Samen op weg! Evaluatieverslag Leerlingenvervoer

Transcriptie

1 Samen op weg! Evaluatieverslag Leerlingenvervoer 5

2 Samen op weg! Evaluatieverslag Leerlingenvervoer Augustus 2015 Economie, Werk & Onderwijs Team Onderwijs & Kinderopvang Gemeente Enschede 1

3 1. Inleiding De verordening Leerlingenvervoer gemeente Enschede 2013 is in december 2012 vastgesteld in de gemeenteraad. Met de Raad is toen afgesproken dat de effecten van de verordening "Leerlingenvervoer gemeente Enschede 2013" direct na afloop van het schooljaar worden geëvalueerd en dat daar in september 2015 aan de gemeenteraad over wordt gerapporteerd. In dit evaluatieverslag gaan wij in op de veranderingen in het leerlingenvervoer sinds 2013 en de resultaten die dat heeft opgeleverd. 2. Wat is leerlingenvervoer? Ieder kind heeft recht op onderwijs om zijn of haar talenten te ontdekken en ontwikkelen, zodat ze een goede plek in de maatschappij kunnen verwerven. Ouders of verzorgers moeten er zelf voor zorgen dat hun kind iedere dag op school komt. Meestal is dat geen probleem; de school ligt op loop- of fietsafstand van de woning of is met het openbaar vervoer te bereiken. Voor sommige kinderen is de situatie anders, bijvoorbeeld omdat ze een handicap hebben of aangewezen zijn op een speciale school die ver uit de buurt ligt. Het vervoer naar school kan dan een probleem worden. De Gemeente Enschede kan in die gevallen ondersteuning bieden op basis van de regeling leerlingenvervoer. Deze regeling is bedoeld om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen. Wetgeving verplicht de gemeente om, onder bepaalde voorwaarden, de kosten van het vervoer naar school te bekostigen. De gemeenteraad heeft de wettelijke taak om een regeling (verordening) vast te stellen waarin het leerlingenvervoer nader geregeld wordt. De gemeente zorgt voor de bekostiging van het vervoer van leerlingen die: vanwege hun lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap passend vervoer nodig hebben naar het reguliere basis- en voortgezet onderwijs. naar het speciaal basisonderwijs (SBO), speciaal onderwijs (SO) en voortgezet speciaal onderwijs (VSO) gaan. een reguliere basisschool met een bijzondere richting (op basis van religie of levensovertuiging) bezoeken en hiervoor verder moeten reizen. Om in aanmerking te komen voor leerlingenvervoer, zijn er een aantal criteria opgesteld. Deze zijn vastgelegd in de verordening Leerlingenvervoer Zo moet de leerling bijvoorbeeld naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school gaan, geldt er een afstandscriterium en moet er gereisd worden met de meest passende vorm van vervoer. 2.1 Voorwaarden voor leerlingenvervoer De belangrijkste voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op de regeling zijn: A. als de dichtstbijzijnde toegankelijke school te ver weg is, of B. als een leerling een lichamelijke, zintuiglijke, of verstandelijke handicap heeft waardoor hij/zij niet of niet zelfstandig naar school kan. Ad A: Afstandscriterium In Enschede gelden de volgende afstandscriteria: Bijzonder Basisonderwijs (religie of levensovertuiging) > 6 km van het woonadres Speciale school voor basisonderwijs (SBO) > 3 km van het woonadres Speciaal onderwijs (SO) > 3 kilometer van het woonadres Basis- en voortgezet (speciaal) onderwijs Geen afstands-, maar handicapscriterium Ad B: Handicap Wanneer een kind een lichamelijke, zintuiglijke verstandelijke of psychische 1 handicap heeft, waardoor het niet zelfstandig met het openbaar vervoer kan reizen, geldt er geen afstandscriterium. In die gevallen wordt er dan ook geen rekening gehouden met de afstand tussen woonadres en de school. 2.2 Vervoersvoorzieningen De voorzieningen voor leerlingenvervoer zijn onderverdeeld in: Eigen vervoer: bij deze voorziening gaat het om een financiële kilometervergoeding voor de (eigen) fiets of auto. Openbaar vervoer: deze voorziening bestaat uit een abonnement voor het openbaar vervoer, een vergoeding voor een treinkaart of door de gemeente georganiseerd schoolbusvervoer. 1 Per 1 augustus 2015 heeft er een wetswijziging plaatsgevonden en is psychische handicap toegevoegd aan de geldende handicapscriteria. Dit is een bestendiging van de in Enschede reeds geldende beleidslijn. De verordening moet hier nog op worden aangepast. 2

