WWB en reïntegratie. Gemeente. Sappemeer

Transcriptie

1 Onderzoek WWB en reïntegratie Gemeente Hoogezand - Sappemeer

2 DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander rekenkamer is een personele unie ten behoeve van de drie rekenkamercommissies van de gemeenten Hoogezand- Sappemeer, Veendam en Winschoten. De Ommelander rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris) 2 Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer

3 INLEIDING 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om ondersteuning te bieden aan bijstandsgerechtigden die niet op eigen kracht aan het werk komen. Met de invoering van de WWB in 2004 hebben gemeenten een grotere vrijheid gekregen om een op de lokale situatie toegespitst reïntegratiebeleid te voeren. De Ommelander rekenkamer constateerde dat binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer er weinig beweging was in het aantal WWB-gerechtigden. Dit aantal schommelde al enige tijd om en nabij de personen. In de periode 2004 t/m 2006 was het percentage bijstandsgerechtigden t.o.v. de totale bevolking behoorlijk constant zo n 5,0 %. Dit terwijl in vergelijkbare gemeente een daling van zowel aantal als percentage werd gerealiseerd. Met de uitvoering van de WWB is veel geld gemoeid. De jaarlijkse bruto lasten voor het uitvoeren van de WWB bedragen in de gemeente Hoogezand-Sappemeer bedragen ongeveer 16 miljoen. Daarnaast wordt jaarlijks ongeveer 6 miljoen aan werkgelegenheidsbevorderende voorzieningen uitgegeven. De constatering van de geringe beweging in het aantal WWB-gerechtigden en de grote hoeveelheid geld die met de uitvoering van de WWB is gemoeid maakte dat de Ommelander rekenkamer een onderzoek naar de WWB en reïntegratie heeft geïnitieerd. 1.2 Onderzoeksvragen Doel van het onderzoek is dat de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer alsmede de gemeentelijke organisatie kan leren van de uitkomsten van het onderzoek. Daarbij zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd 1. Welke activiteiten onderneemt de gemeente om het aantal bijstandsgerechtigden terug te dringen? 2. Hoe zorgt de gemeente ervoor dat de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar worden afgestemd? Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? 3. Wat zijn de resultaten van het terugdringen (uitstroom en voorkomen instroom) van het aantal bijstandsgerechtigden en van het reïntegratiebeleid van de gemeente H-S? En hoe verhouden die resultaten zich tot vergelijkbare gemeenten? 4. Hoe verhouden zich de kosten van dit beleid t.o.v. de geboekte resultaten? 5. Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en voldoet de informatievoorziening aan de raad? 1.3 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het TNO arbeid uit Hoofddorp. In september 2007 is het onderzoek gestart. Het onderzoek bestond uit interviews, beoordelen van beleidsstukken de gegevensorganisatie en managementinformatie. In januari 2008 is het eindrapport opgeleverd. Tijdens het onderzoek is veelvuldig contact geweest tussen de Ommelander rekenkamer en onderzoekers. De Ommelander Rekenkamer is van mening dat de onderzoekers er uitstekend in zijn geslaagd om het reilen en zeilen van de gemeente Hoogezand-Sappemeer en WWB/ reïntegratie in kaart te brengen. Onderzoek Onderzoek herstructurering WWB EN REÏNTEGRATIE Parkwijk Gemeente Gemeente Hoogezand Stadskanaal - Sappemeer 3

