LEESWIJZER 2 1. ACTUELE BELEIDSKADERS EN REGELGEVING 3 2. INSTRUMENTEN BIJ GRONDBELEID 5

Transcriptie

1

2 Inhoudsopgave LEESWIJZER 2 1. ACTUELE BELEIDSKADERS EN REGELGEVING Wet op de ruimtelijke ordening Grondexploitatiewet Aanbestedingsrecht en staatssteunregelgeving 3 2. INSTRUMENTEN BIJ GRONDBELEID Instrumenten voor actief grondbeleid Strategische grondverwerving Minnelijke verwerving Wet voorkeursrecht gemeenten Onteigening Tijdelijk beheer Beheercomplex Financiële waardering strategische gronden Gronduitgifte Gronduitgifteovereenkomst Erfpacht Instrumenten voor faciliterend grondbeleid Structuurvisie Nieuwkoop Bestemmingsplannen Kostenverhaal Het exploitatieplan Anterieure en posterieure overeenkomst Kosten voor bovenwijkse voorzieningen Bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen Bovenplanse verevening Planschade Zekerheidstelling betaling bijdragen RUIMTELIJKE VISIE EN BELEID Ruimtelijke ontwikkelingen in de regio Holland Rijnland Ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente Structuurvisie Nieuwkoop Woonvisie Economisch beleid 14 LIJST VAN AFKORTINGEN 16

3 Leeswijzer Voor de nota grondbeleid moet rekening gehouden worden met regelgeving in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en de Grondexploitatiewet (Grexwet). In hoofdstuk 1 zijn deze kaders toegelicht. Zowel met actief als faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over verschillende instrumenten om grondbeleid vorm te geven en doelstellingen te realiseren. Deze instrumenten zijn toegelicht in hoofdstuk 2. Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijke, financiële en ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken. Deze doelstellingen zijn geformuleerd in de Structuurvisie Nieuwkoop 2040, evenals andere beleidstukken. De voor grondbeleid relevante gemeentelijke beleidsstukken zijn kort toegelicht in hoofdstuk 3. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 2

4 1. Actuele beleidskaders en regelgeving Dit hoofdstuk beschrijft de algemene kaders voor het grondbeleid, zoals de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en de Grondexploitatiewet (Grexwet) Wet op de ruimtelijke ordening De ruimtelijke plannen die bepalen hoe Nederland er in de toekomst uit zal zien, vinden hun basis in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro). Voor de gemeente zijn de belangrijkste planningsinstrumenten de structuurvisie en het bestemmingsplan. De structuurvisie is van groot belang voor de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente, en ook bij het kostenverhaal (zie paragraaf 2.8) Grondexploitatiewet Voorheen was het, bij ontwikkelingen waarin de gemeente zelf geen grondpositie had, moeilijk om bepaalde kosten van de aanleg van openbaar gebied te verhalen op de ontwikkelende partijen. De Grondexploitatiewet maakt kostenverhaal mogelijk via een privaatrechtelijke overeenkomst of afdwingbaar bij de bouwvergunning, en locatie-eisen afdwingbaar via het bestemmings- en exploitatieplan. De Grondexploitatiewet biedt een expliciete basis voor het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. Met de nieuwe wet ontstaat de mogelijkheid om een ontwikkelaar bij een bouwvergunning de plicht op te leggen mee te betalen aan openbare voorzieningen. Discussies over de verhaalbaarheid van bepaalde kostensoorten behoren tot het verleden door een op de wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur (amvb) met een uitputtende lijst van kostensoorten. Daarnaast maakt het nieuwe instrumentarium de realisatie van sociale woningbouw en (collectief) particulier opdrachtgeverschap afdwingbaar doordat in het exploitatieplan de locatie voor deze bestemmingen kan worden aangewezen. Ook kan de gemeente locatieeisen meegeven over de openbare ruimte. De Grondexploitatiewet maakt onderdeel uit van de Wro Aanbestedingsrecht en staatssteunregelgeving Zodra de gemeente bij de ontwikkeling van ruimtelijke projecten verder gaat dan het publiekrechtelijk instrumentarium (bestemmingsplan en grondverwerving met instrumenten voor grondbeleid) worden kaders als aanbestedings- en staatssteunregels relevant. Aangaande de aanbestedings- en staatssteunregels sluit de gemeente in de Ontwikkelwijzer Nieuwkoop aan bij de leidraad uit de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009, een uitgave van het ministerie van VROM (september 2009). De Reiswijzer is gemaakt om duidelijkheid te geven over de juridische en praktische aspecten van gebiedsontwikkeling in Nederland en tot stand gekomen in samenwerking tussen rijks-, provinciale en gemeentelijke overheden en de Neprom. De Reiswijzer gaat specifiek in op selecties en (Europese) aanbestedingen voor gebiedsontwikkeling, en is op deze punten ook getoetst door Europa. Figuur 1 Aanbestedingsplicht in verschillende facetten van gebiedsontwikkeling Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 3

