STURING VAN VEILIGHEID?

Transcriptie

1 Dr.A.Cachet, universitair hoofddocent aan de Erasmus Universiteit Rotterdam C.L.Derickx MBA, directeur BMC Groep Drs. A. de Vos, adviseur BMC STURING VAN VEILIGHEID? Sturingsmogelijkheden van de overheid verkend

2 STURING VAN VEILIGHEID? Sturingsmogelijkheden van de overheid verkend

3

4 Introductie BMC heeft het initiatief genomen tot het samenstellen en faciliteren van het platform Overheidssturing. Het doel (de functie) van het platform kan als volgt worden omschreven: Het leveren van een hoogwaardige bijdrage aan het debat over sturing door de overheid door het stimuleren, ontwikkelen en begeleiden van initiatieven ter verbetering en innovatie. De verschillende bestuurlijke en organisatorische niveaus leveren de input voor het platform. Ook de verschillende denkbeelden over de mogelijke oplossingen voor de dilemma s op het gebied van (overheids)sturing komen aan de orde. introductie 3 Het doel van het platform kan worden bereikt door o.a.: Het (laten) organiseren van invitational conferences Het voorbereiden en begeleiden van publicaties Het (laten) organiseren van debatten met opinionleaders en vertegenwoordigers van de betrokken politieke-, bestuurlijke-, ambtelijke- en maatschappelijke organisaties Het voorbereiden, begeleiden en laten uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek Het opzetten en selecteren van experimenten Het (laten) opstellen van adviezen en rapportages aan de betrokken organisaties. BMC vindt het belangrijk om aan te geven, dat het platform Overheidssturing geen directe relatie heeft met de dienstverlening, die door haar in de markt wordt verzorgd. De activiteiten en contacten zijn dan ook niet noodzakelijk

5 verbonden aan de opdrachtgevers van BMC. Het platform is een denktank ter verbetering van de overheidsorganisatie. Gezien het belang van de hoogwaardige inbreng vanuit de verschillende niveaus is de samenstelling van het platform een afspiegeling van de top in Nederland op het gebied van de overheidsorganisatie en bedrijfsvoering, inclusief de wetenschappelijke discipline. Het platform Overheidssturing heeft zich georiënteerd op de vraag in hoeverre de overheid anno 2005 sturing kan uitoefenen inzake veiligheidsvraagstukken. Het resultaat van deze oriëntatie is op ons verzoek in deze publicatie vervat door dr. A. Cachet (Centre for Local Democracy, Erasmus Universiteit Rotterdam) en de heren C.L. Derickx MBA (directeur BMC Groep) en drs. A. de Vos (adviseur BMC). Wij wensen u veel leesplezier. introductie 4 Mr. Geert Jansen, Commissaris der Koningin in de provincie Overijssel Voorzitter platform Overheidssturing Albert Jansen Algemeen directeur BMC

6 Inhoud Introductie 3 1 Sturing van veiligheid: mogelijkheden en dilemma s Veiligheid: breed en dus problematisch Sturing van veiligheid: moeilijk, niet onmogelijk Feiten, ontwikkelingen, wensen, sturing 15 2 De foto : impressie van veiligheid in Nederland De spreekwoordelijke val van het keukentrapje Stichting Consument en Veiligheid Appels vergeleken met peren? Fysieke en sociale veiligheid Het Sociaal en Cultureel Rapport: verleden, heden en vooral toekomst van veiligheid Onveiligheid = criminaliteit Veiligheid (c.q. criminaliteit) in de nabije toekomst De overheidsuitgaven aan veiligheid Aandachtspunten Intensivering van de aanpak Minder preventie en meer repressie in Rijksbeleid 31 inhoud 5

7 inhoud Veiligheid en overheidssturing: een vooruitblik op de speelvelden Politie Integraal veiligheidsbeleid (IVB) De veiligheidsregio s Crisisbeheersing en rampenbestrijding 43 3 Naar een veiliger samenleving De ambitie; Naar een veilige samenleving De aanpak van veelplegers en risicojongeren Versterken opsporing en de handhaving Meer gerichte preventie De verbetering van toezicht en controle in de publieke ruimte Versterken ketensamenwerking De voortgang Het intensiveren van de (lokale) samenwerking De aansluiting tussen de justitieketen en de zorgketen De aansluiting tussen de jeugdzorg en de aanpak van jeugdcriminaliteit De aansluiting tussen de burger en het bedrijfsleven De aansluiting tussen de ketens op lokaal niveau Het aanbrengen van specifieke accenten Geweld Tegenhouden Zware of georganiseerde criminaliteit Grensoverschrijdende samenwerking Conclusie De coördinatie door het Rijk De regierol van de gemeenten Het aanbrengen van specifieke accenten 86 4 Het speelveld De politie Bewegingen Aandachtspunten Tot slot 101