4 BELANGRIJKSTE CONCLUSIES 2 BELANGRIJKSTE CONCLUSIES 2.1 Te laat aandacht voor de gevolgen van de WWB De gevolgen en mogelijkheden van de WWB zijn laat onderkend binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. In de periode is de aandacht van de gemeente vooral uitgegaan naar het regelen van de vorm en onvoldoende naar (de kwaliteit van de) inhoud van het beleid en de uitvoering alsmede de vraag of daarmee de beoogde gemeentelijke en wettelijke doelen gerealiseerd konden worden. Door gebrekkige kennis en ervaring heeft de gemeente bij de eerste aanbesteding van re-integratiecontracten gekozen voor standaard all-in trajecten, waarbij onvoldoende afstemming werd gezocht met de mogelijkheden van de lokale arbeidsmarkt. Cliënten werden opgeleid voor beroepen die in de regio niet voorhanden waren. Door het ontbreken van inzicht in het bestand lukte het de gemeente ook niet om voldoende cliënten aan de re-integratiebedrijven voor te dragen die voldeden aan de overeengekomen criteria. De gemeente heeft relatief laat de gevolgen van de WWB onderkend en aanvankelijk tamelijk reactief geopereerd. Dat geldt voor het college, de raad en de afdeling sociale zaken. 2.2 Gebrek aan managementinformatie In de periode 2004 tot en met 2006 was de beschikbare managementinformatie en de informatievoorziening aan de raad onvoldoende. Pas midden 2006 kwam er langzaam maar zeker informatie beschikbaar zodat bijgestuurd kon worden op basis van de realisatiecijfers. Het was al enige tijd bekend dat het tekort op het I-deel van de WWB aanvankelijk toe nam, terwijl het W-deel niet volledig benut werd. Vanaf de tweede helft van 2006 heeft de gemeente lering getrokken uit het gevoerde beleid. 2.3 Bijsturing heeft effect maar Op basis van de eind 2006 beschikbare managementinformatie werd geconstateerd dat de gemeente Hoogezand-Sappemeer zich meer moest richten op de mogelijkheden van de klant en op basis daarvan een passend (maatwerk) reïntegratieaanbod moet doen in aansluiting op de kansen van de regionale arbeidsmarkt. De oplossing heeft de gemeente gezocht in een betere diagnose, maatwerktrajecten, een vraaggerichte benadering en een sterkere regierol van de uitvoering op de cliënten en de reïntegratie. In 2007 is een behoorlijke daling in het aantal WWB-gerechtigden te constateren. Recente vergelijkende (benchmark) studies tonen aan dat de prestaties van de gemeente Hoogezand-Sappemeer niet onder doen en soms beter zijn dan omliggende en vergelijkbare gemeenten in Nederland. Gezien de arbeidsmarkt- en economische situatie zijn de prestaties van Hoogezand-Sappemeer in 2006 relatief goed, zo blijkt uit landelijke monitorgegevens. Begin 2007 is volgens een benchmarkstudie door WSGBO/ Stimulanz de ontwikkeling beter dan vergelijkbare gemeenten in de noordelijke provincies. Deze positieve resultaten zijn echter voor een aanzienlijk deel veroorzaakt door bestandsopschoning en kunnen dus ook in relatie worden gezien tot de mindere resultaten in de eerste jaren na invoering van de WWB. Ook zijn circa 100 personen met behulp van een detacheringsovereenkomsten ondergebracht bij uitzendbureaus. De detacheringsovereenkomst wordt betaald uit het W-deel terwijl de uitkering van deze personen tot voor kort uit het I-deel werden betaald. Financieel een slimme zet. Het is de vraag of deze mensen daadwerkelijk aan het werk zijn en daarmee structureel in eigen onderhoud kunnen voorzien, dus ook a de beëindiging van de detacheringsovereenkomst. Op dit moment bestaat hierop onvoldoende zicht. Zowel bestandsopschoning als detacheren bij uitzendbureaus zijn geen reguliere processen. Feitelijk is sprake van een inhaaleffect. Op korte termijn kan hiermee nog (extra) uitstroom worden gegenereerd, maar op de langere termijn zal de betekenis afnemen. 2.4 Te weinig kennis inzake arbeidsmarkt Voor een succesvol re-integratiebeleid is het van belang dat de gemeente goed inzicht heeft in de regionale werkgelegenheid en de mogelijkheden van de bijstandscliënten op de arbeidsmarkt. Tot 2006 had de gemeente weinig kennis van de vraagkant van de arbeidsmarkt, ontbrak het inzicht in het bestand en was er nauwelijks samenwerking met de publieke partners in de regio. Doordat in de eerste jaren na invoering van de WWB de (regionale) werkgelegenheid niet goed was, had de gemeente al moeite genoeg om de goed bemiddelbare cliënten aan het werk te krijgen. Er was in die tijd dan ook weinig aandacht voor de overige cliënten. Mensen met een ontheffing werden nauwelijks gesproken. Het ontbreken van inzichtelijk informatie over het bestand (tot 2007) heeft deze ontwikkeling versterkt. 4 Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer

5 AANBEVELINGEN 2.5 In de praktijk te weinig overeenstemming over samenwerking met ketenpartners Om de WWB en het reïntegratieproces op een succesvolle manier uit te kunnen voeren is overeenstemming tussen gemeente en ketenpartners noodzakelijk. De uitgangspunten op papier zijn helder. In de praktijk blijkt dat er sprake is van verschillen in interpretatie. Een voorbeeld hiervan is dat voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven het niet altijd helder is hoe de casemanager tot een keuze komt voor een traject, vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af welke criteria nu worden gehanteerd om tot een goede keuze te komen. Door deze keuze duidelijker te laten communiceren door de casemanager, bijvoorbeeld door de diagnose op de aanmeldingsformulieren te standaardiseren, kan verwarring worden voorkomen. 3 AANBEVELINGEN 3.1 Nadrukkelijkere positie raad bij majeure beleidsontwikkelingen De W.W.B. heeft zowel maatschappelijk als financieel een grote impact gehad op de gemeente Hoogezand- Sappemeer. Op basis van de raadsstukken en uit de aan de raad aangeleverde voortgangsinformatie ontstaat de indruk dat de raad zich niet nadrukkelijk door het college heeft laten betrekken bij de beleidsvoorbereiding ten aanzien van de door de gemeente te maken afwegingen. Aanbeveling 1 Wij adviseren de raad om zich bij majeure beleidsontwikkelingen zoals de WWB nadrukkelijker te positioneren bij de te maken beleidskeuzen. N.B. Een gelijksoortig advies hebben wij afgegeven in de quick scan naar de W.M.O. 3.2 Bij nieuwe wet- en regelgeving sneller managementinformatie Het onderzoek inzake de WWB heeft laten zien dat te laat aandacht is besteed aan het formuleren van adequate managementinformatie. Op basis van deze informatie kan tijdig worden bijgestuurd. Ten aanzien van de WWB begint die informatie op orde te komen. Ten aanzien van andere nieuwe wet- en regelgeving valt hier lering uit te trekken. In onze quick scan inzake de W.M.O. hebben wij eerder gewezen op de voordelen van het tijdig formuleren van managementinformatie. De accountant adviseert in haar laatste interimrapportage om de managementinformatie inzake de W.M.O. te verbeteren. De rekenkamer deelt dat advies. Aanbeveling 2 Wij adviseren de raad om het college op te dragen om bij majeure nieuwe wet- en regelgeving (zoals bijvoorbeeld W.M.O.) vroegtijdig aan te geven welke managementinformatie zij de raad gaat leveren. 3.3 Informatie over effecten detachering naar uitzendbureau s De daling van het aantal mensen in de WWB is mede veroorzaakt door het detacheren van 100 mensen naar uitzendbureaus. Het is onbekend of deze mensen momenteel via het uitzendbureau daadwerkelijk aan het werk zijn. Aanbeveling 3 Wij adviseren aan de raad om het college op te dragen om voortgangsinformatie te leveren inzake het aantal gedetacheerde mensen die daadwerkelijk aan de slag zijn plus effecten van de detachering. Onderzoek Onderzoek herstructurering WWB EN REÏNTEGRATIE Parkwijk Gemeente Gemeente Hoogezand Stadskanaal - Sappemeer 5

