Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Zorgplicht bij financiële dienstverlening Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 16 juni 2003 De Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer heeft op woensdag 18 juni een Algemeen Overleg gepland over consumentenbescherming bij aandelenleaseconstructies (zorgplicht). Naar aanleiding van een verzoek van de commissie zet ik u ten behoeve van dit overleg mijn standpunt over de betekenis van de zorgplicht bij financiële dienstverlening nader uiteen in deze brief. Ik zal daarbij allereerst ingaan op de uitgangspunten die aan het overheidsbeleid ten grondslag liggen. Vervolgens zal ik aangeven op welke wijze de bescherming van de consument op dit moment in wetgeving geregeld is en hoe de verdere implementatie van de zorgplicht wordt voorzien. Tevens zal ik daarbij de wijze waarop deze bescherming door de consument kan worden afgedwongen bespreken. 1. Uitgangspunten van het overheidsbeleid Tot het voorjaar van 2000 het moment dat de beurskoersen gingen dalen hebben veel consumenten door deelname in financiële producten die direct of indirect een beleggingselement kenden, geprofiteerd van de gunstige economische ontwikkelingen en de effecten daarvan op de beurskoersen. De beursontwikkelingen nadien hebben echter een enorm financieel verlies veroorzaakt. In mijn brief van 19 maart meldde mijn voorganger u al dat in de periode vanaf medio 2000 tot het moment van het schrijven van deze brief bij benadering 450 miljard aan beurswaarde is verdampt. Velen die rechtstreeks in aandelen belegden hebben flinke koersverliezen moeten nemen en ook bij meer indirecte aandelenbeleggingen via beleggingsfondsen en andere financiële producten zijn forse financiële tegenvallers geïncasseerd. Niet alleen consumenten die aandelenleaseproducten zijn aangegaan, maar ook consumenten die met hun eigen geld aandelen of call-opties hebben gekocht, zijn op ingrijpende wijze geconfronteerd met het gegeven dat aandelen zowel in waarde kunnen stijgen als dalen. 1 Aanhangsel Handelingen II 2002/03, nr KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 1

2 Hoe fors de financiële tegenvallers voor de beleggers in aandelen ook zijn en hoe schrijnend soms hun verhalen en ervaringen, de verantwoordelijkheid voor het al dan niet aanschaffen van een financieel product ligt primair bij de consument zelf. Om die reden heeft mijn voorganger in antwoord op eerdere kamervragen gesteld dat de overheid geen compensatie zal bieden voor de verliezen die beleggers tengevolge van de beurskoersen hebben geleden. Immers, indien de overheid zich deze verliezen wel zou aantrekken, zou dit betekenen alle belastingbetalers meebetalen vanwege beleggingsrisico s die een aantal van hen heeft genomen. Bovendien zou dit in de toekomst kunnen leiden tot onverantwoord risicovol gedrag van consumenten, vanuit de verwachting dat de overheid bijspringt wanneer zij in de financiële problemen geraken. Wel stelt de overheid regels die ertoe strekken dat de consument in staat wordt gesteld zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen. Vanwege het grote verschil aan kennis en expertise waarover financiële dienstverlener en consument beschikken en het belang van het vertrouwen in de financiële sector, dat voor het goede functioneren van die sector essentieel is, zijn dergelijke regels wenselijk. De overheid formuleert voor financiële dienstverlening verschillende soorten eisen. Er zijn eisen die gesteld worden aan (kenmerken van) de financiële dienstverlener zelf. De eis dat een financiële dienstverlener betrouwbaar en deskundigheid moet zijn is hiervan een voorbeeld. En er zijn eisen die worden gesteld aan het proces van financiële dienstverlening, zoals de verplichting om consumenten zorgvuldig te behandelen. In deze brief zal ik met name ingaan op deze laatste eis de zorgplicht omdat deze eis voor de beoordeling van de verkoop van aandelenleaseproducten het meest relevant is. Zorgplicht