5 In Figuur 1 is aangegeven in hoeverre de verschillende facetten van gebiedsontwikkeling (Europees) aanbestedingsplichtig zijn. De drempelbedragen voor Europese aanbestedingen zijn voor diensten en voor werken, beide exclusief BTW. Afhankelijk of bepaalde opdrachten wel/niet samen een technische of economische eenheid vormen, moeten ze gezamenlijk als één opdracht op de markt worden gebracht of als losse opdrachten worden gezien (met mogelijke consequenties voor wel of niet hoeven aan te besteden). Grondtransacties zijn in beginsel niet aanbestedingsplichtig. Voor de ontwikkeling van publieke voorzieningen (zoals het bouw- en woonrijpmaken en het ontwikkelen van het openbaar gebied) geldt dat de gemeente altijd een aanbestedingsplicht heeft. Woningbouw en commercieel vastgoed zijn in principe niet aanbestedingsplichtig. Hierop twee uitzonderingen: Naarmate de gemeente meer eisen stelt aan het commercieel vastgoed, verdergaand dan het publiekrechtelijk instrumentarium (de eisen die volgen uit het bestemmings- en exploitatieplan en beeldkwaliteitplan), wordt dit gezien als overheidsinmenging en dan zal er mogelijk aanbesteed moeten worden. Er is dus terughoudendheid geboden bij het stellen van eisen die verder gaan dan de normale publiekrechtelijke verantwoordelijkheid. De gemeente zal steeds de laatste ontwikkelingen op dit gebied moeten blijven volgen en haar aanpak hier eventueel op moeten afstemmen. Als de gemeente financieel bijdraagt aan een vastgoedontwikkeling zal ook moeten worden aanbesteed. In dit verband moet voor twee gevaren worden gewaakt: 1 een te lage prijs voor grond of opstallen door de gemeente verkocht en 2 participatie door de gemeente in de vastgoedexploitatie. Gevaar 1 is uit de lucht te halen door middel van een onafhankelijke taxatie, dat de gemeente panden en/of grond marktconform heeft verkocht. Gevaar 2 kan voorkomen worden door vooraf de afroomregeling goed te formuleren. Als de werkelijk gerealiseerde opbrengsten van vastgoed hoger zijn dan bij ondertekening van het contract was voorzien, moet worden voorkomen dat de gemeenten dit met een bepaald percentage afromen. Het is wel mogelijk om bij hogere vastgoedopbrengsten de grondprijs te herberekenen. waarbij de gemeente vooraf een bepaald percentage afroomt. Bij de staatssteunregels gaat het om het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt. Maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken, door voor ondernemingen of bepaalde producties daarvan onterechte voordelen te scheppen, zijn niet toegestaan. Er is sprake van staatssteun als de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Het gaat om een situatie waarin een overheid eenzijdig ( om niet ) een voordeel verstrekt of als de begunstigde onderneming geen directe en gelijkwaardige tegenprestatie hoeft te verlenen voor de betaling of prestatie van de overheid. Voor staatssteun geldt een meldingsplicht. Na melding zal de Europese Commissie onderzoeken of de staatssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Om staatssteun bij gebiedsontwikkeling te voorkomen, is het ten eerste cruciaal dat grondtransacties geschieden tegen aantoonbaar marktconforme voorwaarden. Dit geldt ook voor de waardering van gronden die worden ingebracht in een GEM (Gemeentelijke exploitatie maatschappij). Ten tweede moeten ook de vergoedingen voor werkzaamheden marktconform zijn. Financiering van een onrendabele top kan binnen de staatssteunregels, mits dit vooraf is kenbaar gemaakt in een openbare procedure en dit zodanig is verankerd dat in geval van een te grote bijdrage van de gemeente het teveel betaalde teruggevorderd wordt. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 4

6 2. Instrumenten bij grondbeleid De gemeente heeft de keuze uit verschillende vormen van grondbeleid. Deze hebben verschillende kenmerken en een verschillend instrumentarium met daarbij behorende vooren nadelen. Daarnaast kennen deze vormen van grondbeleid verschillende risicoprofielen en beïnvloedingsmogelijkheden. Al deze aspecten komen aan de orde in dit hoofdstuk. Onderscheid wordt gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid. Tussen deze twee vormen van grondbeleid bevinden zich vormen van publiek-private samenwerking (PPS) Instrumenten voor actief grondbeleid Van een actief grondbeleid is sprake als de gemeente bij de uitvoering van een bestemmingsplan ervoor kiest om de locatie zelf bedrijfsmatig te exploiteren door de ruwe gronden en opstallen, voor zover nog niet in bezit, te verwerven, de grond bouwrijp te maken, de openbare ruimte in te richten en de infrastructuur aan te leggen. In sommige gevallen kan met actief grondbeleid de gemeentelijke regiefunctie beter worden vervuld. Organisatorisch, juridisch en financieel is er meer te sturen dan alleen met het opstellen van ruimtelijke plannen. De gemeente heeft immers meer zeggenschap over kwaliteit, programma en bouwtempo. Een ander belangrijk motief is dat de gemeenschap kan profiteren van waardestijging van te ontwikkelen bouwgrond als gevolg van publieke investeringen in wegen en andere infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen). Een belangrijk nadeel van actief grondbeleid is dat de gemeente grote (financiële) risico s loopt. Die risico s betreffen onder andere de verwervingskosten, de bodemsanering en de haalbaarheid van de afzet. Daarnaast zijn ambtelijke en bestuurlijke inzet en expertise noodzakelijk. Bij actief grondbeleid beschikt de gemeente over de volgende instrumenten: Strategische grondverwerving, door: o o o Minnelijke verwerving Wet voorkeursrecht gemeenten Onteigening Tijdelijk beheer Gronduitgifte o o o Gronduitgifteovereenkomst Verkoopbedingen Uitgifte in erfpacht 2.2. Strategische grondverwerving De kern van actief grondbeleid is een strategisch verwervingsbeleid. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. Met als doel: het in gang zetten dan wel versnellen van een bepaalde ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog koud of lauw : dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Het vroegtijdig ververwen van percelen brengt voor de gemeente echter risico s met zich mee. Het is immers niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en de kosten (aankoop-, rente- en beheerskosten) in het kader van een grondexploitatie goedgemaakt kunnen worden. De verworven gronden moeten op de balans van de gemeente worden opgenomen, in het Beheercomplex. Dit kan een aanzienlijke last zijn. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 5

