In het voorjaar van 2011 presenteerde de minister van

Transcriptie

1 22 Waar ging het mis met Front Office / Back Office het Tijdschrift voor de Politie jg.77/nr.6/15 Hoe en waarom FOBO vastliep Jan Terpstra is als hoogleraar werkzaam bij de vaksectie Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit Utrecht. Het concept Front Office/Back Office (FOBO) is officieel nog steeds een landelijk programma, maar is in feite van de beleidsagenda verdwenen. Terwijl het als regionaal initiatief eerst ook grote nationale potentie werd toegedicht op het gebied van informatiesturing èn administratieve lastenverlichting. Waar ging het mis? In het voorjaar van 2011 presenteerde de minister van Veiligheid & Justitie zijn Aanvalsplan Minder Regels, Meer op Straat tegen de overbodige bureaucratie bij de Nederlandse politie.[noot verderop geplaatst] Een van de belangrijkste en meest concrete maatregelen uit dit plan, was de landelijke invoering bij de politie van FOBO, de afkorting van Front Office/Back Office. Uit verrichte evaluatiestudies was gebleken dat deze werkwijze tot aanzienlijke reductie van administratieve lasten kon leiden. De verwachtingen van de minister over deze maatregel waren dan ook hoog. Daarom kondigde de minister aan dat hij FOBO zou opnemen als inrichtingseis bij de invoering van de Nationale Politie. Voor uiterlijk oktober 2014 zou deze werkwijze landelijk moeten gelden. Ongeveer vier jaar later moet worden geconstateerd dat van dit voornemen weinig is terecht gekomen. Hoewel er anno 2015 nog steeds een beleidsprogramma loopt rond FOBO, lijkt deze strategie vrijwel van de beleidsagenda te zijn verdwenen. In dit artikel wordt geprobeerd te achterhalen waarom het FOBO-concept het niet redde. Dit is des te opvallender gelet op de steun die FOBO kreeg van de minister, de positieve evaluaties van de werkwijze en het draagvlak dat daarvoor bestond (en nog steeds lijkt te bestaan) onder veel politiemensen in de basisteams. Deze analyse is gebaseerd op een groot aantal beschikbare documenten. 1 Rond FOBO is in de afgelopen jaren Er is uitgebreid en goed evaluatie-onderzoek naar FOBO verricht veel onderzoek verricht. De hieruit afkomstige gegevens zijn aangevuld met informatie uit interviews met vier personen die vanuit verschillende functies en op verschillende momenten bij FOBO waren betrokken. Het begin van FOBO De start van FOBO lag in de voormalige politieregio Hollands Midden. Dit initiatief kwam in een stroomversnelling toen dit regiokorps eind 2008 een ontwikkelingsproject startte rond Informatie Gestuurde Politie. FOBO ging hiervan deel uitmaken. Vanaf 2009 werd in Hollands Midden de FOBO-werkwijze stap voor stap ingevoerd: eerst bij twee wijkagenten, later bij een heel team, vervolgens naar een district en uiteindelijk naar nog een tweede district. Vanaf het begin heeft FOBO twee centrale doelstellingen gehad. Ten eerste beoogt FOBO de sturing van het uitvoerende politiewerk te verbeteren. Daarmee vormt FOBO een praktische uitwerking van het informatiegestuurde werken. Ten tweede moet FOBO leiden tot een aanzienlijke reductie van de administratieve belasting van medewerkers in de basispolitiezorg. Verondersteld werd dat de extra capaciteit die nodig zou zijn voor de opbouw van een back office veel minder zou zijn dan de winst die daarmee binnen de basisteams zou kunnen worden geboekt. Binnen de FOBO-werkwijze worden twee informatiestromen onderscheiden. Ten eerste moeten politiemensen worden ontlast bij het invoeren van gegevens. Terwijl zij nog op straat zijn of in hun auto, geven zij via de mobiele telefoon hun gegevens door aan een medewerker van de back office. Op deze administratieve afdeling worden de gegevens ingevoerd. Omdat de betrokken politiemedewerker verantwoordelijk blijft voor de ingevoerde gegevens, controleert deze direct na terugkomst op het bureau of de ingevoerde informatie klopt. Ten tweede moet de back office zorgen voor real time informatieondersteuning aan medewerkers in de basispolitiezorg. Politiemensen die op weg zijn naar een melding of adres, moeten vanuit de back office direct de relevante informatie krijgen die in politiesystemen beschikbaar is. Bij de start werd verondersteld dat de FOBO-werkwijze

