek In veel gevallen hebben de gemeente en haar private samenwerkingspartner niet alle onroerende zaken in bezit die nodig zijn voor de realisatie van het project. Partijen zullen dan afspraken moeten maken over wie zich inspant om de resterende onroerende zaken te verwerven. Vaak zal dit de gemeente zijn, maar ook de private partij kan hiermee worden belast. Eén en ander vergt van partijen harde afspraken over maximale verwervingsprijzen en over de goedkeuring door de andere partij. Dit is nodig voor het geval een partij niet in het bezit van grond kan komen voor de afgesproken prijs, maar verwerving tegen een hogere prijs door één van de partijen toch als wenselijk wordt gezien. Omdat naast de grondverwervingskosten ook eventuele kosten voor bodemverontreiniging de haalbaarheid van het project sterk beïnvloeden, moeten partijen ook afspraken maken ten aanzien van bodemverontreiniging. Als partijen op het moment van het sluiten van de overeenkomst nog niet alle voor de planuitvoering benodigde grond hebben verworven, hebben zij vaak nog geen compleet beeld van eventuele bodemverontreiniging. Het is zaak dat dit beeld voorafgaand aan (afspraken over) de daadwerkelijke realisering zo volledig mogelijk is, opdat de kosten van eventueel noodzakelijke bodemsaneringsmaatregelen redelijk nauwkeurig kunnen worden bepaald. Daarom kan aan de partijen die belast zijn met de grondverwerving de verplichting 16

18 worden opgelegd om voorafgaand aan een verwerving aan de andere partij c.q. aan de gezamenlijke projectorganisatie te rapporteren omtrent de bodemkwaliteit. Voor het geval sprake is van onvoorziene verontreiniging zou aansluitend kunnen worden bepaald dat verwerving pas plaats zal vinden als er toestemming van de andere partij is. Overigens zijn vergelijkbare bepalingen raadzaam over mogelijke archeologische vondsten, zeker indien op basis van historisch bodemonderzoek blijkt dat de kans reëel is dat deze tijdens de uitvoering van de werken aangetroffen zullen worden. Hierboven zijn de belangrijkste onderdelen van de voorovereenkomst besproken. In bijlage 1 wordt ingegaan op de inhoud van de voorovereenkomst in het algemeen, waarbij de te regelen onderwerpen puntsgewijs worden opgesomd Van haalbaarheidsfase naar realisatiefase Tot de belangrijkste bepalingen van een voorovereenkomst behoren bepalingen die aangeven hoe van de haalbaarheidsfase kan worden overgegaan naar de realisatiefase. Partijen zijn vrij om hierover af te spreken wat zij willen. Die afspraken hangen af van de intenties die zij op het moment van sluiten van de voorovereenkomst hebben ten aanzien een eventuele samenwerking in de realisatiefase. De gemeente kan bij de selectie van een samenwerkingspartner aan het begin van de haalbaarheidsfase grofweg drie intenties hebben: de gemeente heeft de intentie om de samenwerking met de desbetreffende marktpartij alleen aan te gaan voor de haalbaarheidsfase en om de samenwerking niet voort te zetten bij de realisatie. De gemeente legt dan een duidelijke knip tussen planvorming en haalbaarheidstudie enerzijds en de realisatie van het plan anderzijds. In dit geval zal in de voorovereenkomst een bepaling moeten worden opgenomen dat partijen, na het verlopen van de termijn die zij hebben gesteld om te komen tot de gewenste producten (zoals een stedenbouwkundig plan), geheel vrij zijn om te beslissen of zij ook tijdens de realisatiefase met elkaar zullen samenwerken. Daarbij zal worden bepaald dat partijen geen schadevergoeding hoeven te betalen aan de andere partij als er een negatieve beslissing valt. Indien wenselijk kan wel worden bepaald dat de private partij een vergoeding krijgt voor de door haar verrichte werkzaamheden. de gemeente heeft de intentie