GELUID IN DE OMGEVINGSWET EN HET BESLUIT KWALITEIT LEEFOMGEVING

Transcriptie

1 M E M O Aan : Ministerie I&M T.a.v. : Hans Herremans Miriam Weber Van : GGD Werkgroep geluid Tel. nr. : Datum : 16 oktober 2015 Kopie : Werkgroep geluid Onderwerp: Geluid in de Omgevingswet GELUID IN DE OMGEVINGSWET EN HET BESLUIT KWALITEIT LEEFOMGEVING Aandachtspunten vanuit de GGD en - Oktober 2015 Samenvatting Wat we willen: Gezien de uitgangspunten van de Omgevingswet (een veilige en gezonde fysieke leefomgeving), pleiten wij voor meer bescherming van mensen tegen hoge niveaus van omgevingsgeluid, dan nu beschreven staat in onder meer de Systeembeschrijving geluid BKL (concept 15 april 2015) en het Position Paper Swung 2 uitwerking onder de Omgevingswet (20 augustus 2015). Dit kan volgens ons gerealiseerd worden door: het verplichten van een geluidluwe gevel bij een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde, én een acceptabel binnenniveau in elke woning (bij voorkeur 33 db en geen uitzonderingen boven de 41 db). Verder pleit de GGD voor: Een begrijpelijke wettekst: iedere burger die ermee te maken krijgt moet de wet kunnen lezen en begrijpen. Burgerparticipatie is een belangrijk middel om lokaal maatwerk in het geluidbeleid vorm te geven. Laat inwoners zelf meepraten over het omgevingsgeluid in hun buurt. De GGD kan hierin desgewenst een rol spelen. Heldere afwegingen bij lokaal maatwerk en het toestaan een geluidbelasting boven de voorkeursgrenswaarde (bijvoorbeeld door het opstellen van een handreiking voor gemeenten) Het gebruik van de gegevens uit de GGD gezondheidsmonitor voor lokaal geluidbeleid. Hierna volgt onze uitleg. Memo Opmerkingen GGD - Omgevingswet en Geluid okt15-v4 1

2 Inleiding GGD GHOR NL wil bijdragen aan een gezonde Omgevingswet waarin (volks)gezondheid een belangrijk doel is. Geluid is daarbij één van de onderwerpen die uiteindelijk in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving wordt opgenomen. Onderstaand de reactie van de GGD werkgroep Geluid op het nu voorziene beleid met daarbij behorende regels betreffende geluid. De reactie van de werkgroep is gebaseerd op de volgende documenten: - Kamerbrief Beleidskeuzes Swung-2 (herziening geluidwetgeving), 28 maart Systeembeschrijving geluid Besluit kwaliteit leefomgeving (Omgevingswet), concept 15 april Tussenrapportage Position Paper Swung-2 Uitwerking onder de Omgevingswet, 20 augustus Wet Geluidhinder (Wgh) - Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), gewijzigd voorstel van wet, 1 juli Nota naar aanleiding van het nader verslag Omgevingswet, 20 mei 2015 (bijlage bij Kamerbrief) - Verslag Workshop stille, geluidluwe gevels, 15 mei 2012 (Annemarie van Beek, RIVM) (N.B. de vetgedrukte woorden worden gebruikt om naar de documenten te verwijzen). Gezondheid in Omgevingswet en Swung Doel van de Omgevingswet (art. 1.3) is het: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Het doel van de regels voor de beheersing van het geluid door wegverkeer, spoorverkeer en industrieterreinen is het realiseren en in stand houden van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving van mensen. Dit betekent volgens de Systeembeschrijving het zoveel als redelijkerwijs mogelijk voorkomen en beperken van schade aan de gezondheid en van hinder door geluid afkomstig van de genoemde bronnen. In afdeling 2.4 van de Systeembeschrijving worden de verschillende taken voor de fysieke leefomgeving genoemd die hieronder vallen waaraan, volgens de Position Paper Swung-2, moet worden toegevoegd: het beschermen van de gezondheid met betrekking tot de geluidbelasting vanwege rijkswegen, provinciale wegen, waterschapswegen, gemeentewegen, hoofdspoorwegen, lokale spoorwegen en