7 Minnelijke verwerving Als de gemeente besluit gronden te verwerven is minnelijke verwerving de eerst aangewezen methode. Minnelijke verwerving betekent dat gronden op vrijwillige basis worden aangekocht. In dat geval voeren de gemeente en de grondeigenaar onderhandelingen over de prijs. Het is voor de gemeente belangrijk de marktwaarde van de grond van te voren goed in te schatten. De gemeente Nieuwkoop laat hiervoor een taxatie uitvoeren om de marktwaarde te bepalen. Als er geen voorkeursrecht op de grond gevestigd is, dient tevens rekening te worden gehouden met mogelijke andere kopers. Dit kan een prijsopdrijvend effect hebben. Als de eigenaar van de grond niet tot verkoop wil overgaan, kan de gemeente eventueel besluiten over te gaan tot onteigening Wet voorkeursrecht gemeenten De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) schept de mogelijkheid voor gemeenten om een voorkeursrecht te vestigen op bepaalde daartoe aangewezen gronden. De gemeente krijgt dan voorrang in het rechtsverkeer boven andere partijen. De naleving van het voorkeursrecht is gewaarborgd, doordat de Wvg de inschrijving van een akte tot vervreemding (aan- en verkopen) aan een derde alleen mogelijk maakt wanneer daarop een notariële verklaring voorkomt die zegt dat de onroerende zaak niet is opgenomen in een aanwijzing door de raad of een voorstel daartoe van het college van Burgemeester en Wethouders. In de Wvg is een aantal vrijstellingen opgenomen, zoals bepaalde rechtshandelingen in familieverband. Gronden die voor vestiging van het voorkeursrecht zijn aangewezen, moeten opgenomen worden in een bestemmingsplan, inpassingsplan, projectbesluit of in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen worden gegeven voor de bestemming. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wro is de procedure van vestiging van het voorkeursrecht vereenvoudigd. Als de vastgestelde termijnen voor besluitvorming worden aangehouden blijft het voorkeursrecht gevestigd totdat het bestemmingsplan, inpassingsplan of projectbesluit voor de betreffende gronden is gerealiseerd. Alle gemeenten kunnen het voorkeursrecht vestigen. Onder de nieuwe Wro kunnen daarnaast ook het Rijk en de provincies een voorkeursrecht vestigen Onteigening Naast het passieve instrument van het voorkeursrecht heeft de gemeente het actieve instrument van onteigening. De onteigening is geregeld in de Onteigeningswet; in die wet staan de voorwaarden, procedures en regels voor schadeloosstelling beschreven. Over het algemeen is onteigening slechts toegestaan tegen volledige schadeloosstelling van de oorspronkelijke eigenaar en wanneer er geen andere mogelijkheden bestaan om de publieke doelen te bereiken. De wet noemt een aantal mogelijke redenen voor onteigening. Eén daarvan is onteigening ten behoeve van een geldend bestemmingsplan; voor het grondbeleid is dat de meest relevante. Een voorwaarde is wel dat de oorspronkelijke eigenaar niet zelf in staat en bereid is om de door de gemeente gewenste bestemming op zijn grond te realiseren. Dit is het zogenoemde zelfrealisatiebeginsel: wanneer er geen noodzaak is voor de gemeente om de grond in eigendom te hebben, dan kan de oorspronkelijke eigenaar niet onteigend worden. Onteigening kan dus niet worden ingezet tegen een projectontwikkelaar die op eigen grond conform het gemeentelijke bestemmingsplan een bouwproject wil realiseren. De onteigeningsprocedure bestaat uit een administratief en een juridisch deel. Eerst moet de gemeente zich tot het uiterste inspannen om de grond minnelijk te verwerven. Lukt dat niet, dan kan de gemeente tot onteigening overgaan. Dat leidt uiteindelijk tot een administratieve onteigening, die vervolgens door de rechter getoetst moet worden. De onteigeningsrechter toetst of de gemeente zorgvuldig gehandeld heeft en of de noodzaak tot onteigening voldoende duidelijk is gemaakt. Ook bepaalt de rechter de hoogte van de schadeloosstelling. De vergoeding bij onteigening dient voldoende te zijn voor volledige schadeloosstelling van de oorspronkelijke eigenaar. Niet alleen de waarde van grond en opstallen moeten dus worden vergoed, maar ook eventuele kosten van bedrijfsverplaatsing of van bedrijfsbeëindiging komen in aanmerking voor compensatie. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 6