6 VERVOLG AANBEVELINGEN EN TOT SLOT 3 VERVOLG AANBEVELINGEN 3.4 Verbeterpunten organisatie Binnen de nieuwe gemeentelijke organisatie is de afdeling Onderwijs, Economie en Werk tot stand gekomen. De samenstelling van deze afdeling biedt perspectief voor het (verder) verbeteren van de uitvoering van de WWB. Het gaat daarbij wat de rekenkamer betreft om de volgende vier punten: a) Beter zicht op de arbeidsmarkt Om de uitvoering van de WWB verder te optimaliseren is het noodzakelijk dat er meer zicht komt op de arbeidsmarkt. b) Meer regie maatwerk en een betere aansluiting van aanbod en vraag op de arbeidsmarkt betekent dat de gemeente meer nadrukkelijk de regie moet pakken. De huidige aanpak van specialisatie, het ontwikkelen van de professionaliteit (kwaliteit, competenties, kennis) van de medewerkers en het beperken van de caseload is noodzakelijk om de beoogde rol van klantmanager, zowel richting de klant als richting opdrachtnemer, waar te maken. Deze ontwikkeling kan de komen de jaren worden versterkt; c) Verdere verbetering van afstemming met ketenpartners de verdere ontwikkeling van de samenwerking met de ketenpartners CWI en UWV en de lokale/regionale maatschappelijke en zorginstellingen is een voorwaarde om het participatiebeleid meer handen en voeten te geven. d) Meer netwerken met bedrijven de werkgelegenheid in de regio van midden-groningen blijft een kwetsbaar punt binnen het participatie- en re-integratiebeleid van de gemeente. Daarom is het van belang dat de gemeente en de opdrachtnemers een goed netwerk hebben en een vraaggerichte en daadkrachtige insteek kiezen. De huidige activiteiten van de gemeente bestaan nog vooral uit contacten met werkgeversverenigingen en overleg over de regionale arbeidsmarkt. Er is nog weinig sprake van concrete activiteiten om de regionale arbeidsmarkt te versterken, bijvoorbeeld door het inrichten van arbeidspools. Werkgevers kunnen ook meer betrokken worden bij de werk- en wijkgerichte aanpak van de gemeente. Ook mogelijkheden als social-return-on-investment (SROI; in gemeentelijke aanbestedingen opnemen van verplichting op een bepaald percentage bijstandscliënten in dienst te nemen voor de uitvoering van de opdracht) worden nog niet gebruikt. Aanbeveling 4 Wij adviseren aan de raad om het college op te dragen om ten aanzien van de bovengenoemde vier punten inzicht te geven in de verbeteractiviteiten. 4 TOT SLOT Het is goed om te constateren dat de gemeente Hoogezand-Sappemeer lering heeft getrokken uit de gebrekkige resultaten van de uitvoering van de WWB over de periode 2004 t/m De resultaten over 2007 zijn dan ook verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. Het is nu zaak om de aanpak verder te verbeteren en de resultaten te monitoren. 6 Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer

7 Onderzoek WWB en reïntegratie Gemeente Hoogezand - Sappemeer 7 Onderzoek WWB EN REÏNTEGRATIE Gemeente Hoogezand - Sappemeer

8 TNO Kwaliteit van Leven TNO-rapport Beweging in het bestand Arbeid Polarisavenue 151 Postbus AS Hoofddorp T F Onderzoek voor 'De Ommelander rekenkamer' naar de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de re-integratieactiviteiten door gemeente Hoogezand-Sappemeer Datum 10 januari 2008 Auteurs Aangeboden aan E.L. de Vos B.M.F. Fermin W.S.M. Piek De Rekenkamercommissie 'De Ommelander rekenkamer' De heer J.E. de Graaf RA Postbus AD Zuidlaren 2007 TNO

9 TNO conceptrapport Verhogen van participatie en betrokkenheid van burgers bij de samenleving is de belangrijkste uitdaging van kabinet en samenleving. Uitgangspunt is burgers maximaal te stimuleren naar vermogen deel te nemen aan het maatschappelijk proces, waar mogelijk via het arbeidsproces. Uit: Brief van minister Donner en staatssecretaris Aboutaleb van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer over verhoging van de arbeidsparticipatie Datum:

10 TNO conceptrapport Inhoudsopgave Managementsamenvatting Inleiding Behoefte aan evaluatie Vraagstelling Doel van het onderzoek Leeswijzer Kwaliteit van de uitvoering en ketensamenwerking (output) De procesevaluatie Welke activiteiten onderneemt de gemeente in de praktijk om het aantal bijstandgerechtigden terug te dringen? Wat doet de gemeente op het gebied van ketensamenwerking Welke ervaringen zijn er met de cliëntenraad? Wat doet de gemeente om de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen? Wat is de kwaliteit en benutting van de informatie over het klantenbestand? Hoe ontwikkelen zich de doorlooptijden aanvraag uitkering Is er voldoende interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie? Voldoet de informatievoorziening aan de raad? Oordeel TNO over procesgang Resultaten van de uitvoering: wat kost het en wat levert het op (outcome)? Inleiding Ontwikkeling van het aantal uitkeringen Ontwikkeling van de omvang van het aantal trajecten Baten van de uitvoering Kosten van de trajecten en uitkeringen Conclusie Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie Inleiding Analyse van het gevoerde beleid Bijlage 1: Evaluatiethema's en aanpak Bijlage 2: Schriftelijke bronnen en documentatie... 31

11 TNO rapport Managementsamenvatting De afdeling sociale zaken van de gemeente Hoogezand-Sappemeer is verantwoordelijk voor de ondersteuning van bijstandsgerechtigden die niet op eigen kracht aan het werk komen. Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 kreeg de gemeente een grotere vrijheid om een op de lokale situatie toegespitst re-integratiebeleid te voeren. De Ommelander rekenkamer 1 constateerde begin 2007 dat in tegenstelling tot een landelijke daling van het aantal WWB-gerechtigden er in Hoogezand- Sappemeer nauwelijks beweging was in het bestand. Deze bleef schommelen rond de Dat is ongeveer 5% van de (beroeps)bevolking (18-65 jaar) en hoger dan het landelijke gemiddelde. De oorzaak van de achterblijvende prestatie was onduidelijk. Vandaar de wens van de rekenkamer om beter inzicht te krijgen in de activiteiten van de gemeentelijke instellingen en het bereiken van doelstellingen. De Ommelander Rekenkamer vroeg aan TNO Arbeid om de uitvoering van de WWB en de re-integratie-activiteiten door de gemeente Hoogezand- Sappemeer te evalueren. De kernvraag van de evaluatie is tweeledig en luidt: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Hoogezand-Sappemeer om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen en wat zijn daarvan de kosten en de resultaten? Wat kan de Raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer als mede de gemeentelijke organisatie leren om het beleid en de uitvoering te verbeteren? Op basis van het onderzoek stelde TNO de volgende problemen vast: Aanvankelijk was de attitude reactief, Bij de invoering van de WWB in 2003/2004 liepen het college, de raad en de gemeentelijke afdeling sociale zaken niet vooruit op de toekomstige en door het ministerie van Sociale Zaken gewenste ontwikkelingen. De gemeente onderkende relatief laat de gevolgen van de WWB en opereerde aanvankelijk tamelijk reactief. Dat geldt zowel voor het college, de raad en de afdeling sociale zaken. Het betekent dat de politiek en uitvoering pro-actiever kan reageren op landelijke beleidswijzigingen. procedureel en weinig resultaat gericht en Aanvankelijk was er onvoldoende oog voor de consequenties van de WWB. Het betrof nieuwe activiteiten en procedures waar de gemeente nog geen of weinig ervaring mee had. In de periode ging de aandacht nog onvoldoende uit naar de vraag of met het gevoerde beleid de beoogde wettelijke doelen gerealiseerd konden worden. De gemeente Hoogezand-Sappemeer richtte zich tot 2006 vooral op procedurele zaken rond de WWB zoals het opstellen van verordeningen, het inrichten en uitvoeren van aanbestedingsprocedures voor re- 1 De rekenkamercommissie van de gemeente Hoogezand-Sappemeer vormt tezamen met de rekenkamercommissies uit de gemeenten Stadskanaal, Veendam en Winschoten de Ommelander Rekenkamer.

12 TNO rapport integratiecontracten en het invoeren van het wettelijk verplichte casemanagement. invulling van regierol vraag en aanbod onvoldoende. Tot 2006 had de gemeente weinig kennis van de vraagkant van de arbeidsmarkt, ontbrak het inzicht in het bestand en was er nauwelijks samenwerking met de publieke partners in de regio. Doordat in de eerste jaren na invoering van de WWB de (regionale) werkgelegenheid niet goed was, had de gemeente al moeite genoeg om de goed bemiddelbare cliënten aan het werk te krijgen. Kentering en verbetering In de procesgang voldoet de gemeente, zij het met kanttekeningen, aan de afspraken welke met de raad zijn overeengekomen (zie hoofdstuk 2). Vanaf eind 2006 werd de kwaliteit van de interne informatievoorziening en van de uitvoering steeds beter. Daardoor verbeterde ook de rapportage aan de raad. Mede op basis van de laatste voor dit onderzoek beschikbare managementrapportage van de afdeling sociale zaken (over oktober 2007, zie hoofdstuk 3) stelt TNO het volgende vast: In de jaren van invoering van de WWB in 2003/2004 steeg het aantal bijstand-ontvangers. Het aantal klanten in het WWB 65- bestand is oktober 2007 fors lager dan in januari Het aantal cliënten op traject nam vooral in 2007 sterk toe. De uitstroom naar werk is hoog. De uitstroom naar additioneel werk blijft nog achter ten opzichte van de doelstelling van de gemeente. Tot en met 2006 waren de uitgaven werkdeel te laag. De uitgaven werkdeel zijn sinds juni 2007 fors gestegen. De gemeente zal daardoor dit jaar niet met een overschot blijven zitten. De uitgaven inkomensdeel zijn hoger dan het budget. Ten opzichte van de gemeentebegroting zijn de uitgaven lager. De gemeente formuleerde als doelstelling een daling van het aantal uitkeringsgerechtigden van 2,5% in Het aanvalsplan dat begin 2007 is ingezet heeft inmiddels tot positieve resultaten geleid. Er vond de hoognodige uitstroom plaats naar regulier werk en doorstroom naar andere trajecten of scholing. De Work First-aanpak levert ook andere (maatschappelijke) baten op voor de deelnemers zelf, hun omgeving en de maatschappij in bredere zin. Verbeteren duurzaamheid Een aanzienlijk deel van de huidige effecten wordt veroorzaakt door de bestandsopschoning en detacheringovereenkomsten met de uitzendbureaus. Beide activiteiten zijn geen reguliere processen. Op korte termijn kan hiermee nog (extra) uitstroom worden gegenereerd, maar op de langere termijn zal de betekenis afnemen. Doordat in 2007 de prioriteit heeft gelegen op instroombeperking en uitstroombevordering is de aandacht voor bredere beleidsdoelstelling, namelijk participatie, op de achtergrond geraakt. Tot in de eerste helft van 2007 bleef het aantal trajecten (sterk) achter bij het verwachte aantal trajecten. Dit geldt momenteel nog voor de Participatiebanen. Dit is een belangrijk aandachtspunt.

