Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit Nr. 78 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 4 februari 1998 Hierbij doen wij u een notitie toekomen over de voortgang van het MDW-project Markt en Overheid. De notitie bevat de besluiten van het kabinet naar aanleiding van de eerste lijnsdoorlichting die is uitgevoerd door de werkgroep Markt en Overheid. Voorts wordt ingegaan op de voortgang van andere onderdelen van het project. De Minister van Economische Zaken, G. J. Wijers De Minister van Justitie, W. Sorgdrager KST27371 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1998 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 1

2 VOORTGANGSNOTITIE MARKT EN OVERHEID 1. Inleiding In 1996 heeft het kabinet de werkgroep «Markt en Overheid» ingesteld met als taak spelregels te ontwikkelen voor het marktoptreden van (semi)overheidsinstellingen in concurrentie met derden. Op 20 februari 1997 heeft de werkgroep haar eindrapport aan het kabinet aangeboden. In zijn reactie geeft het kabinet aan het wenselijk te vinden, dat via een aantal implementatielijnen de spelregels nader uitgewerkt worden in hun concrete toepassing (zie Tweede Kamer, vergaderjaar , nr , nr. 45). De werkgroep zet haar werkzaamheden gedurende dit implementatietraject voort. Op 25 juni en 27 november 1997 hebben de Vaste Kamercommissies voor Economische Zaken en Justitie de voortgang van het project Markt en Overheid besproken. Tijdens dit overleg is door verschillende fracties aangedrongen op een spoedige implementatie van de aanbevelingen en gevraagd om regelmatige informatie over de voortgang van dit project. In de eerste lijn zijn ambtelijke diensten van EZ, Financiën, Defensie en VROM doorgelicht op toepassing van deze spelregels. Eveneens in het kader van de eerste lijn is een aantal overheidsbedrijven op het terrein van Financiën (Bank Nederlandse Gemeenten NV (BNG) en Waterschapsbank NV (NWB)) en EZ (energiedistributie-bedrijven) doorgelicht 1. In deze brief wordt u nader geïnformeerd over de uitkomsten van de eerste lijn. In de bijlage treft u de aanbevelingen van de werkgroep «Markt en Overheid» aan, die zij heeft opgesteld op basis van doorlichtingen in de eerste lijn. Gelet op de samenhang met projecten in de tweede lijn wordt over de NWB en de BNG gerapporteerd in het kader van de tweede lijns doorlichting. Eveneens treft u nadere informatie over de voortgang van de tweede en derde lijn en andere aspecten van dit project. 2. Eerste lijns toetsing: kabinetsstandpunt In zijn algemeenheid constateert het kabinet dat het ontwikkelde normenstelsel een adequaat beoordelingskader biedt voor het marktoptreden van de geanalyseerde instellingen. Het kabinet neemt met instemming kennis van de toetsing en zal de betreffende aanbevelingen uitvoeren. Daartoe zal het kabinet stappen zetten om de implementatietrajecten in kaart te brengen, waarbij het implementatietraject mede gelet op de financiële en organisatorische consequenties in de tijd zal worden uitgezet. De Tweede Kamer zal eind februari een implementatieplan ontvangen. Omdat de betrokken organisaties blijkbaar terughoudend zijn met het in concurrentie treden met derden, zijn de aanbevelingen relatief beperkt. Wel wordt in een aantal voorkomende gevallen nodig geacht om een activiteit te beëindigen, omdat deze geen onderdeel uitmaakt van de publieke taak (of in het verlengde daarvan ligt) en omdat private alternatieven aanwezig zijn. 1 In de eerste lijn zijn deze instanties groepsgewijs geanalyseerd: projectgroep 1: EVD en Senter, 2: CPB, CBS en BIE, 3: Belastingdienst en Dienst der Domeinen, 4: Defensievliegvelden en IDL, 5: RGD, 6: NWB en BNG, 7: EDB. Een belangrijk uitgangspunt is de verankering van de publieke taak. Er wordt in dit verband een zekere rechtsontwikkeling geconstateerd. In de jurisprudentie is het beginsel aanvaard dat een wettelijke grondslag nodig is als de overheid de vrijheid van burgers beperkt. Maar ook bij minder ingrijpende interventies, zoals bij de toekenning van subsidies, is de tendens daarvoor een wettelijke grondslag te eisen. Anderzijds vindt de Hoge Raad ook dat de overheid in beginsel vrijheid van bedrijf en beroep Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 2

3 heeft. Bij de analyse die de werkgroep heeft gepleegd naar marktactiviteiten in concurrentie met derden is gebleken dat sommig optreden van de overheid niet onderhevig is aan een expliciete belangenafweging door wet- en regelgever, terwijl de betreffende activiteit niet altijd valt te beargumenteren vanuit de wel vastgelegde publieke taak. Gezien de effecten van deze activiteiten voor andere aanbieders, had een dergelijke belangenafweging en vastlegging in de wet wel voor de hand gelegen. In dit verband acht de werkgroep «Markt en Overheid» het gewenst om in beginsel steeds waar de publieke taak activiteiten van de overheid op de markt impliceert, daarvoor een wettelijke grondslag te eisen. Het kabinet acht dit een juist uitgangspunt. Ook in de Europese jurisprudentie inzake art. 90 EG-verdrag wordt de omschrijving van een overheidstaak gekoppeld aan het bestaan van een bevoegdheid die aan wet- en regelgeving is ontleend. Inhoudelijke argumenten, zoals de aanwezigheid van een algemeen belang, zijn door het Europese Hof van Justitie