Een financiële dienstverlener moet zijn klanten zorgvuldig behandelen. Hoewel deze verplichting nog niet voor alle vormen van financiële dienstverlening in de financiële toezichtregelgeving is gecodificeerd geldt deze zorgplicht al wel expliciet voor de dienstverlening in effecten (artikel 24 Besluit toezicht effectenverkeer: «handelen in het belang van de klant»). Deze verplichting is door de Autoriteit Financiële Markten uitgewerkt in de Nadere regeling effectenverkeer De zorgplicht impliceert niet dat een financiële dienstverlener geen rekening mag houden met zijn eigen belangen. De zorgplicht verplicht een dienstverlener bijvoorbeeld niet om producten met verlies te verkopen. De zorgplicht kent echter verschillende facetten die ertoe strekken de positie van de consument te beschermen. Met name de verplichting om (i) de consument adequaat te informeren en (ii) de beoordeling of een product aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van een consument, zijn dan van belang 1. (i) Adequate informatieverstrekking 1 Overigens is het ook mogelijk om «adequate informatieverstrekking» als een, van de zorgplicht onafhankelijke verplichting te zien. Voor de uitkomst van de analyse maakt dit echter geen verschil. 2 Aanhangsel Handelingen II 2002/03, nr Financiële dienstverleners dienen hun consumenten adequaat te informeren. In lijn daarmee is door mijn voorganger op de vragen van de leden Crone en Heemskerk 2 eerder dit jaar geantwoord dat hij met hen van mening was dat het risico dat mensen onbewust beleggen met geleend geld tot een minimum moet worden beperkt. De consument dient te allen tijde goed te worden geïnformeerd over de wezenlijke kenmerken van een financieel product en niet in de laatste plaats over het potentiële rendement en de daarbij horende risico s. Dit opdat de consument in staat Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 2

3 wordt gesteld een gedegen afweging te maken bij de vraag of hij al dan niet tot aanschaf van een financieel product moet overgaan. Hoewel het feitelijke kennisniveau per consument verschilt mag de financiële dienstverlener bij het opstellen van zijn informatiemateriaal een consument met een gemiddeld kennisniveau als uitgangspunt nemen. Wanneer een consument meent dat hij, ondanks de informatie die hem door de aanbieder is verstrekt, nog onvoldoende kan inschatten of een financieel product voor hem geschikt is, dan is het, tenzij de informatieverstrekking niet aan de wettelijke eisen voldoet, primair aan hemzelf om hulp en advies te vragen aan personen die de risico s van het financiële product wel kunnen overzien of om te besluiten af te zien van de aankoop. Indien het door de maatschappij gewenste niveau van informatievoorziening aan de consument niet door de markt zelf wordt bereikt, zal de overheid ingrijpen en regels stellen aan de informatievoorziening door aanbieders van financiële producten. Mede om die reden zijn de effecteninstellingen per 1 september 2001 verplicht in reclame-uitingen m.b.t. aandelenleaseproducten de volgende mededeling op te nemen: «U belegt (deels) met geleend geld. Dit betekent dat u het risico loopt dat u uw inleg verliest of zelfs een schuld overhoudt» en zijn met ingang van 1 juli 2002 alle financiële dienstverleners verplicht om voor complexe producten een financiële bijsluiter te verstrekken. De financiële bijsluiter waarborgt een gestandaardiseerde informatieverstrekking over de belangrijkste kenmerken van complexe producten en maakt het mogelijk verschillende complexe financiële producten met elkaar te vergelijken. De evaluatie van de financiële bijsluiter start in de tweede helft van dit jaar. (ii) De beoordeling of het product bij de klant past Uit de zorgplicht kan voortvloeien dat een financiële dienstverlener zich bij het aangaan van de relatie moet verdiepen in de financiële positie, ervaring en beleggingsdoelstellingen van de consument (ken uw klantverplichting) en moet nagaan of het product bij