VOORSTEL AAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS. Van: Tel nr: A. Paap / S. Nicolasen / L. Rödel Datum: 28 juni Nummer: 16A.

Transcriptie

1 VOORSTEL AAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS Van: A. Paap / S. Nicolasen / L. Rödel Datum: 28 juni 2016 Tel nr: 8878 Team: Informatiebeleid Tekenstukken: Nee Bijlagen: 2 Afschrift aan: K. Alders, A. Monkel, E.van Leeuwen, N.a.v. (evt. briefnrs.): papierloos werken Onderwerp: Papierloos werken: Digitale handtekening / nieuwe wijze aanleveren uitgaande correspondentie Nummer: 16A Advies: Te besluiten: 1. Uitgaande correspondentie niet meer te voorzien van een "natte" handtekening maar van een digitale afbeelding van de handtekening tenzij: a. een besluit van het college of de gemeenteraad wordt gecommuniceerd, behoudens mandaatbesluiten; b. het college of de gemeenteraad een aanvraag, bezwaar- of beroepschrift indient; c. er door of namens het gemeentebestuur een overeenkomst wordt aangegaan; d. een wettelijke regeling vormvereisten stelt m.b.t. de ondertekening. 2. Te borgen dat brieven pas verzonden kunnen worden na autorisatie door de bevoegde in een digitaal systeem. 3. De geavanceerde digitale handtekening in te voeren voor de onder 1 genoemde uitzonderingen. Begrotingsconsequenties Nee B. en W. d.d.: Portefeuillehouder: Burgemeester / wethouder Schreurs

2 Inleiding: In het kader van het nieuwe werken wil de gemeente het papierloos werken invoeren. Hierbij wordt ernaar gestreefd om zoveel mogelijk processen digitaal te laten verlopen. De procedure voor het verzenden van uitgaande post verloopt momenteel nog grotendeels via de papieren weg, waarbij documenten moeten worden uitgeprint bij de teams, voorzien van een natte handtekening en vervolgens via de postronde naar Documentaire Informatievoorziening (DIV) moeten worden getransporteerd ter verzending. Voor een aantal zaakgericht ingerichte processen binnen onze organisatie wordt er nu al gewerkt met een digitale ondertekening van documenten door middel van het plaatsen van een gescande handtekening en wordt het document via een workflow digitaal ter verzending aangeboden bij DIV. Er is binnen onze organisatie nog geen uniforme werkwijze ten aanzien van het ondertekenen van uitgaande correspondentie. Dit voorstel heeft als doel te bereiken dat uitgaande correspondentie digitaal ondertekend kan worden en ook digitaal wordt verzonden naar DIV. Op termijn zal worden bekeken of het mogelijk is om de laatste stap, de daadwerkelijke verzending te digitaliseren. Voor correspondentie die niet door middel van een gescande digitale afbeelding van de handtekening kan worden ondertekend (zie de genoemde uitzonderingen bij adviespunt 1) is het voorstel om toepassingssoftware voor het plaatsen van een geavanceerde digitale handtekening aan schaffen. De bedoelde digitale handtekening staat juridisch gelijk met het gebruik van een natte handtekening. Voor nadere uitleg wordt verwezen naar bijlage 1. Het digitaliseren van de poststroom valt binnen de scope van de wettelijke verplichting dat overheidsinstellingen eind 2016 zaakgericht werken moeten hebben ingevoerd. De bevoegdheid van het college komt voort uit de volgende wet - en/of regelgeving: Artikel 160 van de Gemeentewet Beoogd effect: Het papierloos laten verlopen van het proces van de uitgaande correspondentie. Argumenten: Juridisch: In de Algemene wet bestuursrecht (art. 1:3 Awb) staat dat een besluit schriftelijk moet worden vastgelegd. De Awb stelt geen vormvereisten met betrekking tot de ondertekening van een besluit. In de Awb is slechts bepaald dat de ondertekening van een besluit kan worden gemandateerd (art. 10:11 Awb). Ook de Gemeentewet stelt geen vormvereisten aan de ondertekening (art. 32a en 59a Gemeentewet). Omdat vormvoorschriften voor de ondertekening (digitaal, nat of anderszins) in het bestuursrecht ontbreken en uit de Wet elektronische handtekeningen blijkt, dat regelingen daaromtrent zijn opgenomen in o.a. het Burgerlijk Wetboek, wordt daarbij aansluiting gezocht. Jurisprudentie wijst uit, dat ook de rechterlijke macht dat als grondslag gebruikt. De eisen waaraan de digitale handtekening moet voldoen zijn expliciet opgenomen in het artikel 3:15 BW. Het eerste lid van dit artikel luidt: Een elektronische handtekening heeft dezelfde rechtsgevolgen als een handgeschreven handtekening, indien de methode die daarbij is gebruikt voor authentificatie voldoende betrouwbaar is, gelet op het doel waarvoor de elektronische gegevens werden gebruikt en op alle overige omstandigheden van het geval. De overige eisen van het bedoelde artikel (zie bijlage 2) zullen bij implementatie uiteraard in acht worden genomen. Het is mogelijk om voor met name in wet- en regelgeving genoemde besluiten enkel een disclaimer te plaatsen zoals bijvoorbeeld de belastingdienst dat doet (een regel als dit besluit is automatisch aangemaakt en daarom niet ondertekend ). Gelet op de perceptie van de ontvangende partij wordt voorgesteld om een dergelijke disclaimer niet te gebruiken, maar om een afbeelding van een digitale handtekening te gebruiken.