in een aantal uitspraken alleen in het kader van een marginale toetsing gebruikt. Daarom is het kabinet van mening dat voor deze activiteiten een wettelijke grondslag nodig is. Dit betekent overigens niet dat een belangrijke beperking wordt opgelegd aan de uitvoering van de publieke taak. Onder wettelijke basis dient ook te worden verstaan algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Bovendien kan worden volstaan met een beschrijving op hoofdlijnen. Naar aanleiding van de doorlichtingen constateert het kabinet dat dit heldere uitgangspunt een publieke taak is expliciet in wet en regelgeving verankerd thans niet in alle gevallen opgaat. In sommige gevallen (bv. CPB en Senter) kunnen hiervoor historische beweegredenen worden aangewezen, waarom de wet op dit punt niet meer actueel is. Te wijzen valt op onderzoeks- en adviesopdrachten die deze organisaties voor de Europese Unie hebben uitgevoerd. In het algemeen worden dergelijke opdrachten als een onderdeel van de overheidstaak gezien. Het kabinet neemt de aanbeveling van de werkgroep over om voor deze organisaties de onderzoeks- en adviestaken voor de Europese Commissie en haar organen expliciet te verankeren in de wettelijke taakomschrijving van de betrokken organisaties. Overigens kunnen er naar het oordeel van het kabinet ook beweegredenen bestaan werkzaamheden voor andere overheden alsmede voor lichamen die zeer nauw gelieerd zijn aan de rechtspersoon Staat onderdeel te laten uitmaken van de publieke taak. In de onderhavige doorlichting geldt dit voor de Rgd. In die voorkomende gevallen, waarbij marktactiviteiten worden ontwikkeld binnen de publieke taak, dienen nadere gedragsregels (zoals regels voor integrale kostentoerekening) gesteld te worden. Sommige instanties kennen overigens op dit moment reeds gedragsregels voor marktactiviteiten. In de bijlage wordt daar voor de betreffende instanties op ingegaan. Op basis van bovengenoemde bevindingen alsmede op basis van andere ervaringen worden op dit moment aanwijzingen voor de Rijksdienst opgesteld. Het ligt voor de hand dat de concept-aanwijzingen, omdat iedere praktijksituatie op zijn eigen merites moet worden beoordeeld, een globaal karakter zullen krijgen. Deze concept-aanwijzingen zijn (naar verwachting) in februari/maart 1998 gereed. De TK zal hierover worden geïnformeerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 3

4 3. Voortgang overige aspecten 3.1. Fiscaliteit Thans bestaat voor overheidsbedrijven het regime van «niet vpb-plichtig, tenzij». Het kabinet onderschrijft het door de werkgroep voorgestelde uitgangspunt van «vpb-plichtig, tenzij» voor activiteiten van overheidsbedrijven in open markten in concurrentie met derden, maar wil zich, zoals reeds vermeld in het kabinetsstandpunt bij het rapport (Tweede Kamer, 1996/1997, , nr. 45), alvorens hierover tot een eindoordeel te komen eerst een beeld verschaffen over wat de gevolgen zijn van deze omdraaiing. Het onderzoek naar de administratieve en financiële gevolgen voor een aantal concrete instanties, op het moment dat dit uitgangspunt in de praktijk worden gebracht, is inmiddels (praktisch) afgerond, maar heeft meer tijd gevraagd dan oorspronkelijk kon worden voorzien. Op korte termijn zal de TK hierover door middel van een brief geïnformeerd worden Tweede lijn: Stapsgewijze analyse buiten de rijksoverheid Bij de analyse in de tweede lijn ligt het accent op OEM s, die vallen buiten de rechtspersoon Staat. Op dit moment wordt een zestal clusters van OEM s (brandweer, keuringswezen (i.c. NMi), watersector, de publieke omroepen, bedrijfstakpensioenfondsen, gebruik van publieke gegevensbestanden) geanalyseerd op toepassing van de spelregels van de werkgroep «Markt en Overheid». Bij de uitvoering van de motie Jaarsma (Eerste Kamer, 1996/1997, /24 877/25 047, nr. 151g) wordt de toetsing van de uitvoeringsinstellingen sociale zekerheid aan de normen van het M&O-kader op een door Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Economische Zaken nader praktisch in te vullen wijze meegenomen. Deze analyses zijn in november gestart en de rapportages zullen in februari/ maart a.s. worden afgerond. M.b.t. de afzonderlijke doorlichtingen kan het volgende gemeld worden: Brandweer: anders dan in de voortgangsbrief van 17 oktober jl. is gemeld (zie Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 69) heeft het kabinet besloten, dat de commerciële (neven)activiteiten van de (gemeentelijke) brandweerkorpsen in samenspraak met de VNG worden geanalyseerd in de derde lijn; Publieke gegevensbestanden: er is besloten om ook de gegevensverstrekking van de Meetkundige dienst in de analyse mee te nemen. Bij het opstellen van criteria voor het gebruik van publieke gegevensbestanden zullen ook de ervaringen uit de KNMI-ontvlechting worden betrokken Derde lijn: Overleg met mede-overheden Op 10 december jl. heeft bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen het IPO, de VNG en een kabinetsdelegatie over de implementatie Markt en Overheid. In dit overleg zijn wederzijdse standpunten uitgewisseld en is gesproken over hoe in het licht van de aanbevelingen van de werkgroep «Markt en Overheid» dient te worden omgegaan met mogelijk ongelijke concurrentieverhoudingen op het terrein van mede-overheden. Naar aanleiding van dit overleg heeft het kabinet in samenspraak met VNG en IPO besloten op de volgende vier terreinen analyses te starten: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 4