13 TNO rapport In oktober 2007 ligt het aantal uitkeringen 90 onder de norm die de afdeling sociale zaken zich gesteld heeft. Daarmee lijkt het jaar succesvol te worden afgesloten. De uitstroom in juni 2007 komt zoals gezegd voor een groot gedeelte op het conto van drie uitzendbureaus die vanaf die maand een honderdtal klanten in dienst nemen met Loonkostensubsidie van de gemeente. Pas na anderhalf jaar zal duidelijk worden of deze klanten ook daadwerkelijk buiten de WWB blijven 2. De afdeling sociale zaken, het college en de raad zullen deze en andere ontwikkelingen daarom goed moeten blijven monitoren. De bovengenoemde succes- en faalfactoren van de uitvoering worden nader besproken in hoofdstuk 4 van dit rapport. Daar benoemen we ook wat er valt te leren van de eerdere werkwijze en prestaties. 2 De klanten krijgen van het uitzendbureau een jaarcontract. Worden zij na een jaar werkzoekend, dan hebben zij eerst recht op een WW-uitkering voordat zij weer een beroep op de bijstand doen.

14 TNO rapport Inleiding 1.1 Behoefte aan evaluatie Naar aanleiding van de geringe beweging in het aantal WWB-gerechtigden vroeg de Ommelander rekenkamer in mei 2007 aan TNO een onderzoek te verrichten naar de uitvoering van de WWB en de re-integratieactiviteiten door de gemeente Hoogezand-Sappemeer. De oorzaak van de achterblijvende prestatie was onduidelijk. Vandaar de wens van de Ommelander rekenkamer om beter inzicht te krijgen in de activiteiten van de gemeentelijke instellingen en het bereiken van doelstellingen. 1.2 Vraagstelling De Ommelander Rekenkamer vroeg TNO om een voorstel voor een evaluatie van de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de re-integratieactiviteiten door de gemeente Hoogezand-Sappemeer, zodat zij een gedegen oordeel kan geven over de prestaties van het gemeentelijke re-integratiebeleid en de uitvoering daarvan en daaraan conclusies kan verbinden. De kernvraag van de evaluatie is: Welke activiteiten onderneemt de gemeente Hoogezand-Sappemeer om het aantal bijstandsgerechtigden terug te brengen en wat zijn daarvan de kosten en de resultaten? Hieronder vallen ook de vragen naar de kwaliteit van de interne stuurinformatie binnen de gemeentelijke organisatie en de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad. Het doel van de evaluatie is om beter inzicht te krijgen in het functioneren van de gemeente en de gemeentelijke diensten. Meer specifiek gaat het om vast te stellen: Wat kan de Raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer als mede de gemeentelijke organisatie leren om het beleid en de uitvoering te verbeteren? 1.3 Doel van het onderzoek Het Rekenkameronderzoek is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de transparantie en de effectiviteit van bestuur. Het evaluatieonderzoek kan een rol spelen in de verantwoording van het college van B&W aan de raad, maar ook in de publieke verantwoording. Een goede beslissing op basis van de juiste informatie kan verder leiden tot betere prestaties van de gemeente en onnodige uitgaven besparen. Daarbij kunnen ook andere gemeenten gebruikmaken van deze kennis.

15 TNO rapport Het onderzoek door TNO bestond uit meerdere onderdelen die zijn beschreven in de bijlage 3. De tussentijdse resultaten van het onderzoek zijn waar mogelijk besproken met de deelnemers, om het leereffect te maximaliseren. 1.4 Leeswijzer De evaluatieonderdelen worden achtereenvolgens in de volgende hoofdstukken besproken: Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking (hoofdstuk 2). Resultaten van de uitvoering; wat kost het en wat levert het op (hoofdstuk 3). Eindoordelen TNO en aanbevelingen voor optimalisatie (hoofdstuk 4). In de bijlagen staan de gegevens over het onderzoek. 3 Na inventarisatie van de wensen van de rekenkamer en de voor de evaluatie beschikbare bronnen stelde TNO de witte vlekken in de informatievoorziening vast. Daarbij verzamelden we de documenten en monitorgegevens die de gemeente Hoogezand-Sappemeer voorhanden heeft. Wij voerden gesprekken met medewerkers van de gemeente, onder meer bij de Sociale Dienst en bezochten uitvoerende re-integratiebedrijven. Daarbij stelden we knelpunten vast bij het bereiken van het doel van de gemeente: bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt terugleiden naar werk en uit de uitkering.