3 De juridische vraag wordt daardoor tevens beperkt tot het vormvereiste van de ondertekening en niet de noodzaak tot ondertekenen. In dit kader kan worden gemeld, dat de gemeente Eindhoven ervaring heeft met de ondertekening van correspondentie met gescande afbeeldingen van handtekeningen en daarbij geen problemen heeft ondervonden van juridische aard. De documenten waarbij geen gebruik mag worden gemaakt van een afbeelding van een handtekening zijn verwoord in beslispunt 1 van dit advies. Voor deze categorie van documenten biedt het gebruik van een geavanceerde digitale handtekening uitkomst. De geavanceerde digitale handtekening heeft dezelfde juridische bewijskracht als de natte handtekening. Efficiënt: Doordat ondertekening en aanleverproces digitaal verloopt zijn er minder transportbewegingen tussen de teams en hoeven er bij de teams geen prints meer gemaakt te worden om documenten te laten ondertekenen. Ook het in tweevoud verzendklaar aanleveren inclusief de bijlagen hoeft niet meer bij de teams te gebeuren. Deze werkzaamheden zullen centraal bij DIV plaats vinden. Uiteindelijk werken we er naar toe om ook de daadwerkelijke verzending digitaal te laten verlopen.(voor een deel is dat al gerealiseerd bij VTH). Uniformiteit: Door voor de ondertekening binnen onze organisatie eenzelfde werkwijze te gebruiken wordt uniformiteit bereikt. Kanttekening: De scans van handtekeningen zullen met alle zorg worden omringd die in het kader van informatieveiligheid en privacy is vereist. In beginsel zullen de handtekeningen slechts toegankelijk zijn voor de eigenaar van de handtekening, de beheerders van de applicaties Xential, Corsa / Exxellence en daartoe aangewezen medewerkers die bij de ontwikkeling, c.q. implementatie zijn betrokken, die zich expliciet tot geheimhouding hebben verbonden. Financiën: In het voorstel met betrekking tot de invoering van het nieuwe werken, zoals dat onlangs door de Raad is goedgekeurd, zijn structureel gelden beschikbaar gesteld voor uitbreiding met 0,5 fte bij DIV in verband met de nieuwe werkwijze postverzending, de kosten verbonden aan het omzetten van algemene sjablonen naar Xential en het implementeren en onderhouden van software voor het gebruik van een geavanceerde digitale handtekening. Uitvoering: Na besluitvorming op dit advies moet binnen de organisatie een actie worden uitgezet om afbeeldingen van handtekeningen van de medewerkers te verzamelen. Daarna moeten deze worden geïntegreerd/gekoppeld binnen/aan de bestaande sjablonen in Xential of Corsa. Communicatie / Website: Omdat e.e.a. een nieuwe werkwijze betreft met consequenties voor de gehele organisatie zal e.e.a moeten worden gecommuniceerd met de hele organisatie. Dit zal plaats vinden via Pim, maar ook in de gebruikerscursussen Corsa / Xential zal aandacht worden besteed aan de nieuwe werkwijze met betrekking tot de nieuwe werkwijze postverzending. Deze werkwijze is niet facultatief en medewerkers moeten zich hieraan confirmeren. In het communicatietraject zal aan privacy en informatieveiligheid dan ook uitdrukkelijk aandacht worden geschonken. Er zal een gebruikersinstructie worden gemaakt voor medewerkers binnen de organisatie. Ondernemingsraad: n.v.t.