industrieterreinen. De uitgangspunten van Swung zijn (Position Paper): beschermen van de burger tegen onbeheerste toename van geluid; voorkomen van nieuwe situaties met te hoge geluidbelastingen; verbetering van bestaande situaties met te hoge geluidbelastingen; ruimte voor ontwikkeling van mobiliteit, industrie en woningbouw binnen nationale kaders maar met flexibiliteitmogelijkheden voor maatwerk in lokale situaties; de verantwoordelijkheid van de beheerder van de bron is helder gescheiden van de verantwoordelijkheid voor ontwikkelingen in de omgeving van de bron. In de uitwerking is van een bescherming van de gezondheid helaas weinig terug te vinden. De burger krijgt juist minder bescherming, zoals blijkt uit het voorgestelde normenstelsel in de Systeembeschrijving: 1. Verhoging voorkeursgrenswaarde, meer hinder, slaapverstoring en effecten op bloeddruk: Het uitgangspunt dat wegverkeer stiller wordt, is geheel verlaten. De aftrek die rekening hield met toekomstig stiller verkeer wordt afgeschaft en de voorkeursgrenswaarde komt evenzoveel hoger te liggen. Bij de oude voorkeursgrenswaarde werd een percentage ernstig gehinderden verwacht van 3%, bij de nieuwe voorkeursgrenswaarde is dat 4% (buiten bebouwde kom) tot 5% (binnen bebouwde kom) Verhoging maximale waarde: Bij wegverkeer buiten de bebouwde kom wordt de maximaal toelaatbare waarde verhoogd van 55 db (53 db Lden + 2 db aftrek) naar 60 db. Binnen de bebouwde kom wordt deze verhoogd van 68 db (63 db Lden + 5) naar 70 db. Als gevolg daarvan wordt impliciet meer (ernstige) 1 De percentages ernstige hinder bij een gegeven geluidniveau berusten op de zogeheten Miedema-curves die ook ten grondslag liggen aan de Regeling geluid milieubeheer Memo Opmerkingen GGD - Omgevingswet en Geluid okt15-v4 2

3 hinder toelaatbaar geacht. Bij verkeer buiten de bebouwde kom neemt het percentage van de omwonenden die ernstige hinder ervaart toe van 6% naar 10%, bij verkeer binnen de bebouwde kom van 21% naar 25%. Ook komt dit neer op een verkeerstoename van ca. 58%. 3. Vergelijkbare verhogingen gelden ook voor andere gezondheidseffecten zoals slaapverstoring en toename van hart- en vaatziekten. Vanaf een blootstelling van 50 db Lden is er een verhoogd risico op een hoge bloeddruk, vanaf 60 db Lden neemt het risico op hart- en vaatziekten toe. 4. Overschrijdingen maximale waarde toegestaan, voorwaarden voor afweging onduidelijk: Ook de maximaal toelaatbare waarde mag bij wegverkeer nog worden overschreden dankzij een flexibiliteitsbepaling. 5. De geluidnorm voor industrieterreinen geldt nu voor een situatie met hoge geluidbelasting (13 e dag: één dag per maand mag meer). Volgens de nieuwe regels wordt echter de jaargemiddelde geluidbelasting getoetst. Uiteraard ligt het gemiddelde lager dan een maximale situatie, maar de grenswaarde blijft hetzelfde waardoor in feite meer geluid wordt toegestaan. Dit geldt voor zowel Lden als Lnight. 6. Geluid van trams wordt nu samen genomen met wegverkeer, maar in het nieuwe systeem apart beoordeeld. Daardoor wordt de geluidsbelasting van straten met trams administratief verlaagd (wat wellicht ook reden kan zijn dat te saneren woningen niet meer hoeven worden gesaneerd?), zonder dat dit enig gevolg heeft voor de ervaren hinder. 