9 Het voorstel van de commissie

Transcriptie

1 9 Het voorstel van de commissie De commissie heeft aan de hand van de centrale elementen die in de hoofdstukken 5 tot en met 8 zijn genoemd, de contouren voor een nieuw stelsel van grenswaardenstelling geschetst. Haar voorstel staat daarbij model voor het te ontwikkelen Europese grenswaardenstelsel. Zoals eerder aangegeven, leidt de eigen afweging van de commissie over de ontwikkeling van een nieuw grenswaardenstelsel tot de keuze voor een model van een nieuw stelsel dat (op onderdelen) afwijkt van het voorstel van de staatssecretaris. Op de argumenten daarvoor wordt in paragraaf 9.1 nader ingegaan, terwijl het voorstel van de commissie in samenhang wordt geschetst in paragraaf Overwegingen Naar het oordeel van de commissie geven de knelpunten in het huidige stelsel die zij in constateerde, al voldoende aanleiding tot een aanpassing van het stelsel van grenswaarden. Deze knelpunten hebben betrekking op het stellen van de prioriteiten, de behandelingsduur van stoffen, de omvang van het werkprogramma, het gebrek aan internationale samenwerking, de classificatie van stoffen en het uitsluiten van stoffen. De commissie stelt vast dat de overwegingen van de staatssecretaris over de inrichting van een nieuw stelsel voor een deel zijn gebaseerd op deze constateringen van de commissie. Het bevreemdt de commissie evenwel dat de staatssecretaris in zijn adviesaanvraag gemakkelijk voorbijgaat aan de internationaal erkende en gewaardeerde huidige Nederlandse drietrapsprocedure met scheiding van de wetenschappelijke onderbouwing van grenswaarden en de haalbaarheidstoets. 9.2 Commissievoorstel nieuw grenswaardenstelsel De commissie onderschrijft de gedachte van een duaal grenswaardenstelsel, dat een stelsel is van zowel publieke als private grenswaarden. Daarmee onderschrijft zij ook de impliciet beoogde meer actieve opstelling van werkgevers en werknemers op bedrijfs- en bedrijfstak- of brancheniveau. In feite is ook het huidige stelsel als een duaal stelsel bedoeld. Van de private invulling ervan (door het ontwikkelen van bedrijfsgrenswaarden) is echter in de praktijk onvoldoende zichtbaar geworden. Met het voorstel van de commissie wordt, evenals met het voorstel van de staatssecretaris, beoogd het tot stand brengen van meer grenswaarden te stimuleren en daarmee ook een goed beschermingsniveau te bereiken en te handhaven... 1 Commissie Arbeidsomstandigheden SER (2003) Advies Naar een nieuw werkprogramma MAC-waarden, publ.nr. 03/05, Den Haag. 43

2 Daartoe zullen verschillende activiteiten moeten worden gestart, zoals onder meer instrumentontwikkeling opdat werkgevers (en branches) hun taak daarin goed kunnen oppakken. Deels zal sprake zijn van nieuwe instrumenten, deels van het verder uitbouwen van bestaande instrumenten en activiteiten (zoals VASt). De commissie gaat in hoofdstuk 10 hierop nader in. Het door de commissie voorgestane stelsel omvat dus zowel publieke als private grenswaarden. In het publieke stelsel gaat het om grenswaarden, vastgesteld door de overheid. Deze publieke grenswaarden worden aangevuld met en vertaald in goede praktijken die door private partijen worden ontwikkeld. In het private stelsel gaat het om private grenswaarden en de ontwikkeling van goede praktijken, ter vertaling van publieke en private grenswaarden naar praktijkoplossingen en maatregelen om de blootstelling te verminderen Het publieke stelsel Een publieke grenswaarde is een door de overheid vastgestelde gezondheidskundige grenswaarde (zie paragraaf 6.2). In de opvattingen van de commissie vormen de grenswaarden die de Europese Commissie vaststelt (de zogenoemde binding limits en de indicatieve grenswaarden) een onderdeel van het publieke