5 Analyse 1: afvalsector In deze analyse staan de marktactiviteiten van gemeentelijke en provinciale bedrijven in de afvalverwerking- en verwijdering centraal. Te denken valt aan de inzameling van bedrijfsafval door gemeentelijke reinigingsdiensten en de milieuparken van provinciale sturingsorganisaties. Ook de ontwikkeling van nevenactiviteiten door afvalverbrandingsinstallaties (AVI s) alsmede de combinatie van beleidsmatige en uitvoerende activiteiten zullen in de analyse worden betrokken. Tevens zal in deze analyse ingegaan worden op de marktstructuur. Analyse 2: Brandweerkorpsen Als vervolg op de analyse van de landelijke en regionale brandweeropleidingsinstituten in de tweede lijn, worden in de derde lijn de activiteiten van de gemeentelijke brandweerkorpsen, waarmee zij in concurrentie treden met particuliere aanbieders, geanalyseerd. Hierbij zal ook aandacht worden besteed aan de problematiek van de functievermenging. Analyse 3: Recreatieschappen Met betrekking tot de recreatieschappen gelden twee belangrijke aandachtspunten. Sommige recreatieschappen, opgericht met het doel de natuur te beschermen, nemen activiteiten op het terrein van recreatie en ontspanning ter hand en kunnen daarmee in concurrentie treden met derden. Het tweede aandachtspunt is de combinatie van beleidsmatige en uitvoerende taken van de mede-overheden op dit terrein. Analyse 4: Provinciale archiefinspecties Provinciale archiefinspecties zijn belast met de inspectie van archieven van lokale overheden. Geanalyseerd zal worden in hoeverre de inspecties zich ook bezighouden met de bewerking van gegevens en het plegen van herstelwerkzaamheden aan archieven. Met deze activiteiten treden zij in concurrentie met derden. Ook hier is de combinatie van beleidsmatige en uitvoerende taken een aandachtspunt. Om deze analyses uit te voeren zullen projectteams worden samengesteld, waarin naast vertegenwoordigers van EZ en BiZa ook de betrokken vakdepartementen en (voor zover van toepassing) vertegenwoordigers van VNG en IPO zitting zullen hebben. De analyses zullen in nauwe samenwerking met VNG en IPO worden opgezet. De projectteams zullen in april hun bevindingen rapporteren aan de werkgroep «Markt en Overheid». Deze bevindingen zijn vervolgens onderwerp van een nieuw bestuurlijk overleg, dat in april/mei a.s. zal plaatsvinden. Na dit bestuurlijk overleg zal de TK hierover worden geïnformeerd. Door de Unie van Waterschappen is inmiddels een inventarisatie afgerond van marktactiviteiten van de waterschappen. In februari zullen nadere afspraken worden gemaakt over een toetsing van deze marktactiviteiten aan het normenkader van de werkgroep «Markt en Overheid» Algemene wetgeving voor zelfstandige bestuursorganen Thans wordt eveneens bezien of de implementatie van «Markt en Overheid» voor zelfstandige bestuursorganen via de algemene wetgeving voor zelfstandige bestuursorganen kan geschieden. Bij de uitwerking hiervan wordt zowel aangesloten bij de beleidsdoelstelling betreffende een adequate publieke verantwoording en controle van bestuurstaken, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 5

6 alsmede het streven naar gelijke concurrentieverhoudingen bij marktoptreden van (semi)overheidsinstellingen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan het kabinetsvoornemen uit de brief aan de Tweede Kamer van 11 juli 1997 (Tweede Kamer, 1996/1997, , nr. 6) over de wetgevingsaspecten van regels voor zelfstandige bestuursorganen Europeesrechtelijke aspecten De Europeesrechtelijke aspecten vergen bij de implementatie bijzondere aandacht. Belangrijk is evenwel de constatering dat in de grote meerderheid van de inventarisatie van OEM s dit aspect überhaupt geen rol speelt, omdat de problematiek puur nationaal is en dat ten aanzien van Nederlandse OEM s zich geen Europeesrechtelijke vragen voordoen. Inmiddels is een eerste onderzoek naar de toepassing van de M&O-regels op buitenlandse ondernemingen afgerond. Hieruit blijkt dat verder onderzoek naar communautaire regelgeving in specifieke (nuts)sectoren en hun consequenties voor ongelijke concurrentie-condities alsmede overleg met de diensten van de Europese commissie noodzakelijk is. In het kader van de tweede en derde lijns doorlichting naar de water- en afvalsector zal aan genoemd aspect aandacht worden besteed. Van belang hierbij is ook de aankondiging, dat de Europese commissie voornemens is om de richtlijn 80/723/EEG inzake doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven voor te stellen, die een aanzienlijke aanscherping vormt t.o.v. de huidige praktijk alsmede initiatieven in andere lidstaten (o.a. in Scandinavische landen) Overige aandachtspunten In toenemende mate wordt het normenkader van de werkgroep «Markt en Overheid» betrokken bij op handen zijnde verzelfstandigingen c.q. evaluaties binnen de Rijksdienst. Bij een aantal verzelfstandigingen, waaronder het Instituut Organisatie Informatie- en Communicatie Technologie Politie (ITO) en het Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden (CBI), is aangegeven, dat toekomstige taken en activiteiten zullen worden verricht