4 Samenhang met eerdere besluitvorming: Het nieuwe werken, onderdeel papierloos werken/zaakgericht werken. Bijlagen: Bijlage 1: de elektronische handtekening (16i.02592) Bijlage 2: Artikel BW 3:15a (16i.02593)

5 Bijlage 1: de elektronische handtekening Als gevolg van het papierloos werken binnen de gemeente Woerden is er behoefte aan een digitale handtekening. Momenteel moet bij een digitaal proces het bestand toch nog geprint worden voordat het ondertekend kan worden. In sommige gevallen wordt een bestand met daarop de handtekening gebruikt maar dit is niet in alle gevallen rechtsgeldig. Daarnaast is het ondertekenen van een document niet altijd nodig. Een elektronische handtekening of digitale handtekening is hetzelfde en is een elektronische variant van een handgeschreven handtekening. Een elektronische handtekening bestaat uit elektronische gegevens die zijn vastgehecht aan een digitaal document. Er is een verschil tussen een gewone elektronische handtekening, een geavanceerde en een gekwalificeerde elektronische handtekening. Gewone elektronische handtekening Een gewone elektronische handtekening is een handtekening die gekoppeld is aan andere elektronische gegevens, bijvoorbeeld een document of een . De gewone elektronische handtekening wordt gebruikt om de identiteit van de ondertekenaar vast te stellen. Een gewone elektronische handtekening is bijvoorbeeld een gescande handtekening. Geavanceerde elektronische handtekening De geavanceerde elektronische handtekening maakt gebruik van wiskundige technieken om een unieke code aan een bericht te koppelen. Deze code wordt afgeleid uit het bericht zelf en uit de identiteit van de afzender. Daarmee is de code niet te gebruiken bij een vervalst bericht, zodat zo n geavanceerde elektronische handtekening al snel als betrouwbaar en dus rechtsgeldig wordt gezien. Deze vorm wordt ook wel aangeduid als de digitale handtekening. De bewijslast ligt bij degene die heeft ondertekend. Gekwalificeerde elektronische handtekening Een gekwalificeerde elektronische handtekening is een handtekening waarbij een gekwalificeerd certificaat is gebruikt. Zo'n certificaat is een digitaal bestand dat aan het oorspronkelijke document is toegevoegd. Er zijn speciale instanties die certificaten uitgeven, de zogeheten certificatiedienstverleners. De Nederlandse overheid maakt gebruik van een certificaat dat wordt uitgegeven door Public Key Infrastructure (PKI)-overheid. De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) controleert de certificatiedienstverleners. Deze handtekeningen zijn altijd rechtsgeldig. Een gekwalificeerde elektronische handtekening is juridisch gelijk aan een gewone handtekening. De bewijslast ligt bij de andere partij. Document met elektronische handtekening openen Bij het openen van het elektronisch document voert de software de nodige controles op de ondertekening uit. Als alles in orde is, ziet u dat op het scherm. Als er een waarschuwing op uw scherm staat, mag u die ondertekening niet zomaar vertrouwen. U moet dan nagaan wat er aan de hand is. Let er op dat het certificaat geldig is, niet is ingetrokken en dat de uitgever vertrouwd is. Rechtsgevolgen De elektronische handtekening heeft dezelfde rechtsgevolgen als de handgeschreven handtekening. Daarmee zijn elektronische contracten en verkoopovereenkomsten juridisch mogelijk. In tegenstelling tot de handtekening op papier kent de elektronische handtekening drie verschillende vormen. Alle drie de vormen zijn rechtsgeldig, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. 1. De gewone elektronische handtekening is de eenvoudigste variant. Denk hierbij aan een een gescande handtekening op papier, die bijvoorbeeld onder een geplakt kan worden als afbeelding. Deze variant wordt meestal niet aangeraden omdat hij eenvoudig te vervalsen

