Waterschappen zoeken fiscale partners. Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen

Transcriptie

1 Waterschappen zoeken fiscale partners Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen

2 Waterschappen zoeken fiscale partners Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen Rapport van de ad hoc-uniewerkgroep samenwerking belastingen Uitgave van de Unie van Waterschappen november 2005

3 Inhoudsopgave Voorwoord 3 1 Inleiding 5 Het waterschap als moderne overheid 6 Externe ontwikkelingen 6 Inhoud en aanpak van het onderzoek 7 2 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten 9 Opzet inventarisatie 10 Vormen van samenwerking 10 Fiscale partners 10 Moeilijkheden bij toenaderingspogingen tot samenwerking 13 Resultaten inventarisatie 14 3 Samenwerkingsmodellen 15 Drie fiscale samenwerkingsmodellen 16 Perceptiekosten 17 Kwaliteit van de dienstverlening 20 Schaalniveau van samenwerking en optimale schaalgrootte 21 Overige aandachtspunten 23 4 Best practices en succes- en faalfactoren 25 Symposium Waterschappen zoeken fiscale partners 26 Beschrijving van best practices 26 Shared service center (SSC) 27 Succes- en faalfactoren 28 Kansen voor samenwerking 28 5 Conclusies en aanbevelingen 29 Conclusies 30 Aanbevelingen aan de ledenvergadering 31 van de Unie van Waterschappen Bijlagen 33 1 Samenstelling ad hoc-uniewerkgroep samenwerking 34 belastingen (WSB) 2 Procesbeschrijvingen belastingen van waterschappen 35 en gemeenten 2 Waterschappen zoeken fiscale partners

4 Voorwoord

5 Waterschappen voelen zich maatschappelijk verantwoordelijk en willen hun taken zo goed en goedkoop mogelijk voor de burger uitvoeren. De burger heeft daarbij ook recht op inzage in de prestaties van de waterschappen. Het is duidelijk dat afstemming en samenwerking met derden voor een goede uitvoering van de waterschapstaken steeds belangrijker worden. Dit geldt ook voor de wijze waarop de waterschappen de heffing en invordering van hun belastingen organiseren. In dat licht hebben de waterschappen begin 2005 de Unie van Waterschappen gevraagd om de ad hoc-uniewerkgroep samenwerking belastingen (WSB) in te stellen. De taakopdracht van de werkgroep was om de verschillende samenwerkingsmodellen op belastinggebied te verkennen en concrete aanbevelingen te doen om verdergaande samenwerking op dit gebied te stimuleren. Het is evident dat de waterschappen door onderling of met derden samen te werken hun belastingheffing aanzienlijk goedkoper kunnen uitvoeren. Besparingen van 20 miljoen (15 tot 20% van de perceptiekosten) behoren op termijn tot de mogelijkheden. De komende vijf jaren kunnen de perceptiekosten van de waterschapsbelastingen mede hierdoor dalen van ruim 6% nu naar 4%. Het voor u liggende rapport geeft een overzicht van de wijze waarop waterschappen op dit moment voor de belastingheffing samenwerken. Er blijkt op dit terrein al de nodige ervaring beschikbaar te zijn en hiervan is door de werkgroep dan ook dankbaar gebruik gemaakt. Op het Uniesymposium Waterschappen zoeken fiscale partners, dat op 25 mei 2005 heeft plaatsgevonden, zijn deze ervaringen belicht en besproken. Om tot een succesvolle samenwerking te komen blijkt een aantal aandachtspunten van bijzonder belang te zijn. Dit heeft geleid tot een aantal aanbevelingen aan de waterschappen. In het onderzoek zijn verschillende samenwerkingsmodellen uitgewerkt. Het model waarbij waterschappen samenwerken met gemeenten levert maatschappelijk de meeste financiële en kwalitatieve voordelen op, maar de bereidheid van gemeenten om samen te werken verschilt per regio. Samenwerking met andere waterschappen levert eveneens aanzienlijke financiële en kwalitatieve voordelen op. Op basis van ervaringen kan worden gesteld dat de onderlinge samenwerking van waterschappen het snelst is te realiseren. Gemeenten kunnen bij deze samenwerking ook in een latere fase besluiten om deel te nemen. Daarnaast kan de samenwerking met waterleidingbedrijven regionaal voordelen opleveren. De werkgroep dringt er op aan dat waterschappen zich verplichten om komend jaar in hun regio onderzoek te verrichten naar de voor hen meest passende wijze van samenwerken. Dit sluit aan bij het kabinetsstandpunt over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de financiering van het waterbeheer (IBO) en past goed in het rijksbeleid over de samenwerking in de waterketen. Waterschappen willen de kosten voor de burger verlagen en de service aan de burger vergroten. Dit is het best te realiseren door meer te gaan samenwerken. Laten we als waterschappen deze gezamenlijke uitdaging oppakken. Liever nog vandaag dan morgen! Jacob Gunter Voorzitter ad hoc-uniewerkgroep samenwerking belastingen 4 Waterschappen zoeken fiscale partners