de consument past (artikel 28 Nadere regeling effectenverkeer ). Of de zorgplicht deze strekking heeft hangt in de eerste plaats af van de aard van de dienstverlening die wordt aangeboden. Indien een financiële dienstverlener zich presenteert als een adviseur of vertrouwenspersoon van de klant, bijvoorbeeld door producten persoonlijk aan te bevelen bepaalde producten te kopen, dan rust er op de financiële dienstverlener een verplichting om zich te verdiepen in de kenmerken van de consument en na te gaan of het product daadwerkelijk bij deze consument past. Bij de consument wekt hij immers de indruk te doen wat goed is voor de consument. Van degene die een dergelijke suggestie wekt, mag worden verwacht dat hij zich er ook naar gedraagt. In de tweede plaats is ook de kwaliteit van de door de financiële dienstverlener verstrekte informatie van belang. Indien deze informatie de (gemiddelde) consument onvoldoende in staat stelt om zich een oordeel te vormen of het betreffende product voor hem geschikt is, zal de financiële dienstverlener aanvullende maatregelen moeten treffen die bevorderen dat het product past bij de behoeften en kenmerken van de klant. 1 Dit artikel is ingevoerd in Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat in zijn algemeenheid financiële producten uitsluitend kunnen worden aangeboden door bij de individuele consument na te gaan welke behoeften hij heeft. Dit zou immers de prijzen van de Nederlandse financiële producten sterk verhogen en onvoldoende recht doen aan de consument die er voor kiest om zonder voorafgaand gesprek met een dienstverlener een product aan te schaffen. Voorwaarde daarbij is echter wel dat de informatieverstrekking adequaat is. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 3

4 2. Implementatie van de uitgangspunten Bovenstaande beleidsmatige uitgangspunten zijn momenteel ten dele verwerkt in de geldende financiële toezichtregelgeving. Hierboven is reeds uiteengezet dat in de Wet toezicht effectenverkeer 1995 en de daarop gebaseerde lagere regelgeving deze uitgangspunten tot uitdrukking komen. Deze regelgeving is van toepassing op aandelenleaseproducten. In het wetsvoorstel Wet financiële dienstverlening (Wfd) 1 zal de in de vorige paragraaf beschreven lijn worden doorgetrokken naar andere soorten financiële producten. De totstandkoming van de Wfd is mede een gevolg van het groeiende bewustzijn dat er ten aanzien van het gedragstoezicht, buiten de effectendienstverlening, een inhaalslag in wet- en regelgeving moet worden gemaakt. De nota «Informatieverstrekking aan de consument van financiële producten» 2, die ik medio 1999 aan de Tweede Kamer heb aangeboden, maakte reeds duidelijk dat de informatieverplichtingen voor financiële dienstverlening voor verbetering vatbaar zijn. In deze nota is onder meer de introductie van de financiële bijsluiter voor complexe producten, zoals aandelenlease, aangekondigd. Daarnaast is er in 2001 aan de hand van de nota «Bemiddeling in financiële diensten» een analyse gemaakt van de overige gedragseisen voor financiële dienstverleners 3. De uitkomsten van deze nota worden in de Wfd geïmplementeerd. Dit wetsvoorstel zal onder meer zien op verzekeringen, consumentenkrediet, hypothecair krediet, betaalmiddelen, spaarmiddelen en elektronisch geld. Zowel het aanbieden van producten als het bemiddelen daarin zijn in het wetsvoorstel meegenomen. Dit wetsvoorstel zal na de zomer bij de Tweede Kamer worden ingediend. De Wfd zal, naar verwachting, op 1 april 2004 in werking kunnen treden. Teneinde het gedragstoezicht een helderder en krachtiger profiel te geven is daarnaast in 2002 de eerste fase van de fundamentele herziening van de toezichtstructuur voltooid 4. Daarbij zijn, ter versterking van het gedragstoezicht op financiële instellingen, alle taken op dit terrein ondergebracht bij één toezichthouder, de AFM. Met de Wet op het financieel toezicht wordt in 2005 tenslotte het gedragstoezicht integraal in één wet geregeld en wordt de tweede fase van de profilering van de gedragstoezichthouder (en die van de prudentiële toezichthouder) afgerond 5. Ook de Wfd zal in de Wet op het financieel toezicht worden geïncorporeerd. 