om een samenwerking aan te gaan voor alle projectfasen, dus om de samenwerking voort te zetten bij de realisatie. Het is dan verstandig om in de voorovereenkomst aan te geven hoe tot de beslissing wordt gekomen om de samenwerking voort te zetten in de realisatiefase of juist te beëindigen. In dit geval moet de gemeente bij de selectie van de private partij en de daarbij te hanteren selectiecriteria rekening houden met het gewenste profiel van zo n partij voor zowel de haalbaarheidsfase als de realisatiefase. Indien het de bedoeling is om de private partij ook publieke werken te laten realiseren, dan zijn de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing en moet voor de selectie van de private partij, ook nu deze aan het begin van de 17

19 haalbaarheidsfase is, de Europese aanbestedingsprocedure worden gevolgd indien de daarvoor geldende drempelbedragen worden overschreden. Zie hiervoor de handleiding Europese aanbesteding in de reeks handleidingen over pps bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS. Indien de partijen reeds aan het begin van de haalbaarheidsfase aangeven de samenwerking ook te willen aangaan voor de realisatiefase, is het verstandig om een mogelijkheid van heroverweging en dus de mogelijkheid van beëindiging van de samenwerking onder bepaalde omstandigheden - expliciet in de voorovereenkomst op te nemen. Dit gelet op de mogelijkheid van wijziging van omstandigheden en inzichten. Dit geldt eens te meer indien partijen in de voorovereenkomst willen aangeven welk samenwerkingsmodel zij in de realisatiefase willen hanteren. in de praktijk komt het ook voor dat de gemeente nog geen visie heeft over de samenwerkingspartner bij de realisatie en de opties openhoudt, zowel om de samenwerking voort te zetten als om de samenwerking te beëindigen. Indien de gemeente deze keuze voor zich uitschuift, beperkt dit haar mogelijkheden om de private partij, met wie zij in de haalbaarheidsfase heeft samengewerkt, ook in de realisatiefase te betrekken. Immers, de realisatie van publieke werken moet worden aanbesteed en kan dus niet aan de reeds in de haalbaarheidsfase geselecteerde private partij worden overgelaten indien voor die selectie toen niet de Europese aanbestedingsprocedure is gevolgd. Ook in het geval dat de gemeente nog geen visie heeft over de samenwerkingspartner bij de realisatie, is het verstandig om in de voorovereenkomst aan te geven hoe tot de beslissing wordt gekomen om de samenwerking voort te zetten in de realisatiefase of juist te beëindigen. Wat indien in de voorovereenkomst niets wordt geregeld over de eventuele voortzetting van de samenwerking? De vraag is wat de vrijheid van de partijen is ten aanzien van voortzetting of beëindiging van de samenwerking, indien zij hierover niets hebben geregeld in de voorovereenkomst. Uiteraard staat het partijen dan vrij om de samenwerking voort te zetten in de realisatiefase indien daarover overeenstemming bestaat. Maar wat als bijvoorbeeld de gemeente de samenwerking wil beëindigen, maar de private partij de samenwerking juist wil voortzetten? In het algemeen zal uit het karakter van de voorovereenkomst als een intentieovereenkomst geen automatische binding van partijen voortvloeien tot voortzetting van de samenwerking in de realisatiefase. Dat wil niet zeggen dat partijen in dat geval zonder meer de samenwerking kunnen beëindigen. De voorovereenkomst kan namelijk onder omstandigheden worden gezien als een beginselbesluit van de gemeente om met de betreffende marktpartij ook tot realisering over te gaan, waaruit een inspanningsverplichting voor de gemeente voortvloeit om te bekijken of de samenwerking met de marktpartij kan worden voortgezet. Of de gemeente een dergelijke inspanningsverplichting heeft, zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Hierbij zijn van belang de intenties van partijen, op welke wijze de gemeente heeft geselecteerd (zijn daarbij bijvoorbeeld criteria gebruikt die betrekking hebben op de realisatie?), wat de strekking van de 18