6 1 Inleiding

7 Het waterschap als moderne overheid De modernisering van de overheid is een belangrijk onderwerp van maatschappelijke en politieke discussie. De waterschappen zijn zich hiervan bewust en maken zich sterk om te voldoen aan de eisen die aan een moderne overheid mogen worden gesteld. Dit is een proces van permanente ontwikkeling. Kernwaarden daarbij zijn het afleggen van verantwoordelijkheid over de geleverde prestaties, het bieden van inzicht en transparantie, het verzorgen van een klantgerichte wijze van dienstverlening en beheersing van (maatschappelijke) kosten. Om aan de bovengenoemde kernwaarden te voldoen, zoeken de waterschappen samenwerking en afstemming met elkaar, alsmede met andere overheden en maatschappelijke organisaties. Zij geven hieraan binnen het waterbeheer op diverse wijze invulling. Voorbeelden van onderlinge samenwerking zijn de organisatie van verkiezingen, de inkoop van energie, het gezamenlijk gebruik van laboratoria, de bedrijfs- en begrotingsvergelijkingen, de facilitering op ICT-gebied door het Waterschapshuis en uiteraard het delen van kennis en deskundigheid. Voorbeelden van externe samenwerking zijn de afvalwaterakkoorden en stedelijke waterplannen met gemeenten, de watertoets op het gebied van de ruimtelijke ordening en de convenanten met waterleidingbedrijven. Het gebied van de belastingheffing laat op dit moment bij de waterschappen wel een bijzondere dynamiek zien. Veel waterschappen verkennen mogelijkheden om met andere waterschappen, gemeenten of waterleidingbedrijven te gaan samenwerken. Het terugdringen van perceptiekosten en het streven naar een optimale klantgerichtheid staan daarbij centraal. Er bestaan al wel langer vormen van samenwerking op het terrein van belastingen, maar verregaande vormen van samenwerking, bijvoorbeeld in de zin van een gemeenschappelijk belastingkantoor, zijn zeker nog geen gemeengoed. De waterschappen hebben zich enige jaren geleden al uitgesproken voor een verdergaande samenwerking op belastinggebied. De Unie van Waterschappen haakt bewust in op de actuele ontwikkelingen door het uitvoeren van een landelijk onderzoek. Het voorliggende rapport vormt de uitkomst van dit onderzoek, dat in de eerste helft van 2005 heeft plaatsgevonden. Externe ontwikkelingen Het denken over samenwerking wordt mede bepaald door een aantal externe ontwikkelingen. Genoemd kunnen worden de herziening van de financieringsstructuur van de waterschappen, het actieprogramma Andere overheid, de opkomst van het fenomeen shared service center en de ontwikkelingen in de ICT. Deze ontwikkelingen bieden naar verwachting meer mogelijkheden of scheppen gunstige voorwaarden om verdere samenwerking te realiseren. Herziening financieringsstructuur en actieprogramma Andere overheid Het onderzoek naar samenwerking sluit goed aan bij het kabinetsstandpunt over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de financiering van het waterbeheer (IBO). 1 Belangrijk kritiekpunt van dit IBO betrof de relatief hoge perceptiekosten van de waterschapsbelastingen. 1 TK , nr , nr. 1 6 Waterschappen zoeken fiscale partners