3. De effectuering van de zorgplicht Zoals eerder opgemerkt, is de zorgplicht momenteel in de Wet toezicht effectenverkeer 1995 en de daarop gebaseerde regelgeving verankerd en kan het gedrag van de aanbieders van aandelenlease producten op grond van deze regelgeving worden getoetst. Deze toets is overigens aanvullend aan de verplichtingen die vanuit het civiele recht aan de financiële dienstverlener worden gesteld. 1 Kamerstukken II 2002/03, IXB, nr Kamerstukken II 1998/99, , nr Kamerstukken II, 2001/02, IXB, nr Kamerstukken II 2002/03, , nr Kamerstukken II 2002/03, , nrs. 5 en 9. De effectuering van de zorgplicht kan langs twee wegen plaatsvinden. In de eerste plaats doordat klanten in een civiel geding de financiële dienstverlener aanspreken op de naleving van de zorgplicht en de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Op de vraag of in concreto de geldende regels ten aanzien van de zorgplicht en informatieverstrekking zijn overtreden zal ik, conform de beantwoording van de verschillende kamervragen door mijn voorganger, niet ingaan. Of dit in individuele zaken het geval is zal, in een civiel geding tussen consument en financiële dienstverlener, door de rechter of een buitengerechtelijke geschillenbeslechtende instantie als het DSI (Dutch Securities Institute) moeten worden beoordeeld. Mochten deze Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 4

5 instanties een overtreding van wet-en regelgeving constateren, dan zullen zij tevens een oordeel kunnen geven over een eventuele compensatie voor de geleden schade. In de tweede plaats kan de toezichthouder, bestuursrechtelijk, maatregelen nemen om de naleving van de zorgplicht te bevorderen. Zo is het de taak van de AFM om zich, in het kader van het toezicht op de Wet toezicht effectenverkeer 1995, een oordeel te vormen over de vraag of aanbieders van aandelenleaseproducten de geldende regels hebben overtreden. Indien dit het geval is dan zal de AFM een overtreding kunnen sanctioneren, onder meer door het opleggen van een boete. Zoals mijn voorganger u in antwoord op eerdere kamervragen heeft gemeld, is de AFM een onderzoek gestart bij een aantal aanbieders van aandelenlease producten. Naar aanleiding van de vragen van het kamerlid Kant is separaat een antwoord gegeven op de vraag in welke de mate de AFM de uitkomsten van dit onderzoek bekend kan maken. 4. Conclusie De consument is primair zelf verantwoordelijk voor de keuzes die hij maakt. Op financiële dienstverleners rust echter wel een zorgplicht die ertoe moet bijdragen dat de consument zijn eigen verantwoordelijkheid kan waarmaken. Uit deze zorgplicht vloeit in de eerste plaats de verplichting voort om consumenten adequaat te informeren. Onder omstandigheden kan de zorgplicht ook meebrengen dat de financiële dienstverlener bij het aangaan van de relatie nagaat of het product past bij de behoeften en kenmerken van de klant. Deze verplichtingen zijn momenteel verankerd in de Wet toezicht effectenverkeer 1995 en de daarop gebaseerde regelgeving. Deze regelgeving is van toepassing op aandelenleaseproducten. Ook moet bij aandelenleaseproducten een financiële bijsluiter worden verstrekt. De vraag of in concreto de aanbieders van aandelenleaseproducten de geldende regelgeving hebben overtreden moet door de rechter, DSI of de toezichthouder worden beantwoord. In de Wet financiële dienstverlening, die na de zomer aan de Kamer wordt aangeboden, zal de zorgplicht worden gecodificeerd voor andere vormen van financiële dienstverlening. Teneinde het toezicht op de gedragsregels, waaronder de zorgplicht, te versterken zijn de daarmee samenhangende taken in 2002 bij één toezichthouder, de AFM, ondergebracht. De Minister van Financiën, G. Zalm Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 5