8 2.3. Tijdelijk beheer Na de verwerving van gronden en (eventueel) opstallen en voordat deze worden ontwikkeld, ligt vaak een periode van beheer. Deze periode kan substantieel zijn door de lange looptijd die vaak met de planvorming van gebiedsontwikkeling gemoeid is. Dit beheer kan bestaan uit tijdelijke verhuur of pacht. Hiervoor moeten contracten worden opgesteld en vervolgens bewaakt. Dit tijdelijke beheer vindt plaats in het Beheercomplex Beheercomplex Het zogenaamde Beheercomplex is geen grondexploitatie, maar een verzameling van gemeente-eigendommen die mogelijk in de toekomst nog ontwikkeld gaan worden (strategische gronden), eigendommen die verkocht kunnen worden en eigendommen niet in exploitatie (strategisch noch te verkopen). Bij de actualisatie van grondexploitaties wordt ook het Beheercomplex bijgewerkt. A. Strategische gronden zijn beoogd voor een toekomstige ontwikkeling door de gemeente. Deze ontwikkeling staat nog niet vast, of er is nog geen toekomstige eindbestemming bekend. Maar door de ligging van de gronden, vaak nabij kernen of bij andere ontwikkellocaties, hebben deze gronden een potentieel. Als de ontwikkeling duidelijk(er) wordt en de gronden in ontwikkeling worden genomen, gaat het object over van het beheerscomplex naar de daarvoor bestemde grondexploitatie. B. Gronden te verkopen zijn tweeledig: 1) bij het afsluiten van grondexploitaties kunnen kavels of percelen nog onverkocht zijn. Bij het afsluiten worden de nog te verkopen gronden in het Beheerscomplex opgenomen. 2) eigendommen die niet meer gebonden zijn aan de taakuitvoering van de gemeente worden aan het eind van het gemeentelijk gebruik overgedragen aan het Grondbedrijf voor een toets om vast te stellen of het object strategisch is. Is het dat niet, dan is het object beoogd te verkopen. Vrijkomende voormalige werkplaatsen van Beheer Openbare Ruimte zijn daar een voorbeeld van. C. Gronden niet in exploitatie zijn eigendommen die niet strategisch of taakgebonden zijn, maar toch niet verkocht worden. Ze hebben vaak een historie die hiertoe aanleiding geven. De kosten en opbrengsten van het beheer komen ten laste van de betreffende gronden in het Beheercomplex. Jaarlijks wordt aan de boekwaarde van de objecten in het beheercomplex rente toegeschreven. Op het moment dat een grondexploitatie voor deze gronden wordt vastgesteld, worden de gronden met hun actuele boekwaarde overgeheveld uit het beheercomplex naar de grondexploitatie Financiële waardering strategische gronden Bij waardering van strategische gronden kunnen twee situatie worden onderscheiden: a. Voor de gronden bestaat (nog) geen voornemen tot ontwikkeling; b. Voor de gronden is een uitspraak gedaan met een stellig voornemen tot ontwikkeling, maar de gronden zijn nog niet in exploitatie genomen. Uitgangspunt is dat iedere strategische grondverwerving gebaseerd moet zijn op een taxatie die is uitgevoerd door een onafhankelijke taxateur en een bodemonderzoek. Bij de taxatie wordt rekening gehouden met de genoemde situaties. In situatie a moet de grond gewaardeerd worden tegen de huidige bestemming. De boekwaarde bestaat in dat geval uit de verkrijgingsprijs plus de bijkomende kosten. Periodiek moet getoetst worden of de boekwaarde nog overeenkomt met de marktwaarde. Bij agrarische grond is dat de waarde waarvoor de grond weer met de geldende agrarische bestemming verkocht kan worden. De rentekosten en de beheerskosten komen ten laste van het Beheercomplex. Rente en beheerskosten kunnen (deels) gedekt worden met inkomsten uit (tijdelijke) gebruik. In situatie b kan de grond gewaardeerd worden tegen de te verwachten marktwaarde bij gewijzigd gebruik. Vervaardigingskosten kunnen aan de boekwaarde (verkrijgingsprijs plus bijkomende kosten) worden toegerekend. Bij het bepalen van de marktwaarde moet rekening gehouden worden met alle te verwachten vervaardigingskosten. Zolang de bestemmingen nog niet vaststaan moet daarbij het voorzichtigheidcriterium gehanteerd worden en dient de waarde mede bepaald te worden op basis van de huidige bestemming. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 7

9 2.4. Gronduitgifte Als de gemeente voor een ruimtelijke ontwikkeling grond in eigendom heeft, moet worden vastgesteld aan wie, in welke vorm, ten behoeve waarvan en onder welke voorwaarden de grond wordt uitgegeven Gronduitgifteovereenkomst De gronduitgifteovereenkomst wordt ingezet om de voorwaarden van de gewenste ontwikkeling vast te leggen richting de afnemende partij bij gronduitgifte. De gemeente bepaalt hierin hoe de ontwikkeling gestalte krijgt, zowel programmatisch als kwalitatief. In de overeenkomst worden de uitgifteprijzen vastgelegd. In de uitgifteprijs van de bouwgrond kunnen alle gemaakte kosten worden opgenomen, waaronder de kosten voor bovenwijkse voorzieningen. Ook kosten die mogelijk niet met een exploitatieovereenkomst kunnen worden verhaald kunnen verrekend worden in de uitgifteprijs. Achter de gronduitgifteovereenkomst met de private partij zit geen dwang. Dat wil zeggen dat de private partij bepaalt of deze akkoord gaat met de voorwaarden Erfpacht Erfpacht is het zakelijk recht om, tegen betaling van een jaarlijkse canon, het volle genot te hebben over aan een ander toebehorende onroerende zaak. Veelal kan deze canon voor een groot aantal jaren worden afgekocht. De erfpacht kan voor een bepaalde termijn, meestal 50 jaar, of voor onbepaalde tijd worden gevestigd. Bij beëindiging van het recht verkrijgt de grondeigenaar weer de volle eigendom. Het bezit van grond vergroot in theorie de mogelijkheden van een gemeente bij ruimtelijke ontwikkelingen. Dit kan een argument zijn om gronden niet te verkopen maar in erfpacht uit te geven. Als tweede argument wordt wel genoemd dat grond van de gemeenschap hoort te zijn en dat waardestijging van de grond ook ten gunste van de gemeenschap zou moeten komen. De gemeente kan de erfpacht alleen beëindigen indien de erfpachter zich niet aan de voorwaarden houdt of als beëindiging in het algemeen belang is. Bij beëindiging moet alle schade worden vergoed. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 8