4 Aangepast vervoer: vervoer per taxi(bus). 3. Veranderingen binnen het Leerlingenvervoer vanaf 2013 Om budgettaire en inhoudelijke redenen was het noodzakelijk kritisch te kijken naar het beleidsmatig kader m.b.t. het leerlingenvervoer. Dit met als doel te komen tot een nieuwe verordening en beleidsregels voor het leerlingenvervoer vanaf het schooljaar In de periode van 2011 tot 2013 gaf de gemeente ongeveer 2,5 miljoen euro per jaar uit aan het leerlingenvervoer. Dat was ongeveer euro per jaar meer dan begroot. Dit tekort werd in die jaren steeds met tijdelijke middelen betaald. Daarnaast was er de wens om meer tegemoet te komen aan de uitgangspunten: zelfredzaamheid en ondersteuning zo licht mogelijk. In december 2012 is de verordening Leerlingenvervoer gemeente Enschede 2013 vastgesteld. Ten opzichte van de voorgaande verordening ( uit 2003) zijn daarin de volgende wijzigingen aangebracht: 3.1. Verhoging kilometergrens naar 3 kilometer Met ingang van schooljaar is de kilometergrens voor leerlingen van het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs verhoogd van 2 naar 3 kilometer. Voor het basisonderwijs is het 6 km (de wettelijke maximum norm) gebleven Verandering van soort vervoer Leerlingen tot en met groep 7 van het speciaal basis onderwijs reizen naar school met grote schoolbussen in plaats van taxibusjes. Leerlingen in groep 8 vallen buiten de regeling van de schoolbussen en reizen zelfstandig of onder begeleiding naar school. Kinderen die naar het speciaal basisonderwijs gaan, stappen niet meer vanaf het woonadres in, maar vanaf opstappunten waar de schoolbus langs rijdt. De gemeente bepaalt, in samenwerking met de scholen en de vervoersmaatschappijen, de definitieve locaties van de opstapplekken. Deze bevinden zich in ieder geval langs de hoofdwegen. Het opstappunt is maximaal 1,5 kilometer van het woonadres verwijderd. NB: Leerlingen die in het schooljaar al gebruik maakten van het leerlingenvervoer, en onder de grens van de 3 km vielen, konden gedurende het opvolgende schooljaar gebruik maken van een overgangsregeling. Het recht op leerlingenvervoer voor deze groep is met ingang van schooljaar vervallen. 3.3 Gewijzigde uitvoeringspraktijk Naast de beleidswijzigingen heeft er binnen de uitvoering tevens een verandering plaatsgevonden. De ambitie is om de zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van ouders en kinderen te vergroten en, op basis van de regeling leerlingenvervoer, slechts die leerlingen te ondersteunen die dit echt nodig hebben. Deze verandering vraagt om een uitvoeringspraktijk die kantelt van een aanbodgerichte naar een vraaggerichte aanpak. Hierbij gaat het om het creëren van een andere denk- en werkwijze, waarbij nadrukkelijk de eigen verantwoordelijkheid van de burger voorop staat. Dit vraagt een andere benadering door de gemeente, die uiteindelijk ook zal moeten leiden tot een andere mind-set van de burger. Hier is vanuit de uitvoering sterk op ingezet. De consulent leerlingenvervoer gaat na ontvangst van de aanvraag meer in gesprek met de klant. Hierdoor kan samen met de klant de oplossingsmogelijkheden worden verkend, waarbij de eigen kracht van de