20 voorovereenkomst is, op welke wijze partijen hebben samengewerkt in de haalbaarheidsfase en wat het resultaat van de samenwerking is. Indien de gemeente een inspanningsverplichting heeft, zal zij de private partij in staat moeten stellen een uitgewerkte aanbieding voor de samenwerking in de realisatiefase te doen (taak-, risico- en zeggenschapsverdeling). De aanbieding van de private partij of de voorwaarden waaronder deze betrokken wil worden bij de realisatie kunnen echter dusdanig zijn dat deze niet acceptabel zijn voor de gemeente. De concept-realisatieovereenkomst Het voorgaande maakt duidelijk dat het verstandig is om in de voorovereenkomst aan te geven hoe tot de beslissing tot voortzetting dan wel beëindiging van de samenwerking wordt gekomen. Daarbij speelt de concept-realisatieovereenkomst een belangrijke rol. Partijen kunnen in de voorovereenkomst afspreken dat zij, naast een stedenbouwkundig plan met bijbehorend programma en de financiële onderbouwing, in de haalbaarheidsfase ook overeenstemming proberen te bereiken over een concept-realisatieovereenkomst. Dat betekent dat overeenstemming moet bestaan over onder andere de planuitwerking, de taak- en risicoverdeling en zeggenschapsverdeling bij de realisatie. Als partijen daarover overeenstemming bereiken, zullen zij in beginsel hun samenwerking voortzetten in de realisatiefase. Als partijen daarover geen overeenstemming bereiken, omdat bijvoorbeeld één van de partijen een planuitwerking wenst die niet in de voorovereenkomst was afgesproken, dan is dat een reden voor de andere partij om de samenwerking niet voort te zetten. Uiteraard zijn partijen ook niet verplicht om tot realisatie over te gaan indien het financiële plaatje niet sluit. De afscheidsregeling In de voorovereenkomst zal niet alleen moeten worden afgesproken wanneer partijen de samenwerking kunnen beëindigen, bijvoorbeeld indien partijen geen overeenstemming kunnen bereiken over de concept-realisatieovereenkomst. Tevens moeten afspraken gemaakt worden over de vragen die rijzen bij beëindiging. Bijvoorbeeld: hoe staat het met het eigendom van de ontwerpen die voor de voorovereenkomst moesten worden gemaakt en wie betaalt de kosten? Een mogelijkheid is om de plannen en ontwerpen aan de gemeente over te dragen. De gemeente kan een kostendekkende vergoeding betalen, uiteraard met aftrek van de kosten die de gemeente in dit verband al eventueel voor haar rekening heeft genomen. Ook kunnen er afspraken worden gemaakt over de vrijheid die de gemeente heeft om op basis van die plannen en ontwerpen met andere marktpartijen door te gaan. Als een marktpartij gronden heeft aangekocht in verband met afspraken in de voorovereenkomst moet in een beëindigingregeling bepaald worden wat er met de rechten op de grond gaat gebeuren. Het ligt voor de hand om die gronden aan de gemeente over te dragen voor dezelfde prijs als waar ze voor aangekocht werden, uiteraard met compensatie voor renteverlies. 19