10 2.5. Instrumenten voor faciliterend grondbeleid In plaats van een ondernemende en risicodragende (actieve) rol, kan de gemeente kiezen voor een faciliterende rol. In dat geval laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere grondexploitant (ontwikkelaar of corporatie). De gemeente beperkt zich daarbij tot haar publiekrechtelijke rol, dat wil zeggen: het vaststellen van de kaders en randvoorwaarden van de ontwikkeling en de controle hierop. Dit vindt vooral zijn weerslag in het vaststellen en handhaven van het bestemmingsplan. Daarnaast kan de gemeente een beperkte actieve rol spelen bij de aanleg en/of afname van openbare voorzieningen en infrastructuur of bij bepaalde bijzondere bestemmingen, zoals grond voor scholen en wijkcentra. Met een beeldkwaliteitplan kan de gemeente invloed uitoefenen op de ruimtelijke invulling van een plan. De gemeente zou hierin echter een steviger positie hebben met een nota welstand. De gemeente Nieuwkoop heeft momenteel geen nota welstand vastgesteld. Vanuit het oogpunt van grondbeleid is het te overwegen een nota welstand vast te stellen. Uitgangspunt bij faciliterend grondbeleid is dat de kosten van de gemeentelijke inspanningen en investeringen volledig worden verhaald op de ontwikkelende partij. Bij faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de volgende instrumenten: 2.6. Structuurvisie Nieuwkoop 2040 Onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) hebben gemeenten de verplichting tot de opstelling van een Structuurvisie voor hun gehele grondgebied. Daarnaast is het mogelijk nog extra Structuurvisies te maken voor een gedeelte van het grondgebied of voor bepaalde aspecten van het ruimtelijke beleid. Een Structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van het betreffende gebied. Met de Structuurvisie is structuur in projecten aangebracht: hierin zijn de prioriteiten voor de komende tijd benoemd Bestemmingsplannen Het bestemmingsplan is het instrument voor de gemeente om bestemmingen bindend vast te leggen en biedt een planologische basis voor het afgeven van (bouw)vergunningen. Als de gemeente voor een gebied geen ruimtelijke ontwikkelingen voorziet, kan een beheersverordening worden vastgesteld. Een beheersverordening is vergelijkbaar met een conserverend bestemmingsplan. In het kader van de ontwikkelstrategie van de gemeente is het volgende van belang: Een bestemmingsplan heeft een geldigheidsduur van 10 jaar. Hoe lang is het geldende bestemmingsplan voor het voorliggende project nog houdbaar (en wanneer moet de gemeente actie ondernemen tot actualisatie)? Biedt het bestemmingsplan ruimte voor de realisatie van het voorliggende project? Is wijziging van bestemmingen of aanvullende ruimte nodig? Hoe is deze benodigde aanpassing (het meest op maat) te leveren: standaard bestemmingsplan, globaal bestemmingsplan of bestemmingsplan met wijzigingsbevoegdheid? Als de gemeente de grond niet in eigendom heeft, zijn aanvullende afspraken met de grondeigenaren nodig over kostenverhaal (zie paragraaf 2.8). Het exploitatieplan, waarin deze zaken worden geregeld, moet gelijktijdig met het bestemmingsplan worden vastgesteld. Is er voor het voorliggende project een exploitatieplan nodig en/of is hier in het huidige bestemmingsplan al rekening mee gehouden? Het bestemmingsplan biedt basis voor een onteigeningsprocedure (zie paragraaf 2.2.3) Kostenverhaal De Grondexploitatiewet maakt kostenverhaal mogelijk via een privaatrechtelijke overeenkomst of afdwingbaar bij de bouwvergunning, en locatie-eisen via het bestemmingsen exploitatieplan. De Grondexploitatiewet biedt een expliciete basis voor het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. Met de nieuwe wet ontstaat de mogelijkheid om een ontwikkelaar bij een bouwvergunning de plicht op te leggen mee te betalen aan openbare voorzieningen. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 9

11 Voor het kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid is het volgende van belang: Ruim vóór de afgifte van de bouwvergunning moet het kostenverhaal voor een ruimtelijke ontwikkeling zijn geregeld: via een anterieure overeenkomst (vóór vaststelling van het exploitatieplan), het exploitatieplan of een posterieure overeenkomst (na vaststelling van het exploitatieplan). Het bestemmingsplan en het exploitatieplan zijn bepalend bij de afgifte van de bouwvergunning. Effectieve inzet van deze twee instrumenten is gewenst, om optimaal sturing te kunnen geven aan ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente. In de praktijk In een vroeg stadium zal de noodzaak en de gewenste ontwikkeling voor een nieuwbouwgebied bepaald moeten worden. Op dat moment wordt ook de exploitatieopzet opgesteld, waardoor de financiële bandbreedte duidelijk wordt. De raadsvergadering waarin het bestemmingsplan (en zonodig het exploitatieplan) wordt vastgesteld, vormt een belangrijke knip in het proces. Tot dat moment kunnen onderhandelingen plaatsvinden (niet openbaar) tussen de gemeente en marktpartijen. Op basis van deze onderhandeling kunnen partijen een privaatrechtelijke (anterieure) overeenkomst sluiten over kostenverhaal. Als men er niet uitkomt, vervallen bij vaststelling van het bestemmings- en exploitatieplan alle gedane aanbiedingen. In dat geval geldt het verplicht vast te stellen exploitatieplan, omdat dan het kostenverhaal niet anderszins verzekerd is. Het proces is schematisch samengevat in Figuur 2. Figuur 2 Procedure kostenverhaal en bestemmingsplan Het exploitatieplan Een exploitatieplan is een planologisch instrument voor kostenverhaal, het bepalen van een tijdvak/ fasering en het stellen van locatie-eisen bij ruimtelijke projecten (t.a.v. bijvoorbeeld de openbare ruimte en woningbouwcategorieën). De gemeenteraad is verplicht het exploitatieplan gelijktijdig met een bestemmingsplan of een afwijking van een beheersverordening vast te stellen. Voor gebieden waarvoor de gemeente nog een uitwerkingsplan moet maken of waarvoor de gemeente nog geen bouwvergunning kan verstrekken, mag het exploitatieplan globaal zijn. De verplichting bestaat jaarlijks het exploitatieplan te herzien totdat alle werken zijn gerealiseerd om voldoende flexibel te kunnen opereren. Bij een eindafrekening moeten meevallers boven een drempel van vijf procent worden terugbetaald. Wanneer achteraf blijkt dat de exploitatiebijdrage te laag is vastgesteld, volgt er geen verrekening. Dat risico wordt bij de gemeente neergelegd. De gemeenteraad kan ook afzien van het vaststellen van een exploitatieplan, wanneer het kostenverhaal anderszins verzekerd is, het bepalen van een tijdvak/fasering niet noodzakelijk wordt geacht en ook het stellen van locatie-eisen niet nodig zijn. In dat geval neemt de gemeenteraad het besluit geen exploitatieplan vast te stellen. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 10