2 het Tijdschrift voor de Politie jg.77/nr.6/15 Waar ging het mis met Front Office / Back Office 23 Foto: Robin Utrecht verschillende voordelen zou kunnen hebben. Met FOBO zou meer en meer accurate informatie in de politiesystemen terechtkomen. Bovendien komen politiemensen beter geïnformeerd en voorbereid ter plekke. Met FOBO zouden meer mogelijkheden ontstaan tot sturing van het politiewerk, in zowel operationele, als tactische zin. Tot slot zou FOBO kunnen zorgen voor vermindering van administratieve werkzaamheden in de basispolitiezorg. Juist vanwege dat laatste element kreeg FOBO vanaf begin 2011 de genoemde steun vanuit de landelijke overheid. Evaluatie FOBO onderscheidt zich van vele andere vernieuwingen binnen de Nederlandse politie doordat er uitgebreid evaluatieonderzoek naar heeft plaatsgevonden. Deze evaluaties werden uitgevoerd door onderzoekers van de Politieacademie, aangevuld met externe onderzoekers. Daarbij is gebruik gemaakt van zowel proces- als effectevaluatie en van een zogenaamde quasi-experimentele onderzoeksopzet. Daarmee onderscheidt deze evaluatie zich in positieve zin van veel ander onderzoek naar vernieuwingen binnen de politie. Deze evaluaties in de politieregio Hollands Midden toonden volgens de onderzoekers aan dat dankzij FOBO een halvering zou optreden van de tijd die in de basispolitiezorg wordt besteed aan administratieve werkzaamheden. In plaats van gemiddeld veertig procent zouden operationele medewerkers van de basisteams nog slechts twintig procent van hun tijd hieraan kwijt zijn. Op grond hiervan kwamen de onderzoekers tot de schatting dat dankzij de introductie van FOBO voor het gehele korps Hollands Midden een capaciteit van 110 fte extra beschikbaar zou kunnen komen voor operationele werkzaamheden in de basispolitiezorg. Korpsbrede invoering van FOBO zou volgens schatting een capaciteit vergen van 50 fte. Deze zou niet ten koste hoeven te gaan van de capaciteit in de basispolitiezorg. Mede op grond hiervan, maar ook ingegeven door ervaringen elders, menen voorstanders van FOBO dat ook op andere locaties de benodigde capaciteit voor de back office zou zijn te realiseren door herschikking in de informatievoorziening. Reacties op FOBO Nadat in 2010 de eerste resultaten bekend werden van de FOBO-evaluatie, bleek niet iedereen overtuigd. Vooral onder leidinggevenden buiten de regio Hollands Midden bleken hier en daar scepsis en ongeloof te bestaan over de conclusie dat FOBO de doelmatigheid van het basispolitiewerk aanzienlijk zou verbeteren. Op drie punten richtte de scepsis zich vooral. Betwijfeld werd dat invoer van informatie in de politiesystemen door een back office doelmatiger zou zijn dan door politiemensen uit de basisteams. Daarnaast kwam de vraag op of (extra) overdracht van informatie niet gemakkelijk tot fouten zou leiden. Bovendien bestond twijfel of met een back office volgens FOBO-model geen capaciteit zou weglekken uit de basisteams: zou het wel mogelijk zijn de back offices vorm te geven met de bestaande personele capaciteit binnen de informatievoorziening? De resultaten van de eerste FOBO-evaluatie wekte daarentegen bij het ministerie van BZK positieve belangstelling. Deze