burger en zelfredzaamheid als uitgangspunt wordt genomen. Naast de burger wordt ook het onderwijs nadrukkelijk betrokken in het toekenningsproces. Zij hebben een belangrijke adviserende rol ten aanzien van de toe te kennen vervoersvorm. In periodieke gesprekken worden scholen actief betrokken om ouders, daar waar dat kan, te stimuleren de zelfredzaamheid van de kinderen te vergroten. De afgelopen jaren heeft deze vernieuwde aanpak geleid tot meer bewustwording en vergroting van de zelfredzaamheid van leerlingen en ouders. Daarnaast hebben de wijzigingen ook een besparing opgeleverd. Het aantal toekenningen voor leerlingenvervoer is teruggelopen, en er is een sterke wijziging te zien in het soort vervoer dat men krijgt toegekend. Er worden meer goedkopere vervoersvergoedingen toegekend zoals de fiets of het openbaar vervoer. Om mensen te stimuleren tot meer zelfredzaamheid zijn verschillende initiatieven genomen. Er zijn gratis oefenpasjes voor het openbaar vervoer verstrekt, zodat ouders met hun kind tijdens de zomervakantie kunnen oefenen met het zelfstandig reizen met de bus. Daarnaast zijn er combinatietoekenningen mogelijk gemaakt waarbij de leerling in principe zelfstandig met de fiets naar school gaat en gedurende de (strenge) winterperiode met schoolbus of taxibus reist. Voorheen gingen deze leerlingen het gehele jaar met de taxibus naar school. 3

5 3.4 Aanbesteding Ten tijde van de besluitvorming over de nieuwe verordening Leerlingenvervoer in 2012 dreigde een groot tekort op het product Leerlingenvervoer te gaan ontstaan. Met de invoering van de nieuwe verordening was het mogelijk een deel van dit tekort terug te dringen, maar bij gelijkblijvende prijzen zou nog steeds een aanzienlijk tekort resteren. Over de aanbesteding van het leerlingenvervoer, die is gevolgd op de vaststelling van de verordening, bent u in de afgelopen jaren meermalen geïnformeerd. De aanbesteding heeft vertraging opgelopen en is in delen tot stand gekomen, waardoor deze pas in februari 2014 geheel is afgerond. De aanbesteding is in financiële zin gunstig verlopen en heeft geleid tot lagere prijzen dan tot dat moment gangbaar waren. Het aanbestedingsvoordeel voor het leerlingenvervoer is gebaseerd op contracten die nog lopen t/m augustus 2016 met opties tot 2 jaar verlenging (dat wil zeggen tot augustus 2018). Risico's hierbij zijn dat een nieuwe aanbesteding ongunstiger kan uitvallen en dat brandstofprijzen en gebruikersaantallen in de toekomst kunnen gaan stijgen. Dus wellicht ten overvloede moet wel opgemerkt worden dat het risico bestaat dat de volgende aanbesteding niet het verwachte voordeel oplevert Wijzigen per 1 januari 2015 In december 2014 heeft de Enschedese gemeenteraad opnieuw een verordening voor het leerlingenvervoer vastgesteld. Door wijzigingen in de wet en regelgeving, als gevolg van de invoering van Passend Onderwijs, was een aanpassing noodzakelijk. Naast enkele kleine wijzigingen in het begrippenkader kent de verordening de volgende grotere wijziging: Recht op bekostiging vervalt voor deel van VSO leerlingen De leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs (VSO) worden, binnen de regeling Leerlingenvervoer, gelijk gesteld aan de leerlingen uit het regulier voortgezet onderwijs. Dat betekent concreet dat er geen vervoersvergoedingen meer worden verstrekt aan VSO-leerlingen die zelfstandig naar school kunnen reizen (d.w.z. per fiets of met het openbaar vervoer). Deze wijziging geldt pas voor aanvragen die betrekking hebben op schooljaar Resultaten 4.1 Aanvragen In grafiek hiernaast wordt het aantal aanvragen en het aantal unieke leerlingen weergegeven. Het aantal aanvragen kent sinds het schooljaar een daling (van 1245 naar 1058 aanvragen in ). Met name in het schooljaar is een sterke daling zichtbaar. Deze daling kan worden verklaard onder andere door de verhoging van de kilometergrens van 2 naar 3 kilometer en gewijzigde uitvoeringspraktijk waarbij kritischer wordt gekeken naar toepassing van de verordening en meer in gesprek wordt gegaan met de klant over alternatieve oplossingsmogelijkheden. Het aantal aanvragen is hoger dan het aantal unieke leerlingen. In hebben 983 leerlingen vervoer aangevraagd. In lag dit nog op Het verschil tussen het aantal aanvragen en het aantal unieke leerlingen heeft verschillende redenen: 1. Leerlingen moeten bij wijziging in hun situatie (o.a. verhuizing, wens voor een andere vervoersvorm) opnieuw een aanvraag indienen. 2. Soms is het nodig dat een leerling meerdere aanvragen indient. Bij Co-ouderschap moet elke ouder een aanvraag indienen (vervoersbeweging naar huis van vader en een naar het huis van moeder) voor een leerling. 3. Stage vervoer en gecombineerd vervoer (fietsvergoeding, maar tijdens wintermaanden openbaar vervoer) geeft meerdere aanvragen per persoon. 4.2 Vervoersvorm Het afgelopen jaren is het aantal vervoersbewegingen met goedkopere vervoersvormen verder toegenomen (fiets, km-begeleiding, OV) ten koste van de duurdere vervoersvormen (taxivervoer). Dit is een gevolg van de doorgevoerde beleidswijzigingen en veranderende uitvoeringspraktijk waarbij een sterk beroep wordt gedaan op de zelfredzaamheid van leerlingen. 4

6 Het aantal leerlingen dat per schoolbus wordt vervoerd is gestegen vanwege het feit dat een deel van de leerlingen die voorheen met (duurdere) taxibusje naar school werden vervoerd, sinds het schooljaar in de schoolbus heeft plaatsgenomen. Inmiddels daalt het aantal leerlingen in de grote schoolbus echter weer doordat door beëindiging van de overgangsregeling leerlingen die minder dan 3 kilometer van school af wonen zelfstandig naar school reizen. Het percentage leerlingen dat naar school reist met een taxibus lag voor de verordeningswijzigingen nog op 46.9%. In schooljaar is dat gedaald naar 39.5%. Deze daling is te verklaren doordat meer leerlingen gebruik maken van vervoer per schoolbus. Anderzijds speelt ook de verhuizing van onderwijslocaties een rol. Daar waar leerlingen voorheen naar scholen in andere gemeente werd vervoerd, is er voor sommige leerlingen inmiddels een passend onderwijsaanbod in Enschede. Leerlingenvervoer Fiets Fietsbegeleiding KM-vergoeding OV (Bus) OV (Trein) Schoolbusvervoer Taxi binnen E'de Taxi buiten E'de ,5% 5,3% 6,3% 7,8% 6.9% 0,0% 0,6% 0,6% 1,6% 0,8% 2,9% 3,1% 3,0% 3,4% 4,8% 9,7% 11,8% 12,8% 15,0% 16,8% 1,2% 0,7% 1,8% 2,7% 2,3% 15,9% 16,0% 17,3% 23,7% 22,4% 50,7% 49,2% 46,9% 38,4% 39,5% 14,1% 13,3% 11,2% 7,3% 6,4% 4.3 Onderwijssoort Het aantal leerlingen dat gebruik maakt van leerlingenvervoer uit het Speciaal basisonderwijs (SBO) is voor het tweede jaar op rij dalende. Dit heeft ook te maken met de gewijzigde regelgeving door de aanpassing van de verordening. Het aantal leerlingen uit het Speciaal Onderwijs (SO) dat gebruik maakt van leerlingenvervoer daalt voor het derde jaar op rij. Hier staat een stijging van het aantal leerlingen met leerlingenvervoer uit het Voortgezet Speciaal Onderwijs (VSO) tegenover. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat scholen hun registratie m.b.t. ingeschreven leerlingen SO en VSO hebben geactualiseerd. In het verleden werden leerlingen niet altijd uit en opnieuw ingeschreven bij de overgang van het SO naar het VSO. Ze bleven vaak ingeschreven staan op het SO. Leerlingenvervoer BO SBO VO SO VSO % 1% 1% 1% 1% 33% 33% 34% 32% 29% 0% 1% 0% 1% 1% 39% 40% 35% 34% 30% 26% 25% 30% 33% 39% 4.4 Vervoerafstand Het valt op dat een substantieel deel van de leerlingen uit het SBO tussen de 3 en 4 kilometer van school woont. Ook het aantal leerlingen uit het VSO dat meer dan 6 km van school woont, is hoog. Voor wat betreft het VSO is een relatief groot aantal leerlingen aangewezen op het onderwijsaanbod van scholen die buiten de gemeentegrenzen zijn gevestigd. Het creëren van een passend aanbod van scholen voor speciaal onderwijs in Enschede kan de kosten van het leerlingenvervoer dan ook verder reduceren. 5

