Rekenkameronderzoek Bereik van voorschoolse educatie in Arnhem

Transcriptie

1 Rekenkameronderzoek Bereik van voorschoolse educatie in Arnhem Onderzoeksvoorstel 25 april 2013 Voorbereiding: Ronald Hoekstra (projectleider) Zaaknummer: Kenmerk:

2

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding Achtergrond Rekenkameronderzoek Onderzoeksprogramma Aanleiding voor onderzoek Korte situatieschets: voorschoolse educatie in Arnhem Focus op bereik en wijk Hoofdvraag en onderzoeksvragen Hoofdvraag en deelvragen Onderzoeksopzet Methoden van onderzoek: bottom up Planning...9 Bijlage I...11 Bijlage II...13

4

5 1 Inleiding Voorschoolse educatie heeft als doel om ontwikkelingsachterstanden bij peuters te voorkomen en aan te pakken, zodat zij een goede start hebben als ze beginnen op de basisschool. Peuters waarvan bijvoorbeeld de ouders slecht Nederlands spreken of die weinig onderwijs hebben gehad, lopen extra risico om een taalachterstand op te lopen. Binnen de voorschoolse educatie is aandacht voor de brede ontwikkeling van het jonge kind, met speciale aandacht voor taalontwikkeling. In Arnhem wordt gebruikt gemaakt van de educatieve methode Kaleidoscoop. Het is de wettelijke taak van het college van Burgemeester en Wethouders om te zorgen voor een voldoende aanbod en spreiding van voorschoolse educatie in de gemeente. 1 In zowel het rijksbeleid als het Arnhemse beleid is de doelstelling geformuleerd om te komen tot een 100% aanbod van voorschoolse educatie voor de doelgroep. De feitelijke uitvoering wordt gedaan door organisaties voor kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. De Rekenkamer Arnhem gaat in dit onderzoek na in welke mate de doelgroep in Arnhem bereikt wordt en dus een vorm van voorschoolse educatie volgt, en gaat na welke factoren het bereik in Arnhem verklaren. 1.1 Achtergrond Rekenkameronderzoek Onderzoeksprogramma In het onderzoeksprogramma is aangegeven dat de Rekenkamer in deze periode bijzondere aandacht zal besteden aan de thema s tweedeling in de stad en de regierol van de gemeente. In de recent gepubliceerde onderzoeken Grip op Wonen en Hulp bij het Huishouden hebben we daar invulling aan gegeven. In de onderzoeken van 2013 zullen we dat ook weer doen. In het onderzoeksprogramma is aangegeven dat in 2013 onderzoek zal worden gedaan binnen de beleidsvelden Onderwijs en Veiligheid. In dit onderzoeksvoorstel lichten we het onderzoek binnen het beleidsveld Onderwijs toe Aanleiding voor onderzoek In het onderzoeksprogramma is voor het onderwerp Onderwijs opgenomen dat we in 2013 gaan onderzoeken hoe de gemeente Arnhem haar rol invult ten aanzien van de leerplicht en de kwaliteit van het onderwijs. Op basis van een vooronderzoek begin 2013, hadden we besloten om de focus van het onderzoek te verleggen naar het thema voortijdig schoolverlaten. Naar aanleiding van de raadsvergadering van 11 maart 2013 waarin de Arnhemse raad de wethouder van Onderwijs verzocht om een spoedige evaluatie van het team VSV, heeft de Rekenkamer besloten af te zien van onderzoek naar voortijdig schoolverlaten. Vervolgens heeft de Rekenkamer besloten onderzoek te doen naar het bereik van de voorschoolse educatie in Arnhem. 1 Zie artikel 166 en 167 Wet op het primair onderwijs 1

