18 Big is beautiful?

Transcriptie

1 18 Big is beautiful? Kleinschalige stedelĳke projecten voor een nieuwe eeuw Stan Majoor Door heel Europa heeft de afgelopen drie decennia de wind gewaaid van grootschalige stedelĳke projecten. Deze planmatige interventies, ontwikkeld in nauwe samenspraak tussen overheden en grote particuliere investeerders, hadden als doel om in specifĳieke delen van steden een sterke regie te voeren op de ruimtelĳke, economische en sociale ontwikkeling. Rondom strategische locaties in oude havengebieden en bĳ (nieuwe) knooppunten van vervoer, in het bĳzonder van het uitrollende Europese hogesnelheidstreinnetwerk, zĳn grote bouwprogramma s gerealiseerd met een combinatie van kantoren, wonen, hotels, winkels, cultuur, vermaak en nieuwe openbare ruimten. Prominent in Nederland zĳn bĳvoorbeeld de Zuidas en de zuidelĳke Ĳ-oever in Amsterdam en de Kop van Zuid in Rotterdam. Vergelĳkbare doelen worden nagestreefd in bĳvoorbeeld HafenCity in Hamburg, Rive Gauche in Parĳs, Docklands in Londen en Donau City in Wenen. Uiteraard speelde een discours van mondialisering en concurrentie een hoofdrol bĳ bestuurders en economische elites die dergelĳke transformaties initieerden. Ze beklemtoonden de noodzaak ervan om steden beter te positioneren als fĳĳne woonplek voor nieuwe (kapitaalkrachtige) bewoners en om hoogwaardige economische en culturele functies te accommoderen die anders zouden vertrekken. Ze refereerden kortom aan het belang om de knooppuntfunctie van steden, vooral in de service-economie, te versterken. Zĳn deze grootschalige ruimtelĳke transformaties uit het verleden succesvol geweest? Dit is een belangrĳke, maar gezien de veelheid van projecten, niet makkelĳk te beantwoorden vraag. 149

2 Bovendien is er altĳd de lastige methodologische en politieke kwestie hoe je succes kan meten. Over het algemeen hebben deze projecten opgeleverd wat verwacht kan worden gezien hun doelstellingen. De getransformeerde stadsdelen zĳn inderdaad verrĳkt met hoogwaardige woon- en kantoorruimten, plekken voor consumptie en (soms) cultuur. Ze zĳn vehikels voor grootschalige investeringen in vastgoed geworden en sommige steden hebben hun positie in economische netwerken kunnen verbeteren vaak wel ten koste van verliezers elders. Qua stedenbouw, architectuur en programma weerspiegelden ze vaak een vrĳ elitaire blik op de stad. Veel van deze projecten zĳn geen uitblinkers geweest qua democratische participatie in hun visietraject en besluitvorming. Kenmerkend zĳn gesloten processen die projecten depolitiseerden. Nut en noodzaak waren immers volgens de voorstanders boven iedere twĳfel verheven. Maar juist op dit punt kan kritiek worden gegeven. Vaak zĳn de winsten gegaan naar particuliere ontwikkelaars, beleggers en eigenaren terwĳl overheden grote voorinvesteringen pleegden en risico s namen. Veranderende condities en crisisefffecten Met deze opmerkingen in het achterhoofd is het interessant om te bekĳken wat de toekomstwaarde is van dergelĳke verstedelĳkingsoplossingen in het licht van veranderende condities en zich ontwikkelende maatschappelĳke waarden. Veel grootschalige projecten uit het recente verleden hebben fors ingezet op de realisering van (speculatieve) kantoorkolossen in dure marktsegmenten. Allerlei technische en maatschappelĳke ontwikkelingen doen deze traditionele werkplaats van de service-economie echter in rap tempo verminderen in belang. Eenzelfde onzekerheid is er over de toekomst van grootschalige winkelcomplexen. Wel is er op veel plekken nog een tekort aan stedelĳk wonen voor een breed palet aan doelgroepen. De stad als woon- en werkplek is populair bĳ starters en (kleine) gezinnen, terwĳl 150