ontstond vooral door de conclusie van de onderzoekers dat FOBO tot substantiële daling zou leiden van de administratieve lasten in de basispolitiezorg. Het was juist deze gedachte die ertoe leidde dat de toenmalige minister van Veiligheid & Justitie FOBO omarmde en als centrale maatregel opnam in zijn Aanvalsplan tegen de bureaucratie. De minister beloofde in dit Aanvalsplan dat politiemensen in het basispolitiewerk gemiddeld anderhalf uur per dag meer op straat zouden kunnen zijn. Daarom besloot de minister FOBO op te nemen als inrichtingseis bij de Nationale Politie. Een van de gevolgen van het feit dat FOBO zo snel een centrale plaats kreeg in het beleid van het ministerie was

3 24 Waar ging het mis met Front Office / Back Office het Tijdschrift voor de Politie jg.77/nr.6/15 Foto: ANP, Olim Bajat dat de aandacht voor FOBO zich steeds meer concentreerde op doelmatigheidsaspecten. Door de beleidsfocus op de bestrijding van administratieve lasten raakte enigszins uit beeld dat FOBO los daarvan ook een uitwerking was van het idee van informatiegestuurd politiewerk. Capaciteit Al in het eerste verslag van de FOBO-evaluatie werd geconstateerd dat het draagvlak voor FOBO sterk afhankelijk was van de consequenties die het zou hebben voor de personele capaciteit. Hoewel de onderzoekers de conclusie trokken dat FOBO niet ten koste zou gaan van de blauwe capaciteit, bleef hier dus (zo moet achteraf worden geconstateerd) toch twijfel over bestaan. Op grond van hun informatie meenden de onderzoekers in 2011 dat 34 van de benodigde 50 FOBO-formatieplaatsen konden worden verkregen door herschikking en herprioritering binnen de bestaande Dienst Informatie van het korps Hollands Midden. Over de wijze waarop deze herschikking plaats zou kunnen vinden, over de condities waaronder dit kan gebeuren en de mogelijke consequenties hiervan, verschaffen de evaluatierapporten weinig informatie. Daarmee is op basis van de evaluaties niet goed aan te geven in hoeverre ook in andere regio s de bestaande formatieve capaciteit van de informatievoorziening zou volstaan om FOBO op te zetten. In een later stadium heeft het adviesbureau AEF een rekenmodel opgesteld om na te gaan hoeveel formatieplaatsen nodig zouden zijn voor inrichting van een back office volgens FOBO-model. Geconcludeerd wordt dat bij aanwezigheid van een Real Time Intelligence Center (RTIC) de extra benodigde capaciteit nodig voor een FOBO-back office relatief gering zou zijn. Hoe groot die extra investering wordt, zou per situatie verschillen. Hiermee lijkt echter niet een effectief antwoord te zijn gevonden op de blijvende scepsis en ongeloof over de met FOBO te bereiken doelmatigheidswinst. Stand van zaken Ondanks de toezegging van de minister in 2011 dat FOBO een inrichtingseis zou worden voor de Nationale Politie, is FOBO nooit opgenomen in de plannen daarvoor. Ook het pleidooi in het eindverslag van de FOBO-evaluatie om FOBO onderdeel te maken van de plannen voor de DRIO s (Dienst Informatieorganisatie) leverde niet het beoogde resultaat op. Opvallend is dat nooit expliciet besloten is van invoering van FOBO af te zien. Er bestaat nog steeds een landelijk programma rond FOBO met een portefeuillehouder en een landelijk programmamanager. Uitgangspunt in dit programma was dat de eenheden van de Nationale Politie zelf verantwoordelijk zijn voor invoering van FOBO. In het kader daarvan werden in 2012 op verschillende locaties pilots rond FOBO opgezet. In sommige gevallen werden overigens deze pilots al stopgezet voordat met de uitvoering was begonnen. Op dit moment zijn hier en daar in den lande nog basisteams die min of meer werken volgens het FOBO-stramien. Maar afgaande op onze interviews