12 In principe is voor elk bouwwerk en elke verbouwing een reguliere bouwvergunning nodig (vanuit de Woningwet). Een bouwvergunning kan worden geweigerd als het bouwplan niet aan de bouwvoorschriften voldoet of niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan (de beheersverordening) of een exploitatieplan. Het exploitatieplan kan eisen en regels stellen aan het grondgebruik, bijvoorbeeld met betrekking tot het bouwrijp maken, nutsvoorzieningen, woningbouwcategorieën, de openbare ruimte en de fasering. Afwijking op één van deze punten is grond voor weigering van de bouwvergunning. Daarnaast is het afgiftemoment van de bouwvergunning het betalingsmoment voor eventueel kostenverhaal via het exploitatieplan. Op het moment dat de aanvrager van de bouwvergunning niet bereid is deze betaling te doen, ondanks een vastgesteld exploitatieplan, kan de bouwvergunning niet worden afgegeven Anterieure en posterieure overeenkomst Voordat een exploitatieplan wordt vastgesteld, probeert de gemeente eerst om een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten met de particuliere eigenaren: de anterieure grondexploitatieovereenkomst waarbij meer onderhandelingsruimte is voor beide partijen. In een anterieure overeenkomst worden afspraken gemaakt over financiële bijdragen aan concrete ruimtelijke gebiedsontwikkelingen (bovenplanse kosten, bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen) die passen binnen een vastgestelde structuurvisie, bijvoorbeeld bijdragen aan infrastructurele voorzieningen, groenaanleg en recreatie. Er kan ook een overeenkomst worden gesloten tussen partijen als het exploitatieplan is vastgesteld: de posterieure grondexploitatieovereenkomst. Deze moet, in ieder geval, voldoen aan het vastgestelde exploitatieplan Kosten voor bovenwijkse voorzieningen Tot de te verhalen kosten (zie de kostensoortenlijst) horen onder meer de kosten van voorzieningen binnen en buiten het exploitatiegebied. Het Bro geeft een omschrijving van voorziening. Het bouw- en woonrijp maken, de nutsvoorzieningen, rioleringen, wegen, onbebouwde openbare parkeergelegenheden en straatmeubilair vallen onder deze omschrijving. Dergelijke voorzieningen kunnen een bovenwijks karakter hebben. Een bovenwijkse voorziening is een voorziening ten behoeve van meerdere locaties. Hieronder kan ook bestaand bebouwd gebied vallen. Een bovenwijkse voorziening is meestal buiten het exploitatiegebied gesitueerd, maar kan ook (gedeeltelijk) daarbinnen liggen. Om kosten voor bovenwijkse voorzieningen toe te rekenen aan een ontwikkeling is nodig dat wordt aangetoond dat wordt voldaan aan de wettelijke criteria: profijt, toerekenbaarheid en evenredigheid. Hoewel de wet op dit punt geen verdere eisen stelt, wordt aangenomen dat een transparante onderbouwing van de doorbelasting van kosten van bovenwijkse voorzieningen in de praktijk noodzakelijk is om dit kostenverhaal in exploitatieplannen gestalte te geven. Als een anterieure overeenkomst wordt gesloten zijn de drie kostenverhaalcriteria (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) niet rechtstreeks van toepassing. Bij alle vormen van kostenverhaal worden deze drie criteria echter wel altijd als basis genomen voor de berekening. Voor zover kosten vallen onder het begrip bovenwijkse voorzieningen, vallen ze niet onder het begrip bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (zie hierna). Om kosten die niet uitsluitend ten behoeve van het exploitatiegebied worden gemaakt te kunnen verhalen, moeten ze voldoen aan de eisen voor bovenwijkse voorzieningen of aan de eisen voor bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen Bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen Naast afspraken over de kosten van de grondexploitatie van de locatie kunnen de gemeente en een particuliere eigenaar in de anterieure overeenkomst vastleggen dat de eigenaar een financiële bijdrage levert aan ruimtelijke ontwikkelingen. Voorwaarde voor het afspreken van een dergelijke bijdrage is dat de ruimtelijke ontwikkeling in een structuurvisie is vastgelegd. De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit gelden niet voor de financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Wel moet de gemeente zich bij het sluiten van overeenkomsten houden aan de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek (BW) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 11