3 ook ouderen er reuring en voorzieningen trefffen. Deze groepen zoeken gemengde wĳken met voorzieningen en ruimte voor kleinschalige economische functies. Programmatisch zouden hedendaagse steden zich daarom moeten heroriënteren in de richting van meer fĳĳnmazigheid van economische functies en toegankelĳkheid van de woningmarkt. Naast deze veranderende vraag zien we ook een ontwikkeling in het denken over de totstandkoming van grote stedelĳke transformaties. De wereldwĳde fĳinanciële en economische crisis van heeft nogmaals aangetoond dat vastgoedmarkten steeds hechter verbonden zĳn met internationale fĳinanciële systemen en daardoor volatieler zĳn geworden. Grootschalige stedelĳke projecten hebben door hun speculatieve en groeigeorienteerde karakter een grote bĳdrage geleverd aan vastgoedbubbels. Grote ontwikkelaars en fĳinanciers achter deze projecten zĳn kwetsbaarder en daarmee ook voorzichtiger geworden. Een ander probleem is dat ze vaak standaardoplossingen bieden die door consumenten als beknellend worden ervaren. De crisis en het in veel steden deels stilvallende traditionele ontwikkelingsmodel hebben een al langer borrelende ontwikkeling naar een meer participatief model van stedelĳke ontwikkeling kracht bĳ gezet. Bewoners en ondernemers zoeken naar zeggenschap over hun eigen (ruimtelĳke) omgeving en creëren kansen via vernieuwende vormen van ruimte(her)gebruik of op locaties waar traditionele ontwikkelaars en fĳinanciers geen potentie zien. Naar nieuwe verstedelĳkingsoplossingen Stedelĳke transformatie via dergelĳke kleinschaligere initiatieven, dicht(er) bĳ eindgebruikers, zĳn een lonkend perspectief in een situatie van enerzĳds onzekerheid en kritiek op de eenzĳdige uitkomsten van veel projecten, en anderzĳds de behoefte aan meer eigenaarschap in een brede defĳinitie van het woord van de ruimte. De economische crisis heeft hiervoor kansen gegeven. Op (tĳdelĳk) braakliggende terreinen werden in veel 151

4 steden mogelĳkheden gegund aan collectieven van particulieren voor tĳdelĳke functies. Projecten van (collectief) particulier opdrachtgeverschap op de woningmarkt geven groepen bewoners meer zeggenschap in de totstandkoming van toekomstige woonomgevingen. Hoe kunnen Europese steden van de 21ste eeuw dergelĳke initiatieven laten uitgroeien tot volwaardige bouwstenen ter vervanging van de veelal grootschalige planmatige projecten van de afgelopen decennia? Een belangrĳke uitdaging is om het uitgangspunt van kleinschaligheid en particulier initiatief te koppelen aan grotere maatschappelĳke, ruimtelĳke en ecologische transities waar de stad van nu voor staat. Deze zĳn veelzĳdig, bĳvoorbeeld rondom vraagstukken van inclusiviteit van wĳken voor alle lagen van de bevolking. Over hoe we samen kunnen wonen en werken in verschil, over hoe we hoge(re) dichtheden kunnen bereiken zonder kwaliteitsverlies en over de noodzakelĳke energie- en mobiliteitstransitie waar steden een belangrĳke rol in moeten spelen. De uitdaging is om met kleinschaligheid en particulier initiatief ook collectieve doelen te bereiken, zonder in de klem te komen van grote planmatige regie. Kleinschaligheid faciliteren Vooral overheden zouden zich anders moeten opstellen. Waren ze in het recente verleden gericht op samenwerking met grootschalige fĳinanciële instellingen in het vormgeven van de stad, werkende weg moet er ook een andere rol komen. Het faciliteren van kleinschalig particulier initiatief voelt contra-intuïtief voor veel ambitieuze ruimtelĳke planners die uitgaan van traditionele sturingsmodellen. De oorsprong van hedendaagse stadsplanning zowel het gedachtegoed als de uitwerking in allerlei planfĳiguren en regelgeving zit vooral in het vanuit de overheid interveniëren en reguleren van spontane ruimtelĳke ontwikkeling door individuele eigenaars en gebruikers. Uiteraard met allerlei nobele bedoelingen rondom meer rechtvaardigheid, meer efffĳiciency en 152