is de conclusie onvermijdelijk dat FOBO als concept van de beleidsagenda is verdwenen. Het is onwaarschijnlijk dat FOBO onder die naam en in zijn geheel nog zal worden gerealiseerd: Dat kunnen wij vergeten, (-) dat gaat nooit meer gebeuren, zoals een van de geïnterviewden het uitdrukt. Mogelijk zullen nog wel onderdelen van de FOBO-werkwijze worden opgenomen in andere vernieuwingen zoals ZSM of de RTIC s. In de opvatting van de voorstanders van FOBO is dat echter geen vervanging voor FOBO. Factoren en omstandigheden Waarom ging FOBO niet door, ondanks de steun van de minister, de positieve uitkomsten van de evaluaties en de sympathie die er voor het concept was in basisteams? Een verklaring hiervoor blijkt lastig. Veel geïnterviewden worstelen al langere tijd met de vraag welke krachten eraan

4 het Tijdschrift voor de Politie jg.77/nr.6/15 Waar ging het mis met Front Office / Back Office 25 hebben bijgedragen dat het FOBO-model landelijk niet werd ingevoerd. De analyse beperkt zich hier tot de belangrijkste factoren. Framing van FOBO Verschillende geïnterviewde voorstanders van FOBO hebben de indruk dat het met FOBO fout ging vanaf het moment dat minister Opstelten dit initiatief omarmde en als prioriteit opnam in zijn Aanvalsplan tegen de bureaucratie. In eerste instantie waren de betrokkenen blij met de belangstelling van de kant van de minister. Zij hoopten zo steun te krijgen voor hun initiatief. Vanaf dat moment echter domineerde het beeld van FOBO als doelmatigheidsmaatregel. Het andere aspect van FOBO, namelijk verbetering van de informatievoorziening en sturing, sneeuwde op die manier onder. Bovendien werd FOBO in de ogen van sommigen ongeloofwaardig juist vanwege de hoge ambities met betrekking tot administratieve lastenverlichting die de minister aan FOBO verbond: Voor hem werd het een piekenpijp (-). Er werden de meest wilde beloften gedaan. (-) Dat cijfer van vijftig procent werd gewoon verabsoluteerd. Soms wordt gesuggereerd dat FOBO pas vanaf de lancering van het Aanvalsplan werd gezien als middel tegen de overbodige bureaucratie. Dat is echter niet juist. FOBO is van meet af aan ook met het oog op administratieve lastenverlichting opgezet. Achteraf kan de framing van FOBO als middel ter bestrijding van onnodige bureaucratie negatief hebben uitgepakt. Gelet op de hoge prioriteit die dit thema in die jaren had, had dat ook tot juist meer steun kunnen leiden. Dat gebeurde echter niet. Dat kwam omdat ook andere factoren hierbij een rol speelden. Onenigheid langs meerdere lijnen Rond FOBO ontstonden vrij snel verschillende kampen. Aanhangers van het FOBO-concept konden vooral worden gevonden in de politieregio Hollands Midden, bij het ministerie, de Politieacademie en onder de betrokken evaluatieonderzoekers die na verloop van de tijd zich opstelden als pleitbezorgers van FOBO. Kritiek en een meer afwijzende opstelling kwamen onder meer van de leiding van andere regiokorpsen en later de top van de Nationale Politie. De scepsis werd deels ingegeven door gebrek aan kennis Voor een deel was de tegenstelling een kwestie van geloven of niet-geloven, van overtuiging tegenover scepsis. Hoeveel onderzoeksrapporten er ook lagen waarin de voordelen van FOBO in kaart werden gebracht, het ongeloof werd er niet minder van: Ik denk dat er rond FOBO een heel basaal ongeloof ontstond. (-) Het was blijkbaar voor veel mensen niet te geloven dat het waar kon zijn. (-) Er was veel argwaan en scepsis onder collega s, terwijl er toch meerdere onderzoeken zijn gedaan, (-), maar blijkbaar was het een kwestie van believers of non-believers. Ze konden zich niet voorstellen dat zoiets simpels als FOBO succesvol kon zijn. De kritiek en het wantrouwen