Handhaving is oneindig

Transcriptie

1 Handhaving is oneindig Samenvatting De politieverkeerstaak omvat een groot aantal instrumenten met elk hun eigen werkzame bestanddeel. Niet elk instrument is onder alle omstandigheden even effectief. En elk instrument heeft positieve en negatieve bijwerkingen. Daar komt bij dat elk instrument zijn eigen competenties vereist die het succes ervan bepalen. De keuzes die moeten worden gemaakt op strategisch, tactisch en operationeel niveau zijn niet gemakkelijk en behoeven (wetenschappelijke) onderbouwing. De Handleiding Handhaving beoogt ondersteuning te bieden in de planvormingsfase door middel van een on-line wizard en een digitale kennisbank. De ontwikkeling ervan is begonnen en belangstellenden kunnen aanhaken. Ron Berkhout, Docent/Onderzoek Faculteit Algemene Politiekunde, Programmamanager Lectoraat Verkeer & MilieuPolitieacademie Inleiding In de oneindigheid van verkeershandhaving dienen zich twee perspectieven aan: het perspectief van verkeer en die van handhaving. In een moderne visie op de politietaak wordt enerzijds de vraag gesteld of de scope van verkeershandhaving niet te eng is. Dient deze niet te worden verbreed naar handhaving in het verkeer, waarbij algemene normschending of gevaarzetting de drijvende krachten zijn Als de gedachte correct is dat normschending en gevaarzetting hun oorsprong vinden in dezelfde personen en hun gedragingen, ongeacht de context, dan lijkt een breder blikveld terecht. Aanpak binnen het ene domein lijkt dan een positieve uitwerking te hebben voor ook andere beleidsterreinen. Anderzijds dringt zich de vraag op wat de inhoud moet zijn van handhaving. Ook hier is een enge en brede visie te onderscheiden. En waar ligt de grens met opsporing Al deze overwegingen liggen ten grondslag aan de vorming van handhavings- en verkeersveiligheidsplannen bij de politie. Daarbij moeten complexe keuzes worden gemaakt en is de wetenschap niet altijd eenduidig. Deze paper schetst een aantal overwegingen en biedt een mogelijke oplossing. Verkeershandhaving of handhaving in het verkeer In het denken over handhaving doet zich de vraag voor of verkeersgedrag, voor zover dat betreft de daaraan ten grondslag liggende attituden, de individueel geldende sociale normen 1

2 en de subjectieve gedragscontrole 1, afwijkt van algemeen maatschappelijk gedrag. Ofwel: is de mens die zich met betrekking tot verkeersregels en verkeersveiligheid misdraagt dezelfde als de mens die zich misdraagt in relatie tot algemeen maatschappelijke normen en veiligheid Als verkeersgedrag in alle opzichten afwijkt van algemeen maatschappelijk gedrag, dan lijkt het uitgangspunt gerechtvaardigd dat, in het kader van de verkeersveiligheid, de politie haar activiteiten richt op verkeershandhaving. In dat geval is de wegenverkeerswetgeving van toepassing. Wanneer daarentegen verkeersgedrag in geen enkel opzicht afwijkt van algemeen maatschappelijk gedrag, dan ligt het meer voor de hand dat de politie zich meer richt op het individu of de specifieke groep in het verkeer die de norm schendt of de veiligheid bedreigt. In dat geval geldt de wetgeving in het algemeen, inclusief de verkeerswetgeving. Bovendien is van belang de reikwijdte te kennen van handhaving. Beperkt de effectiviteit van handhaving binnen een bepaald domein zich tot dat specifieke domein of heeft het een bredere uitstraling. Aan de andere kant geldt de vraag of algemene handhaving effect heeft op specifieke domeinen. Ofwel: leidt verkeershandhaving (ook) tot effecten die ook buiten het specifieke verkeersdomein meetbaar zijn en leidt algemene handhaving (ook) tot effecten die in het specifieke verkeersdomein terug te vinden zijn Volgens Gabriël van den Brink 2 hebben wegverkeer en maatschappelijk verkeer veel met elkaar gemeen 3. Beide vormen van verkeer in een moderne samenleving zijn de laatste decennia veel intenser geworden. Ontmoetingen van mensen zijn aan de orde van de dag. Mensen met een grote diversiteit qua aard, klasse, levensstijl en overtuigen. Dergelijke ontmoetingen leiden evenwel, gezien de enorme mobiliteit, maar zelden tot ongevallen. Wel ontstaan vaker irritaties, verstoringen, misverstanden en dreigingen. Van den Brink constateert in feite geen grote verschillen tussen verkeersgedrag en algemeen maatschappelijk gedrag. Wel stelt hij vast dat formele handhaving, vanwege de massaliteit van normschendingen, niet altijd een oplossing kan bieden. Daarom acht hij het vermogen tot sociale zelfregulering van groot belang. Cees Kwanten 4 constateert dat normschending binnen het verkeersdomein en daarbuiten vaak persoonsgerelateerd is. Uit Nederlands onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat op de doopceel van menige veelpleger verkeersdelicten voorkomen zoals rijden zonder rijbewijs, onverzekerd rijden en rijden onder invloed van alcohol. Een autodief beperkt zich vaak ook niet tot een blik op de weg. Ook bespeurt hij een bredere effectiviteit van verkeershandhaving dan de naleving van verkeersnormen alleen. Uit internationaal 1 Planned behaviour: 2 Gabriël van den Brink is lector Gemeenschappelijke Veiligheidskunde bij de Politieacademie 3 Brink, Gabriël van den (2007); Normnaleving en de kunst van handhaven, in: Van verkeershandhaving naar handhaving in het verkeer (p.56 ev), Politieacademie, Apeldoorn 4 Cees Kwanten is senior onderzoeker bij de Politieacademie 2