6 De belangrijkste inhoudelijke reden daarvoor is de constatering dat niet alle peuters uit de doelgroep bereikt worden via de gehanteerde aanpak. In het schooljaar gaat het om circa 100 peuters die niet bereikt worden. Bovendien past het onderwerp binnen het onderzoeksprogramma van de Rekenkamer, omdat voorschoolse educatie erop gericht is om tweedeling aan te pakken die bestaat tussen verschillende groepen van jonge kinderen bij de start van het basisonderwijs. Daarnaast heeft de gemeente Arnhem een wettelijke regierol in het regelen van voorschoolse educatie. 1.2 Korte situatieschets: voorschoolse educatie in Arnhem DOELGROEPEN Er is een groep kinderen die al op zeer jonge leeftijd een ontwikkelingsachterstand heeft ten opzichte van de meeste andere kinderen. Een persoonlijke handicap, een weinig stimulerende omgeving en/of taalachterstand resulteert erin dat deze jonge kinderen een lastige start hebben bij de aanvang van het basisonderwijs. De Rijksoverheid en de gemeenten voeren beleid om deze achterstand zo vroeg mogelijk aan te pakken via het beleid van voorschoolseen vroegschoolse educatie (VVE). Het Arnhemse VVE-beleid maakt onderdeel uit van het bredere Onderwijsachterstandenbeleid van de gemeente. Het meest recente beleid is vastgelegd in het beleidsplan Onderwijsachterstanden Stap voor Stap, Woord voor Woord Voorschoolse educatie is gericht op peuters van 2,5 tot 4 jaar die een ontwikkelingsachterstand hebben ten opzichte van andere kinderen van hun leeftijd. Vroegschoolse educatie is gericht op kleuters uit groep 1 en groep 2 van de basisschool. Dat zijn kinderen in de leeftijd van 4 en 5 jaar. In dit onderzoek ligt de focus bij de voorschoolse educatie omdat de gemeente daarvoor een wettelijke verantwoordelijkheid heeft. De eerste verantwoordelijkheid voor de vroegschoolse educatie ligt bij de basisscholen en valt daarom buiten het bestek van dit onderzoek. AANBOD EN AANBIEDERS In Arnhem werd volgens de VVE-Monitor in het schooljaar voorschoolse educatie aangeboden op vijf kinderopvangplaatsen, vijftien peuterspeelzalen en zeven VVEselectspeelzalen (zie bijlage 2). De VVE-selectzalen zijn een variant op de reguliere VVEpeuterspeelzalen. Op deze peuterspeelzalen komen alle kinderen twee dagdelen per week en de kinderen die binnen de doelgroep vallen komen vier dagdelen. De overige voorwaarden zijn hetzelfde. De kinderopvangplaatsen worden aangeboden door de SKAR, de peuterspeelzalen door Rijnstad, SPA (Stichting Peuterspeelzalen Arnhem) en sinds kort ook door Allio. De stichting PAS (Primair onderwijs Arnhem in samenwerking) is de organisatie die coördinerende en ondersteunende taken verricht voor de drie gezamenlijke schoolbesturen Primair Onderwijs (PO): De Basis, Delta en Fluvius en de Gemeente Arnhem. Een van haar taken is de vormgeving en coördinatie van het lokale VVE-beleid. Daarnaast zijn er verschillende andere partijen betrokken bij de voorschoolse educatie, zoals de STMG voor jeugdgezondheidszorg tot en met vier jaar of het consultatiebureau voor screening en toeleiding van peuters naar een vorm van voorschoolse educatie. 2