met inachtneming van het normenkader en in overeenstemming met de concept-aanwijzingen voor de Rijksdienst. Ook bij de evaluatie van het agentschap KNMI is het normenkader betrokken en naar het oordeel van de Minister van V&W goed bruikbaar gebleken. Op 11 december jl. is de Tweede Kamer over deze evaluatie geïnformeerd (zie TK, vergaderjaar , , nr. 5). Hierin kondigt de Minister van V&W aan de commerciële nevenactiviteiten van het KNMI op het terrein van informatieverstrekking aan derden te gaan afsplitsen (privatiseren). Hierbij gaat het om een verdere operationalisering van het normenkader voor de taken van het KNMI op het terrein van informatieversterking aan de hand van de volgende criteria: de informatie dient verworven te zijn in het kader van de publieke taak; het mag niet gaan om bewerkingen die ook zelfstandig door marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Tevens zal een onderzoekscode worden ontwikkeld aan de hand waarvan onderzoeksactiviteiten voor derden getoetst zullen gaan worden. Ook m.b.t. de marktactiviteiten van de N.V. Databank, een facilitaire instelling van de Kamers van Koophandel tussen EZ en VKK, bestonden klachten. Aan de hand van een M&O-doorlichting naar activiteiten van de N.V. Databank is afgesproken dat de bevindingen van de doorlichting in hun geheel zullen worden geïmplementeerd. Dit betekent dat de N.V. Databank de commerciële exploitatie van informatieproducten zal beëindigen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 6

7 BIJLAGE In deze bijlage een uiteenzetting van uitkomsten van de toetsing door de werkgroep «Markt en Overheid». Allereerst wordt voor betrokken organisaties de publieke taak en de activiteiten in concurrentie met derden in beeld gebracht (zie A). Uitgangspunt is het begrippenkader van de werkgroep. Deze activiteiten worden vervolgens (onder B) getoetst aan het normenkader. De uitkomsten van deze toetsing worden door het kabinet onderschreven. 1. EVD De wettelijke vastgestelde publieke taak van de EVD is tweeledig: het verstrekken van onafhankelijke en objectieve bron- en basisinformatie over buitenlandse markten; promotionele activiteiten ter ondersteuning van de presentatie van Nederlandse bedrijven op buitenlandse markten. De dienstverlening van de EVD is universeel. Hierbij geldt als uitgangspunt een belangeloze en vrije verstrekking van informatie; evt. gevraagde vergoedingen dienen alleen ter dekking van kosten. De EVD geeft tevens een aantal publicaties uit met informatie over ontwikkelingen en kansen op potentiële nieuwe markten. B: Aanbeveling De werkzaamheden van de EVD zijn onderdeel van, dan wel onlosmakelijk verbonden met, de publieke taak. Er treedt geen concurrentieverstoring op met commerciële aanbieders. 2. Senter De wettelijk publieke taak van Senter is het uitvoeren van EZ-subsidiebesluiten met als oogmerk het bevorderen en versterken van de concurrentiekracht van Nederland. In een aantal gevallen concurreren de activiteiten van Senter met die van derden (private en publieke organisaties). Het betreft hier: (1) onderzoek in opdracht van de Europese Commissie; (2) uitvoerende service-activiteiten, bv. de Helpdesk Energiebesparingsfonds voor EnergieNed; (3) projectbeoordelingen voor derden, zoals (a) de Stichting Technologierating, (b) de provincies, en (c) het Landbouwschap. Activiteit 1. De uitvoering van Europese regelingen en van onderzoeksopdrachten voor de Europese Commissie maken onderdeel uit van de publieke taak. De wettelijke taakomschrijving dient in overeenstemming te worden gebracht met dit dienstenpakket. Voor zover onderzoeksopdrachten voor de Europese Commissie worden verkregen in open tendering dienen gedragsregels te worden toegepast ter voorkoming van concurrentieverstoring. Activiteiten 2/3. Waar het gaat om projectbeoordeling voor derden zijn (private) alternatieven voorhanden. Deze activiteiten dienen te worden beëindigd. De service-activiteiten voor de Helpdesk Energiebesparingsfonds worden reeds afgebouwd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 7

8 3. CPB 1. De wettelijke publieke taak van het CPB is als volgt bepaald: het CPB heeft tot taak het Centraal Economisch Plan voor te bereiden en vast te stellen, alsmede adviezen uit te brengen over vragen, welke zich ten aanzien van de verwezenlijking van het plan kunnen voordoen. Daarnaast voert het CPB taken uit, die niet in wet- en regelgeving zijn vastgelegd, maar wel tot de publieke taak gerekend kunnen worden. Het gaat hier activiteiten, die in overeenstemming zijn met het protocol voor de planbureaufunctie (planning in overleg, griffienr ): o.a. het analyseren van beleidsvoorstellen die vanuit de politiek en vanuit maatschappelijk organisaties worden voorgelegd, het beantwoorden van vragen uit ambtelijke commissies en de SER, en het opstellen van de MEV. 2. Overige activiteiten van het CPB hebben betrekking op zgn. aanvullende projecten. Dit zijn door het CPB uitgevoerde werkzaamheden die geheel of gedeeltelijk door tweeden (ministeries of andere rijksdiensten) en door derden (universiteiten, internationale organisaties als EU en OESO) worden gefinancierd. 1. De wettelijke taak van het CPB dient in overeenstemming te worden gebracht met de activiteiten, die men tot zijn publieke taak kan rekenen (zie onder 1.). 