16 TNO rapport Kwaliteit van de uitvoering en ketensamenwerking (output) Procesevaluatie genereert kwalitatieve uitkomsten ofwel geeft informatie over de output van het WWB-beleid en de re-integratie door de gemeente in samenwerking met de ketenpartners. 2.1 De procesevaluatie Welke activiteiten onderneemt de gemeente in de praktijk om het aantal bijstandgerechtigden terug te dringen? Het doel van de afdeling sociale zaken van de gemeente Hoogezand-Sappemeer is om zoveel mogelijk burgers van de gemeente te laten participeren op de arbeidsmarkt. De belangrijkste activiteiten van de afdeling sociale zaken in het kader van het activeringsbeleid zijn gericht op: Het vaststellen in welke mate een cliënt wel of niet kan werken (arbeidsverplichting en diagnose arbeidsmarktkansen en /of belemmeringen); Preventie: het voorkomen van instroom in de uitkering; Re-integratie: het bevorderen van uitstroom uit de uitkering en participatie; Handhaving: het voorkomen van onrechtmatig gebruik van de bijstand en onvoldoende medewerking aan de eigen re-integratie. Bij de invoering van de WWB in 2003/2004 heeft de gemeente in de uitvoering de rol van casemanager ingevoerd. Daarbij is een keuze gemaakt voor een knip tussen casemanagement werk en casemanagement inkomen. Tevens is de gemeente in 2004 gestart met het (verplicht) aanbesteden van re-integratietrajecten. Dit leidde in 2005 tot de vijf contracten met verschillende re-integratiebedrijven. De contracten betroffen all-in trajecten 4 met een looptijd van één jaar (mei 2005 mei 2006). Vanwege de tegenvallende resultaten zijn deze re-integratiecontracten niet verlengd. Kader 2.1 Doel van de ladder Het doel van de afdeling sociale zaken met de ladder was bij aanvang: Inzicht te genereren in de opbouw van ons klantenbestand. Zodra iedereen juist is ingedeeld op de ladder is het mogelijk om periodiek een dwarsdoorsnede te maken van het bestand: De beweging van klanten op de ladder te monitoren. Een monitor die kan plaatsvinden per klant en per groep van cliënten; Inzicht te krijgen in de resultaten van re-integratie, ook daar waar het niet gaat om resultaten die niet leiden tot uitstroom uit de uitkering; Beter kunnen bepalen welke instrumenten nodig zijn om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen (per trede van de ladder); Inzicht te krijgen in de financiële middelen en de personele inzet. 4 Onder all-in trajecten verstaan wij trajecten waarbij de opdrachtnemer (re-integratiebedrijf) verantwoordelijk is voor het gehele traject; van de diagnose, de inzet van re-activeringsinstrumenten tot en met de bemiddeling van cliënten naar de arbeidsmarkt.

17 TNO rapport Om tot een betere afstemming te komen tussen de mogelijkheden van een cliënt (aanbod) en de vraagkant van de arbeidsmarkt heeft de gemeente in 2006 de diagnosemethode verfijnd door ondermeer de invoering van een zogeheten reintegratieladder (zie kader 2.1). Met deze methode is het mogelijk om voor klanten de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen in de vorm van niveaus (traptreden). De tredenindeling is richtinggevend voor het type re-integratie-instrument dat een client nodig heeft (zie kader 2.2). Kader 2.2 Beschikbare re-integratie-instrumenten 2007 Type instrumenten in aansluiting op re-integratieladder: Intake en diagnose - w.o. diagnostisch onderzoek en Work First Ontheffing arbeidsplicht - tijdelijk of onbeperkt Scholing, Activering en Nazorg - w.o. motiveren/activeren, WIW/ID-banen, trajecten en scholing Arbeidsbemiddeling - w.o. acquisitie, jobhunting en sollicitatietraining Werkervaringsplaats - w.o. leer- en werkplek en stage Werk en Nazorg - w.o. re-integratiebanen (cat. B) en loonkostensubsidie Vanaf het najaar van 2006 werkt de gemeente aan het in kaart brengen van de ladderniveaus van de cliënten en de daarbij benodigde instrumenten. Alle cliënten die nog geen traject hebben worden door middel van een bestandsanalyse opgeroepen voor een gesprek, ook mensen met ontheffing van de arbeidsverplichting (zie kader 2.3). Tevens is de inrichting van het klant-volgsysteem aangepast aan de nieuwe werkwijze (zie ook paragraaf 2.1.5) Kader 2.3 Doel bestandsanalyse De analyse door Enter@Work heeft tot doel het vaststellen van de huidige positie van de cliënten in het WWB bestand van de gemeente Hoogezand- Sappemeer op het gebied van de thuissituatie, de leermogelijkheden, werkcapaciteiten. Het is de bedoeling dat deze richting geeft aan de begeleidingsstijl van de casemanager, een re-integratie bedrijf of een ander uitvoerend bureau. Het positioneren van de cliënt op een trede geeft automatisch aan wat er kan/moet gebeuren dat binnen de huidige status van zijn/haar mogelijkheden past. Een analyse zegt niet hoe het moet gebeuren of wat er precies over twee jaar te bereiken valt, dat hoort thuis in een trajectplan. De rapportages zijn dus geen trajectplannen, maar leiden tot een opdracht aan een bureau of instelling die een plan gaat maken. De analyse geeft alleen de huidige positie en mogelijkheden weer en dat is dus één ladderpositie: wat kan/moet er nu gebeuren met de cliënt. Om te voorkomen dat opnieuw trajecten werden ingekocht, terwijl er nog geen goed zicht is op de kenmerken en behoeften van de cliënten, heeft de gemeente besloten om in 2006 en 2007 geen grootschalige inkoop te doen. De casemanagers zijn een meer bepalende rol (regie) gaan spelen. Hun gemiddelde caseload is