8 4.2 Het integraal veiligheidsbeleid Het Rijk en IVB Rotterdam: Integraal Veiligheidsbeleid in de praktijk Aandachtspunten Tot slot De veiligheidsregio s Achtergronden De veiligheidsregio De Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding Gezag en beheer in de veiligheidsregio s Aandachtspunten Tot slot De crisisbeheersing en rampenbestrijding Van klassieke rampen naar moderne crises Crisisbeheersing Terrorismebestrijding Aandachtspunten Tot slot Sturing van veiligheid Veiligheid in al zijn facetten Politie: belangrijk en problematisch Organisatie, sturing en beleid Crisisbeheersing en rampenbestrijding Samenvattende conclusies Naar een veilige toekomst? Veiligheidszorg op lokaal niveau Veiligheidszorg op regionaal niveau Veiligheidszorg op landelijk niveau Literatuur 215 inhoud 7

9 8

10 Mogelijkheden en dilemma s De overheid is er om die problemen op te lossen die niet door individuele burgers en evenmin door marktwerking opgelost kunnen worden. Het betreft uiteenlopende terreinen als zorg, veiligheid en ruimtelijke ordening. Op al die terreinen doet zich vervolgens de vraag voor hoe omvangrijk de mogelijkheden van het openbaar bestuur in werkelijkheid zijn. Anders gezegd: wat zijn de mogelijkheden voor overheidssturing?

11

12 Eén van de terreinen waar die vraag de laatste decennia, ook in Nederland, heel nadrukkelijk wordt gesteld, is veiligheid. De maatschappelijke vraag naar veiligheid is groot. De eisen die aan de overheid gesteld worden, zijn navenant. Al met al goede redenen om de mogelijkheden van overheidssturing op het terrein van veiligheid nader te verkennen. 1.1 Veiligheid: breed en dus problematisch Veiligheid is, in meer dan één opzicht, een breed terrein. Inhoudelijk is veiligheid een breed terrein, omdat uiteenlopende zaken als openbare orde, criminaliteit, brand, verkeer, industriële ongevallen en natuurrampen er onder vallen. Meer en meer worden ook milieurampen, voedselproblemen en nieuwe gezondheidsrisico s (als legionella en BSE) opgevat als vormen van onveiligheid. Bovendien heeft (on)veiligheid niet alleen betrekking op wat er werkelijk mis gaat (objectieve onveiligheid), maar evenzeer op wat er mis kan gaan (risico) en op wat mensen als veilig of onveilig ervaren (subjectieve onveiligheid) 1. De onderlinge relaties tussen objectieve onveiligheid, subjectieve onveiligheid en risico zijn allerminst evident en ook zeker niet stabiel in de tijd of identiek in verschillende sociaal-culturele contexten 2. hoofdstuk 1 11 Veiligheid is ook een breed terrein omdat het in het maatschappelijke en politieke debat als een generieke en voor iedereen herkenbare, zo niet evidente term wordt gehanteerd 3. Nagelaten wordt soms bewust, soms onbewust te verkennen of gesprekspartners bij benadering hetzelfde verstaan onder veiligheid. Politiek, bijvoorbeeld in onderhandelingen over lokale of landelijke, regeerakkoorden, kan dat het bereiken van consensus vergemakkelijken. Maar het maakt het voeren van concreet beleid er niet eenvoudiger op. Te meer niet, omdat ook in 1 Cf. Integrale Veiligheidsrapportages (IVR) 1993, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken / Ministerie van Justitie. 2 Cf. Beck, U., Risk Society, Towards a New Modernity. Londen: Sage, Vergelijk Herbert Blumer s notie van attenderende begrippen (sensitizing concepts), o.a. in J. Goudsblom, Balans van de sociologie, Utrecht: Spectrum, 1974.