7 VVE MONITOR De stichting PAS monitort de ontwikkelingen op het gebied van VVE in Arnhem. Naast gegevens over heel Arnhem verzamelen en beschrijven ze ook gegevens op wijkniveau. Uit de VVE-monitor over het schooljaar blijkt ondermeer: De schatting van het aantal doelgroeppeuters is 344 (dat is 12,6% van het totaal van 2733 peuters); Het totale bereik van doelgroeppeuters in ligt op 72%. Dat betekent dat naar schatting 98 peuters uit de doelgroep niet bereikt worden; Het bereik op wijkniveau laat zien dat de nu bestaande voorschoolse VVE voorzieningen zich in wijken met veel doelgroeppeuters (op basis van schatting) bevinden en dat het bereik van doelgroeppeuters in deze wijken gemiddeld tot hoog is; Uitzondering hierop zijn de wijken Malburgen West en Presikhaaf Oost met een laag bereik; Relatief veel van deze niet bereikte doelgroeppeuters wonen in de wijk Velperweg e.o. gevolgd door Schuytgraaf, St. Marten/ Sonsbeek en Elden; In het schooljaar bezocht 79% van de peuters voor vier of meer dagdelen een VVE-voorschoolse voorziening, hetgeen nagenoeg gelijk is aan voorgaand jaar (83%). In de wijken Geitenkamp, Malburgen West en Zuid gaat echter een relatief hoog percentage voor minder dan vier dagdelen naar een VVE-voorschoolse voorziening (vier dagdelen is een van de kwaliteitscriteria van voorschoolse educatie); Bij de VVE-selectzalen gaat een veel groter percentage peuters voor minder dan 4 dagdelen naar de peuterspeelzalen. Op de selectzalen zitten echter veel minder doelgroeppeuters. Punt van aandacht zijn de relatief lange wachtlijsten in De Laar en Vredenburg/Kronenburg. STERKE EN ZWAKKE KANTEN VOLGENS INSPECTIE De Inspectie van het Onderwijs heeft de kwaliteit van de voor- en vroegschoolse educatie in Arnhem voor het jaar 2009 onderzocht. Uit het inspectieonderzoek kwamen sterke en zwakke kanten naar voren. Enkele belangrijke conclusies waren: Binnen het onderwijsachterstandenbeleid van de gemeente Arnhem staat VVE hoog op de agenda. Zo is de wijze waarop VVE door de gemeente gecoördineerd wordt een voorbeeld voor anderen. Een voorbeeld van het effectief en efficiënt inzetten van VVE is de keuze voor het gebruik van één VVE-programma: Kaleidoscoop. Dit betekent dat alle kinderen op de voor- en vroegscholen hetzelfde programma aangeboden krijgen. Dit biedt een goede basis voor de doorgaande lijn. Voor de gemeente is er nog een aantal aandachtspunten om de kwaliteit van VVE een volgende impuls te geven. In het kader van de OKE-wet 2 is het van belang dat de 2 Wet Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie, invoering augustus

8 gemeente samen met de betrokken VVE-partners nadrukkelijker de beoogde resultaten van VVE gaat benoemen en meten. Het benoemen van concrete VVEdoelstellingen zal het opbrengstgericht werken aan VVE op de locaties stimuleren. In het verlengde hiervan is het wenselijk dat de gemeente goede afspraken maakt over het gewenste bereik van VVE en over de definitie van doelgroepkind. Afhankelijk van deze afspraken zal nagegaan moeten worden of en op welke wijze VVE aangeboden kan/moet worden op locaties met weinig doelgroepkinderen. Hierbij is het van groot belang op gemeentelijk niveau vast te stellen aan welke randvoorwaarden VVE moet voldoen om voor deze kinderen ook effectief VVE aan te bieden. ACTUEEL THEMA: HARMONISATIE KINDEROPVANG EN PEUTERSPEELZALEN Het Arnhemse college van B&W heeft op 26 februari 2013 een brief aan de raad gestuurd over de stand van zaken in het onderwijsachterstandenbeleid. Relevant voor de voorschoolse educatie is dat het college aangeeft dat de voorbereidingen van de harmonisatie van het voorschoolse aanbod (= de integratie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang) in volle gang zijn. Hoe het nieuwe voorschoolse aanbod er precies uit gaat zien in Arnhem en wat de consequenties zijn voor het huidige VVE-aanbod is, volgens het college op dat moment nog niet te overzien. Vervolgens heeft het college op 16 april 2013 een besluit genomen over de harmonisatie en de doorgaande lijn, en de raad daarover geïnformeerd. 3 De kern van het besluit is dat het college de regie naar zich toe heeft getrokken om te komen tot één integraal aanbod van 0-4 jarigen dat goed aansluit op het primair onderwijs. 1.3 Focus op bereik en wijk BEREIK IN ARNHEM Het is een beleidsdoel van de gemeente Arnhem om ervoor te zorgen dat alle peuters die dat nodig hebben een vorm van voorschoolse educatie volgen. Uit de VVE-monitor blijkt dat een groot deel van de doelgroep daadwerkelijk wordt bereikt (72%). Tegelijkertijd betekent dit dat ruim een kwart van de doelgroep (28%) niet bereikt wordt. Uit de VVEmonitor blijkt dat in het schooljaar daarvoor ( ), het bereik ook 72% was en dat in het jaar het bereik 64% was. SPREIDING OVER ARNHEM De doelgroep voor voorschoolse educatie is niet gelijk verdeeld over Arnhem. In de vijf Arnhemse ontwikkelwijken woont 64% van de doelgroepkinderen. 4 De vijf Arnhemse ontwikkelwijken zijn: t Broek, Geitenkamp, Klarendal/ St. Marten, Malburgen en Presikhaaf. Dat betekent dat de rest, ruim een derde van de doelgroep, in de overige wijken woont. Uit het rapport van de Inspectiedienst van het Onderwijs blijkt dat het aanbod op plaatsen waar weinig doelgroepkinderen zijn een punt van aandacht is. Bovendien blijkt uit de collegebrief van 26 februari 2013 dat het nog niet duidelijk is hoe het toekomstige aanbod van voorschoolse educatie (in relatie tot de harmonisatie) eruit gaat zien. 3 In de raad is op 7 november 2011 het amendement Duidelijke regierol voor de gemeente bij VVE-beleid aangenomen. 4 4 Bron: Onderwijsachterstandenbeleid Arnhem , H2.3.