3 onderzoek blijkt dat intensieve verkeershandhaving leidt tot daling van bepaalde vormen van reguliere criminaliteit zoals roofovervallen en geweldsmisdrijven 5. Normschending of gevaarzetting Handhaving kent nog een overweging: om de norm of om de veiligheid Er bestaat een sterke neiging om veiligheid als belangrijkste argument te laten domineren. De rationele argumenten ervan zijn over het algemeen goed te communiceren. Of een individu ook te overtuigen is van zijn onveilige gedrag is minder eenvoudig. Mensen zijn doorgaans zeker van de zelfcontrole over hun rijvaardigheid en maar zelden te overtuigen van hun onveilige gedrag. Vooral als de ervaring hen heeft geleerd dat zij toch meestal het doel van hun verplaatsing zonder kleerscheuren bereiken. Dat neemt echter niet weg dat zij onderweg normen kunnen hebben geschonden. En dat is om twee redenen onwenselijk. In de eerste plaats leven wij in een samenleving waarin normschending steeds meer wordt verworpen en in de tweede plaats blijkt er een algemene samenhang tussen normschending en onveiligheid. Op basis van het tweede argument is normnaleving dus altijd te koppelen aan veiligheid in het verkeer, terwijl op basis van het eerste argument de discussie over het feitelijke ontstaan van onveiligheid niet aan de orde hoeft te zijn. Onwenselijkheid van de schending op zich is al voldoende, tenzij de norm ter discussie moet worden gesteld. Nu kan het niet zo zijn dat elke schending van een norm leidt tot een boete. Bij het toepassen van sancties is proportionaliteit van groot belang 6. De discretionaire bevoegdheid biedt de mogelijkheid te differentiëren bij de toepassing van een sanctie. Natuurlijk hoort bij een (min of meer) ernstige overschrijding van de norm een straf, maar is het evenzo van belang bij normnaleving (van tijd tot tijd) een beloning uit te delen. Tussen beloning en straf zit een gebied waarbinnen situationele handhaving kan worden toegepast. Afhankelijk van de omstandigheden en afhankelijk van de (lokaal) daarover gemaakte afspraken. De kracht van situationele handhaving wordt bepaald door het draagvlak dat met de (lokale) afspraken wordt gecreëerd. Handhaving in enge of in ruime zin (en opsporing) Een derde overweging van handhaving is de vraag of het moet worden opgevat in enge of in ruime zin en waar handhaving overgaat in opsporing. Als handhaving gericht is op het verhogen van de pakkans neigt het meer naar opsporing. Immers het gehele proces staat in het teken van het constateren en vergelden van de normschending. De plaats waar en het moment waarop de normschending het meest waarschijnlijk is worden gekozen in het 5 Kwanten, Cees (2007); Deviant verkeersgedrag en criminele carrières, in: Van verkeershandhaving naar handhaving in het verkeer (p.43 ev), Politieacademie, Apeldoorn 6 Onneweer, A.W. (1997); Effecten van bestuurlijke boetes, ( p.102 ev), Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurkunde, Groningen 3