concentreerden zich op twee punten. Ten eerste werd gevreesd dat FOBO ten koste zou gaan van de capaciteit van de basisteams. Daarnaast bestond er ongeloof dat het mogelijk zou zijn de back offices (bijna) geheel in te richten met de bestaande capaciteit van de informatievoorzieningsafdelingen. Pogingen van de evaluatieonderzoekers deze twijfel weg te nemen, bleken niet afdoende. In verschillende interviews werd overigens erop gewezen dat de kritiek, argwaan en ongeloof deels werden ingegeven door gebrek aan kennis over de praktijk van FOBO. Verschillende factoren lijken te hebben bijgedragen aan de weerstand tegen FOBO. In de periode voor invoering van de Nationale Politie waren de interesse en het draagvlak voor FOBO bij leidinggevenden van andere regionale korpsen vaak vrij gering. FOBO werd vooral gezien als iets van Hollands Midden. Dat de leiding van Hollands Midden dit model een warm hart toedroeg, betekende niet dat andere leden van de Raad van Korpschefs zich ook hierachter opstelden. Zij voelden zich weinig gecommitteerd aan dit initiatief. Sommige geïnterviewden veronderstellen dat de steun vanuit het ministerie voor FOBO eerder irritatie opriep bij leidinggevenden van andere korpsen dan dat dit een reden was om ook achter dit initiatief te gaan staan. Informatievoorziening/intelligence Ook binnen de informatievoorziening ontstond weerstand tegen FOBO. Medewerkers daar zouden soms het gevoel hebben gehad dat FOBO meer het belang diende van de basispolitiezorg dan van henzelf. Gevreesd werd dat FOBO ten koste zou gaan van de beschikbare capaciteit van de informatievoorziening. Bovendien ontstond het beeld dat met de komst van FOBO medewerkers in de informatievoorziening moesten gaan werken in opdracht van blauw. Blijkbaar werd dit beschouwd als (symbolische) degradatie. Op operationeel niveau waren medewerkers bang dat zij de typekamer van blauw zouden worden. Dergelijke gevoeligheden waren niet bevorderlijk voor de steun aan FOBO. Zij maakten dat de discussie hierover verschoof naar capaciteitsproblemen en capaciteitsverdeling. De mogelijke bijdrage van FOBO aan informatiegestuurde politie raakte zo nog verder uit beeld. Al vóór 2013 werd duidelijk dat binnen de top van de Nationale Politie weinig steun zou bestaan voor FOBO. Volgens de plannen voor de Nationale Politie zou iedere

5 26 Waar ging het mis met Front Office / Back Office het Tijdschrift voor de Politie jg.77/nr.6/15 Het negatieve imago werd geleidelijk onherstelbaar eenheid over een Real Time Intelligence Centre (RTIC) beschikken. Daarmee verdween het FOBO-concept in belangrijke mate uit beeld. De scheidslijnen tussen voor- en tegenstanders van FOBO keerden deels terug in de verschillen van opvatting over de waarde van de RTIC s in vergelijking met die van FOBO. Zo meenden voorstanders van FOBO dat de RTIC s geen vervanging konden zijn van FOBO, omdat in tegenstelling tot de RTIC s bij FOBO de informatievoorziening in twee richtingen verloopt. Bovendien, bij FOBO staat de back office rechtstreeks in verbinding met politiemensen op straat, terwijl de RTIC zijn contacten beperkt tot de meldkamer. Bovendien biedt de RTIC geen administratieve ondersteuning aan politiemensen uit de basisteams. Overigens is bij de RTIC s ook geen sprake van een claim van administratieve lastenverlichting. Gevreesd werd dat FOBO slechts zou leiden tot verplaatsing van werk en daarmee tot meer overdrachtsmomenten. Op grond van deze overwegingen werd een van de geplande FOBO-pilots stopgezet. Opnieuw gaat het hier om ongeloof en wantrouwen versus de opvatting dat de capaciteit voor de back office volgens FOBO-concept geheel of grotendeels zou kunnen worden gehaald uit de beschikbare