6 is. Maar als de betrouwbaarheid voldoende vaststaat (bijvoorbeeld bij binnen een bedrijf), dan is zo n handtekening rechtsgeldig. 2. De geavanceerde elektronische handtekening maakt gebruik van wiskundige technieken om een unieke code aan een bericht te koppelen. Deze code wordt afgeleid uit het bericht zelf en uit de identiteit van de afzender. Daarmee is de code niet te gebruiken bij een vervalst bericht, zodat zo n geavanceerde elektronische handtekening al snel als betrouwbaar en dus rechtsgeldig wordt gezien. Deze vorm wordt ook wel aangeduid als de digitale handtekening. 3. De gekwalificeerde elektronische handtekening is de zwaarste variant. Hierbij wordt een geavanceerde elektronische handtekening gecontroleerd met behulp van een certificaat dat door een erkende certificatiedienstverlener wordt uitgegeven. Erkenning en inschrijving van zulke dienstverleners gebeurt door de telecomtoezichthouder OPTA. Elektronische (digitale) handtekeningen kunnen dus op verschillende manieren worden gezet. Of ze rechtsgeldig zijn, hangt af van vele omstandigheden en het doel waarvoor ze gezet en gebruikt worden. Een handtekening onder een met een dienstmededeling wordt op een andere manier beoordeeld dan een handtekening onder een digitale levensverzekeringspolis bijvoorbeeld. Toezicht op elektronische handtekeningen Een handgeschreven handtekening is rechtsgeldig. Een elektronische handtekening kan dezelfde waarde hebben als een handgeschreven handtekening. Die elektronische handtekening moet dan wel voldoende betrouwbaar zijn. Een elektronische handtekening is voldoende betrouwbaar als hij is gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) houdt toezicht op deze zogeheten certificatiedienstverleners.. Hoe ziet de markt voor certificatiedienstverleners er globaal uit? Er zijn zeven aanbieders van certificatiedienstverleners: vier commerciële bedrijven en drie overheidsinstellingen. De klanten van deze aanbieders zijn voor het merendeel bedrijven. Met een gekwalificeerd certificaat kun je bijvoorbeeld digitale documenten voorzien van een rechtsgeldige handtekening en garanderen dat de inhoud ongewijzigd is. Waarom houdt ACM toezicht op certificatiedienstverleners? ACM houdt toezicht op de certificatiedienstverleners om de betrouwbaarheid van elektronische handtekeningen te bevorderen. Eisen aan certificatiedienstverleners staan in de Telecommunicatiewet en lagere regelgeving. Zo n aanbieder moet zich bij de ACM registreren. De certificatiedienstverlener moet voor registratie stukken overleggen waaruit blijkt dat hij aan de eisen van de wet voldoet. Dat is altijd een momentopname. Registratie bij ACM wil niet zeggen dat zo n aanbieder voortdurend aan alle eisen uit de wet voldoet. Daarom houdt ACM na registratie actief toezicht op de certificatiedienstverleners. Wat houdt het toezicht van ACM op certificatiedienstverleners in? Jaarlijkse controles ter plekke ACM gaat jaarlijks langs bij de dienstverleners om de situatie ter plekke te beoordelen. Informatie vorderen ACM vordert informatie als dat nodig is. Incidenten monitoren ACM is extra alert bij incidenten. Wat kan ACM doen als blijkt dat de certificatiedienstverlener niet aan de eisen van de wet voldoet? Voldoet een certificatiedienstverlener niet aan de eisen van de wet? Dan kan ACM in uiterste gevallen de registratie beëindigen. Dat betekent dat de dienstverlener geen gekwalificeerde certificaten meer mag uitgeven. Waar kan ik het register met certificatiedienstverleners inzien? Alle certificatiedienstverleners die geregistreerd zijn bij ACM, staan in ons register. Wij houden ook een zogeheten vertrouwenslijst bij. Op die lijst staan alle diensten van de certificatiedienstverleners die onder toezicht van ACM staan.