8 Hoewel het kabinetsstandpunt zelf door de Tweede Kamer medio 2004 op onderdelen nogal kritisch is ontvangen (met name de waterketen), is duidelijk dat de waterschappen een extra inzet zullen moeten leveren in hun streven naar een (verdere) beperking van de perceptiekosten. Daarnaast past samenwerking uitstekend bij het kabinetsstandpunt over de veranderende rol van de overheid in relatie tot de burger zoals neergelegd in de kabinetsvisie Andere overheid en het bijbehorende actieprogramma. 2 Shared service center Ook buiten de waterschapswereld is er een toenemende belangstelling waarneembaar voor het ontplooien van samenwerking op deelterreinen die zich daarvoor goed lenen. Er wordt wel gezegd dat deze belangstelling een reactie is op de decentralisatiegolf van eind vorige eeuw. Dit geldt overigens zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheid. Binnen een (sterk) gedecentraliseerde organisatiestructuur zijn immers specifieke werkzaamheden te onderkennen die op een hoger schaalniveau efficiënter zouden kunnen worden uitgevoerd. De gedachte is nu om te bezien of het mogelijk is dergelijke werkzaamheden uit de organisatiestructuur van individuele organisaties te lichten en deze door een gezamenlijke, gespecialiseerde dienst te laten uitvoeren. Een dergelijke dienst wordt ook wel een shared service center genoemd. Ontwikkelingen ICT De snelle ontwikkeling van de ICT biedt de overheid ongekende mogelijkheden voor samenwerking en verbetering van de dienstverlening aan de burger. De fysieke plek van dienstverlening wordt minder belangrijk en massale administratieve processen kunnen eenvoudiger, efficiënter en klantgerichter worden uitgevoerd. Dit geldt zeker ook voor het terrein van de heffing en invordering van belastingen. Inhoud en aanpak van het onderzoek Het onderhavige onderzoek betreft: een studie naar de mogelijkheden voor waterschappen om onderling of met derden samen te werken op het terrein van de heffing en invordering van belastingen. De inhoud van de waterschapsbelastingen en van de belastingwetgeving is echter uitdrukkelijk geen onderwerp van dit onderzoek. Mogelijkheden, ervaringen en kennis met betrekking tot samenwerking worden in het onderzoek in kaart gebracht. Met het ontsluiten van deze informatie kunnen de waterschappen hun voordeel doen. Het onderzoek is niet gericht op het uitbesteden van fiscale werkzaamheden aan particuliere partijen, aangezien dit niet goed past bij het specifieke publieke karakter van belastingheffing. Het onderzoek ziet derhalve uitsluitend op samenwerking tussen (semi-)publieke partijen die hun taken met behoud van eigen verantwoordelijkheden gezamenlijk willen gaan uitvoeren. Een volledig centrale uitvoering van de waterschapsbelastingen wordt niet als een reële optie gezien en is dan ook in het onderzoek niet verder uitgewerkt. Dit staat te ver af van het karakter van het waterschap als gedecentraliseerde overheid en van de regionale verankering en 2 TK , nr , nr. 1 7 Inleiding

9 profijtgedachte die aan de waterschapsbelastingen ten grondslag liggen. Een uitbesteding aan de Belastingdienst is om die reden evenmin in het onderzoek meegenomen. Overigens is de Belastingdienst ook veel minder goed toegerust op de heffing van object-gerelateerde belastingen dan de waterschappen (en de gemeenten) dat zijn. Het onderzoek is uitgevoerd door de ad hoc-uniewerkgroep samenwerking belastingen (WSB) onder voorzitterschap van mr. J.L. Gunter, secretaris-directeur van het Waterschap Hunze en Aa s (de samenstelling van de werkgroep treft u aan in bijlage 1). De werkgroep doet op basis van de resultaten van het onderzoek concrete voorstellen aan het Uniebestuur die verdergaande samenwerking moeten bevorderen. Het onderhavige rapport van de werkgroep is als volgt opgebouwd: 1 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten In de eerste plaats zijn de bestaande samenwerkingsverbanden voor de heffing en invordering van waterschapsbelastingen in beeld gebracht. Dit is gebeurd aan de hand van een inventarisatie die in het begin van 2005 onder de waterschappen is uitgevoerd. Bij deze inventarisatie zijn tevens voornemens gepeild om in de nabije toekomst tot een dergelijke samenwerking te komen en moeilijkheden in kaart gebracht die men daarbij ondervindt. Een en ander laat zien waar de waterschappen op dit moment staan als het om fiscale samenwerking gaat (hoofdstuk 2). 2 Samenwerkingsmodellen In de tweede plaats is in conceptuele zin een aantal mogelijke samenwerkingsmodellen onderscheiden en beschreven en zijn de daaraan verbonden voor- en nadelen op basis van ervaringen zo goed mogelijk inzichtelijk gemaakt. Dit biedt ondersteuning bij de bestuurlijke afweging van kansen en risico s. Daarnaast is een inschatting gemaakt van de hoogte van de perceptiekosten en de besparingen die mogelijk kunnen worden gerealiseerd (hoofdstuk 3). 3 Succes- en faalfactoren In de derde plaats zijn aandachtspunten en succes- en faalfactoren benoemd. Deze factoren zijn vooral naar voren gekomen bij het symposium Waterschappen zoeken fiscale partners dat op 25 mei 2005 door de werkgroep is georganiseerd. De praktijk laat zien dat voornemens tot samenwerking niet altijd tot uitvoering worden gebracht en om verschillende redenen stuk kunnen lopen. Er kan dan ook veel worden geleerd van ervaringen en best practices (hoofdstuk 4). 4 Conclusies en aanbevelingen Een samenvatting en conclusies van het onderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 5. Tot slot doet de werkgroep op basis van zijn bevindingen aanbevelingen aan het Uniebestuur om concrete stappen te zetten op weg naar verdere fiscale samenwerking. 8 Waterschappen zoeken fiscale partners