7 Leerlingenvervoer per afstand BO/VO SBO SO VSO < 2 km km km km km > 6 km Hardheidsclausule en bezwaren In specifieke situaties kan de gemeente omwille van redelijkheid en billijkheid afwijken van bestaande regelgeving door het toepassen van de hardheidsclausule. Leerlingen krijgen in die gevallen alsnog bekostiging van vervoer toegekend ondanks dat ze er formeel geen recht op hebben. In dit schooljaar is voor 11 gevallen de hardheidsclausule toegepast. Hierdoor konden schrijnende situaties, door strikte toepassing van de verordening, worden voorkomen. Er zijn dit sinds 2013 geen bezwaarschriftenprocedures gevoerd vanwege een verschil van inzicht tussen burger en gemeente. 5. Evaluatie Speciaal Basisonderwijs Naast de cijfers is het belangrijk tevens de ervaringen vanuit het onderwijs te betrekken in deze evaluatie. De effecten van de beleidswijzigingen uit 2012 zijn het grootst geweest voor de leerlingpopulatie van de drie scholen voor speciaal basisonderwijs (de Spinaker, de Tender en de Dr. Ariënsschool) in Enschede. In de afgelopen periode hebben dan ook gesprekken plaatsgevonden met de drie betrokken schooldirecteuren over de uitvoering van het leerlingenvervoer in de schooljaren en De schooldirecteuren zijn tevreden over de wijze van uitvoering van het leerlingenvervoer over de afgelopen schooljaren. Er zijn geen noemenswaardige of structurele knelpunten ontstaan. Daar waar incidenten ontstonden, zijn deze snel en in goed overleg tussen school en gemeente opgelost. De scholen blijven stevig inzetten op verbetering van zelfredzaamheid van de leerling. Hier stuurt men structureel op en met resultaat. Steeds meer leerlingen gaan bijvoorbeeld op de fiets naar school. Dit betreft dan niet alleen de leerlingen uit groep 8, die in beginsel al buiten het schoolbusvervoer vallen, maar ook leerlingen vanuit de andere groepen. De scholen zijn echter ook blij met de mogelijkheden voor maatwerkoplossingen die de gemeente biedt voor die leerlingen die het echt nodig hebben. De samenwerking tussen onderwijs en gemeente was al goed, maar is de afgelopen jaren verder verbeterd. De contacten zijn intensiever en frequenter geworden. Daarnaast wordt als winst genoemd dat ook de scholen onderling meer contact hebben over het leerlingenvervoer en andere zaken. Terugkijkend over de afgelopen twee schooljaren is deze verandering voor alle drie schooldirecteuren een verantwoorde beleidswijziging gebleken. De schooldirecteuren zijn zich er allen van bewust dat leerlingenvervoer een schaars goed is, waar kritisch en zorgvuldig mee dient te worden omgegaan. 6. Financiën 6.1 Budgetontwikkeling In onderstaande tabel zijn de begrote bedragen voor leerlingenvervoer, gymvervoer, busbegeleiding en ontvangen eigen bijdrage van ouders per kalenderjaar opgenomen. Met ingang van 2014 zijn de tijdelijke aanvullende middelen weggevallen en is het budget verlaagd met ca Tabel: Ontwikkeling budget voorziening Leerlingenvervoer per kalenderjaar Jaar Budget ( ) * * N.B. bij de vaststelling van de Programmabegroting is in de meerjarenraming een taakstelling opgenomen voor het product Leerlingenvervoer van ,-. Deze taakstelling is in de begroting van 2015 incidenteel verwerkt door inzet vanuit het behaalde positieve resultaat binnen dit product.