5 meer democratische controle. Kan ruimtelĳke planning zich ontwikkelen in een richting waarbĳ deze doelstellingen in tact blĳven (of zich vernieuwen) met meer ruimte voor particulier initiatief? Kan er een nieuwe balans in de stad gevonden worden tussen particulier initiatief en sturende condities? Het zal voor overheden moeten betekenen: niet alles zelf vastleggen, maar de creativiteit van de stad en haar partĳen vertrouwen om verantwoordelĳkheid te nemen. Tegelĳkertĳd moeten er ook eisen gesteld worden, bĳvoorbeeld op het gebied van toegankelĳkheid en betaalbaarheid. Ook de democratische legitimatie over de richting van de stadsontwikkeling blĳft een belangrĳke rol van de overheid. Soms zĳn publieke (voor) investeringen nodig, bĳvoorbeeld in moeilĳke locaties, of om de samenleving een klein zetje te geven. Niet alle stedelĳke noden worden immers door particulieren opgepakt. Grote ruimtelĳke doelstellingen hoeven niet automatisch vaarwel te worden gezegd: een optelsom van kleine stapjes kan soms eerder tot een transitie leiden dan vaak moeizaam van bovenaf opgelegde veranderingen. Voorbeelden uit Duitsland en Nederland laten zien dat recente (collectieve) zelfbouwprojecten voor woningbouw veel meer perspectief op een energietransitie geven dan moeizame onderhandelingsrondes tussen overheden en bedrĳfsleven op nationaal en Europees niveau. Stedelĳk beleid heeft op deze manier de potentie niet alleen dynamischer, maar wellicht ook progressiever en slagvaardiger te worden. Is dit een te optimistisch beeld? Kleinschaligheid is zeker geen panacee voor de nieuwe stad. Noch betekent ze de verdwĳning van ongelĳkheid, van strĳd en van soms bikkelharde economische processen van uitsortering. Het is eerder een denken doerichting om hier op een pragmatische manier mee om te gaan. Om nieuwe toekomsten en praktĳken in de stad te realiseren voorbĳ de gebaande paden die in de laatste decennia vooral bestonden uit het faciliteren van grootschalige gebiedsontwikkeling door institutionele partĳen. Het is daarmee ook een zoektocht naar nieuwe fĳinancieringsmodellen, voorbĳ speculatie, en direct door de eigenaren en gebruikers. Het grootste probleem ligt bĳ de 153

6 planners en politici zelf: zĳ zĳn nog te veel gewend aan het beeld dat alleen door (hun) grootschalige ingrepen de maatschappĳ en de ruimte ten goede kan veranderen. Een nieuwe tĳd betekent voor hen een noodzakelĳke reflectie op zowel de instrumenten van planning als de houding ten opzichte van de samenleving. De auteur Stan Majoor is lector Coördinatie Grootstedelĳke Vraagstukken aan de Hogeschool van Amsterdam en verbonden aan het Speerpunt Urban Management. Zĳn onderzoeksinteresses zĳn (nieuwe aanpakken van) grootschalige gebiedsontwikkelingen, participatieve planningsprocessen en de organisatie van stedelĳk beleid en uitvoering. Verder lezen Franke, Simon, Jeroen Niemans & Frans Soeterbroek (red.) Het nieuwe stadmaken. Van gedreven pionieren naar gelĳk speelveld. Amsterdam: Trancity*Valiz. Rydin, Yvonne The future of planning. Beyond growth dependence. Bristol: Policy Press. 154