stelsel. De commissie verschilt van inzicht met de staatssecretaris over de criteria die leiden tot plaatsing van een stof op het EU en/of nationale werkprogramma (zie hierna onder Werkprogramma). Bij de vaststelling van een werkprogramma voor publieke grenswaarden, zowel het EU als nationale werkprogramma, moet naar het oordeel van de commissie eveneens rekening worden gehouden met de aanbevelingen van de Commissie Arbeidsomstandigheden van april 2003 over de opzet en uitwerking van het werkprogramma. Publieke grenswaarden zijn gezondheidskundige grenswaarden die niet overschreden mogen worden. Dat laat onverlet dat een bedrijf, rekening houdend met de bedrijfsspecifieke omstandigheden, de publieke grenswaarde kan of moet aanpassen (zie ook onder Bedrijfsgrenswaarden, paragraaf 9.2.2). In dit opzicht is er in beginsel geen verschil met het voorstel van de staatssecretaris. De commissie is van mening dat het vaststellen van een publieke grenswaarde op basis van risicoschattingen voor stoffen waarvoor geen gezondheidskundige grenswaarde kan worden vastgesteld, een afwijkende benadering vereist. De commissie stelt voor deze stoffen dan ook een andere werkwijze voor. (Zie hiervoor onder Vaststelling publieke grenswaarden.) Werkprogramma De staatssecretaris gaat in zijn voorstel primair uit van de intrinsieke eigenschappen van een stof om te bepalen of een publieke grenswaarde moet worden ontwikkeld. 44

3 Bij de commissie bestaat de indruk dat het ministerie van SZW het zogenoemde classificatietraject 2 gebruikt om te bepalen of sprake is van een hoog-risicostof. De commissie vindt dat naast de intrinsieke eigenschappen van een stof in het bijzonder ook van belang is de relevantie van een stof voor de werkplek. De commissie denkt hierbij concreet aan de omstandigheden van de toepassing, de reële blootstellingen, het aantal mogelijk blootgestelde werknemers en dergelijke. Een goede prioriteitenstelling is daarbij essentieel. De beschikbare menskracht en financiële middelen dienen zo efficiënt mogelijk te worden ingezet. Samen met de intrinsieke eigenschappen van een stof zullen volgens de commissie de gebruiksomstandigheden de bepalende factoren zijn bij de prioriteitenstelling voor plaatsing op het werkprogramma die leiden tot een hogere of lagere prioriteit. Verder heeft de commissie bezwaar tegen het hanteren van het begrip hoog-risicostoffen. De term hoog risico zou ten onrechte kunnen leiden tot de gedachte dat de andere stoffen een laag risico hebben. Maar evenzeer kunnen hoog-risicostoffen bij een zeer lage blootstelling een laag risico opleveren en omgekeerd kunnen ook laag-risicostoffen bij hoge concentraties hoge risico s geven, afhankelijk van gebruik en blootstelling. Bovendien hoeft een hoog-risicostof in de praktijk geen hoog of ernstig risico op te leveren. Ook dat hangt af van de gebruiksmogelijkheden, werkwijzen en dergelijke. In de adviesaanvraag worden verder kwalitatieve termen als hoog en veel voorkomend gebruikt. Dergelijke begrippen zijn multi-interpretabel en moeilijk te kwantificeren. De commissie stelt voor in plaats van hoog-risicostoffen een meer neutrale benaming te hanteren en te spreken van prioritaire stoffen. De kwalificatie prioritaire stof geeft daarmee dus slechts aan dat aan de desbetreffende stof een hogere prioriteit wordt gegeven op het werkprogramma, mede vanwege de beperkte capaciteit om grenswaarden te ontwikkelen. De staatssecretaris stelt in de adviesaanvraag de commissie periodiek om advies te zullen vragen over het werkprogramma van de EU en over het nationale werkprogramma. De commissie zal in haar advisering haar opmerkingen over de criteria en prioritering, evenals haar eerdere advies over de opzet en uitwerking betrekken. Vaststelling publieke grenswaarden De commissie is het in beginsel eens met de staatssecretaris dat in het nieuwe stelsel publieke grenswaarden worden vastgesteld op het gezondheidskundige niveau. Dit kan zijn op basis van de Europese grenswaarde gebaseerd op het advies van het SCOEL, of op nationaal niveau op basis van het advies van de GR. De commissie gaat er daarbij van uit dat de advieswaarden tot stand zijn gekomen met in achtneming van de in paragraaf genoemde voorwaarden en criteria. 