13 de samenleving heel uiteenlopende beelden en opvattingen leven over wat veilig en onveilig is. De binnenstadsbewoner in de grote stad heeft bijvoorbeeld een ander beeld van onveiligheid dan de plattelander, mannen een ander beeld dan vrouwen, jongeren dan ouderen. De één stelt hogere eisen dan de ander of voelt zich eerder onveilig. Bovendien zijn opvattingen over veiligheid allerminst stabiel in de tijd. Veiligheid is cultureel en in de tijd gezien vooral een relatieve categorie en maar in beperkte mate een absolute 4. hoofdstuk 1 12 Politiek-bestuurlijk is veiligheid een breed terrein, omdat werkelijkheid en wenselijkheid vaak ver uiteen liggen. Voor een overheid levert dat niet te onderschatten problemen op, in de sfeer van besluitvorming, sturing en organisatie. Op het terrein van besluitvorming, is veiligheid een probleem omdat er telkens weer politieke keuzen gemaakt moeten worden, wat belangrijk is en wat nog belangrijker. Vergelijk bijvoorbeeld de wijze waarop opeenvolgende rampen (Enschede en Volendam) de fysieke veiligheid, in verschillende vorm, weer op de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke agenda s zetten. Fysieke veiligheid moest daar vervolgens al snel weer wijken voor de nieuwe terreurdreiging. Veel van de keuzen die gemaakt moeten worden, hebben ook wezenlijke ethische en morele dimensies. Welke risico s acht je, als bestuurder of professional, aanvaardbaar voor je bevolking en welke niet meer? 5 Vanzelfsprekend spelen voor bestuurders ook zaken mee als politieke verantwoordelijkheid en de mogelijkheid dat ze achteraf verantwoording moeten afleggen. Een evenwichtige verdeling van aandacht en schaarse capaciteit over fysieke en sociale veiligheid, blijkt telkens uitermate lastig. Maar, ook de verdeling van aandacht en middelen binnen één type onveiligheid, blijkt lastig. Hoe vaak klagen kleinere gemeenten in een 4 Iedere samenleving kent, bijvoorbeeld, wel een vorm van verbod op moord en doodslag of enige bescherming van particulier bezit. Maar de precieze inhoud daarvan kan drastisch verschillen. Zie bijvoorbeeld maatschappelijke debatten in ons land en elders over de doodstraf, over eerwraak, over abortus en euthanasie en over de grenzen aan het recht op zelfverdediging (noodweer en noodweer exces). 5 Dergelijke moeilijke afwegingen waren bijvoorbeeld zichtbaar in de besluitvorming over het wel of niet evacueren van de bewoners van het rivierengebied bij de dreigende overstromingen in Cf. Crisis Onderzoek Team (COT), Evacuaties bij Hoog Water. Zelfredzaamheid en overheidszorg. Leiden / Rotterdam: 1995.

14 politieregio niet dat een al te groot deel van de politiecapaciteit naar de grote stad gaat? En, hoe vaak klagen bestuurders en politiemensen niet over gemeenteraden die geen keuzen kunnen of willen maken op het terrein van het politiebeleid. Overigens een terechte klacht: kiezen inzake veiligheid is veelal niet de sterkste kant van de vertegenwoordigende democratie. Qua sturing is de breedte van het begrip veiligheid een probleem omdat de overheid vervolgens haar ambities en beloften ook waar moet proberen te maken, door eigen en andermans doen en laten te beïnvloeden in een gewenste richting. Lokale overheden worstelen bovendien met het voeren van effectieve regie binnen een groot en complex netwerk van vele gemeentelijke en niet-gemeentelijke actoren. Organisatorisch is het werken aan veiligheid problematisch omdat sturing niet in een maatschappelijk en politiek-bestuurlijk vacuüm plaats heeft, maar in een omgeving van bestaande organisaties, die ieder hun eigen historie, cultuur en belangen hebben. Bovendien zal elke vorm van sturing niet alleen een inhoudelijke koers impliceren maar ook een organisatorische vorm, waarbinnen die koers zijn beslag zou kunnen en moeten krijgen. Veelal wordt verondersteld dat door een andere (institutionele) vormgeving beoogd beleid beter geëffectueerd zal kunnen worden 6. hoofdstuk 1 13 Tenslotte impliceert veiligheid in meer dan één opzicht ook een culturele dimensie. Opvattingen over wat veilig is of wat een acceptabel niveau van veiligheid is, zijn zoals aangegeven uitermate variabel naar plaats en tijd 7. Maar ook de opvattingen over wat de overheid moet bijdragen aan veiligheid en wat aan burgers en maatschappelijke organisaties gelaten moet worden, variëren in de tijd. En, dat geldt ook voor opvattingen over de mate waarin en de wijze waarop de overheid, omwille van het goede doel (veiligheid), inbreuk mag maken op rechten en vrijheden van burgers. 6 Zie momenteel in de Nederland gevoerde debatten over verandering van het regionale politiebestel en over de vorming van één ministerie van veiligheid. 7 Cf. Beck, o.c. noot 2 en R. Pieterman, Onveiligheid als fobie. Veiligheid, maar tegen welke prijs het Tijdschrift voor de Politie, jrg.64, no.5, mei 2002, p