7. De enige verbetering is dat het toelaatbare binnenniveau in het nieuwe systeem moet worden toegepast op alle geluidbronnen, terwijl deze nu per bron wordt toegepast. Omdat de norm hetzelfde blijft, betekent dit een verlaging van het feitelijke binnenniveau indien er sprake is van cumulatie van betekenis. In dat geval worden echter de niveaus van de geluidbronnen energetisch opgeteld, zodat de ervaren hinderlijkheid van een bron niet meeweegt. Dat verschillen in hinderlijkheid niet meetellen is hier wellicht te billijken, maar gezondheidskundig niet te verdedigen. De dosis-effectrelaties die gebruikt worden bij geluidhinder zijn juist bepaald voor in (en soms om) het huis ondervonden hinder. Dit blijkt in de beleving binnenshuis per bronsoort verschillende effecten te veroorzaken. De hiermee strijdige argumentatie in van de Systeembeschrijving snijdt dan ook geen hout. Onze conclusie is dat één uitgangspunt van Swung-2, meer ruimte voor ontwikkelingen en flexibiliteit, overheerst in de uitwerking, maar dat het benoemen van een gezonde leefomgeving en het beschermen van de gezondheid als doel vrijwel geen invulling heeft gekregen. De enige duidelijke beschermingsmaatregel is het beperken van de autonome groei van de geluidbelasting, of in elk geval de eis dat die groei wordt gemonitord. Het totale beeld leidt daarmee tot een voor de gezondheid teleurstellende conclusie. Geluidluwe en dove gevels In de Systeembeschrijving komt het begrip geluidluwe (of stille ) gevel slechts één keer voor, namelijk bij het toepassen van de flexibiliteitsbepaling. Dus alleen in die gevallen waar de maximaal toelaatbare waarde wordt overschreden. In dat geval geldt er een zware motiveringsplicht van het bevoegd gezag over het aanvaardbaar zijn van een bepaalde leefomgevingskwaliteit, waarbij de toepassing van een dove gevel en een geluidluwe gevel een rol spelen. In situaties met een hoge geluidbelasting is een geluidluwe gevel meestal veel effectiever dan een dove gevel, waarbij de reductie in hinder overeen komt met ca. 5 db verlaging van het geluidniveau (zie ook Workshop stille, geluidluwe gevels). Rust in de eigen woning is een voor bewoners zeer belangrijke kwaliteit, belangrijker dan wat er aan de straatzijde aan geluid invalt. Toepassing van een geluidluwe gevel zou daarom moeten gelden in elke situatie met een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde. Het is eenvoudig een geluidluwe gevel als ontwerpparameter mee te geven. De Systeembeschrijving lost een belangrijke definitiekwestie niet op: op welke geluidbelasting van een gevel zijn de normen van toepassing? Is dat de gemiddelde waarde over een gevel of de hoogste waarde? Is dat de geluidbelasting op ramen of alleen op alle te openen delen? Oftewel, geldt de norm ook op gesloten (stenen) geveldelen? Op niet te openen ramen? In de huidige regelgeving is alleen voor industrielawaai bepaald dat de norm van toepassing is op elk punt van de gevel (hoewel dat in de praktijk niet altijd consequent wordt toegepast). Bij andere bronnen wordt in het midden gelaten of het voor elk punt geldt of voor een gemiddelde belasting van de gevel. In situaties waar afscherming noodzakelijk is, ligt het voor de hand alleen dat deel af te schermen waar bewoners er last van kunnen hebben, dus bij te openen delen en een buitenruimte. Maar vanwege financiële en welstandsargumenten kan een geringere omvang van de afscherming gewenst zijn. Memo Opmerkingen GGD - Omgevingswet en Geluid okt15-v4 3

4 In het Amsterdamse geluidbeleid wordt een zwaardere motivering verwacht naarmate het geluidluwe geveldeel kleiner wordt en zich bijvoorbeeld beperkt tot alleen een slaapkamerraam. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat het gemiddelde niveau over een raamoppervlak maatgevend is. Ook wordt in dat beleid als uitgangspunt genomen dat een buitenruimte aan de geluidluwe kant zelf ook zoveel mogelijk geluidluw moet zijn. Ook in het landelijke geluidbeleid dient een geluidluwe buitenruimte te worden genoemd als onderdeel van een gezond woonklimaat. In het Bouwbesluit is het belang daarvan al onderkend: een buitenruimte bij een woning voorziet in de fundamentele menselijke behoefte om in contact te kunnen staan met de omgeving. Geluidwering gevels Als een hoge geluidbelasting niet is te voorkomen is de gevel de laatste barrière. Hierin zijn heel goed maatregelen te treffen om een acceptabel binnenniveau te krijgen. Bij nieuwbouw is dit allemaal goed geregeld. Bij verbouw of transformatie is er weinig geregeld, waardoor ongezond hoge binnenniveaus kunnen ontstaan. Het BKL lijkt een binnenniveau van 41 db als maximum te stellen. Vanuit gezondheidkundig oogpunt staat de GGD aansluiting voor bij de saneringsregeling (38 db binnen). Wij achten wij het van belang dat er in ieder geval geen uitzonderingen mogelijk zijn boven de 41 db. Een ruimte met hogere binnenniveaus achten wij niet geschikt als verblijfsgebied/- ruimte. Gezondheidskundig is het nodig om een zeer hoog belaste gevel voldoende geluidwerend te maken, maar dat kan ook zonder een dove gevel. Als er een raam of deur in de zeer hoog belaste gevel mag komen, verhoogt dat de vrijheid van de bewoner dat raam of die deur te kunnen gebruiken bij bijvoorbeeld spuien of ventileren op rustiger momenten. In dat geval is sowieso een geluidluwe (andere) gevel een eis om voldoende woonkwaliteit te borgen. Het normenhuis kan dus vereenvoudigd worden door de dove gevel, en in het verlengde daarvan een maximaal toelaatbare waarde, te schrappen. Voorwaarde is dan wel dat er een duidelijke eis wordt gesteld aan het afwegen van maatregelen bij overschrijding van de voorkeursgrenswaarde 2. De nadruk moet dan liggen op het garanderen van voldoende rust en niet per se op het tegengaan van hoge geluidniveaus. Motivering hogere waarde In de praktijk blijkt het moeilijk om de abstracte stedenbouwkundige, vervoerskundige, landschappelijke en/of financiële belangen (artikel 110a-5 Wgh) goed af te wegen tegen de woonen omgevingskwaliteit, d.w.z. het belang en de gezondheid van bewoners. Het terugdringen van geluid door het treffen van maatregelen wordt in de praktijk vaak ervaren als een (onnodige) kostenpost. Maatschappelijke en gezondheidsbaten worden niet betrokken in de kosten waardoor maatregelen al gauw als niet kostenefficiënt worden aangemerkt. Als de voorkeursgrenswaarde niet haalbaar is, is de volgende grens de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting. Voor het afwegen van de diverse belangen of argumenten is echter geen kader of instrument beschikbaar. Voor het normenhuis in het nieuwe beleid blijft de behoefte bestaan aan een handreiking afweging geluidmaatregelen. Er is geen duidelijke rem op hogere niveaus, behalve een doelmatigheidscriterium dat een gemeente zelf mag bedenken. Op grond van de huidige praktijk, ligt het voor de hand dat doelmatigheid vooral wordt gezien als zo min mogelijk kosten en/of zo hoog mogelijke opbrengsten voor de bouwer en/of gemeente. Om te voorkomen dat elke gemeente daarbij elke keer opnieuw het wiel moet uitvinden is het beter een landelijke richtlijn op te stellen. Daarvan mag een gemeente afwijken, mits goed gemotiveerd en democratisch besloten. Het gaat vooral om werkwijzen ten behoeve van een transparante en onpartijdige afweging. Er zijn al mogelijkheden voor meer kwantitatieve afwegingen zoals de Doelmatigheidsafweging van Rijkswaterstaat (voor geluidschermen langs snelwegen) of de Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen Wet geluidhinder (die formeel alleen in specifieke gevallen geldt). Ook een instrument als een Health Impact Assessment (HIA) kan het verschil in maatschappelijke en/of zorgkosten tussen varianten inzichtelijk maken. Met de methode Gezondheideffectschatting (GGD Gelderland Midden) is een berekening gemaakt van het verschil in de te verwachten zorgkosten als gevolg van geluid. Dit is gebaseerd op een DALY-berekening (verlies aan gezonde levensjaren) en Europese studies zoals de Environmental burden of disease en de Night noise guidlines. Een DALY kost omgerekend per jaar. Stel: transformatie van een kantoorgebouw van 80 appartementen, Lden=68 db, Lnight=58 db, gem bewoners per app., 2 Zie ook het artikel Voorstellen voor de verbetering van de geluidswetgeving in het blad Geluid van juli 2011 Memo Opmerkingen GGD - Omgevingswet en Geluid okt15-v4 4