2. Werkzaamheden voor Ministeries vallen onder werken voor tweeden en zijn derhalve geen marktactiviteiten. De marktactiviteiten van het CPB voor instellingen van de EU en de OESO kunnen als noodzakelijk verlengstuk worden gezien van de publieke taak. Overige projecten dienen te worden beëindigd, aangezien hiervoor (private) alternatieven voor handen zijn. 4. CBS Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een dienst van het Ministerie van Economische Zaken. In de nieuwe wet op het Centraal Bureau en de Centrale Commissie voor de Statistiek (1996) is de publieke taak van het CBS als volgt omschreven: «het verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken.» Wettelijk is geregeld dat de Centrale Commissie voor de Statistiek (CCS) jaarlijks het werkprogramma van het CBS vaststelt. In de wet is voorts vastgelegd dat het CBS in incidentele gevallen werkzaamheden voor derden kan verrichten. Het CBS verricht werkzaamheden voor derden, die in concurrentie met marktpartijen kunnen plaatsvinden. Deze kunnen in vier categorieën worden onderverdeeld: 1. Statistisch werk: Hierbij gaat het om het beschikbaar stellen van gegevens in de vorm van statistieken (publicaties). Een belangrijke afnemer hiervan is de EU (Eurostat). Daarnaast verstrekt het CBS individuele gegevens (beveiligde micro-bestanden) aan enkele in de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 8

9 wet omschreven onderzoeksinstellingen, universiteiten en internationale organisaties. 2. CBS als participant: Verstrekken van bewerkte gegevens, waarbij het CBS slechts als participant optreedt. Het betreft hier levering van gegevens aan (particuliere) opdrachtgevers (bijv. Wolters Kluwer), die zorgen voor de publicatie. 3. Consultancy/opleiding: Hierbij gaat het om het verzorgen van consultancy-activiteiten veelal in opdracht EU (ontwerpen EU standaarden) en statistisch-inhoudelijke trainingen aan bedrijven/ instellingen. (cursussen databeveiliging aan afnemers van microbestanden) en opleidingen (bv. SPSS/elementaire statistiek), 4. Ontwikkeling van software/methoden (100% extern): De exploitatie van specifieke deskundigheid op terrein van software-ontwikkeling (zoals een steekproefmethode en het dataverwerkingspakket Blaise) en het leveren van onderzoeksinstrumenten. Bij het verrichten van deze werkzaamheden houdt het CBS zich aan de door een adviescommissie «Werk voor Derden» opgestelde beleidsnota en bijbehorende checklist, aan de hand waarvan werkzaamheden voor derden worden beoordeeld op verschillende criteria ter voorkoming van concurrentieverstoring. werkgroep Activiteit 1 4. De uitvoering van Europese regelingen alsmede de onderzoeksopdrachten voor Eurostat/EU maken, voor zover dat nog niet in de CBS-wet is vastgelegd, onderdeel uit van de publieke taak. Voor zover deze opdrachten worden verkregen in open tendering dienen gedragsregels ter voorkoming van concurrentieverstoring te gelden. Activiteit 1/2. Voor een beoordeling dient onderscheid gemaakt te worden tussen beschermde (toegankelijke) en onvoldoende beschermde (niet-toegankelijke) gegevens. Uitgangspunt dient te zijn, dat beschermde gegevens die vanuit de publieke taak worden verkregen, op nondiscriminatoire wijze door het publiek kunnen worden gebruikt. Dit uitgangspunt wordt door het CBS in de praktijk gebracht. Wel zullen de gehanteerde gedragsregels met betrekking tot het gebruik van publieke gegevens door derden nog nader worden bezien na afronding van de tweedelijns analyse «publieke gegevensbestanden». Onvoldoende beschermde gegevens worden in beginsel niet verstrekt aan derden, behoudens het beschikbaar stellen voor wetenschappelijke doeleinden. Een belangrijke toetsende rol is weggelegd voor CCS, die daarvoor criteria heeft opgesteld. M.b.t. activiteiten 3 en 4, voor zover zij niet in opdracht van internationale organisaties als EU plaatsvinden (publieke taak), het volgende: Activiteit 3: Waar het gaat om consultancy/opleidingen voor instellingen buiten de Rijksoverheid, bedrijven en particulieren geldt dat deze activiteiten, behoudens het verzorgen van trainingen voor afnemers van micro-bestanden (publieke taak), niet verbonden zijn met de publieke taak. Het CBS treedt hiermee in concurrentie met particuliere instellingen of adviesbureaus. Deze activiteiten dienen te worden beëindigd. Activiteit 4: In het verlengde van zijn publieke taak houdt het CBS zich bezig met de ontwikkeling van software (steekproefmethoden etc.) en andere onderzoeksinstrumenten. Het voorstel is om te laten toetsen in hoeverre de ontwikkeling van software noodzakelijk is voor de publieke Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 78 9