9 BEREIK PER WIJK Uit de VVE-monitor komt naar voren dat het bereik per wijk verschilt. In de volgende tabel uit de monitor wordt dat verschil zichtbaar gemaakt. In de laatste kolom wordt aangegeven of het bereik in de desbetreffende wijk hoog, gemiddeld of laag scoort. Tabel 1 Bereik doelgroeppeuters per wijk Wijk Populatie 2,5 3 jaar Gemiddeld aantal geplaatste peuters Aantal doelgroep peuters in populatie bij benadering Gemiddeld aantal geplaatste peuters Bereik doelgroep peuters bij benadering Alteveer / Cranevelt 71 4 t Broek hoog Burgemeesterswijk /Hoogkamp Centrum 19 3 Elden 36 5 Elderveld hoog Geitenkamp gemiddeld Heijenoord /Lombok 68 1 Klarendal gemiddeld De Laar gemiddeld Malburgen Noord gemiddeld Malburgen West laag Malburgen Zuid gemiddeld Presikhaaf Oost laag Presikhaaf West hoog Rijkerswoerd gemiddeld Schuytgraaf Spijkerkwartier 49 2 St Marten / Sonsbeek 77 7 Velperweg e.o Vredenburg / Kronenburg hoog Totaal % Bron: VVE-monitor , tabel 3. 5

10 De tabel geeft het bereik weer van de doelgroeppeuters per wijk. De getallen zijn gemiddelden over de periode van het derde kwartaal 2011 tot en met het tweede kwartaal Het betreft zowel de VVE-kinderdagverblijven, de VVE-peuterspeelzalen en de VVE-selectspeelzalen samen. Het valt op dat niet voor alle wijken de getallen ingevuld zijn. FOCUS VAN DIT ONDERZOEK Op basis van de gegevens uit de Arnhemse VVE-monitor, het rapport van de Inspectiedienst van het Onderwijs en het actuele politieke debat, leggen we de focus van het onderzoek op het bereik van voorschoolse educatie in Arnhem. Inzicht in het bereik van voorschoolse educatie is belangrijke kennis om als gemeente de regierol effectief in te vullen. In het tweede deel van dit onderzoeksvoorstel werken we deze focus uit in een hoofdvraag met deelvragen en staan we stil bij de onderzoeksopzet. 6