7 Betekent registratie dat een certificatiedienstverlener aan de wet voldoet? Uit het feit dat een certificatiedienstverlener geregistreerd is bij ACM mag niet worden afgeleid dat die certificatiedienstverlener aan de eisen van de wet voldoet. Registratie betekent ook niet dat ACM instaat voor de kwaliteit van een certificatiedienstverlener. ACM is daarom niet aansprakelijk voor schade die voortvloeit uit of samenhangt met het feit dat derden toch een dergelijke waarde aan de registratie toeschrijven. Rechtsgeldigheid handtekeningen (bron Alleen de gekwalificeerde elektronische handtekening is in bewijsrechtelijk opzicht gelijk aan de handgeschreven handtekening. Dit houdt in dat de rechtsgeldigheid bij een geschil door de rechter wordt aangenomen. Als iemand beweert dat deze handtekening vals is, moet deze partij dit zelf zien te bewijzen. Voor de overige typen handtekeningen geldt dit principe niet. Hiervan moet de rechtsgeldigheid bij een geschil in principe door de ondertekenaar aangetoond worden. In de praktijk wordt vaak gekozen voor de geavanceerde in plaats van de gekwalificeerde handtekening. Dit in verband met het ingewikkelde uitgifteproces van de gekwalificeerde handtekening. In steeds meer gevallen wordt de geavanceerde handtekening in plaats van de gekwalificeerde handtekening toegepast, bijvoorbeeld voor digitale facturen. Met een PDF signing certificaat plaatst u (wettelijk gezien) een geavanceerde elektronische handtekening op uw documenten. Dit type ondertekening is in een groot aantal Europese landen verplicht, en is niet mogelijk met bijvoorbeeld een signing certificaat. Deze optie voldoet zonder voorbehoud aan de eisen van de Nederlandse Belastingdienst, die onder andere stelt dat bij digitale facturen zowel de identiteit van de afzender als een ongewijzigde inhoud verzekerd moeten zijn. In de onderstaande tabel staat een overzicht van de wettelijke eisen per Europees land voor elektronisch factureren. Karen Alders, Team Informatiebeleid

8 Bijlage 2: Burgerlijk Wetboek Boek 3, Artikel 15a 1. Een elektronische handtekening heeft dezelfde rechtsgevolgen als een handgeschreven handtekening, indien de methode die daarbij is gebruikt voor authentificatie voldoende betrouwbaar is, gelet op het doel waarvoor de elektronische gegevens werden gebruikt en op alle overige omstandigheden van het geval. 2. Een in lid 1 bedoelde methode wordt vermoed voldoende betrouwbaar te zijn, indien een elektronische handtekening voldoet aan de volgende eisen: a. zij is op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden; b. zij maakt het mogelijk de ondertekenaar te identificeren; c. zij komt tot stand met middelen die de ondertekenaar onder zijn uitsluitende controle kan houden; en d. zij is op zodanige wijze aan het elektronisch bestand waarop zij betrekking heeft verbonden, dat elke wijziging achteraf van de gegevens kan worden opgespoord; e. zij is gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel ss, van de Telecommunicatiewet; en f. zij is gegenereerd door een veilig middel voor het aanmaken van elektronische handtekeningen als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel vv, van de Telecommunicatiewet. 3. Een in lid 1 bedoelde methode kan niet als onvoldoende betrouwbaar worden aangemerkt op de enkele grond dat deze: niet is gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel ss, van de Telecommunicatiewet; niet is gebaseerd op een door een certificatiedienstverlener als bedoeld in artikel 18.16, eerste lid, Telecommunicatiewet afgegeven certificaat; of niet met een veilig middel voor het aanmaken van elektronische handtekeningen is aangemaakt als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel vv, van de Telecommunicatiewet. 4. Onder elektronische handtekening wordt een handtekening verstaan die bestaat uit elektronische gegevens die zijn vastgehecht aan of logisch geassocieerd zijn met andere elektronische gegevens en die worden gebruikt als middel voor authentificatie. 5. Onder ondertekenaar wordt degene verstaan die een middel voor het aanmaken van elektronische handtekeningen als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel uu, van de Telecommunicatiewet gebruikt. 6. Tussen partijen kan van lid 2 en 3 worden afgeweken.