18 TNO rapport verlaagd van 120 naar 85. Vandaar dat er begin 2007 een (tijdelijke) uitbreiding van het aantal formatieplaatsen is gerealiseerd. Voor de uitvoering van de diagnoses van de arbeidsmarktkansen en/of medische belemmeringen zijn contracten afgesloten met externe bureaus. Voor de uitvoering van de benodigde re-integratie-interventies zijn (exclusieve) afspraken gemaakt met de gemeentelijke organisatie Stichting Baanvak. In mei 2007 zijn daarnaast afspraken gemaakt met drie uitzendbureaus die bijstandscliënten overnemen door het aanbieden van een detacheringscontract van 1 jaar. Om de instroom te beperking (activering en handhaving) heeft de gemeente voor nieuwe cliënten een workfirst-aanpak georganiseerd. In kader 2.4 staat puntsgewijs het proces dat cliënten van sociale zaken doorlopen. Kader 2.4 Klantproces Nieuwe klanten melden zich bij CWI en krijgen zonodig een scholings- of functiegerichte diagnose (in Competentie Test Centra). Om bijstandscliënten zo snel en adequaat mogelijk te bedienen, en daarmee instroom in de bijstand te voorkomen, zitten sinds 2006 twee casemanagers van de gemeente op locatie bij CWI. Nieuwe cliënten die direct aan het werk kunnen (route A) worden verwezen naar een Work First-traject van maximaal 3 maanden. Voortijdige schoolverlaters en/of jongeren met een onvoldoende beroepskwalificatie worden doorverwezen naar het Schoolfirst-project. Cliënten die re-integratieondersteuning nodig hebben (route B) krijgen na een diagnose van de problematiek en kansen een passend trajectaanbod (Baanvak) Cliënten die (tijdelijke) beperkingen hebben om aan het werk te gaan, kunnen na een diagnose en zonodig een medische keuring een (tijdelijk) ontheffing van de arbeidsverplichting krijgen. Cliënten die reeds een uitkering hebben, maar nog geen traject worden via de bestandsanalyse opgeroepen voor een diagnose. Deze wordt uitgevoerd door Enter@Work. Afhankelijk van de uitkomst (laddertrede, route A, B of C) biedt de gemeente een passend traject aan. Casemanagers (A, B en C) zijn verantwoordelijk voor het juiste aanbod en uitvoering van re-integratie-instrumenten of -traject Wat doet de gemeente op het gebied van ketensamenwerking Gezien de veelheid aan instanties waarmee een cliënt te maken heeft op het terrein van werk, inkomen en zorg is samenwerking een voorwaarde voor een effectieve en doelmatige uitvoering. In de eerste jaren na invoering van de WWB was de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de gemeente en CWI (die de uitkerings- en werkintake verzorgt) onvoldoende. Daardoor verliepen procedures trager dan nodig en was de doelmatigheid aan het begin van het proces te laag. Beide partijen zagen in dat zij nauwer moesten samenwerken en gezamenlijk dichter op de cliënten moeten zitten. Daarom werken tegenwoordig een aantal casemanagers en accountmanagers (vacaturewerving en bemiddeling) van de gemeente op locatie van het CWI. Op deze wijze kan direct bij aanvraag van een uitkering actie worden ondernomen om cliënten bij voorkeur te bemiddelen naar werk, een Work Firts-traject of anders zorg te dragen voor een passend re-