15 1.2 Sturing van veiligheid: moeilijk, niet onmogelijk hoofdstuk 1 14 Sturing van veiligheid is moeilijk. Allereerst omdat het een zo divers, complex en gevoelig liggend onderwerp betreft. Maar ook omdat overheidssturing in het algemeen lastig is. Het idee dat de samenleving maakbaar is door een overheid die als centrale stuurder zou kunnen optreden ligt, overigens op goede gronden, al weer decennia achter ons. Maar, het gaat te ver om daaruit de fatalistische conclusie te trekken dat de overheid helemaal niet(s) zou kunnen sturen. Die conclusie zou immers impliceren dat de overheid helemaal niets meer kan doen en bijdragen. Misschien dat Frissen in zijn meer recente werk in die richting gaat 8. Breed gedragen is het idee van de achterhaalde en machteloze overheid echter niet. Normatief gezien is dat maar goed ook. Het zou immers impliceren dat we geen andere keus hebben, dan allerlei ellende maar fatalistisch over ons heen te laten komen. Feitelijk is het ook niet nodig. De ervaring leert dat de overheid wel degelijk in staat is maatschappelijke ontwikkelingen te beïnvloeden. Maar, zo leert de ervaring, wel met grote moeite, alleen met slimme instrumenten die passen in ons type samenleving en slechts in beperkte mate. Anders gezegd: de overheid is niet meer de solistische, grote, planmatige stuurder van weleer, maar eerder een wat bevoorrechte participant die er soms in slaagt andere partners mee te krijgen in een gewenste richting 9. Bovendien gaat het meer om schaven en bijsturen dan om het realiseren van grand designs als de rechtvaardige of de voor iedereen veilige samenleving. Het is belangrijk te benadrukken dat veiligheid allerminst uniek is, qua sturingsproblemen. Integendeel. De overheid wordt op vele terreinen met sturingsproblemen geconfronteerd. Of het nu gaat om het beheersen van de kosten van de gezondheidszorg, het plannen van voldoende woningbouw- en bedrijvenlocaties of de uitvoerbaarheid van de sociale zekerheid. 8 Zie o.a. P.H.A. Frissen, De lege staat. Amsterdam: Nieuwezijds, 1999 en Paul Frissen, Sturing en Publiek Domein. Sociaal-democratie zonder partij. Amsterdam: WBS, Zie noties over sturing in netwerksamenlevingen, moderne sturingsinstrumenten, processen ketensturing.

16 Sturingsproblemen inzake veiligheid zijn maar voor een beperkt deel uniek. Voor een belangrijk deel zijn het problemen die de overheid in het algemeen ondervindt: de botheid van veel sturingsinstrumenten in een samenleving als de onze, de vele en onderling strijdige belangen, de mondigheid van burgers, de moeizame politieke besluitvorming etc. De verkenning van sturingsproblemen inzake veiligheid in deze publicatie, moet dan ook nadrukkelijk gezien worden tegen de bredere achtergrond van de werkzaamheden van het platform Overheidssturing van BMC. De beperktheid van onze sturingsmogelijkheden is even evident als het feit dat we niet machteloos zijn. Voorbeelden dat we niet machteloos zijn, zijn er te over: het verkeer is de afgelopen decennia vele malen veiliger geworden, de onveiligheid in sommige grote stadswijken (Mercatorplein Amsterdam, Millinxbuurt Rotterdam) wordt effectief teruggedrongen, heroïneverslaving begint een probleem van een uitstervende generatie ouderen te worden. Helaas zijn er ook vele voorbeelden hoe moeilijk het is om problemen effectief aan te pakken: overlast in woonbuurten (Diamantbuurt Amsterdam), geweld op straat, overlast door psychisch gestoorden waarvoor geen plek (meer) is in inrichtingen, jeugd- en jongerenproblemen. Veel problemen in onze samenleving zijn hardnekkig en moeilijk door de overheid aan te pakken, laat staan op te lossen 10. hoofdstuk Feiten, ontwikkelingen, wensen, sturing Deze publicatie is een actuele maar, onvermijdelijk, ook beperkte verkenning van de problemen die het Nederlandse openbaar bestuur ondervindt bij haar pogingen het in Nederland veiliger te maken. De auteurs beperken zich nadrukkelijk tot het heden: wat gebeurt er momenteel, binnen wat voor context en welke problemen doen zich daarbij voor. Een studie naar de ontwikkeling van 10 Dit type nauwelijks oplosbare problemen wordt vaak aangeduid als wicked problems of ontembare problemen.