10 taak en niet tot concurrentieverstoring leidt. Tevens moet bezien worden of operationele methoden kunnen worden ontwikkeld om de exploitatie van software-programmatuur door marktpartijen mogelijk te maken. 5. BIE (Bureau voor Industrieel Eigendom) De wettelijk vastgestelde publieke taak van het Bureau Industrieel Eigendom (Rijksoctrooiwet 1910 en 1995) heeft betrekking op het beoordelen en verlenen van octrooien. (Potentiële) marktactiviteiten c.q. activiteiten voor derden zijn: (1) Een «verspreidingstaak»; aldus een brief van de Staatssecretaris van EZ aan de TK (Nota Emplooi met Octrooi). Het BIE ondersteunt bij onderzoek in de octrooiliteratuur en maakt bedrijven wegwijs bij het vinden van octrooi-informatie voor het verrichten van onderzoek. (2) Een «internationale bestuurstaak». Het BIE treedt op als verdragspartij bij het afsluiten van internationale verdragen op het gebied van octrooien, merken, tekeningen en modellen. (3) BIE participeert in de Stichting Technologie Rating: uitvoeren van nieuwheidsonderzoeken. 1. De verspreidingstaak is vooralsnog niet in wet- en regelgeving vastgelegd. De besluitvorming over de verspreidingstaak van het BIE zal pas plaatsvinden na de tweede lijn van het implementatietraject, wanneer er conclusies kunnen worden getrokken uit de analyse naar het gebruik van publieke gegevensbestanden. 2. De internationale bestuurstaak is geen marktactiviteit: het betreft hier een bevoegdheid tot het sluiten van internationale verdragen. 3. Waar het gaat om activiteiten voor de Stichting Technologie Rating geldt dat deze werkzaamheden moeten worden beëindigd. Voor deze activiteiten zijn private alternatieven voor handen en kan geen beroep worden gedaan op de uitzonderingsgronden van het M&O-kader. 6. De Belastingdienst De Belastingdienst is een onderdeel van het Ministerie van Financiën. De formele grondslag voor het bestaan van de Belastingdienst is artikel 1 van de Organisatieregeling Belastingdienst. Krachtens diverse fiscale en niet-fiscale wetten heeft de dienst de volgende taken opgedragen gekregen: 1. heffing, inning en controle van de door de Rijksoverheid geheven belastingen. 2. controle en toezicht zowel fiscaal als niet-fiscaal op de in-, uit- en doorvoer van goederen en de opsporing van douane-fraude. 3. heffing en inning van premies volksverzekeringen. 4. overige werkzaamheden zoals heffing en inning ten behoeve van andere organisaties; heffingen die niet zijn aan te merken als door de Rijksoverheid geheven belastingen. De volgende drie activiteiten van de Belastingdienst, die worden verricht voor derden, verdienen nadere aandacht: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

11 1 het ondersteunen van belastingplichtigen bij het gebruik van digitale hulpmiddelen middels het verstrekken van de belastingdiskette e.d.; 2 het ondersteunen van belastingplichtigen bij het gebruik van digitale hulpmiddelen middels het aanbieden van software-pakketten aan marktpartijen in de sfeer van financieel-administratieve en fiscale dienstverlening; 3 het ondersteunen van niet-commerciële organisaties bij het gebruik van digitale hulpmiddelen middels het in bruikleen geven van computers en modems. Activiteiten 1 en 2: Het betreft hier geen marktactiviteiten, omdat er bij de diskette respectievelijk de software sprake is van de eigentijdse (digitale) vorm van het papieren aangifte-formulier. 3. Bij activiteit 3 wordt in (potentiële) concurrentie getreden met commerciële rechtshulpverleners. Gelet op de doelstelling van deze publieke dienstverlening kan deze activiteit echter worden voortgezet. Wel zal een richtlijn worden gemaakt, waarin de criteria voor het al dan niet starten van dergelijke activiteiten worden opgenomen. 7. Dienst der Domeinen De Dienst der Domeinen is een onderdeel van het Ministerie van Financiën. Op grond van artikel 27 lid 2 Comptabiliteitswet is de Minister van Financiën belast met het privaatrechtelijk beheer van zaken die aan de Staat toebehoren. Namens de Minister wordt het privaatrechtelijk beheer uitgeoefend door de Dienst der Domeinen. Dit betekent dat Dienst der Domeinen de Staat vertegenwoordigt als eigenaar. De formele grondslag voor de taak van de Dienst der Domeinen is vastgelegd in artikel 19 lid 3 en artikel 27 lid 2 Comptabiliteitswet, het Besluit Overtollige Rijksgoederen en het Besluit Inbeslaggenomen Voorwerpen. De volgende vijf activiteiten van de Dienst der Domeinen worden verricht voor derden: 1. ingebruikgeving van onroerende zaken inclusief de herziening van de tegenprestatie ten behoeve van het nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium, een energiedistributiebedrijf, de SEP en een tweetal gemeenten; 2. de advisering over verkoop en taxatie van onroerende zaken, erfpacht, ozb-aanslagen ten behoeve van universiteiten; 3. de verkoop van onroerende zaken ten behoeve van universiteiten; 4. de ingebruikgeving van onroerende zaken (huur) ten behoeve van universiteiten; 5. bewaring en verkoop van roerende zaken ten behoeve van curatoren. B. Aanbevelingen Activiteit 1 4: Het ontplooien van deze marktactiviteiten behoort niet tot de publieke taak van de Dienst der Domeinen en leidt tot concurrentieverstoring met particuliere ondernemingen. Indien niet wordt overgegaan tot opname van deze activiteiten als onderdeel van de publieke taak, waarbij overigens wel gedragsregels dienen te gelden, dient de Dienst der Domeinen deze activiteiten te beëindigen. Bij activiteit 5 doet zich de gecompliceerde situatie voor dat het Ministerie van Financiën zich thans aan het beraden is over haar toekomstige Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