11 2 Hoofdvraag en onderzoeksvragen 2.1 Hoofdvraag en deelvragen De hoofdvraag van dit Rekenkameronderzoek is: Welke succes- en faalfactoren verklaren het bereik van voorschoolse educatie in Arnhem, en welke invloed heeft de gemeente Arnhem daarop? De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Op welke wijze wordt het bereik en de doelgroep van voorschoolse educatie bepaald en hoe betrouwbaar en valide is de gehanteerde methodiek om bereik te meten? 2. Wat is het bereik op stadsniveau en in de geselecteerde wijken, en hoe heeft het bereik zich ontwikkeld in de afgelopen drie schooljaren? 3. Welke succes- en faalfactoren zijn van invloed op de omvang en ontwikkeling van het bereik op stadsniveau en in de geselecteerde wijken? 4. Welke invloed heeft de gemeente Arnhem op de succes- en faalfactoren die de omvang en ontwikkeling van het bereik verklaren? TOELICHTING Dit Rekenkameronderzoek heeft een duidelijke afbakening. De focus ligt op het verklaren van het bereik door de factoren die daar positief of negatief op doorwerken in beeld te brengen. Op deze wijze willen we inzicht krijgen in de omvang en ontwikkeling van het bereik in Arnhem en op de invloed van de gemeente daarop. Onder bereik verstaan we de mate waarin peuters uit de doelgroep een vorm van voorschoolse educatie volgen. Hieronder lichten we de vier deelvragen toe. Toelichting deelvraag 1 In de eerste deelvraag komt aan de orde hoe betrouwbaar en valide de cijfers over het bereik zijn. We gaan na wat de betrouwbaarheid is van de schattingen van de doelgroep zoals die worden gedaan in de VVE-monitor. Daarnaast analyseren we de validiteit (geldigheid) van de meting. De vraag staat dan centraal of de VVE-monitor voldoende de doelgroep van voorschoolse educatie in beeld brengt of dat er bepaalde groepen van peuters gemist worden. Toelichting deelvraag 2 De tweede deelvraag is beschrijvend van aard. We zetten bestaande kwantitatieve gegevens van de afgelopen drie schooljaren bij elkaar en brengen de ontwikkelingen in beeld op stadsen wijkniveau. Daarnaast zullen we cijfers verzamelen van enkele andere steden met als doel om een vergelijking te kunnen maken in bereik. Het betreft een eenvoudige vergelijking die 7

12 vooral tot doel heeft om een indruk te geven van de relatieve score van Arnhem ten opzichte van andere steden. Toelichting deelvraag 3 Deelvraag drie is een verklarende onderzoeksvraag. We gaan na welke factoren de omvang en ontwikkeling van het bereik in Arnhem verklaren. We doen dat voor het bereik op stadsniveau en op het niveau van zes geselecteerde wijken. We maken een onderscheid in succes- en faalfactoren. Met succesfactoren bedoelen we omstandigheden of maatregelen die een stimulerende invloed hebben op het bereik. Met faalfactoren bedoelen we omstandigheden of maatregelen die een belemmerende invloed hebben op het bereik. Toelichting deelvraag 4 In de vierde deelvraag koppelen we de verkregen informatie uit het praktijkveld aan de rol van de gemeente Arnhem. We gaan na welke invloed de gemeente heeft op de succes- en faalfactoren die het bereik van de voorschoolse educatie bepalen. Daarmee wordt tegelijkertijd duidelijk wat de sterke en zwakke kanten zijn van het gevoerde Arnhemse beleid. We hopen op deze wijze inzicht te krijgen uit de praktijk over de regierol van de gemeente. 2.2 Onderzoeksopzet Methoden van onderzoek: bottom up BOTTOM UP BENADERING In dit onderzoek zal een bottom up benadering worden gebruikt om gegevens te verzamelen en te analyseren. Dit betekent dat we starten met een analyse van voorschoolse educatie in Arnhem door interviews af te nemen onder de uitvoerders van het beleid. We verzamelen bij hen de kennis en ervaring uit het beroepsveld en confronteren die daarna met het gevoerde gemeentelijke beleid. De bottom up benadering is vooral gericht op het in kaart brengen van het maatschappelijke vraagstuk: de beschrijving en verklaring van het bereik van voorschoolse educatie in Arnhem. Er zal minder aandacht zijn voor beleidsvorming en politieke besluitvorming, zoals in de top-down benadering van beleidsonderzoek (en veel Rekenkameronderzoek) gewoon is. Die benadering start immers met een analyse van het bestaande beleid, waarna de effecten in de praktijk worden getoetst aan de beleidsdoelen. We werken ook niet met een van te voren uitgewerkt normenkader om het gevoerde beleid te toetsen, zoals de standaard is voor veel Rekenkameronderzoek. Het is wel zo dat we het beleidsdoel van een 100% aanbod voor alle kinderen uit de doelgroep als uitgangspunt (of als hoofdnorm) van het onderzoek gebruiken. Sterker nog, de constatering dat er geen sprake is van een bereik van 100%, is de aanleiding voor dit onderzoek. TWEE NIVEAUS VAN ONDERZOEK 8 Zoals uit de onderzoeksvragen duidelijk wordt maken we onderscheid tussen het bereik op stadsniveau en op wijkniveau. Voor de uitvoering van het onderzoek betekent dit dat we voor beide niveaus gegevens gaan verzamelen en analyseren. Het deelonderzoek op wijkniveau is bedoeld om de kennis en ervaring op locatieniveau te verzamelen over het bereik en de redenen waarom bepaalde doelgroepen wel of niet bereikt