10 2 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten

11 Opzet inventarisatie In het voorjaar van 2005 is onder alle 26 waterschappen een inventarisatie uitgevoerd naar samenwerkingsactiviteiten op belastinggebied. De waterschappen is daarbij gevraagd een overzicht te geven van bestaande samenwerkingsactiviteiten en van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Daarbij moet worden opgemerkt dat het ervaringen betreffen van de waterschappen die aan de inventarisatie hebben deelgenomen. Later is in het onderzoek vastgesteld dat sommige nadelen die worden ervaren betrekkelijk zijn. Daarnaast zijn lopende onderzoeken naar samenwerking en de moeilijkheden die daarbij naar voren komen in beeld gebracht. Van bijna alle waterschappen zijn gegevens ontvangen. In dit hoofdstuk worden de resultaten van de inventarisatie systematisch weergegeven en toegelicht. Vormen van samenwerking Gebleken is dat de meeste waterschappen wel op enigerlei wijze onderling of met derden op belastinggebied samenwerken. De aard en de intensiteit van de samenwerking is echter zeer verschillend. De meest vergaande vorm van samenwerking is de vorming van een gezamenlijk belastingkantoor. Er kan ook op onderdelen worden samengewerkt, zoals op het gebied van de dwanginvordering, inning, gebruik van computer hard- of software en kwijtschelding. De juridische vorm waarin de samenwerking is gegoten loopt uiteen. Dit hangt af van de aard van de samenwerking. Aan een gezamenlijk belastingkantoor ligt meestal een zware gemeenschappelijke regeling ten grondslag (openbaar lichaam). Samenwerking op onderdelen vindt veelal plaats onder een lichte gemeenschappelijke regeling, aan de hand van privaatrechtelijke contracten of op basis van mondelinge afspraken. Fiscale partners Als fiscale partners kunnen op basis van de inventarisatie worden onderscheiden: andere waterschappen, gemeenten en waterleiding- en energiebedrijven. De praktijk laat naar onderscheid van partners het navolgende beeld zien. A Samenwerking tussen waterschappen In het (recente) verleden waren er diverse succesvolle voorbeelden te vinden van samenwerking op belastinggebied tussen waterschappen. Deze samenwerking werd veelal gevonden in de gezamenlijke heffing en invordering van belastingen van zuiveringschappen en hoogheemraadschappen enerzijds en inliggende waterschappen anderzijds. Voorbeelden hiervan waren het Hoogheemraadschap van Rijnland en het Hoogheemraadschap van West- Brabant met hun inliggende waterschappen. Daarnaast waren er door waterschappen regionale belastingkantoren opgericht, zoals het Samenwerkingsverband Rivierenland en de Dienst Centrale Omslagheffing in Noord-Holland (DCO). De genoemde samenwerkingsverbanden zijn alle in de fusiegolf van de afgelopen drie jaar opgegaan in de organisatie van nieuwe, grotere all in-waterschappen. Er is dus de nodige ervaring met betrekking tot fiscale samenwerking beschikbaar. Ook thans zijn er de nodige voorbeelden van fiscale samenwerking tussen waterschappen, die deels al gerealiseerd zijn en deels nog in de ontwikkelingsfase verkeren. Op dit moment 10 Waterschappen zoeken fiscale partners