13 Uitwerking van de Structuurvisie Nieuwkoop 2040 De reikwijdte van de bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen is wettelijk niet scherp afgebakend. Duidelijk is wel dat een structuurvisie een basis moet bieden voor een dergelijke financiële bijdrage. In de structuurvisie Nieuwkoop 2040 is voor deze verevening al een basis gelegd. In deze Structuuvisie 2020 worden die ruimtelijke ontwikkelingen nader uitgewerkt waarvoor een bijdrage gevraagd wordt zoals hier bedoeld. De Structuurvisie 2020 wordt naar verwachting in 2011 vastgesteld Bovenplanse verevening De financiële bijdrage kan ook betrekking hebben op bijvoorbeeld regionaal groen. Een betaling door een particuliere eigenaar die een locatie ontwikkelt, leidt tot bovenplanse verevening: het gebruiken van financiële overschotten van winstgevende locaties (de zogenaamde verdienlocaties) om tekorten op andere locaties te verevenen. Ook voor bovenplanse verevening geldt dat een structuurvisie een basis moet bieden voor de financiële bijdrage Planschade De gemeente maakt in een overeenkomst over grondexploitatie ook afspraken over planschadekosten. De reden voor de toedeling van planschadekosten aan de particuliere eigenaar is dat bij de locatieontwikkeling de particuliere eigenaar de baten opstrijkt en met zijn project (indirect) de planschade veroorzaakt. De regeling van verhaal van planschadekosten in een anterieure overeenkomst over grondexploitatie kan op verschillende wijzen plaatsvinden. Hier worden er drie vermeld: een bijdrage op basis van een raming van de planschadekosten; een bijdrage op basis van een raming, met een verrekening op basis van nacalculatie; of een bijdrage op basis van nacalculatie. De planschadekosten worden soms verdeeld over verschillende eigenaren die elk een deel van de ontwikkeling voor hun rekening nemen. De gemeente kan dan de hoogte planschade per eigendom (lees: deelproject) bepalen, waarbij iedere particuliere eigenaar de planschadekosten draagt die hij zelf met zijn bouwproject veroorzaakt. De gemeente kan ook de planschade voor de totale locatie bepalen, waarbij de totale planschadekosten worden omgeslagen over alle eigendommen (per m²) met grondopbrengsten. Dat kan tot verschillende uitkomsten leiden voor de eigenaren, maar ook voor de gemeente Zekerheidstelling betaling bijdragen Daadwerkelijke betaling van een exploitatiebijdrage en/of financiële bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling vindt meestal pas op een tijdstip na de totstandkoming van de overeenkomst plaats. Om te voorkomen dat de gemeente de bijdrage vanwege bijvoorbeeld een tussentijds faillissement of surséance van betaling uiteindelijk niet verkrijgt, neemt de gemeente een zekerheidstelling van de betaling in de overeenkomst op. De exploitatiebijdragen zijn over het algemeen aanzienlijk. Het niet innen door de gemeente van een bijdrage kan tot gevolg hebben dat het plan financieel niet meer uitvoerbaar is. Hiermee kan de feitelijke uitvoering van de planologische maatregel in gevaar komen. Zekerheidstelling van de betaling kan op verschillende manieren plaats vinden, bijvoorbeeld in de vorm van: een onvoorwaardelijke bankgarantie een concerngarantie een hypotheek. De gemeente zal per situatie bepalen welke garantstelling het best toepasbaar is. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 12

14 3. Ruimtelijke visie en beleid 3.1. Ruimtelijke ontwikkelingen in de regio Holland Rijnland Nieuwkoop is per 1 april 2010 aangesloten bij het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland, samen met de voormalige Rijnstreek gemeenten Alphen aan den Rijn en Rijnwoude. Naast de uitbreiding van de regio heeft het samenwerkingsorgaan na de gemeenteraadsverkiezingen ook een nieuw bestuur die de komende periode aan de slag gaat met de uitvoering van een krachtige strategische agenda op het gebied van wonen, werken, verkeer, natuur en landschap en de Sociale Agenda. Dit onder de naam Focus Met een stevige en ambitieuze inhoudelijke agenda speelt de regio, als vijfde regio in de Randstad, een steeds grotere rol in het krachtenspel tussen rijk, provincies en gemeenten. Het is met het oog op het verkrijgen van rijksmiddelen absoluut noodzakelijk om die positie te behouden en versterken. Niet in de laatste plaats ook gezien de aanstaande bezuinigingen op het Gemeentefonds, die de uitvoering van regionale plannen in de weg kan staan. Met Alphen en Rijnwoude heeft Nieuwkoop mede daarom bewust gekozen voor aansluiting bij Holland Rijnland. Afgesproken is dat voorafgaande aan de harmonisatie met de overige gemeenten van de regio, de voormalige Rijnstreek gemeenten gezamenlijk een strategische visie en/of beleid ontwikkelen op de punten: Groene Hart, versterking van ecologie, toerisme en recreatie in het Plassengebied, herstructurering van bedrijventerreinen, de Greenports en verbetering van mobiliteit en leefbaarheid. Dit zal vervolgens een vertaling gaan krijgen in de Focus 2014, de uitvoeringsagenda. Om dit te bewerkstelligen zal er ambtelijk vanuit Nieuwkoop de nodige inspanning worden verricht om de gemeente Nieuwkoop een duidelijke plek te geven in deze strategische visie. Dit vanuit de inmiddels vastgestelde kaders, waaronder de Structuurvisie Bij de uitvoering van grondbeleid kunnen de doelstellingen en afspraken in Focus 2014 van invloed zijn. Daarbij moet met name gedacht worden aan afspraken met ruimtelijke consequenties Ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente Structuurvisie Nieuwkoop 2040 Onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) hebben gemeenten de verplichting tot de opstelling van een Structuurvisie voor hun gehele grondgebied. Daarnaast is het mogelijk nog extra Structuurvisies te maken voor een gedeelte van het grondgebied of voor bepaalde aspecten van het ruimtelijke beleid. Een Structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van het betreffende gebied. De gemeente Nieuwkoop heeft de Structuurvisie Nieuwkoop 2040 opgesteld en op 16 juli 2009 vastgesteld. In deze Structuurvisie zijn, in overleg met de burgers van Nieuwkoop, de visie, de ruimtelijke doelstellingen en de uitvoeringsstrategie voor het grondgebied van Nieuwkoop tot 2040 vastgelegd. De ruimtelijke doelstellingen betreffen o.a. het realiseren van woningbouwprogramma, versterking van centrumfuncties, sanering van gebieden, versterken van het recreatief wandel-, fiets- en pleziervaartnetwerk, aanleg van nieuwe natuur, het realiseren van waterberging en de realisatie en sanering van de glastuinbouw. De gemeente wil actief sturen op het tot stand komen van de strategische doelen uit de Structuurvisie. Het uitgangspunt is dat de gemeente het initiatief neemt, regie houdt en samenwerking zoekt met andere overheden en private partijen. Maar daarnaast heeft ieder project zijn eigen kenmerken en kan de inbreng van de gemeente ook anders worden. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 13