12 vormgeving van de afdeling Roerende Zaken van de Directie Domeinen (zie brief aan de Vaste Commissie voor Financiën, 21 augustus 1997, kenmerk DOM 97/696 M). Hierbij wordt ook de mogelijkheid overwogen om zich nadrukkelijk op de markt te begeven om uiteindelijk deze taak onder concurrentie te plaatsen. In dat geval kan ook in de ontwikkelingsfase daarna toe worden volstaan met gedragsregels ter voorkoming van concurrentieverstoring. Wel dient hier een principe-besluit aan ten grondslag te liggen. Onduidelijk is wanneer een dergelijke beslissing zal vallen. Op korte termijn zal hierover meer duidelijkheid worden geschept, waarbij in de tussenliggende periode kan worden volstaan met gedragsregels voor marktactiviteiten. 8. Defensievliegvelden De Koninklijke Luchtmacht is een onderdeel van de Nederlandse krijgsmacht en voert tevens taken uit in het kader van bondgenootschappelijke verdediging en internationale crisisbeheersing. Deze taken vloeien voort uit de Grondwet, internationale verdragen, overige wettelijke bepalingen en nationale (ministeriële) afspraken. De onderzochte activiteiten van de Koninklijke Luchtmacht bestaan uit het permanent dan wel incidenteel ter beschikking stellen van het banenstelsel van militaire vliegbases ten behoeve van de civiele luchtvaartsector. De restcapaciteit van militaire vliegbases wordt hierbij in exploitatie gegeven aan civiele organisaties. Daarnaast stelt zij voorzieningen als luchtverkeersbeveiliging, stalling van vliegtuigen en brandweer beschikbaar aan derden. Ook vinden er activiteiten plaats die niet specifiek samenhangen met de luchtvaartsector: verpachting van terreinen, gunnen van jacht-rechten en beschikbaar stellen van faciliteiten aan diverse organisaties. De marktactiviteiten van defensievliegvelden, die bestaan uit het op permanente basis ter beschikking stellen van capaciteit aan de civiele luchtvaart, vallen onder de uitzonderingsgrond «technische minimumcapaciteit». Dit geldt alleen voor zover zij betrekking hebben op een ondeelbare minimumcapaciteit. Hiervoor dienen gedragsregels ter voorkoming van concurrentieverstoring uitgewerkt te worden. Aanpassing van de restcapaciteit op verzoek van civiele medegebruikers is niet in overeenstemming met het normenkader en derhalve niet toegestaan. Wel kunnen er bijzondere overwegingen aanwezig zijn, die een overruling vereisen van het conceptueel kader, maar dit vergt een expliciet politiek besluit van het kabinet. Waar het gaat om activiteiten, die niet specifiek samenhangen met de luchtvaartsector, geldt dat voor zover zij geen betrekking hebben op een ondeelbare minimumcapaciteit, zij niet vallen onder de uitzonderingsgrond «technische minimumcapaciteit». Wel kunnen sommige activiteiten betreffende militaire bijstand, militaire steunverlening en maatschappelijke dienstverlening in het kader van een bredere doelstelling van de krijgsmacht wenselijk zijn en derhalve onder de publieke taak vallen. Defensie ontwikkelt voor activiteiten thans (interne) regelgeving. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

13 9. Instituut Defensie Leergangen De taken van het Ministerie van Defensie vloeien voort uit internationale verdragen, de Grondwet, overige wettelijke bepalingen en nationale (ministeriële) afspraken. De taken van het Defensie Interservice Commando (waarvan het IDL onderdeel uitmaakt) vloeien voort uit het «algemeen organisatiebesluit defensie» die zijn vastgelegd in het subtaakbesluit DICO. Het Instituut Defensie Leergangen (IDL) verhuurt naast zijn taken op het terrein van opleidingen, cursussen en trainingen voor militair personeel, facilitaire voorzieningen (leslokalen en congresruimte) aan niet-overheidsinstellingen ten behoeve van themadagen, lezingen en congressen. Deze activiteiten behoren niet tot de publieke taak van het IDL. De marktactiviteiten van het IDL vallen alleen onder de uitzonderingsgrond «technische minimumcapaciteit» voor zover zij betrekking hebben op een ondeelbare minimumcapaciteit. De personele inzet dient hierbij begrensd te worden tot de voor de publieke taakverrichting noodzakelijke ondersteuning. Defensie zal de bovenstaande beleidslijn bij de uitvoering betrekken. Voor deze activiteiten zullen door Defensie gedragsregels uitgewerkt worden. 10. Rijksgebouwendienst De Rgd is een rijksdienst en kent de volgende taakomschrijving, die is vastgelegd in een Koninklijk Besluit van 14 juli 1989: 1. zorgen voor doelmatige huisvesting van de hoge colleges van staat, ministeries en diensten; 2. idem, voor andere lichamen met een overheidstaak voor zover die voorziening aan de Rgd is opgedragen; 3. advies uitbrengen m.b.t. rijkshuisvestingsbeleid en, op verzoek, aan lichamen waarmee enig overheidsbelang is gemoeid; 4. onderhouden, vernieuwen en aanvullen van de het rijk in eigendom toebehorende roerende zaken; 5. verantwoord beheer van monumenten in rijkseigendom. De Rgd verricht daarnaast een tweetal werkzaamheden voor marktpartijen; i. verhuur van restcapaciteit, waaronder 50 procent frictie-leegstand en 50 procent «onverkoopbare» gebouwen. ii. verhuur van onvervreemdbare monumenten waarvoor geen passende rijksdienst is. Overigens kent de Rgd voor deze marktactiviteiten een set van gedragsregels. Voor een verantwoord beheer van monumenten (activiteit 5) worden vaak monumenten verhuurd aan derden. Het gaat hier om een marktactiviteit, die echter onlosmakelijk verbonden is aan de publieke taak. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