5 geen extra geluidwering gevels (binnenniveau 48 db). De berekende besparing in zorgkosten bij een binnenniveau van 33 db t.o.v. 41 db kan dan oplopen tot enige tienduizenden euro s per jaar. Het gaat dus over aanzienlijke zorgkosten. Participatie Het lijkt er op dat betrokken partijen en vooral bewoners, niet of nauwelijks invloed hebben op de besluitvorming als het normenhuis zo vast staat en zij niet betrokken worden bij de afweging van maatregelen bij niveaus boven de voorkeursgrenswaarde. Juist die betrokkenheid is wel één van de prominentste elementen van de Omgevingswet, maar ook een element waar weinig ervaring mee is in de sector geluid. Bij de actieplannen geluid is het gebruikelijk om burgers alleen te betrekken door hen inzage te geven in een ontwerpplan. Een eerste groot obstakel daarbij is de slechte leesbaarheid; het abstracte of technische, en vaak ook wollige taalgebruik maakt de stukken ontoegankelijk voor leken. De vrees is dat dit ook zo zal zijn bij de nieuw op te stellen Omgevingsvisies en Omgevingsplannen. Bovendien beperkt participatie bij grote activiteiten (zoals Schiphol, windparken) zich in de regel tot maatregelen waarbij de activiteit zelf niet wordt aangetast en is bij kleinere plannen meestal vrijwel non-existent. Hierover bestaan ook zorgen bij de Tweede Kamer (Nota naar aanleiding van het nader verslag). Het is verdedigbaar waarom de Rijksoverheid geen wettelijke voorschriften wil opstellen met betrekking tot de uitvoering van de participatie. Stimulering van participatie is mogelijk door gemotiveerd afwijken van een laag binnenniveau of een stille zijde alleen toe te staan als partcipatie van belanghebbenden onderdeel is van de motivering. Al blijft dit punt wel lastig bij nieuwbouwprojecten. Een landelijk overzicht van mogelijkheden tot participatie en do s en don ts bij de toepassing zou echter wel nuttig zijn. Gemeenten hoeven dat dan niet allemaal zelf uit te zoeken. Maar ook biedt een dergelijke handreiking alle betrokkenen hetzelfde basismateriaal, waardoor openheid en correctheid van het proces in de hand wordt gewerkt. Ook de vierjaarlijkse GGD gezondheidsmonitor is bruikbaar als instrument voor bewonersparticipatie in gemeentelijk geluidbeleid. Eenzelfde geluidbelasting kan in de praktijk tot duidelijke verschillen in beleving leiden door zowel niet-gemodelleerde akoestische als ook door niet-akoestische factoren. Het opnemen van vragen over de fysieke leefomgeving, inclusief het onderwerp geluid, geeft gemeenten handvatten om hun beleid bij te stellen. Omdat de monitor toch al wordt uitgevoerd zijn de meerkosten van het opnemen van deze vragen in de monitor relatief gering. Samenvattend geeft de Omgevingswet mogelijkheden voor een gezonde inrichting van de fysieke leefomgeving. De GGD stelt voor een aantal relatief eenvoudige randvoorwaarden toe te voegen, waardoor het ontwerpproces al rekening houdt met de gezondheid (immers een doel van de Omgevingswet). Deze randvoorwaarden zijn een geluidluwe gevel, een acceptabel binnenniveau, evenals een landelijke handreiking voor gemeentelijk geluidbeleid en bewonersparticipatie. V4-15 oktober 2015, Werkgroep geluid FvdB (m.m.v. LG) Memo Opmerkingen GGD - Omgevingswet en Geluid okt15-v4 5