2 Bedoeld is de (huidige) classificatie van de kankerverwekkende en de voor de voortplanting giftige eigenschappen van stoffen. 45

4 Zoals gezegd is de commissie van mening dat in het publieke domein voor stoffen waarvoor geen gezondheidskundige grenswaarde kan worden vastgesteld, een andere benadering moet worden gevolgd. Een bijzondere positie nemen in de genotoxisch kankerverwekkende stoffen en die mutagene stoffen waarvoor geen gezondheidskundige grenswaarde is vast te stellen. In paragraaf 6.3 heeft de commissie voorgesteld de huidige systematiek van risicogrenzen te handhaven. In de huidige procedure wordt voor genotoxisch carcinogene stoffen een grenswaarde vastgesteld op basis van door de GR berekende risiconiveaus en de uit de haalbaarheidstoets verkregen informatie over de stand der techniek en haalbare blootstellingsniveaus. Periodiek wordt door de Subcommissie MAC-waarden nagegaan of een verdere verlaging van de grenswaarde mogelijk is. De ervaring van de subcommissie leert dat vaststelling van de publieke grenswaarde op het zogenoemde streefrisiconiveau veelal zal betekenen dat bedrijven vele jaren niet kunnen voldoen aan een wettelijke grenswaarde. De commissie pleit daarom voor handhaving van het huidige stelsel bij het vaststellen van publieke grenswaarden voor stoffen waarvoor géén gezondheidskundige grenswaarde kan worden vastgesteld. Volgens de commissie biedt dit de mogelijkheid om in voorkomende situaties van grenswaarden gebaseerd op risicoschattingen die duidelijk ook op de lange termijn niet haalbaar zijn, via tussenstappen de blootstellingrisico s te minimaliseren op basis van ontwikkelingen in de stand der techniek. De commissie adviseert voor deze stoffen een andere benaming van de grenswaarde in te voeren, te weten interim-grenswaarde, opdat duidelijk is dat de grenswaarde is gebaseerd op enerzijds een risicoacceptatie en anderzijds op haalbaarheidsoverwegingen. Handhaving Voor de wijze van handhaving van publieke grenswaarden wordt kortheidshalve verwezen naar hoofdstuk 10. Daarnaast acht de commissie het wenselijk dat voor het publieke stelsel door het ministerie van SZW een leidraad wordt ontwikkeld voor de handhaving door de Arbeidsinspectie en de prioritering in het handhavingsbeleid, inclusief de daarbij te hanteren criteria Het nationale private stelsel In het nationale private stelsel staat voorop een decentrale aanpak tot verbetering van arbeidsomstandigheden: het initiatief ligt bij de bedrijven zelf, al dan niet ondersteund door hun brancheorganisatie(s) of landelijke overlegorganen. Deze keuze laat onverlet dat de commissie het van belang acht de ontwikkeling en uitvoering van het nationale private stelsel vanuit centraal niveau te stimuleren. Hierbij ziet zij een cruciale rol weggelegd voor de Subcommissie MAC-waarden. Tot het private stelsel rekent de commissie alle gezondheidskundige grenswaarden én goede praktijken die ontwikkeld zijn door het bedrijfsleven. 46