15 Woonvisie Momenteel wordt de Woonvisie voor Nieuwkoop opgesteld. Deze wordt primair bezien vanuit de volkshuisvesting en speelt in op de woningbehoefte van verschillende doelgroepen. De Woonvisie zal inzicht geven in: de wijze waarop we aan de woningbehoefte van de verschillende doelgroepen van het woonbeleid kunnen voldoen; de woningschaarste voor verschillende doelgroepen. Met de nieuwe Huisvestingswet is lokale voorrang bij huisvesting alleen mogelijk als de schaarste objectief is vastgesteld in de Woonvisie; welk kwantitatief en kwalitatief uitvoeringsprogramma dit vraagt (waaronder het tempo en de programmering per kern); welke afwegingen zijn gemaakt om tot dit programma te komen; de noodzakelijke afstemming met de regio; welke (flankerende) maatregelen nodig zijn om dit programma te bereiken (zowel in de bestaande en nieuw te bouwen voorraad); samenhang met andere beleidsterreinen als de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) en de Wro. De Woonvisie is breder dan wonen alleen. Verschillende zorg- en welzijnsdiensten worden steeds belangrijker voor de inwoners van de gemeente Nieuwkoop. Dit komt onder andere door het steeds groter wordende aandeel ouderen in de gemeente. Naast woningcorporaties en projectontwikkelaars zijn ook de verschillende zorg- en welzijnsorganisaties betrokken bij het opstellen van de Woonvisie. Verder heeft ook de regionale afstemming de aandacht in de Woonvisie. Vraag en aanbod naar wonen en zorg worden immers voor een belangrijk deel regionaal bepaald Economisch beleid Detailhandelsnota Naast het voorzien in woonbehoeften, kan het grondbeleid een rol spelen in het verwezenlijken van andere doelstellingen, zoals economische doelen. De detailhandelsnota is gericht op het versterken van de uitstraling en het functioneren van de winkelcentra in de A- kernen Nieuwkoop en Ter Aar, en tevens op het behoud van voorzieningen in de andere A- kernen en de B-kernen, met leefbaarheid als leidend principe. Projecten die uit dit beleid voortvloeien en waarin grondbeleid mogelijk een rol zal spelen zijn: Onderzoek naar de haalbaarheid van het samenvoegen van de winkelcentra Kennedyplein en Regthuysplein in Nieuwkoop; Grootschalige Detailhandels Vestigingen (GDV) zones bestemmen op bedrijventerreinen de Olm en Bovenland; Upgraden of borgen van aantrekkelijkheid, toegankelijkheid en functioneren overige winkelcentra. Bedrijventerrein strategie In 2008 is onderzoek naar de behoefte aan bedrijven terreinen gedaan. Hierin is een ruimtebehoefte van 35 hectare bruto becijferd tot Deze behoefte wordt vooral en primair gefaciliteerd op de huidige locaties en een beperkte uitbreiding via ontwikkeling van Schoterhoek II. De huidige bestaande terreinen zijn onderwerp van revitalisering en herstructurering om de kwaliteit en het functioneren ter plaatse te versterken. Ingestoken wordt ook op zorgvuldig ruimtegebruik en clustering op bedrijventerreinen (door bedrijfsverplaatsing, revitalisering en herstructurering). Een strategie gericht op investeren in kwaliteit op bestaande locaties sluit aan bij het provinciaal beleid en is in 2009 opgenomen in de regionale bedrijventerreinstrategie voor de Rijnstreek. Daarin is ook de ruimtebehoefte en planning voor Nieuwkoop opgenomen. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 14

16 De volgende strategie is beoogd: Herstructurering van de Olm, Bovenland en Schoterhoek I wordt opgepakt, inclusief een subsidietraject. De samenwerking binnen Holland Rijnland wordt hierin benut, onder meer via de projectmanager herstructurering; De ontwikkeling voor Schoterhoek II zal op termijn (gezien de herprioritering van projecten) worden opgestart nu de provincie akkoord is gegaan met de contouruitruil van Hoekse Aarkade; De uitplaatsing van bedrijven aan de Voorweg naar de Woerdense Verlaat wordt gefaciliteerd met het opstellen van het voorontwerpbestemmingsplan voor de Voorweg. Deze economische beleidskeuzes hebben invloed op het grondbeleid dat gevoerd zal worden. Het grondbeleid kan ook bijdragen aan het realiseren van deze doelen. Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 15

17 Lijst van afkortingen Afkorting Toelichting Amvb Algemene maatregel van bestuur Awb Algemene wet bestuursrecht bvo Bruto vloeroppervlakte BW Burgerlijk Wetboek GDV Grootschalige Detailhandels Vestigingen GEM Gemeentelijke exploitatie maatschappij Grexwet Grondexploitatiewet PPS Publiek-private samenwerking VROM Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer WMO Wet maatschappelijke ondersteuning Wro Wet op de ruimtelijke ordening Wvg Wet voorkeursrecht gemeenten Toelichting op wet- en regelgeving voor grondbeleid 16