17 (on)veiligheid en veiligheidsbeleid in ons land, de afgelopen vijftig jaar, zou heel interessant zijn, maar is hier niet aan de orde. Evenmin wordt in welk opzicht dan ook theoretisch, empirisch, beleidsmatig naar volledigheid gestreefd. Dat is ook niet het doel van deze studie. Dat doel is het verkennen van de problemen die zich vandaag de dag bij de sturing van veiligheid voordoen. Niet meer en niet minder dan dat. hoofdstuk 1 16 In hoofdstuk 2 wordt een foto gemaakt van de huidige stand van zaken. In vogelvlucht wordt ingegaan op de vele vormen waarin veiligheid zich als probleem aandient. Die foto van het probleem is onontbeerlijk voor wie zich met oplossingen (sturing, beleid) wil bezighouden. De wijze waarop de overheid met problemen inzake onveiligheid omgaat, komt kort al in hoofdstuk 2 aan de orde en wordt in hoofdstuk 3 verder uitgewerkt. Centraal in dat hoofdstuk staan de ambities van het kabinet Balkenende II op het terrein van veiligheid. Die ambities, zoals geformuleerd in de nota Naar een veiliger samenleving, worden beschreven, maar ook de mate waarin die voornemens momenteel tot uitvoering worden gebracht. In hoofdstuk 4 wordt het speelveld nader verkend. Met welke actoren, onderdelen van zowel het eigen apparaat als externe partijen, proberen overheden in het bijzonder het Rijk en de gemeenten vorm te geven aan het veiligheidsbeleid. In dat hoofdstuk zal ook blijken dat het speelveld allesbehalve statisch is. Niet alleen de inhoud van het beleid bijvoorbeeld striktere handhaving, aanpakken van veelplegers, beter toezicht staat momenteel ter discussie. Ook de organisatorische vorm waarbinnen het beleid tot uitvoering komt, krijgt momenteel veel aandacht. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens, in de vorm van een essay, verkend welke problemen en dilemma s zich voordoen bij onze hedendaagse pogingen in Nederland om sturing te geven aan veiligheid(sbeleid). De belangrijkste dilemma s worden in hoofdstuk 6 tenslotte nog eens samengevat en op een rij gezet. Deze publicatie is op initiatief van het platform Overheidssturing van BMC tot stand gekomen. Het platform Overheidssturing staat onder voorzitterschap van mr. G. J. Jansen, Commissaris van de Koningin in Overijssel. Doel

18 van dit platform is om aan de hand van casusmateriaal uit verschillende beleidsthema s zoals zorg, veiligheid en ruimtelijke ordening per thema sturingsdilemma s te signaleren. Nadat het platform inzicht heeft ontwikkeld in deze dilemma s, zullen deze worden vergeleken en worden er waar mogelijk generieke sturingsdilemma s geformuleerd. Uiteraard probeert het platform niet alleen problemen te signaleren, maar tevens oplossingsrichtingen aan te dragen. Het platform is geïnitieerd en gefaciliteerd door Bestuur en Management Consultants (BMC). BMC is een advies- en managementbureau dat zich ten doel stelt een bijdrage te leveren aan de verbetering van de publieke sector. De publicatie is geschreven door dr. A.Cachet, universitair hoofddocent aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit en verbonden aan het Centre for Local Democracy, C.L.Derickx MBA, directeur van de BMC Groep en drs. A. de Vos, adviseur BMC. De hoofdstukken 1 en 5 zijn van de hand van de heer dr. A. Cachet 11. De heren C.L.Derickx MBA en drs. A. de Vos hebben de hoofdstukken 2, 3 en 4 geschreven. Het afsluitende hoofdstuk 6 is door de auteurs gezamenlijk geproduceerd. hoofdstuk 1 17 De auteurs zijn veel dank verschuldigd aan collega s en anderen die hen tijdens het schrijfproces hebben voorzien van nuttige suggesties. Binnen BMC willen zij de volgende personen niet onvermeld laten: Jack Beverloo, Fred Bottenberg, Rob Bransz, Peter Bremmer, Henderikus Haan, Toine van Helden en Mariet Nijhuis. Tot slot danken de auteurs de leden van het platform Overheidssturing en de gasten bij de bijeenkomsten voor de inspirerende discussies en de inbreng van hun hoogwaardige kennis. Een overzicht van de leden van het platform vindt u aan het einde van hoofdstuk Hoofdstuk 5 is oorspronkelijk geschreven als essay voor het Centre for Local Democracy (CLD) van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het CLD is een onderzoekgroep binnen de opleiding Bestuurskunde van de EUR. Zie voor meer informatie: CLD: De auteur dankt Arie van Sluis en Arthur Ringeling, voor hun kritische commentaar op eerdere versies van dit hoofdstuk.