5 De arbeidsomstandighedenregelgeving richt zich tot afzonderlijke werkgevers en op het overleg met diens werknemers. Op de werkgever rust de plicht te voldoen aan de arboregelgeving. De wijze waarop daaraan gestalte wordt gegeven, wordt overgelaten aan de werkgever in overleg met zijn medezeggenschapsorgaan of, bij ontbreken daarvan, met zijn belanghebbende werknemers, mits voldaan wordt aan de doelstelling van de regelgeving. In het licht van het werken met (gezondheidsschadelijke) stoffen is de werkgever verplicht ervoor te zorgen dat werknemers niet worden blootgesteld aan concentraties van die stoffen die schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid van werknemers. Het wettelijke instrument hiertoe vormt de ri&e en het daaraan verbonden plan van aanpak. Om te beoordelen of sprake is van een risico als gevolg van blootstelling zal de werkgever (met eventuele ondersteuning van een kerndeskundige) een gezondheidskundig verantwoord blootstellingsniveau moeten vaststellen: de bedrijfsgrenswaarde. Een werkgever kan een dergelijke waarde zelf (laten) vaststellen of daarbij gebruikmaken van door producenten aangereikte producentengrenswaarden of van landelijke advieswaarden. Een bedrijf kan deze door de Subcommissie MAC-waarden vast te stellen waarden gebruiken als een producent of leverancier geen producentengrenswaarde ter beschikking heeft gesteld. Om te kunnen voldoen aan bedrijfsgrenswaarden kan de werkgever zelf een goede praktijk ontwikkelen of gebruikmaken van door andere bedrijven of branches ontwikkelde goede praktijken. Bij een wijziging van een producentengrenswaarde of landelijke advieswaarde (of de invoering van een nieuwe of gewijzigde publieke grenswaarde) zal een bedrijf moeten nagaan welke consequenties dat heeft voor haar bedrijfsgrenswaarde. Als een bedrijfsgrenswaarde is vastgesteld zal een bedrijf, evenals bij wijziging van een eerder vastgestelde bedrijfsgrenswaarde, moeten nagaan welke consequenties dat heeft voor het beoordelen van de risico s als onderdeel van de ri&e. Afhankelijk van de bevindingen van deze beoordeling zal het bedrijf in overleg met de OR/personeelsvertegenwoordiging of, bij ontbreken daarvan, met zijn belanghebbende werknemers een stappenplan (als onderdeel van het plan van aanpak) moeten opstellen om eventueel op termijn aan de nieuwe of gewijzigde bedrijfsgrenswaarde te kunnen voldoen. Wat betreft de handhaving door de Arbeidsinspectie van het private stelsel wordt verwezen naar hoofdstuk 10. Bedrijfsgrenswaarden Onder bedrijfsgrenswaarden wordt, zoals eerder gezegd, verstaan de door het bedrijf vastgestelde en gehanteerde gezondheidskundige grenswaarden ter bescherming van werknemers tegen schadelijke gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan een stof op de werkplek. Bedrijven zullen zich ervan moeten vergewissen of er sprake is van een gezondheidskundige grenswaarde en nagaan in hoeverre bedrijfsspecifieke omstandigheden tot bijstelling van die grenswaarde kunnen of moeten leiden. Hierbij valt onder meer te denken aan gecombineerde blootstelling, afwijkende arbeidstijden, zware arbeid, de samenstel- 47

6 ling van de bedrijfspopulatie (gevoelige groepen, man/vrouw et cetera). Naar het oordeel van de commissie hebben bedrijven een leidraad nodig die hen in staat stelt deze verantwoordelijkheid waar te maken. Als een bedrijfsgrenswaarde, vastgesteld op basis van een advieswaarde (bijvoorbeeld een producentengrenswaarde), niet haalbaar blijkt te zijn, zou een bedrijf of branche geprikkeld moeten worden tot het ontwikkelen van een goede praktijk. Een melding van haalbaarheidsproblemen kan worden bevorderd door financiële prikkels, bijvoorbeeld het financieel ondersteunen van het ontwikkelen van goede praktijken. Dat ondersteunt volgens de commissie het vaststellen van een bedrijfsgrenswaarde in overeenstemming met de advieswaarde. Anders bestaat het gevaar dat haalbaarheidsaspecten in de praktijk toch een rol gaan spelen bij het vaststellen van een bedrijfsgrenswaarde. De