8 6.2 Uitgaven In onderstaande tabel zijn de uitgaven voor leerlingenvervoer, gymvervoer, busbegeleiding en eigen bijdrage ouders per schooljaar weergegeven. Op basis van de uitgaven en het aantal leerlingen is de gemiddelde uitgave per leerling te berekenen. Ten opzichte van voorgaande schooljaren is deze voor het eerst sterk gedaald. Tabel: Ontwikkelingen uitgaven per schooljaar Jaar (20..) Uitgaven ( ) * Aantal leerlingen Uitgaven per leerling *N.B. In de bedragen zijn reserveringen opgenomen voor indicatiestelling, hardheidsclausule e.d. Daarnaast is het leerlingenvervoer in zijn aard afhankelijk van het aantal en de soort aanvragen, hiervoor zijn budgettaire zekerheden meegenomen. 7. Conclusie Afgelopen schooljaren is er veel gebeurd binnen het leerlingenvervoer van de gemeente Enschede. Het beleid ten aanzien van het leerlingenvervoer, maar ook de toepassing daarvan in de praktijk is sterk veranderd. Terugkijkend op de schooljaren en kunnen we concluderen dat de uitvoering van het leerlingenvervoer adequaat is verlopen. Intensieve samenwerking tussen de gemeente, het onderwijs en de vervoerders hebben geleid tot goede resultaten. Aanbestedingsvoordelen De laatste aanbesteding van de contracten van het leerlingenvervoer heeft geleid tot lagere prijzen dan tot dat moment gangbaar waren. Minder toekenningen Steeds meer ouders/verzorgers nemen hun eigen verantwoordelijkheid en zoeken binnen hun netwerk naar oplossingen voor het vervoer van hun zoon of dochter naar school. De bewustwording en zelfredzaamheid van leerlingen en ouders is bevorderd, met als gevolg dat de aanvragen voor bekostiging van leerlingenvervoer verder afneemt. Waar nodig hebben maatwerkoplossingen schrijnende persoonlijke situaties voorkomen. Goedkopere vervoersvormen De leerlingen, die wel bekostiging van het leerlingenvervoer krijgen toegekend, maken steeds vaker gebruik van goedkopere vervoersvormen zoals fietsvergoedingen of het openbaar vervoer. Veelal vragen leerlingen daar ook zelf om. Ze melden zich op school of bij de gemeente met de vraag of ze niet mogen fietsen of reizen met openbaar vervoer in plaats van met de taxibus. Dit vergroot hun gevoel voor eigen waarde en werkt minder stigmatiserend. De Gemeente Enschede ondersteunt actief de initiatieven van leerlingen, ouders en scholen gericht op vergroting zelfredzaamheid. Dit kan bijvoorbeeld door middel van de toekenning van tijdelijke ondersteuningsmogelijkheden (zoals Go-OV) waardoor leerlingen getraind worden in hun zelfstandigheid Efficiënte en effectieve uitvoering Daar waar in het verleden nog ruimhartig werd omgegaan met de toepassing van geldende verordening, is deze de afgelopen periode strikter toegepast. Daarbij wordt in gesprek met ouders eerst actief gezocht naar alternatieve vervoersoplossingen binnen het eigen netwerk of daarbuiten. Daar waar dit niet mogelijk bleek, is ruimte behouden en genomen voor maatwerk. Deze maatwerkgesprekken zijn weliswaar arbeidsintensief, maar werpen hun vruchten af. De afgelopen jaren heeft deze vernieuwde aanpak geleid tot meer bewustwording en vergroting van de zelfredzaamheid van leerlingen en ouders, maar tevens tot daling van het gebruik (van duurdere vervoersvormen). Goede samenwerking met scholen en een gezamenlijk streven naar zelfredzaamheid De komende jaren zullen we deze koers vasthouden, samen met de scholen werken aan de bevordering van zelfredzaamheid, maar ook kwalitatief goed vervoer blijven inzetten voor die leerlingen, die dit nodig hebben. 7