19 hoofdstuk 1 18

20 De foto : impressie van veiligheid in Nederland Sinds een aantal jaren is veiligheid in Nederland een hot item, mede door de toegenomen (media)aandacht voor thema s inzake openbare orde en veiligheid. En ook omdat er door verschillende (groepen) mensen veel verschillende invullingen aan worden gegeven. Hierdoor is het de vraag of een discussie over de veiligheid überhaupt mogelijk is.

21

22 (On)veiligheidsproblematiek kent vele manifestaties, zoals op het vlak van sociale en fysieke (on)veiligheid, iets waar we verderop in dit hoofdstuk aandacht aan zullen besteden. Ook staan we stil bij de vraag in hoeverre beschikbare gegevens over (on)veiligheid met elkaar kunnen worden vergeleken. In dit hoofdstuk zullen we proberen om een cijfermatige impressie van aspecten van veiligheid te geven. Om een zo evenwichtig mogelijk beeld te schetsen, besteden we ook aandacht aan zaken die over het algemeen minder voor het voetlicht komen. Aan het einde van dit hoofdstuk zullen we kort stilstaan bij ontwikkelingen en cijfermateriaal uit het (recente) verleden die aan de basis hebben gestaan van het huidige speelveld. 2.1 De spreekwoordelijke val van het keukentrapje Eén van de uitgangspunten voor dit hoofdstuk is het meest recente Sociaal en Cultureel Rapport ( In het zicht van de toekomst, oktober 2004). In een volgende paragraaf zullen wij het SCR verder behandelen. Voor nu is het belangrijk om vast te stellen dat burgers het onderwerp veiligheid vooral zien in termen van criminaliteit en de daaruit voortkomende onveilige situaties (SCP 2004). hoofdstuk 2 21 De veiligheid van de burger kan echter niet exclusief door criminaliteit in gevaar komen. Kijk bijvoorbeeld naar het onderwerp verkeersveiligheid en het onderwerp veiligheid in huis. Hoewel er op deze gebieden in absolute en relatieve zin jaarlijks veel slachtoffers te betreuren zijn, springen zulke bronnen van onveiligheid in het publieke en politieke discours nauwelijks of niet in het oog Stichting Consument en Veiligheid De stichting Consument en Veiligheid verricht regelmatig onderzoek naar ongevallen in de breedste zin van het woord. De stichting verzamelt via verschillende registratiesystemen en aanvullend onderzoek informatie die inzicht geeft in aantallen