commissie betwijfelt of de huidige Technical Guidance-documenten 3 voor risicobeoordeling toepasbaar zijn voor het merendeel van de bedrijven (vooral MKB) bij het vaststellen van bedrijfsgrenswaarden. Toepassing van deze documenten vereist namelijk een specifieke deskundigheid waar bedrijven veelal niet over beschikken. Bovendien hebben bedrijven meer behoefte aan concrete richtlijnen over te treffen maatregelen en voorzieningen. Producentengrenswaarden De commissie heeft de hoop dat invoering van REACH op termijn leidt tot een groot aantal producentengrenswaarden die als basis kunnen dienen voor de vaststelling van bedrijfsgrenswaarden. Zolang dat nog niet het geval is, maar ook voor die gevallen dat geen producentengrenswaarden behoeven te worden ontwikkeld, hebben bedrijven voor het afleiden van bedrijfsgrenswaarden een praktisch hanteerbare leidraad nodig. Er moet bij afwezigheid van een producentengrenswaarde immers een keuze worden gemaakt uit een mogelijk groot aantal andere gezondheidskundige advieswaarden voor de desbetreffende stof om als basis te dienen voor een bedrijfsgrenswaarde. Overigens acht de commissie het belang van de ontwikkeling van een groter aantal producentengrenswaarden zo groot dat zij de totstandkoming ervan ook wil stimuleren los van de ontwikkelingen rond REACH op nationaal niveau (zie hoofdstuk 7). Kwaliteitsborging Volgens de commissie zal een kwaliteitsborging van toepassing moeten zijn op de bedrijfsgrenswaarde en op het stappenplan ter realisatie van die grenswaarde. 3 Te weten: European Commission (2003) EU Technical Guidance Document on Risk Assessment, in support of Commission Directive 93/67/EEC on Risk Assessment for new notified substances, Commission Regulation (EC) No 1488/94 on Risk Assessment for existing substances and Directive 98/8/EC of the European Parliament and of the Council concerning the placing of biocidal products on the market. 48

7 Naar het oordeel van de commissie kan dat via de arbodeskundigheid in het bedrijf of via een externe deskundige die betrokken is bij de beoordeling van de ri&e en het plan van aanpak. De vertaling van een advieswaarde naar een bedrijfsgrenswaarde vormt immers een onderdeel van de ri&e; daarmee zijn de wettelijke eisen voor een deskundige toetsing van de ri&e vanzelf ook op de bedrijfsgrenswaarde van toepassing. Ook de kwaliteit van producentengrenswaarden moet zijn geborgd. Kortheidshalve verwijst de commissie naar wat zij daarover in hoofdstuk 7 heeft gezegd. Goede praktijken Het ontwikkelen van goede praktijken vormt eveneens een wezenlijk onderdeel van het private stelsel. De goede praktijken vormen een belangrijk hulpmiddel voor bedrijven, vooral in het MKB, om te voldoen aan de wettelijke voorschriften ter beheersing van de blootstelling op de werkplek. Een geaccepteerde goede praktijk ontlast daarmee vele bedrijven van het zoeken naar een oplossing om te voldoen aan de grenswaarde. Naar het oordeel van de commissie moet zoveel mogelijk op brancheniveau worden gezocht naar mogelijkheden voor het ontwikkelen van goede praktijken. De commissie beklemtoont dat de beschikbaarheid van een gezondheidskundige grenswaarde belangrijk is als toetsingsnorm voor het ontwikkelen van een goede praktijk of om vast te stellen dat sprake is van een goede praktijk. Onder omstandigheden, bijvoorbeeld bij het ontbreken van een advieswaarde of als er onvoldoende informatie is om een grenswaarde op te baseren, kan dit betekenen dat een goede praktijk is afgestemd op het zoveel mogelijk verminderen van de blootstelling als redelijkerwijs mag worden gevergd. Een ander aspect betreft het beschikbaar stellen van de goede praktijken aan andere bedrijven in dezelfde branche of aan andere