formatie van de informatievoorziening. Complexiteit Bij het van de agenda raken van FOBO speelde mogelijk ook dat in de beeldvorming dit concept na verloop van tijd als te complex werd ervaren. Een van de geïnterviewden wijst erop dat FOBO achteraf bezien op het verkeerde moment kwam, namelijk toen veel politiemensen in onzekerheid verkeerden over hoe de Nationale Politie eruit zou gaan zien en welke positie zij daarin zouden krijgen. De introductie van FOBO maakte de toch al onzekere situatie nog complexer. Daarnaast lijkt het FOBO-concept te ingewikkeld te zijn geweest voor mensen die er niet direct bij betroken waren. Dat zit deels in het concept zelf: het verbinden van straaten systeeminformatie is nu eenmaal een complex proces. Bovendien ontstond mogelijk verwarring over de hiervoor al eerder genoemde kwestie of FOBO vooral als administratieve lastenverlichting moest worden gezien of als manier om informatiegestuurde politie te realiseren. De verwarring werd vermoedelijk groter omdat bij de invoering van FOBO elders in Nederland de invulling van het concept ging verschillen. Daarvoor waren overigens goede redenen. Zo was men van oordeel dat FOBO ontwikkelruimte nodig had en van onderaf vorm moest krijgen. Het beeld van FOBO werd daardoor echter steeds diffuser. Dit werd versterkt omdat, zowel in Hollands Midden als later op andere locaties, de implementatie van FOBO een ingewikkeld, soms traag proces bleek. Gegeven de hoge verwachtingen over de administratieve lastenverlichting die zou kunnen worden bereikt, hebben deze onduidelijkheid, verwarring en vertraging uiteindelijk vermoedelijk negatief gewerkt op het draagvlak voor FOBO. Naarmate de weerstand groeide, ontstond een proces dat steeds moeilijker was bij te sturen. Een van de geïnterviewden vergeleek dit met de wijze waarop het alcoholvrije biermerk Buckler een onherstelbaar negatief imago opliep nadat het door de cabaretier Youp van t Hek in zijn oudejaarsconference van 1989 belachelijk werd gemaakt. Iets dergelijks gebeurde ook met FOBO. Hoezeer de onderzoekers probeerden aan te tonen dat FOBO wel degelijk tot administratieve lastenverlichting leidde, vanaf het moment dat een ander beeld overheerste, bleek correctie niet meer mogelijk. Slot De ontwikkeling van het FOBO-concept verliep grillig. Van een regionaal initiatief werd het omarmd door de minister die het als inrichtingseis oplegde aan de Nationale Politie. Vervolgens verdween het snel van de agenda. De hier gegeven reconstructie van dit proces laat nog belangrijke vragen onbeantwoord. Bijvoorbeeld, waarom bleven het wantrouwen en ongeloof over FOBO zo sterk? Tegelijk maakt de hiervoor gepresenteerde analyse iets duidelijk over processen van (de)bureaucratisering. Van een rationeel en doelgericht proces is vaak geen sprake. Hierbij zijn vele partijen betrokken, zowel binnen, als buiten de politie. Verschillen in visies en belangen, maar ook het toevallige moment waarop een thema op de agenda komt, blijken van groot belang voor de vraag hoe deze veranderingen verlopen en of een vernieuwing tot stand komt. Ook minder grijpbare verschijnselen spelen hierbij een rol, zoals beeldvorming, scepsis of wantrouwen en onzekerheid over de eigen positie. De term interne politiepolitiek lijkt nog het meest van toepassing als typering voor het proces waarin FOBO uiteindelijk als vernieuwing en als lastenverlichting vastliep. «Noot 1 Dit artikel is gebaseerd op een recent afgerond onderzoek uitgevoerd in opdracht van Politie & Wetenschap: J. Kort en J. Terpstra, Onnodige bureaucratie binnen het basispolitiewerk, Apeldoorn: P & W, In dit rapport zijn de literatuurverwijzingen vermeld, waaronder de verschillende evaluaties van FOBO.