23 letsels, de kosten, het verloop en de ernst ervan. Door de brede gegevensvergaring van Consument en Veiligheid kunnen verschillende soorten ongevallen met elkaar worden vergeleken. Hierbij is het belangrijk te beseffen dat een gevolg van onveiligheid als slachtofferschap als gevolg van geweldpleging niet alleen beschouwd kan worden in termen van criminaliteit, maar strikt bezien ook als een ongeval. hoofdstuk 2 22 JAARLIJKS AANTAL SLACHTOFFERS NAAR TYPE UITWENDIGE OORZAAK EN AARD VAN BEHANDELING JAARLIJKS VINDEN 1,1 MILJOEN ONGEVALLEN PLAATS IN NEDERLAND. DIT ZIJN DE ERNSTIGE ONGEVALLEN WAARBIJ HET SLACHTOFFER MEDISCH IS BEHANDELD (BEHANDELING OP DE SPOEDEISENDE HULP (SEH)-AFDELING OF ZIEKENHUISOPNAME) OF IS OVERLEDEN. CONSUMENT EN VEILIGHEID STREEFT ER NAAR OM SAMEN MET ALLE MOGELIJKE BELANGHEBBENDEN DEZE ONGEVALLEN ZOWEL IN OMVANG ALS IN ERNST TE REDUCEREN. IN DE TABEL STAAT AANGEGEVEN WAT DE GEVOLGEN VAN ONGEVALLEN ZIJN, OPGESPLITST NAAR TYPE ONGEVAL. MET NAME PRIVÉ-ONGEVALLEN EN VERKEERSONGEVALLEN LEIDEN TOT VEEL DODELIJKE SLACHTOFFERS. DODEN OPNAMEN SEH TOTAAL PRIVÉ-ONGEVALLEN SPORTONGEVALLEN ARBEIDSONGEVALLEN PRIVÉ-, SPORT-, EN ARBEIDSONGEVALLEN VERKEERS-ONGEVALLEN ZELFMUTILATIE GEWELD OVERIGE UITWENDIGE OORZAKEN TOTAAL BRON: WEBSITE STICHTING CONSUMENT EN VEILIGHEID ( 12 Voor dit overzicht is gebruik gemaakt van het Letsel Informatie Systeem ; Landelijke Medische Registratie; Doodsoorzakenstatistiek; Statistiek niet-natuurlijke dood. De tabel bevat zogenaamde exclusief-cijfers; alle onderlinge overlap is van de cijfers afgetrokken: opnamen zonder doden en SEH-behandelingen zonder opnamen en doden. Alle gegevens betreffen jaarlijkse gemiddelden. Voor verdere details: zie Bijlage 1 aan het einde van dit hoofdstuk.

24 Hoewel in het maatschappelijk debat dus veel aandacht wordt besteed aan (on)veiligheid in termen van criminaliteit en geweldpleging, lijkt een relativerende noot op zijn plaats: het aantal slachtoffers (al dan niet dodelijk) als gevolg van de spreekwoordelijke val van het keukentrapje is al sinds jaren gemiddeld aanzienlijk hoger ( mensen) dan het aantal slachtoffers als gevolg van gewelddaden (37.000). Ook vallen er jaarlijks gemiddeld meer dan 4 keer zoveel slachtoffers in het verkeer te betreuren dan door geweld: tegenover En het gemiddeld jaarlijks aantal mensen dat overlijdt als gevolg van privé-. sport- en arbeidsongevallen (2400) is zelfs ruim 10 keer zo groot als datzelfde jaarlijkse gemiddelde dat sterft als gevolg van geweld (200) Appels vergeleken met peren? Met het bovengaande in het achterhoofd kan men zich afvragen in hoeverre verschillende uitingen van onveiligheid die een verschillende oorzakelijke aard hebben, met elkaar kunnen worden vergeleken. Er vallen dan misschien wel jaarlijks gemiddeld doden en gewonden bij verkeersongevallen en slechts doden en gewonden door geweld, maar wat zijn de achterliggende omstandigheden die geleid hebben tot het slachtofferschap? hoofdstuk 2 23 Dagelijks stappen duizenden mensen in de auto om naar en van hun werk te gaan. Indien er zich onder die omstandigheden een ongeluk voordoet, zou je kunnen zeggen dat het er nou eenmaal bij hoort, het kan gebeuren : onbewust weet je dat je zelf een risico neemt door deel te nemen aan het verkeer, maar je staat er bijna nooit expliciet bij stil. Wanneer iemand het slachtoffer wordt van geweldpleging, dan is dat in verreweg de meeste gevallen buiten de vrije wil van het slachtoffer om gebeurd: men kiest er niet voor, het overkomt je, zo gaat de gedachtegang. Juist door het relatief stabiele hoge niveau van veiligheid in de Nederlandse samenleving, laat elk incident dat desondanks toch plaatsvindt een diepe indruk achter. Anders gezegd: waar veel slachtoffers vallen, ontstaat relatief weinig onrust over onveiligheid (het verkeer), terwijl daar waar relatief weinig slachtoffers vallen (trein- en luchtverkeer, geweld) juist sprake is