branches. In dat verband zou bijvoorbeeld in een pilot-onderzoek de bruikbaarheid van de aangepaste Britse COSHH Essentials voor de Nederlandse situatie kunnen worden getoetst in een of meer branches 4. Verder kan worden gewezen op de Stoffenmanager. De commissie wijst erop dat bedrijven gebruik moeten kunnen maken van door andere organisaties of bedrijven (uit binnen- of buitenland) ontwikkelde grenswaarden en goede praktijken. Er moet dus sprake zijn van openbaarheid. In de praktijk zal volgens de commissie blijken dat vooralsnog voor een groot aantal stoffen geen grenswaarde beschikbaar is. Ook voor die stoffen dient een bedrijf de nodige maatregelen te treffen ter bescherming van de gezondheid van werknemers. 4 Ook Duitsland stelt inmiddels een aanpak in overeenstemming met de COSHH Essentials voor: Einfaches Maßnahmenkonzept Gefahrstoffe; eine Handlungshilfe für die Anwendung der Gefahrstoffverordnung in Klein- und Mittelbetrieben bei Gefahrstoffe ohne Arbeitsplatzgrenzwert. Deze aanpak is aangepast aan de Duitse situatie en heeft uitdrukkelijk alleen betrekking op stoffen waarvoor geen grenswaarde is vastgesteld. 49

8 In die situaties moet een bedrijf op grond van de kenmerken van de gevaarseigenschappen van stoffen (R- en S-zinnen) 5 in staat worden gesteld adequate maatregelen te treffen. Zowel in Groot-Brittannië als Duitsland is daartoe een handreiking gedaan. Via een pilotonderzoek zal de bruikbaarheid ervan voor de Nederlandse situatie kunnen worden getoetst. Deze systematiek zou ook bruikbaar moeten zijn voor de toepassing van producten die meerdere stoffen bevatten, zoals verven. Leidraden Concreet zullen naar de mening van de commissie op basis van het voorgaande de volgende leidraden voor bedrijven moeten worden ontwikkeld: Een leidraad die aangeeft hoe een bedrijf tot een verantwoorde keuze van een advieswaarde als basis voor een bedrijfsgrenswaarde komt (beslissingsschema, bijvoorbeeld rangvolgorde zoals bij meetmethoden). Een leidraad voor het omzetten van een advieswaarde in een bedrijfsgrenswaarde. De leidraad dient aandacht te schenken aan de problematiek van andere blootstelling dan via inademing, van afwijkende arbeidstijden of blootstellingstijden en meervoudige blootstelling, en de doorwerking daarvan in de bedrijfsgrenswaarde. Voor de twee eerstgenoemde aspecten heeft de Gezondheidsraad adviezen 6 uitgebracht, die naar het oordeel van de Subcommissie MAC-waarden niet zonder meer door werkgevers of werknemers kunnen worden toegepast. Daarvoor is deskundigheid vereist. Bij het ontwikkelen van de leidraad zal aandacht moeten worden geschonken aan een praktisch hanteerbare vertaalslag. Een leidraad om een bedrijfsgrenswaarde vast te stellen voor de situaties dat er geen enkele gezondheidskundige advieswaarde beschikbaar is. De ontwikkeling van de genoemde leidraden zal het bedrijfsleven in staat stellen goed onderbouwde bedrijfsgrenswaarden vast te stellen. Voorts acht de commissie het wenselijk dat net als voor het publieke stelsel ook voor het private stelsel door het ministerie van SZW een leidraad wordt ontwikkeld voor de handhaving door de Arbeidsinspectie en de prioritering in het handhavingsbeleid, inclusief de daarbij te hanteren criteria. (Zie hiervoor ook hoofdstuk 10). 5 Het betreft hier gevaarsaanduidingen (R-zinnen) en veiligheidsaanbevelingen (S-zinnen) gebaseerd op het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen (etiketteringsverplichting). 6 Dit betreft de volgende publicaties van de Gezondheidsraad (2001): Normering van huidblootstelling op de werkplek, publicatienummer 2001/28, Den Haag, Gezondheidsraad; Aanpassing van grenswaarden bij flexibele werktijden, publicatienummer 2001/06OSH, Den Haag, Gezondheidsraad. 50