21 De betekenis van grondposities bij het beëindigen van de samenwerking Indien een marktpartij (ontwikkelaar) grond bezit in het plangebied en de gemeente de samenwerking met deze partij beëindigt, betekent dat niet dat deze ontwikkelaar geen rol meer speelt in het project. Als de gemeente niet van haar plannen afstapt en de ontwikkelaar zijn grond niet verkoopt, dan zal hij op zeker moment kunnen overgaan tot zelfrealisatie. Dat kan de overheid alleen maar verhinderen als blijkt dat hij niet in staat is, of niet bereid is, het bestemmingsplan te realiseren volgens de wensen van de gemeente. Dit gegeven leidt vaak tot een exploitatieovereenkomst. In enkele gevallen zal de ontwikkelaar kunnen optreden als zogenaamde free rider. Free riders zijn partijen met een grond- of vastgoedpositie in het plangebied die weliswaar profiteren van de ontwikkeling van de locatie, maar focussen op hun eigen belang en weinig bereidheid tonen om mee te denken over de integrale gebiedsontwikkeling en ook niet in evenredigheid bijdragen aan de kosten die verbonden zijn aan bijvoorbeeld de verkeersontsluiting van de locatie (zie ook 4.2.2). 20

22 4. De samenwerking in de realisatiefase Na de voorfase volgt de realisatie. In principe zal alleen van realisatie worden afgezien indien op basis van de resultaten van de haalbaarheidsfase de conclusie wordt getrokken dat ontwikkeling van het gebied niet haalbaar is. Het kan zijn dat het plan om financiële, juridische, milieutechnische dan wel maatschappelijke redenen niet haalbaar is. Indien wel tot realisatie van het plan wordt overgegaan, zijn de daarbij betrokken private partijen veelal dezelfde partijen met wie de gemeente ook gedurende de haalbaarheidsfase heeft samengewerkt. Dat kan echter anders zijn, namelijk wanneer de gebiedsontwikkeling op zichzelf wel haalbaar is, maar partijen het niet eens konden worden over bijvoorbeeld de taak-, risico- en/of zeggenschapsverdeling en om die reden de samenwerking is beëindigd. In het laatste geval kan de gemeente eventueel voor de realisatie een samenwerking aangaan met een andere marktpartij. Partijen kunnen op verschillende manieren met elkaar samenwerken in de realisatiefase. Afhankelijk van het gekozen samenwerkings- of grondexploitatiemodel zal de realisatieovereenkomst er anders uit zien. In dit hoofdstuk wordt allereerst in het algemeen ingegaan op de belangrijkste onderwerpen die in elke realisatieovereenkomst, ongeacht het gekozen grondexploitatiemodel, worden vastgelegd. In de volgende hoofdstukken zal worden ingegaan op de specifieke samenwerkings- of grondexploitatiemodellen die worden aangetroffen in de realisatiefase - respectievelijk het bouwclaimmodel (hoofdstuk 5), het joint-venture model (hoofdstuk 6) en het concessiemodel (hoofdstuk 7) en op de specifieke kenmerken van de bijbehorende overeenkomsten. Om deze samenwerkingsmodellen goed te kunnen plaatsen, wordt in dit hoofdstuk tevens ingegaan op de twee traditionele grondexploitatiemodellen, waarin private partijen wel betrokken zijn bij de realisering maar geen sprake is van samenwerking tussen de publieke en de private partij. Dit zijn het volledig publieke grondexploitatiemodel en het model van zelfrealisatie, waarin de grondexploitatie een volledig private aangelegenheid is De realisatieovereenkomst Hoewel er verschillende samenwerkingsmodellen in de realisatiefase mogelijk zijn en de bijbehorende overeenkomsten onderling verschillen, is er altijd sprake van een overeenkomst waarin partijen vastleggen dat zij zich tegenover elkaar verbinden tot samenwerking bij de realisering van het in de haalbaarheidsfase opgestelde plan en hoe die samenwerking eruit ziet. De realisatieovereenkomst is de opvolger van de voorovereenkomst. Realisatieovereenkomsten worden opgesteld tijdens de uitvoering van het contract voor de voorfase, dus parallel aan de planuitwerking en toetsing van de haalbaarheid. De realisatieovereenkomst wordt in feite gevuld met de resultaten van de voorfase. Met het sluiten van de realisatieovereenkomst begint de realisatiefase. Dit betekent niet dat dan ook de daadwerkelijke realisering direct begint. Dat kan later zijn. Bij sommige projecten is dat een 21