4 streven overtreders te betrappen. Ook het plaatsen van camera s langs de weg om gesignaleerden en belastingfraudeurs te pakken is als opsporing te bestempelen. Bij handhaven in ruime zin is het betrappen van een overtreder niet het werkzame bestanddeel, maar de kans om gecontroleerd te worden. Zo is het meer relevant dat je toezicht houdt en actief controleert dan dat je feitelijk overtreders pakt. In dit kader is de opmerking van toepassing dat het niet gaat om meer blauw op straat, maar om meer actief blauw 7. Daarbij blijkt uit een meerjarig Australisch experiment dat toevalscontrole (Random Road Watch 8 ) een positieve invloed heeft op verkeersveiligheid. Zowel het aantal ongevallen als het aantal slachtoffers bleken in het project tot 30% te zijn verminderd. Ook de kosten-batenverdeling bleek gunstig uit te pakken. Het is daarenboven de vraag of handhaving zich alleen moet richten op het voorkomen van normoverschrijdend gedrag. Met preventieve handhaving wordt conformisme gestimuleerd en draagvlak vergroot. Daar ook grenzen handhaving en voorlichting aan elkaar; kan er uitgelegd worden op welke wijze normnaleving kan bijdragen aan veiligheid. Ook als het gaat om individueel verkeersgedrag. Vanuit de Politieacademie neigen wij ernaar duurzame naleving van handhavingsactiviteiten na te streven. Daarbij stellen wij ons de vraag of de competenties van een handhaver gelijk zijn aan die van een speurder. Handhaving verankerd Vanuit de oneindigheid van handhaving dient zich de vraag aan of de politie leert van haar geschiedenis. Of de succes- en verbeterpunten uit het verleden in voldoende mate leidend zijn voor het beleid en de uitvoering van de handhaving in de toekomst. Niet in de laatste plaats is dat afhankelijk van de wijze waarop pilots en projecten worden geëvalueerd en vastgelegd. Maar daarnaast kunnen ook lessen worden getrokken uit activiteiten die in nevengelegen beleidsterreinen zijn uitgevoerd en die verbetering van gedrag tot doel hadden. Modellen uit de psychologie, sociologie, communicatieleer en marketing kunnen zo een aanvulling vormen op de juridische en criminologische aspecten binnen het verkeersdomein. Een laagdrempelig en eenvoudig toegankelijk systeem zou de informatie direct beschikbaar moeten maken voor degene die verantwoordelijk is voor de taakvervulling van de politie binnen de discipline van verkeersveiligheid in de planvormingsfase. Een actueel ondersteuningsysteem, dat het proces van strategische, tactische en operationele keuzen ondersteunt en voorziet van (wetenschappelijke) onderbouwing en good-practises. Een moderne versie van een boek dat reeds begin jaren negentig verscheen, maar sindsdien nooit meer is geactualiseerd: Handleiding Handhaving. 7 BZK, (2006); Vertrouwen in de politie; een verkennend onderzoek. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag. 8 Leggett, L.M.W., Using police Enforcement to prevent road crashes: the randomised scheduled management system. 4

5 De realisatie van een dergelijk ondersteuningsysteem wordt thans mogelijk maakt door een initiatief van het Lectoraat Verkeer & Milieu van de Politieacademie. In samenwerking met diverse partners, waaronder de SWOV, wordt thans gewerkt aan een kennisbank waarin inhoudelijke informatie beschikbaar is voor hen die zich bezig houden met handhaving. Teneinde de toegankelijkheid van de informatie te vergroten wordt de kennisbank voorzien van een wizard ter ondersteuning van planvorming op elk gewenst niveau en vanuit elke gewenste doelstelling. Ongewenst gedrag Verkeers(on)veiligheid Creëren draagvlak Controle Sanctie Politieverkeerstaak Gewenst gedrag Daarbij is het uitgangspunt dat verkeersonveiligheid een relatie heeft met normschending en de politieverkeerstaak een bijdrage levert aan normnaleving. Binnen de politieverkeerstaak staat handhaving (Enforcement) centraal, maar worden het creëren van draagvlak (Education) en sanctioneren (positief en negatief) niet vergeten. Dat er daarnaast ook andere instrumenten een rol spelen (Engineering), waarin anderen verantwoordelijkheden en belangen hebben (bestuur en beheer) wordt in het systeem onderkend, maar wat betreft het instrumentarium niet uitgewerkt. Het systeem is beoogd beschikbaar te komen voor de Nederlandse politie en studenten van de Politieacademie via Politiekennisnet. Daarnaast kan het ook, indien daarvoor belangstelling bestaat, beschikbaar komen voor relevante partners, via internet. Het is in deze prille fase van ontwikkeling essentieel te weten op welke wijze het systeem toegankelijk moet worden gemaakt en welke partners belangstelling hebben om in de toekomst de Handleiding Handhaving te gebruiken. Ook hun bijdrage aan de totstandkoming van het systeem wordt zeer op prijs gesteld. Het Lectoraat Verkeer & Milieu van de Politieacademie te Apeldoorn is u daar graag bij van dienst. 5