25 van veel onrust en beroering. Met andere woorden: de stelling lijkt gerechtvaardigd dat Nederland een relatief veilig land is. 2.2 Fysieke en sociale veiligheid Een eenduidige definitie van het begrip veiligheid is iets dat misschien niet eens kán worden gegeven. Het is wél mogelijk om verschillende deelgebieden aan te wijzen. Eén van de belangrijkste soorten onderscheid die kan worden aangebracht, is de indeling tussen sociale (on)veiligheid enerzijds en fysieke (on)veiligheid anderzijds. hoofdstuk 2 24 Sociale onveiligheid betreft o.a. criminaliteit en openbare orde; fysieke onveiligheid omvat een heel breed terrein van bijvoorbeeld brand, verkeer, industriële veiligheid, het vervoer van gevaarlijke stoffen. De grens tussen beide is niet altijd even scherp: een verkeersongeluk kan het gevolg zijn van asociaal rijgedrag, een industrieel ongeval het gevolg van onoplettendheid of (al dan niet opzettelijke) overtreding van regels. In de volgende paragrafen, die zijn gewijd aan de meest recente bevindingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau, zullen we uiteenzetten dat de focus van burgers meer op het punt van sociale dan van fysieke veiligheid ligt. 2.3 Het Sociaal en Cultureel Rapport: verleden, heden en vooral toekomst van veiligheid Het Sociaal en Cultureel Planbureau, dat sinds 1974 elke twee jaar het Sociaal en Cultureel Rapport (SCR) publiceert, onderzoekt in het SCR 2004 de centrale vraag hoe Nederlanders hun leven en de samenleving in de toekomst zien. In het SCR is voor een belangrijk deel gebruik gemaakt van vele notities, rapporten, nota s etc. op het gebied van veiligheid door de jaren heen, afkomstig van belangrijke spelers in het veiligheidsveld: denk hierbij aan politiekorpsen, het Openbaar Ministerie en de ministeries van BZK & Justitie (zie voor een

26 gedetailleerd overzicht p. 494 t/m 497 van het SCR 2004). De SCR-bevindingen op het gebied van veiligheid zijn dus mede gebaseerd op een zeer brede en tevens diepe gegevensvergaring. In het kader van het SCR 2004 zijn 2000 Nederlanders geënquêteerd. Bijzondere aandacht in het SCR 2004 is er voor de integratie van de etnische minderheden en de verspreiding van ICT in de Nederlandse samenleving. Het bieden van veiligheid is het eerste en het meest essentiële wat de burger van de overheid verwacht. Criminaliteit is in de ogen van de bevolking uitgegroeid tot een van de grootste maatschappelijke problemen. In de afgelopen veertig jaar vertienvoudigde het aantal bij de politie bekend geworden misdrijven tot 1,4 miljoen. Het totale aantal delicten waarvan burgers het slachtoffer worden, kwam in 2002 voor het eerst ruim boven de 5 miljoen per jaar uit, om in 2003 weer te dalen tot 4,8 miljoen. De grootste groep bestaat uit vernielingen (1,8 miljoen), gevolgd door diefstal (1,7 miljoen) en geweld (1,1 miljoen). In de periode nam het aantal slachtoffers van diefstal van jaar tot jaar wat af en van vernielingen wat toe, maar de grootste stijging deed zich voor bij de geweldsdelicten (27%). hoofdstuk 2 25 Vergeleken met het midden van de jaren negentig is het aantal inbraken sterk teruggelopen en zijn burgers ook veel minder van mening dat bij hen in de buurt vaak wordt ingebroken: in 1995 was ruim 36% die mening toegedaan en in %. De Politiemonitor 2004 laat zien dat zich vaak onveilig voelen eveneens wat minder voorkomt: 7% in 1995 en 4,5% in Daar staat tegenover dat geweld en dreigen met geweld zijn toegenomen. Het aantal door de politie geregistreerde mishandelingen nam tussen 1995 en 2002 toe van tot Naar schatting worden jaarlijks letsels als gevolg van geweld behandeld op de spoedeisende hulpafdelingen van ziekenhuizen, 2600 patiënten worden om die reden opgenomen en ongeveer 200 overlijden aan de gevolgen van geweld. Een groot deel van de delicten en misdrijven komt niet ter kennis van de politie en is alleen uit bevolkingsenquêtes af te leiden. Van de bij de politie bekende misdrijven wordt het overgrote deel niet opgehelderd, al is dat percentage de laatste jaren wel wat gestegen. In 2002 lag het op 18%. Internationaal gezien is dat geen