19 TNO rapport integratieaanbod. De samenwerking met UWV is (nog) beperkt. De gemeente streeft er naar op termijn nauwer samen te werken met CWI en UWV op het terrein van de arbeidsmarkt. Hiertoe onderzoeken de partners de mogelijkheid van één bedrijfsverzamelgebouw. Voor een effectieve re-integratie is de samenwerking tussen gemeente en reintegratiebedrijf cruciaal. De gemeentelijke casemanager is de spil in de relatie tussen cliënt, gemeente, re-integratiebedrijven, werkgevers en andere ketenpartners. Uit ons onderzoek komt naar voren dat vooral de relatie tussen de casemanagers en de re-integratiebedrijven nog in ontwikkeling is en verbetering behoeft. De gemeente beschrijft de processtappen onder meer in werkinstructies voor de casemanager. Maar in de uitvoeringspraktijk blijken de afspraken over de taakverdeling en verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever (de gemeente c.q. de casemanager) en opdrachtnemer (re-integratiebedrijf) niet altijd helder. De wederzijdse informatievoorziening en afstemming laat daarom te wensen over. Naast heldere afspraken, is een verdere professionalisering van de medewerkers noodzakelijk om de rol van casemanagement goed in te kunnen vullen. De gemeente heeft hiertoe al een opleidingstraject ingezet en de (tijdelijke) formatieruimte ingevuld met casemanagers van buitenaf met specifieke expertises. Anderzijds dient ook Baanvak zich nog verder te ontwikkelen en te professionaliseren in hun rol van opdrachtnemer (zie hoofdstuk 4). Voor mensen met meervoudige problematiek (de zogeheten harde kern van het WWB-bestand ) moet meer samengewerkt worden met regionale zorgpartners in een wijkgerichte aanpak (GGZ, woningcorporaties, politie, etc.). Dit beleid is in ontwikkeling en de gemeente zet al stappen op weg naar de uitvoering daarvan Welke ervaringen zijn er met de cliëntenraad? De rijksoverheid verplicht gemeenten om cliënten te betrekken bij de uitvoering van beleid om de klantgerichtheid te versterken. Daartoe is in de WWB een artikel opgenomen over cliëntenparticipatie. TNO heeft in het kader van dit onderzoek niet kunnen spreken met (vertegenwoordigers) van de cliëntenraad. De reden hiervoor is dat het zogenaamde Klantenplatform Sociaal Beleid zichzelf in de zomer van 2006 ophief. Er was onenigheid ontstaan tussen cliëntenraad en gemeente, nadat de gemeente de cliëntenraad had geadviseerd zich meer te laten ondersteunen en de adviezen breed te houden. Eind 2007 is de nieuwe WMO/WWB adviesraad geïnstalleerd. Dit is een brede adviesraad waarin mensen met (bestuurlijke) ervaring zitten. Hierdoor verwacht de gemeente een bredere en meer kwalitatieve input te krijgen vanuit het klantenperspectief. In het nieuwe klantenplatform zitten geen directe cliëntenvertegenwoordigers meer. De gemeente heeft met het platform wel afspraken gemaakt dat cliënten op gezette tijden worden gehoord. Op grond van de WWB is de gemeente niet verplicht een cliëntenraad in te stellen5. De huidige keuze voldoet daarmee aan de wettelijke verplichting. 5 Memorie van Toelichting bij WWB: 5.3. Cliëntenparticipatie, Artikel 47, Realisatie en vormgeving: Als uitgangspunt blijft bestaan dat cliënten en hun vertegenwoordigers betrokken moeten worden bij de uitvoering van deze wet. Gemeenten blijven ook vrij in de keuze van de manier waarop cliëntenparticipatie georganiseerd wordt. Zo bestaat de mogelijkheid een cliëntenraad of -panel op te richten, maar er kan ook gedacht worden aan klanttevredenheidsonderzoeken. Hierbij moet rekening worden gehouden met de samenwerking met de CWI en het UWV en met de nieuwe cliëntgroepen: de niet-uitkeringsgerechtigden en de personen met een Anw-uitkering.

20 TNO rapport Wat doet de gemeente om de vraag en het aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen? Na de tegenvallende resultaten van de aanbestede (integrale) reintegratietrajecten in 2005 en 2006 heeft de gemeente gekozen voor maatwerk en een vraaggerichte benadering: het zoeken naar afstemming tussen de mogelijkheden van een individuele cliënt en de vraag en signalen uit de arbeidsmarkt. Om aan dit beleid handen en voeten te geven heeft de gemeente sinds 2006 de volgende activiteiten en regelingen op het niveau van de klant georganiseerd: Invoering van een systematische diagnostiek volgens een re-integratieladdermodel. CWI dient nieuwe cliënten indien mogelijk direct te bemiddelen naar een baan. Om dit effect voor de WWB te versterken heeft de gemeente twee accountmanagers bij het vacatureteam van CWI geplaatst, voor het verwerven van vacatures en participatiebanen. Om de kansen van bijstandsgerechtigden op regulier werk te vergroten kunnen de accountmanagers werkgevers voor een (tijdelijke) compensatie een Loonkostensubsidieregeling aanbieden. Om extra uitstroom uit de WWB te genereren heeft de gemeente in 2007 met drie uitzendbureaus afspraken gemaakt over het aanbieden van detachteringscontracten aan WWB-cliënten. Sinds het voorjaar van 2007 zijn op deze wijze ruim 100 cliënten uitgestroomd. Op het niveau van stimuleren van werkgevers en de arbeidsmarkt heeft een gemeente in de regel weinig grip. Ook in Hoogezand-Sappemeer blijft het vooral een streven naar verbetering en een enkele regeling: De gemeente streeft naar een integrale benadering van werkgevers door gemeente, CWI, UWV, Baanvak en TRIO. Bij de inrichting van het publieksloket wordt rekening gehouden met de vestiging van een eerste aanspreekpunt voor (startende) ondernemers. Er is een publiek-privaat samenwerkingsverband gestart met Stichting KAS, voor bevordering werkgelegenheid in tuinbouwsector. Samenwerkingsplannen met buurgemeenten om een impuls te geven aan regionale werkgelegenheid en afstemming van beleid t.a.v. bedrijventerreinen (Groninger Bedrijven Locaties). De gemeente streeft er naar dat het regionale arbeidsmarktplatform zich (actiever) richt op de vraagzijde arbeidsmarkt en op de gemeenschappelijke rol welke gemeenten kunnen spelen in de vervulling van de groeiende vraag naar geschoolde arbeidskrachten. Met het ROC-Noorderpoort worden in aanvulling op het Schoolfirst-project gesprekken gevoerd over de aanpak en het voorkomen van voortijdige schooluitval en de verbetering van de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt. Om de publieke infrastructuur voor gesubsidieerd werk en de sociale werkvoorziening voor de regio te behouden en een extra impuls te geven, wordt de samenwerking tussen Trio-bedrijven en Baanvak verder geïntensiveerd. De maatregelen op klantniveau zijn alle geëffectueerd. De maatregelen gericht op werkgevers en arbeidsmarkt bevinden zich over het algemeen nog in plan en/of overlegfase. TNO heeft bij de meeste maatregelen geen harde planningstermijnen en meetbare doelen geconstateerd.