12 functioneert het Waterschapsbedrijf Limburg als gezamenlijk belastingkantoor voor Waterschap Peel en Maasvallei en Waterschap Roer en Overmaas. Daarnaast bereiden vijf waterschappen in Oost-Nederland zich momenteel voor om per 1 januari 2007 een gemeenschappelijke belastingdienst op te richten. Ook de Waterschappen Hunze en Aa s, Noorderzijlvest en mogelijk ook Wetterskip Fryslân, zijn voornemens om een dergelijke belastingdienst in te stellen. Tot slot hebben de waterschappen Zuiderzeeland, Vallei & Eem en Veluwe plannen voor samenwerking. Geconcludeerd mag dus worden dat er op dit moment veel belangstelling bestaat voor de samenwerking met andere waterschappen. Daarbij wordt in een aantal gevallen tevens geanticipeerd op de eventuele aansluiting van gemeenten. Op het terrein van de ICT vindt steeds meer samenwerking plaats. Momenteel zijn er 13 waterschappen die gebruik maken van hetzelfde integrale belastingsysteem (IBS). Thans bezien deze waterschappen of een nieuw integraal belastingsysteem kan worden ontwikkeld dat aansluit bij de verwachte herziening van de waterschapsbelastingen (die waarschijnlijk al per 1 januari 2008 zijn beslag gaat krijgen). Daarnaast hebben enkele andere waterschappen op ICT-terrein een alternatieve samenwerking gevonden, waarbij niet wordt uitgegaan van de gedachte van één integraal systeem, maar van koppeling van deelprogrammatuur. Het Waterschapshuis mag in dit kader niet onvermeld blijven. Het Waterschapshuis is in 2004 in Unieverband opgericht om op ICT-terrein de waterschappen te ondersteunen en zou ook met betrekking tot belastingprogrammatuur een faciliterende rol kunnen gaan vervullen. Verder vindt om pragmatische redenen op incidentele basis op beperkte schaal enige samenwerking plaats op het terrein van heffing en invordering, dwanginvordering en gebruik van een frontoffice. Activiteiten (2005) Aantal WS Voordelen Nadelen Heffing en invordering 6 lagere perceptiekosten (schaalvoordeel) BTW-complicaties (2 volledig) vermindering kwetsbaarheid Dwanginvordering 4 5 lagere kosten flexibiliteit benutting overcapaciteit Belastingsysteem 15 lagere kosten (ontwikkeling) afhankelijkheid afstemming werkwijzen Front-office 2 lagere kosten B Samenwerking met gemeenten Het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie, Heffing en Waardebepaling te Klaaswaal (SVHW) geldt als hét voorbeeld van een regionaal belastingkantoor voor waterschappen en gemeenten. Het is tot op heden enig in zijn soort. Aangesloten bij dit samenwerkingsverband zijn Waterschap Hollandse Delta, Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden (deel van het gebied) en 16 gemeenten. Opmerkelijk is dat de aangesloten gemeenten deels ook buiten het gebied van de aangesloten waterschappen zijn gelegen. 11 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten

13 Daarnaast is er een bijzondere samenwerking in het gebied van de gemeente Amsterdam. De Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR) verzorgt in dit gebied samen met de gemeentelijke belastingdienst de waterschapsbelastingen voor het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. De DWR is een gemeenschappelijke dienst van waterschap en gemeente voor waterbeheer, afvalwaterzuivering en riolering. Vermeldenswaardig is ook het feit dat het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier de heffing en invordering verzorgt van alle gemeentebelastingen van één gemeente binnen zijn gebied. Een enkel waterschap legt incidenteel een gemeentelijke belasting op of levert hiervoor gegevens aan. Overigens bestaat er tussen waterschappen en gemeenten sinds midden jaren negentig van de vorige eeuw al een onderlinge afhankelijkheid met betrekking tot de gegevensuitwisseling bij de uitvoering van de Waterschapswet en de Wet Waardering Onroerende Zaken (Wet WOZ). In die zin zijn partijen op fiscaal gebied geen onbekenden van elkaar. Op het terrein van de kwijtschelding wordt tussen waterschappen en gemeenten betrekkelijk intensief samengewerkt. Aard en schaalniveau van deze samenwerking is echter verschillend. Veel waterschappen wisselen met gemeenten informatie uit over de betalingscapaciteit. In sommige gevallen verzorgt het waterschap zelfs de volledige kwijtschelding, inclusief de toetsing van de betalingscapaciteit, voor alle inliggende gemeenten. Omgekeerd zijn er ook gemeenten die dit (binnen de grenzen van de betreffende gemeente) doen voor het waterschap. Er zijn ook allerlei tussenvormen. Tot slot wordt in het kader van de dwanginvordering wel gebruik gemaakt van gemeenschappelijke deurwaarders. Activiteiten (2005) Aantal WS Voordelen Nadelen Heffing en invordering 4 (enkele lagere perceptiekosten: BTW-complicaties deels) dubbel werk voorkomen (beperkt) en schaalvoordeel interesse gemeenten versterking lokaal belastinggebied beperkt (strategisch) Kwijtschelding 14 efficiency (berekening) afstemming verschil- klantvriendelijk (één loket) lende werkwijzen Dwanginvordering 4 koppeling van bestanden bundeling van kennis C Samenwerking met waterleidingbedrijven en energiebedrijven Een aantal waterschappen laat de verontreinigingsheffing en soms ook de ingezetenenomslag meeliften op de nota s van het waterleidingbedrijf of het energiebedrijf. Dit betekent dat het waterschap verantwoordelijk blijft voor de aanslagoplegging en (dwang)invordering, maar dat de inning van deze belastingen geschiedt via de termijnnota s van het nutsbedrijf. De ervaringen hiermee lopen uiteen. Waterleiding- en energiebedrijven hebben namelijk geen toegang tot de Gemeentelijke Bevolkingsadministratie (GBA), hetgeen de bestanden minder betrouwbaar maakt. Meeliften met energiebedrijven is na de recente liberalisering van de energiemarkt weinig aantrekkelijk meer. De splitsing van bevoegdheden van netbeheer en energieleverantie heeft er namelijk toe geleid dat de energieleveranciers niet meer de beschikking hebben over 12 Waterschappen zoeken fiscale partners

14 volledige bestanden van alle belastingplichtigen binnen hun gebied. Een aantal waterschappen is om deze reden in het geheel gestopt met meeliften. Een aantal andere waterschappen wil het meeliften met waterleidingbedrijven continueren mede met het oog op de gewenste samenwerking in de waterketen. In onder andere Limburg, Friesland en zuidelijk Zuid-Holland zijn pogingen gedaan om tot de vorming van een waterketenbedrijf te komen. Dit is tot op heden niet gelukt omdat het draagvlak bij de gemeenten ontbreekt. Men is op dit moment alleen in Amsterdam in een vergevorderd stadium met de oprichting van een integraal waterketenbedrijf. Dit hangt mede samen met de wijze waarop de watertaken in Amsterdam historisch zijn georganiseerd (de aanwezigheid van een gemeenschappelijke dienst voor afvalwaterzuivering en riolering en van een gemeentelijk waterleidingbedrijf). Het blijkt bovendien juridisch en praktisch niet eenvoudig om belastingaanslagen en privaatrechtelijke nota s van de drie in de waterketen betrokken partijen te verenigen. Op dit moment onderzoeken met name Gelderse, Noord-Brabantse en Groningse waterschappen de mogelijkheden van verdere samenwerking in de waterketen (naast de samenwerking met andere waterschappen). Activiteiten (2005) Aantal WS Voordelen Nadelen Meeliften 12 lagere perceptiekosten: beperkte herkenbaarheid efficiënte inning waterschap (weinig oninbaar) onvolledige bestanden klantvriendelijk afhankelijkheid BTW op meeliftvergoedingen Moeilijkheden bij toenaderingspogingen tot samenwerking Bij de inventarisatie is tevens gevraagd naar de moeilijkheden die de waterschappen in de praktijk bij het zoeken naar samenwerking ondervinden. Hiervan kan een redelijk goed beeld worden gevormd, want in de afgelopen jaren heeft een groot aantal waterschappen pogingen gedaan om (met verschillende partners) tot samenwerking te komen. De praktijk blijkt weerbarstig. Om te kunnen samenwerken moeten er kennelijk nogal wat hindernissen worden genomen. De volgende zaken komen uit de inventarisatie naar voren: geen of onduidelijk (korte-termijn) voordeel voor één van de partijen; vrees voor verlies van autonomie en herkenbaarheid (bestuurlijke weerstand); vrees voor verlies van banen (ambtelijke weerstand); cultuurverschillen; te hoge ambities. In de verhouding tussen waterschappen en gemeenten lijken met name schaalverschillen een rol te spelen. De waterschappen zijn na de fusiegolf in de afgelopen jaren uitgegroeid tot organisaties die in grootte vergelijkbaar zijn met een (middel)grote gemeente. Daarnaast bestrijkt een gemiddeld waterschap een (belasting) gebied waarin veelal enkele tientallen gemeenten zijn gelegen. Een initiatief van het waterschap tot samenwerking kan dan, vooral door de wat kleinere gemeenten, al gauw als een bedreiging worden gezien ( Calimero-effect ). Overigens bestaat de indruk dat sommige gemeenten, al dan niet terecht, de opstelling van waterschappen als enigszins arrogant ervaren. 13 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten

15 Specifiek tussen waterschappen en waterleidingbedrijven spelen vaak ook de volgende kwesties: cultuurverschillen tussen overheid en bedrijf; discussie over liberalisering van de drinkwatersector; bezinning bij waterleidingbedrijven over kerntaken; onderscheid belastingheffing en privaatrechtelijke vergoeding voor een dienst (wettelijke eisen). Resultaten inventarisatie De resultaten van de inventarisatie kunnen op hoofdlijnen als volgt worden samengevat: 1 Waterschappen blijken in de praktijk op verschillende onderdelen van het proces van heffing en invordering met diverse partijen samen te werken. Het betreft andere waterschappen, gemeenten en waterleiding- en energiebedrijven. 2 Er is in het verleden al de nodige ervaring opgedaan met gezamenlijke waterschapsbelastingkantoren. Deze gezamenlijke belastingkantoren zijn in het recente verleden echter opgegaan in fusies tussen waterschappen. Momenteel is één gezamenlijk waterschapsbelastingkantoor actief: het Waterschapsbedrijf Limburg. Met verdergaande samenwerking tussen waterschappen zijn schaalvoordelen te behalen en hiervoor bestaat op dit moment veel belangstelling. De samenwerking op belastinggebied tussen waterschappen onderling is op dit moment voornamelijk beperkt tot het gezamenlijk gebruik van automatiseringssystemen. 3 De samenwerking met gemeenten is op dit moment beperkt. Samenwerking is het meest gebruikelijk op het terrein van de kwijtschelding. Het SVHW is als lokaal belastingkantoor voor de heffing en invordering van belastingen van zowel waterschappen als gemeenten op dit moment uniek te noemen. De meeste gemeenten zijn vooralsnog wat terughoudend met betrekking tot initiatieven om samen met een waterschap tot een gezamenlijk belastingkantoor te komen. De belangstelling hiervoor lijkt wel enigszins toe te nemen, maar dit verschilt per regio. De efficiencyvoordelen van zo n regionaal belastingkantoor voor decentrale overheden zijn evident (schaalvoordelen en dubbel werk voorkomen). 4 De ervaringen met het meeliften zijn zeer verschillend. Meeliften met waterleidingbedrijven vindt geheel of gedeeltelijk plaats bij ongeveer de helft van de waterschappen. Meeliften met energiebedrijven is niet meer aantrekkelijk. 5 Pogingen tot de oprichting van een waterketenbedrijf waarin waterschap, gemeenten en waterleidingbedrijf samenwerken zijn tot nu toe, met uitzondering van de Amsterdamse regio, gestrand. In het algemeen wordt door de waterschappen wel onderzoek gedaan naar mogelijkheden voor verdergaande samenwerking in de waterketen. 6 Op dit moment onderzoeken veel waterschappen mogelijkheden om met derden te gaan samenwerken. Daarbij ondervindt men weerstand die met name is terug te voeren op onduidelijkheid over (verdeling van) financiële voordelen en de vrees voor verlies van autonomie, herkenbaarheid en ook wel van banen. Ook cultuurverschillen spelen een rol. In hoofdstuk 4 worden de bovenstaande ervaringen van de waterschappen vanuit een meer bestuurskundige invalshoek bezien. Sommige nadelen en moeilijkheden van samenwerking die zijn genoemd, zijn door een juiste aanpak te overwinnen. Ook de elders opgedane kennis en ervaring met shared service centers kan de waterschappen van dienst zijn. Hiermee worden nieuwe perspectieven op samenwerking geboden. 14 Waterschappen zoeken fiscale partners

16 3 Samenwerkingsmodellen

17 Drie fiscale samenwerkingsmodellen Mede op basis van de uitgevoerde inventarisatie kan een aantal mogelijke partners worden onderscheiden en daarmee ook een aantal theoretische samenwerkingsmodellen. Zoals eerder is aangegeven gaan we daarbij uit van samenwerking tussen (semi-)publieke partijen die hun taken met behoud van eigen verantwoordelijkheden gezamenlijk willen gaan uitvoeren. Samenwerking op onderdelen is, zo blijkt uit de inventarisatie, uiteraard ook mogelijk, maar in de beschrijving van de modellen is primair uitgegaan van een integrale samenwerking in de zin van een gemeenschappelijke belastingdienst/gemeenschappelijk belastingkantoor. Binnen het geschetste kader zijn de volgende modellen denkbaar: 1 Waterschappen onderling (waterschapsbelastingkantoor) 2 Waterschap en gemeenten (regionaal belastingkantoor) 3 Waterschap, gemeenten en waterleidingbedrijven Model 1 Samenwerking met andere waterschappen Het samenwerken met andere waterschappen ligt op het eerste gezicht in praktische zin het meest voor de hand. Hiermee kunnen aanzienlijke schaalvoordelen worden behaald. Samenwerking binnen dezelfde overheidslaag is betrekkelijk eenvoudig te realiseren, want de uitgangspositie is immers vergelijkbaar. Er is sprake van een min of meer identieke organisatie en cultuur en de fiscale werkzaamheden en aanwezige kennis zijn vergelijkbaar. Daarnaast is met gezamenlijke waterschapsbelastingkantoren al de nodige ervaring opgedaan. Model 2 Samenwerking met gemeenten Waterschappen en gemeenten beschikken als zelfstandige decentrale overheden ieder over een eigen belastinggebied met hun eigen decentrale belastingen. Beide maken voor de heffing en invordering van hun belastingen voor een belangrijk deel evenwel gebruik van dezelfde gegevens en gegevensbronnen. In bijlage 2 is een schematisch overzicht opgenomen van de procesonderdelen van de waterschapsbelastingen en van gemeentelijke belastingen. Hieruit blijkt dat sprake is van een grote overlap van werkzaamheden. Naast schaalvoordelen zijn er dan ook belangrijke efficiencyvoordelen bij samenwerking te behalen, omdat processen kunnen worden geïntegreerd en bepaalde werkzaamheden derhalve slechts eenmaal hoeven te worden uitgevoerd. Vanuit dit gezichtspunt valt veel te zeggen voor samenwerking tussen beide decentrale overheden. Veelbetekenend in dit verband is dat het eerder vermelde samenwerkingsverband SVHW, dat voor twee waterschappen en 16 gemeenten de Wet WOZ uitvoert, dit doet tegen de laagste kosten van Nederland: 9,40 per object (2004). De reële kosten bedragen bij benadering landelijk gemiddeld 20,05 per object. 3 Bij veel gemeenten is sprake van veel hogere bedragen met uitschieters naar 65,. 3 Benchmark 2003, Waarderingskamer (uitgevoerd onder 236 gemeenten) 16 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten

18 Overigens zijn waterschappen en gemeenten al wederzijds van elkaar afhankelijk in het kader van de uitvoering van de Wet WOZ. Na aanzienlijke aanloopproblemen en kostenoverschrijdingen bij de invoering functioneert deze samenwerking thans redelijk goed. De hoogte van de kosten en de verschillen die daarbij tussen gemeenten worden geconstateerd, blijft niettemin een punt van aandacht. Dit is mogelijk tegelijkertijd een aanknopingspunt voor verdere samenwerking. Model 3 Samenwerking met gemeenten èn waterleidingbedrijven Veel waterschappen zoeken de samenwerking met zowel gemeenten als waterleidingbedrijven met het oog op een goede beleidsmatige en technisch-inhoudelijke afstemming van afvalwaterzuivering, riolering en drinkwatervoorziening (de waterketen). Een dergelijke afstemming van investeringen, onderhoud en van beleid kan belangrijke kostenbesparingen opleveren. Samenwerking van deze drie partijen in het kader van de belastingheffing ligt echter minder voor de hand, dan op het eerste gezicht misschien denkbaar zou zijn. Afgezien van het zogenaamde meeliften meent de werkgroep dat de vorming van een gemeenschappelijk belastingkantoor/ administratiekantoor dan ook niet de meest logische keuze is. Integrale samenwerking op belastinggebied met waterleidingbedrijven ligt minder voor de hand wegens de discussie over de liberalisering van de drinkwatersector, de bezinning op kerntaken van de waterleidingbedrijven en de (juridische) onverenigbaarheid van belastingheffing en privaatrechtelijke vergoedingen. De ontwikkeling van een waterketennota of -tarief is in dit opzicht dan ook weinig aantrekkelijk. Ook de gemeenten zijn hiervan geen voorstander. Met het oog hierop acht de werkgroep het streven naar een integrale samenwerking met zowel gemeenten als waterleidingbedrijven op belastinggebied niet de meest voor de hand liggende koers. Staatssecretaris Van Geel van VROM heeft na kritiek van de Tweede Kamer en de betrokken partijen in de waterketen medio juli 2005 laten weten dat deze partijen vrij zijn in de wijze waarop zij vorm geven aan de besparing van maatschappelijke kosten (in met name de waterketen) 4. De Unie van Waterschappen ziet met name voordelen in samenwerking in de afvalwaterketen, dus in samenwerking tussen waterschappen en gemeenten. Perceptiekosten Op basis van cijfers die zijn aangeleverd voor de jaarlijkse Begrotingsvergelijking kunnen de perceptiekosten van de waterschappen worden geraamd. Daaruit kan worden geconcludeerd dat sinds 1999 de perceptiekosten uitgedrukt in de bruto-belastingopbrengst zijn gedaald van 8,2% in 1999 tot 6,3% in In absolute zin zijn de kosten van heffing en invordering in de afgelopen jaren op hetzelfde niveau gebleven terwijl er wel een stijging van het algemene loon- en prijspeil heeft plaatsgevonden. Per waterschap variëren de perceptiekosten thans tussen 3 en 9% van de belastingopbrengst. Het kostenniveau van het heffen en invorderen per belastingplichtige ligt bij de grotere waterschappen gemiddeld wat lager dan bij de kleinere waterschappen. Dit geeft ondersteuning aan de opvatting dat met samenwerking schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd. 4 TK , en , nr Samenwerkingsmodellen

19 Waterzuivering Dijkversterking

20 Vistrappen Met de waterschapsbelastingen worden verschillende waterschapstaken gefinancierd. Zorg voor: waterkeringen; waterzuivering; waterkwaliteit; waterkwantiteit (droge voeten) Beekherstel