13 worden. Op het wijkniveau kiezen we ervoor om de wijken te onderzoeken waar het bereik het hoogste en het laagste is. We verwachten via deze selectie voldoende overzicht te krijgen van verklarende factoren voor de aard en omvang van het bereik van voorschoolse educatie. Op basis van de eerste interviews zullen we de wijken selecteren voor de casestudie op wijkniveau. Met bereik op stadsniveau richten we ons op de cijfers voor heel Arnhem. We zullen gegevens verzamelen en analyseren die betrekking hebben op het totale aanbod en bereik. Relevant op het stadsniveau is de rol van de gemeente in het systeem van voorschoolse educatie in Arnhem. KWANTITATIEVE EN KWALITATIEVE ANALYSE In het onderzoek zullen we een mix hanteren van kwantitatief en kwalitatief onderzoek. We brengen in kaart welke kwantitatieve gegevens er zijn over voorschoolse educatie en gaan na wat de betrouwbaarheid en validiteit van de gehanteerde methodiek is. Daarnaast gaan we op zoek naar het verhaal achter de cijfers. Dit doen we door het afnemen van interviews onder betrokken partijen zowel op stadsniveau als op wijkniveau Planning Hieronder staat de planning van het onderzoek in hoofdlijnen weergegeven. Tabel 2 Voorlopige planning onderzoek Periode 2013 maart april -mei juni juli juli -augustus Vanaf september Fase Verkenning Opstellen onderzoeksvoorstel + data verzamelen Data- analyse+ opstellen nota van bevindingen Opstellen bestuurlijke nota Publicatie Behandeling raad 9

14 10

15 Bijlage I Geraadpleegde literatuur GEMEENTE ARNHEM Gemeente Arnhem (2013) Collegebrief Besluit harmonisatie en doorgaande lijn, 16 april Gemeente Arnhem (2013) Collegebrief Stand van zaken onderwijsachterstandenbeleid, 26 feb Gemeente Arnhem (2011) Onderwijsachterstandenplan Arnhem : Stap voor stap, woord voor woord. Gemeente Arnhem (2010) Visie op het jonge kind, 2 maart ONDERWIJSVELD ARNHEM Stichting PAS (2012) Jaarverslag Stichting PAS (2012) VVE Monitor Inspectie van het Onderwijs (2010) De kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie in de gemeente Arnhem in WETENSCHAP Driessen, G. (2012) Variatie in Voorschoolse en vroegschoolse educatie. Een onderzoek naar uiteenlopende wijzen waarop in gemeenten vorm wordt gegeven aan VVE. ITS/ Radboud Universiteit Nijmegen. Mutsaers, K., e.a. (2012) Wat werkt bij onderwijsachterstanden? Nationaal Jeugdinstituut. Veen, A., e.a. (2012) Het bereik van allochtone kinderen met Voor- en Vroegschoolse Educatie. Kohnstamm Instituut / Universiteit van Amsterdam. Geraadpleegde websites (selectie) website van de gemeente Arnhem website van Nederlands Jeugd Instituut website van de Inspectie van het Onderwijs website van onderzoeksinstituut ITS van de Radboud Universiteit website van de rijksoverheid website van de stichting Primair onderwijs Arnhem in Samenwerking 11

16 12

17 Bijlage II Locaties voorschoolse educatie In onderstaande tabellen worden de locaties weergegeven waar in Arnhem voorschoolse educatie wordt aangeboden. Het gaat om peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en VVEselectspeelzalen. Tabel 1 Locaties aanbod VVE peuterspeelzalen en kinderdagverblijven per wijk Bron: Arnhemse VVE-Monitor Tabel 2 Locaties aanbod VVE VVE-selectzalen per wijk Bron: Arnhemse VVE-Monitor