14 Ook bij activiteit 2 en 3 is sprake van werken voor «derden»: het betreft hier instellingen, die niet behoren tot de rijksoverheid, maar die wel activiteiten uitvoeren waarmee enig overheidsbelang is gemoeid. Bij activiteit 2 (leveren van huisvesting) heeft de betreffende minister de keuze tussen de Rgd en de markt om instellingen (meestal zbo s) te huisvesten. De instellingen zelf hebben die keuze niet. Wat betreft activiteit 3 (advies) hebben de instellingen met een publiek belang zelf de keuze tussen de Rgd en de markt. Het strekt tot de aanbeveling opnieuw te bepalen voor welke categorieën organisaties de huisvestings- en/of adviesplicht van kracht is tot en dit in de publieke taak van de Rgd te verankeren 1. De verhuur van een overcapaciteit aan huisvesting (i.) kan alleen een tijdelijk karakter hebben. De verhuur van frictie-leegstand is aldus toegestaan en valt onder uitzonderingsgrond «technische minimumcapaciteit». Onder overcapaciteit in deze zin worden ook gebouwen/ gebouw-delen gerekend, die tijdelijk «onverkoopbaar» zijn. Dit oordeel moet betrekking hebben op objectieve gronden waarbij ook de overweging van het doelmatig omgaan met overheidsmiddelen wordt meegenomen. Natuurlijk mag commerciële exploitatie (verhuur) geen aanleiding zijn om overcapaciteit aan te houden. Een permanente deel-verhuur kan in voorkomende gevallen onder de publieke taak vallen, als bijvoorbeeld organisaties door gemeentelijke verordeningen worden verplicht capaciteit voor het bedrijfsleven beschikbaar te stellen. Een andere mogelijkheid is de eis van gemeenten e.d. voor een bepaald bouwvolume. Voor nieuwe gevallen wordt onderzocht of deelaankoop mogelijk is. 11. Energiedistributiebedrijven A: Activiteiten en publieke taak Volgens de Electriciteitswet 1989 is de taak van de energiedistributiebedrijven (edb) ondermeer het op betrouwbare wijze zorg dragen voor de distributie van elektriciteit. De publieke taak inzake het beheer van leidingnetten zal bij de liberalisering van de energiesector voor ieder afzonderlijke edb bij een (onafhankelijke) netwerkbeheerder worden ondergebracht. Naast de levering van energie ontwikkelen de energiedistributiebedrijven echter ook een scala aan marktactiviteiten, de meeste in concurrentie met derden: 1 Anders dan bij de Dienst der Domeinen heeft de Rgd volgens haar wettelijke taakomschrijving reeds de mogelijkheid om voor derden te werken. (1) energieproductie (bv. elektriciteit en warmte uit wkk, windenergie); in concurrentie met andere edb s en toetreders. (2) afvalverwerking (inzamelen bedrijfsafval, scheiding en recycling van afvalstoffen); in concurrentie met o.a. particuliere en gemeentelijke reinigingsdiensten. (3) telecommunicatie (aanbieden telefoondiensten, exploiteren kabelnetwerken); in concurrentie met KPN, Libertel, commerciële en publieke zendgemachtigden. (4) installatiewerk (installeren en repareren gas- en elektrische installaties); in concurrentie met technische installatie-/adviesbureaus. (5) verkoop en verhuur van installaties. (6) openbare werken (verzorgen straatverlichting en verkeerslichten); in concurrentie met gemeentediensten. (7) inning rekeningen derden (bv. via energierekening) in concurrentie met incassodiensten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

15 Een complicerende factor is de toekomstige organisatie van de relatie tussen de overblijvende publieke taak (d.i. het netwerkbeheer) en de andere energie-activiteiten (levering, productie, etc.). In het wetsvoorstel Electriciteitswet wordt de netwerkbeheerder in een aparte rechtspersoon afgescheiden, maar kan wel onderdeel uitmaken van één structuurvennootschap. 1. Omdat de energiemarkt stapsgewijs wordt geliberaliseerd, betekent dit volgens het normenkader M&O dat voor de marktactiviteiten gedragsregels moeten gelden. Voor de toepassing van deze regels kan worden aangesloten bij de gedragsregels die reeds op grond van de Wet Energiedistributie voor de edb s gelden. Deze zijn voldoende om concurrentieverstoringen te voorkomen. Op de marktactiviteiten van edb s die op grond van artikel 12, lid 1b WED binnen rechtspersoon van het distributiebedrijf worden ontplooid, moeten de gedragsregels eveneens van toepassing worden verklaard. Wel dient met enige regelmaat geëvalueerd te worden of de ontwikkeling van nieuwe nevenactiviteiten door het distributiebedrijf nadere gedragsregels noodzakelijk maakt. 2. In de nieuwe E-wet wordt de netwerkfunctie van ieder afzonderlijke edb ondergebracht in een aparte rechtspersoon met waarborgen voor onafhankelijkheid (om. aparte RvC), maar kan wel deel uitmaken van de structuurvennootschap. Deze «dode hand»- constructie neemt een aantal maar (mogelijk) niet alle ongelijke concurrentieverhoudingen weg. Toepassing van het M&O-kader zou in principe betekenen dat voor de structuurvennootschap de structuurregel van toepassing dient te zijn, omdat niet voldaan is aan de vereiste van een maximumdeelname percentage van 30% in het aandelenkapitaal van een OEM. Wel is deze constructie als tussenoplossing naar een volledige scheiding mogelijk. Een alternatief voor de structuurregel is het onder concurrentie stellen van de netwerkfunctie. In overweging wordt gegeven door middel van een onderzoek de geschetste oplossingrichtingen nog eens nader in beeld te brengen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr