Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar Afslanking Rijksoverheid Nr. 62 BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 9 mei 1988 In het mondeling overleg met uw Commissie op 3 september jl. (19 827, nr. 37) heb ik toegezegd de Kamer te zullen informeren op het moment dat over de afslankingsoperatie bij Defensie nadere gegevens bekend zouden worden betreffende de voortgang en nader uitgewerkte kostenoverzichten voor het flankerend beleid. De afslankingsoperatie bij Defensie heeft haar eerste jaar achter de rug en de uitvoering van de afslanking is thans voor een deel tot stand gekomen. Bovendien is de voorbereiding voor de komende jaren verder gevorderd. Overeenkomstig uw verzoek wil ik u thans hierbij op enkele punten nader informeren. Daartoe zal in deze notitie achtereenvolgens aandacht worden besteed aan de kwantitatieve resultaten en taakstellingen, de samenhang tussen afslanking en kwaliteitsverbetering en de gevolgen van de afslanking voor de categorieën hoger, middelbaar en lager personeel. Voorts zal ik ingaan op de wijze waarop aan het flankerend beleid inhoud wordt gegeven alsmede op een raming van de daaraan verbonden kosten. Taakstellingen en kwantitatieve resultaten Ten einde de verwezenlijking van de afslanking mogelijk te maken werd besloten bij de uitwerking van de reorganisatievoorstellen de personeelsbehoefte structureel aan te passen aan de financieel bepaalde sterkte (vastgelegd in de begroting). De afslanking tot medewerkers in 1990 betekent daarom voor Defensie: - het schrappen van vacante formatieplaatsen; - een reductie van bezette formatieplaatsen (conform de opgelegde taakstelling). Gegeven de omvang van de reductie was het van meet af aan duidelijk dat vergaande structurele aanpassingen noodzakelijk zouden zijn. De voornemens daarover zijn in de eerste rapportage aan de Minister van Binnenlandse Zaken van 31 maart 1987 aan u uiteengezet (kamerstuk , nr. 20). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 1

2 Het verwezenlijken van de opgelegde personeelsreductie geschiedt in grote lijnen volgens de bij de start van de operatie aangegeven taakstellingen. Voor het jaar 1987 heeft de vermindering van 846 bezette formatieplaatsen zich inmiddels voltrokken, zij het dat de financiële taakstelling voor de tranche-1987 (tijdelijk) niet geheel kon worden gehaald. De oorzaak hiervoor is voornamelijk gelegen in het feit dat de afslanking in 1987 in een trager tempo is begonnen dan bij de berekening van de financiële taakstelling werd verondersteld. Voor 1988 wordt in verband met de tijdelijke verlaging van de VUT-leeftijd evenwel een versnelling van het afslankingstempo verwacht. De totale personele bezetting per 31 december 1987 lag bovendien onder de voor die datum toegestane sterkte. Voor de jaren zal met kracht worden gestreefd naar maximale aansluiting bij het financieel bepaalde reductietempo. Het is echter te verwachten dat de uit de reductie voortvloeiende personeelsproblematiek (het noodzakelijke herplaatsingsproces) niet steeds parallel aan het reductietempo zal kunnen worden opgelost. Dit betekent dat tijdens de afslankingsoperatie voor een aantal overtollige personeelsleden slechts een tijdelijke oplossing zal kunnen worden gevonden. Voor deze personeelsleden zal in een aantal gevallen na 1990 naar een definitieve oplossing worden gezocht. In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van de toegestane personeelssterkte (zoals opgenomen in de bijlage II van de memorie van toelichting bij de defensiebegroting) en de (verwachte) werkelijke personeelssterkte aan het einde van ieder begrotingsjaar. In bijlage 2 wordt een overzicht gegeven van de financiële besparingen als gevolg van de afslankingsoperatie voor de jaren 1988 t/m Reorganisatie bij de Rijkswerf en de aanpassing van de militaire hospitalen. Voor een tweetal activiteiten zijn beleidsvoornemens gepresenteerd die tot ingrijpende aanpassingen van de bestaande organisatie kunnen leiden. Ik doel hierbij op de herinrichting van de Rijkswerf in Den Helder en op de bouw van een nieuw centraal militair hospitaal op het terrein van het Academisch Ziekenhuis te Utrecht, onder gelijktijdige opheffing van de twee bestaande militaire hospitalen (in Utrecht en Overveen). In verschillende overlegfora wordt nog vorm gegeven aan de uitwerking van deze voornemens zodat gegevens over de mogelijkheid tot verwezenlijking van de afslanking van deze activiteiten thans slechts in algemene termen bekend zijn. De Staatssecretaris van Defensie zond u op 26 november 1987 nadere informatie over de Rijkswerf en de krijgsmachthospitaalfunctie (kamerstukken , nr. 4 resp , nr. 2). In deze beide aantekeningen werd de stand van zaken weergegeven. Zodra meer zicht is op de omvang van de afslanking bij de Rijkswerf en de hospitalen alsmede over de fasering ervan ontvangt u daarover nadere informatie. Regionale gevolgen. Het kabinet hanteert ten aanzien van het noorden van het land en Zuid- Limburg de beleidslijn dat in principe voorkomen moet worden dat een meer dan evenredige afslanking plaatsvindt van diensten die in het kader van spreidings- of vestigingstaakstelling in deze regio's zijn geplaatst. Uit de thans bekende reorganisatievoorstellen blijkt dat Defensie aan deze beleidslijn voldoet. Zoals verwacht kon worden is het aandeel van de afslanking in de regio Den Haag bij Defensie relatief groot. Gezien de invulling van de afslankingsoperatie waarbij doelmatigheidsverbetering en deregulering een belangrijke rol spelen is dit effect onvermijdelijk. De problematiek die in de regio Den Helder als gevolg van de voorgenomen reorganisatie bij de Rijkswerf zal ontstaan is reeds toegelicht in Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 2

3 het mondeling overleg van 3 december jl. Indien het reorganisatieproject bij de Rijkswerf, met als gevolg een vermindering van het personeelsbestand, wordt verwezenlijkt binnen de afslankingsperiode, zal dit kunnen leiden tot bijstelling van het algemene afslankingspakket, in het bijzonder in de regio Den Helder. Kwalitatieve invulling, samenhang tussen afslanking en kwaliteitsverbetering De reorganisatieplannen die ten behoeve van de realisatie van de afslanking zijn of worden uitgewerkt omvatten een aantal verbeteringen van de kwaliteit van de organisatie. Zowel ten aanzien van de invulling voor 1987 als voor de voorgenomen invulling voor geldt dat de afslanking bij Defensie geen «kaasschaafoperatie» is. Voor de uitwerking van de voornemens is gekozen voor een gedecentraliseerde aanpak, waarbij - rekening houdend met de besparingsdoelstelling en het tijdpad - de chefs van de krijgsmachtdeelstaven zoveel mogelijk zelf naar eigen inzicht vorm aan dat proces hebben kunnen geven. Om een garantie voor reële en realiseerbare aanpassingen te verkrijgen is de organisatie tot op een zo laag mogelijk niveau zo goed mogelijk bij de uitwerking van de plannen betrokken. Voor het overgrote deel van de uiteindelijk te schrappen formatieplaatsen is thans bekend of opheffing samenhangt met afstoting van taken, uitbesteding/privatisering, efficiencyverbetering dan wel met deregulering (zie bijlage 3). In de rapportage zoals die eerder aan u werd toegezonden (kamerstuk , nr. 20) zijn door mij kritische geluiden inzake de mogelijkheden tot kwaliteitsverbetering gemaakt. Ter toelichting daarop nog het volgende. Bij de voorbereiding van de afslanking is gezocht naar het verminderen van die activiteiten die niet onmiddellijk tot verlaging van het onderhoudsniveau of de slagkracht zouden leiden. De invulling van de afslanking zoals die uiteindelijk werd gekozen leidt echter in de ogen van interne afnemers in zekere mate tot aantasting van de kwaliteit van de dienstverlening. Ook de onrust die met de aanpassing van de organisatie gepaard gaat en het, al dan niet tijdelijk, moeten accepteren van minder adequaat opgeleid personeel dat noodzakelijk herplaatst moet worden, kunnen aanleiding geven tot een tijdelijke aantasting van de kwaliteit. Een dergelijk (naar ik hoop tijdelijk) effect is onvermijdelijk. De gevolgen voor bepaalde categorieën personeel Bij de invulling van de afslankingstaakstelling wordt, blijkens de thans bekende gegevens, geen evenredige personeelsreductie bereikt over de categorieën hoger, middelbaar en lager personeel. Van de 5403 uiteindelijk te schrappen formatieplaatsen is voor 3219 functies de salarisschaal bekend. In bijlage 4 is de verdeling van de personeelsreductie over deze categorieën aangegeven. Als oorzaken voor het meer dan evenredig afslanken van het lager personeel kunnen de navolgende factoren worden aangegeven. In de eerste plaats vloeit de verdeling van de afslanking, gezien de opbouw van het burgerpersoneelsbestand over de salarisschalen, noodzakelijk voort uit de omvang van de taakstelling in personele zin. Het burgerpersoneel bij Defensie is immers voor ca. 75% werkzaam in de laagste salarisschalen. Mede gelet op de beoogde kwaliteitsverbetering kan onder deze omstandigheden geen invulling van de personeelsreductie worden gevonden waarbij het lagere personeel relatief wordt ontzien. In de tweede plaats geldt dat Defensie een organisatie is met relatief veel uitvoerend werk. Sinds enkele jaren neemt het meer eenvoudige werk in de werkplaatsen af. Deze ontwikkeling wordt door Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 3

4 automatisering op de werkplek nog versterkt. Hierdoor ontstaan geleidelijk functies waaraan een hogere schaal is verbonden en vervallen lagere functies. Bovendien vergt de ingebruikneming van nieuw, technisch meer geavanceerd materieel in de onderhoudsbedrijven beter opgeleid en dus hoger ingeschaald personeel. Getracht wordt hieraan door vormings- en opleidingsprogramma's te voldoen. Daarnaast maakt het algemeen beleid gericht op het creëren van betere loopbaanmogelijkheden voor burgerpersoneel het wenselijk het aantal vervulde functies in de lagere schalen te verminderen. Ik acht het ongewenst deze bestaande ontwikkelingen in het beleid voor burgerpersoneel in verband met de opgelegde afslankingstaakstellingen stop te zetten. Flankerend beleid Uitgangspunt van het flankerend beleid bij de afslankingsoperatie is de personele gevolgen van de personeelsreductie op een zodanige wijze op te vangen, dat gedwongen ontslagen zoveel mogelijk kunnen worden vermeden. Een sociaal beleidskader gericht op adequate benutting van elders binnen Defensie overtollig geworden personeel acht ik bovendien noodzakelijk om gevoelens van relatieve achterstelling van het burgerpersoneel (wel onderworpen aan afslanking) ten opzichte van het militair personeel (niet onderworpen aan afslanking) te voorkomen. Daartoe is een «sociaal beleidskader Defensie» opgesteld waarover met de centrales van overheidspersoneel overeenstemming is bereikt. Het sociaal beleidskader is op 1 juli 1987 in werking getreden en omvat drie centrale thema's welke hieronder nog nader worden toegelicht: - herplaatsing van overtollig personeel; - bevordering van de uitstroom ter vergroting van het voor herplaatsing aan te wenden vacaturebestand; - regelingen voor financiële vergoedingen in verband met de nadelige gevolgen van een verplaatsing over grotere afstand. Een belangrijk aspect van het flankerend beleid is het betrekken van het personeel bij de uitvoering van de afslankingsoperatie. In dit verband vindt overleg plaats met de Bijzondere Commissie voor het burgerpersoneel bij Defensie en in de Dienstcommissies. Het overleg met de Bijzondere Commissie richt zich op de hoofdlijnen van de reorganisaties waarbij vooral de algemene gevolgen voor het personeel en de organisatie centraal staan. Het overleg met de Dienstcommissies staat in het teken van de gevolgen van de reorganisatie voor de diensteenheid en de bedrijfsvoering. Over de thans bekende voorgenomen reorganisatie en over het sociaal beleidskader is uitvoerig en in het algemeen tot tevredenheid overleg gevoerd. Ook andere wegen zijn bewandeld om het personeel te betrekken bij de afslankingsoperatie. Door middel van bijeenkomsten en bulletins is informatie verstrekt. Dat daarbij de aard en opzet van de afslankingsoperatie, die uitsluitend het burgerpersoneel bij Defensie treft, niet altijd positief wordt gewaardeerd mag geen verwondering wekken. De zo optimaal mogelijke herplaatsing van personeel binnen de ruimte die door het natuurlijk verloop ontstaat en het daarmee voorkomen van gedwongen ontslagen vormt de kern van het te voeren sociaal beleid. Een aantal factoren beïnvloedt dit beleid echter in negatieve zin. Het burgerpersoneel bij Defensie komt vooral voor in de lagere bezoldigingsschalen en kent een grote regionale spreiding. Voorts is het burgerpersoneel in een aantal gevallen werkzaam in zeer specifieke functies, die de herplaatsingsmogelijkheden binnen Defensie en op de arbeidsmarkt beperken. Conform de uitgangspunten die gelden voor de verwezenlijking van de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 4

5 afslankingsoperatie zal de taakstelling inhoudende het schrappen van 3667 bezette formatieplaatsen in 1990 zijn voltooid. Verwacht moet echter worden dat de uit de afslankingsoperatie voortvloeiende personeelsproblematiek zich uit kan strekken tot de periode na Voor die personeelsleden van wie de functie is komen te vervallen en die voor eind 1990 nog niet zijn herplaatst, zal de herplaatsingsinspanning nog voor een maximale periode van twee jaar worden voortgezet; indien althans een duidelijk perspectief op herplaatsing bestaat. Dit geschiedt zowel uit een oogpunt van een verantwoord sociaal beleid als ter vermijding van hoge wachtgeldkosten. Gedwongen ontslagen zullen tot eind 1990 naar het zich thans laat aanzien niet toegepast behoeven te worden. Voor ambtenaren die eind 1990 niet herplaatst zijn en voor wie het perspectief in de twee jaren daarna ontbreekt, zal nader overleg met de Bijzondere Commissie Burgerpersoneel volgen over het voor deze groep te voeren beleid. Gedwongen ontslagen zijn daarbij niet op voorhand uit te sluiten. Het streven blijft gericht op het voorkómen daarvan. Opdat de herplaatsing van het personeel vrijwel zeker zonder gedwongen ontslagen zal kunnen verlopen, wordt het begrip passende functie zo ruim als binnen de rechtspositionele Kaders mogelijk is gehanteerd. Beperkingen die het onmogelijk maken vrij snel tot een passende functie te concluderen zijn vermeden. Daarnaast worden om-, her- of bijscholing en een mobiele opstelling van het personeel zoveel mogelijk bevorderd. Maatregelen op het gebied van scholing vormen een duidelijke kwalitatieve component in de uitvoering van de afslankingsoperatie. Als aanvulling op het departementale herplaatsingsbeleid zal de Defensie-organisatie medewerking verlenen aan interdepartementale herplaatsing en outplacement. Voor wat betreft de interdepartementale herplaatsing zijn thans nog geen resultaten geboekt vanwege het feit dat voor het personeel waarvoor thans herplaatsingsinspanningen worden verricht nog niet is vastgesteld dat binnen het Ministerie van Defensie geen herplaatsingsmogelijkheden aanwezig zijn. Defensie is bereid desgevraagd bemiddeling te verlenen bij het herplaatsen van binnen de Defensie-organisatie overtollig geworden personeel buiten de Defensieorganisatie. Ook hiermee zijn thans nog geen resultaten geboekt aangezien de behoefte aan outplacement nog niet is ontstaan. Het natuurlijk verloop bedroeg in ,9%, in % en in % van de gemiddelde personeelssterkte van dat jaar. Dit natuurlijk verloop vormt de ruimte die voor herplaatsing kan worden aangewend. Verwacht wordt dat deze ruimte tot eind 1990 niet voldoende is voor herplaatsing van het overtollig geworden personeel. Dit hangt samen met het feit dat de functies waarin betrokkenen herplaatst moeten worden ook als passend moeten kunnen worden aangemerkt. Het natuurlijk verloop is voorts een proces dat zonder gerichte maatregelen niet of nauwelijks kan worden beïnvloed. Er bestaat gezien de invulling van de afslankingsoperatie ook geen directe relatie tussen vervallen functies en door natuurlijk verloop vrijgekomen functies. Om de spanning die aldus op de interne arbeidsmarkt ontstaat te verlichten en de kansen op een geslaagd herplaatsingsbeleid te bevorderen, is het essentieel het aanbod aan vacatures zo ruim mogelijk te laten zijn. De meest gerede oplossing, waarvoor ook werd gekozen, is de noodzakelijke herplaatsingen na 1990 nog enige tijd voort te zetten. Voorts is voor ouderen (vanaf 55 jaar) een beleid ontwikkeld waarbij de mogelijkheid is gecreëerd op vrijwillige basis de dienst te verlaten indien vastgesteld is dat herplaatsing in een andere functie niet mogelijk is. Gezien de aan de wachtgeldregelingen verbonden kosten zal dit instrument slechts op beperkte schaal worden benut. Om de financiële nadelen van een noodzakelijk gebleken herplaatsing over grotere afstand te verlichten is een aantal financiële voorzieningen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 5

6 beschikbaar. Deze zijn alle gebaseerd op het sociaal beleidskader zoals dat voor de rijksoverheid geldt (ruimere reiskostenvergoeding, herplaatsingstoelage in samenhang met bestaande verhuiskostenregelingen, rijkshypotheekgarantieregeling in aanvulling op gemeentelijke garantievoorzieningen). De kostenramingen voor het flankerend beleid zijn opgenomen in bijlage 2. Conclusie Zoals uit het voorafgaande blijkt is de afslankingsoperatie bij Defensie in volle gang. Gegeven de thans bereikte resultaten is de conclusie gerechtvaardigd dat de operatie, bezien tegen de achtergrond van de tweeledige doelstelling, in het algemeen goed verloopt. Een zorgvuldige voorbereiding met aandacht voor mogelijke problemen die bij de uitvoering kunnen ontstaan heeft veel inspanning gevergd. In belangrijke mate wordt efficiencyverbetering gehanteerd om de personeelsreductie te verwezenlijken. Daarnaast is het mogelijk gebleken bepaalde taken af te stoten of te verminderen. Het is van groot belang de personele gevolgen van de afslankingsoperatie op een sociaal aanvaardbare wijze op te vangen. Ik hecht daarom grote waarde aan het flankerend beleid. Het zo optimaal mogelijk herplaatsen van het personeel en het daarmee zoveel mogelijk voorkómen van gedwongen ontslagen vormt de kern van het bij Defensie voor de komende jaren te voeren sociaal beleid. Met gebruikmaking van het flankerend beleid dat zich nog zal uitstrekken tot de periode na 1990 zal het naar verwachting mogelijk zijn de tijdens de afslankingsperiode ontstane personeelsproblematiek definitief op te lossen. De Minister van Defensie, W. F. van Eekelen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 6

7 3IJL, tge 1 Confrontatie begrotingssterkte en verwachte werkelijke sterkte Werkelijke bezetting 30 juni ' Begrotingssterkte 1987 (gemiddeld) ' Werkelijke sterkte ultimo Begrotingssterkte 1988 (gemiddeld) ' Verwachte sterkte ultimo 1988 ca ; Begrotingssterkte 1989 (gemiddeld) ' Verwachte sterkte ultimo 1989 ca ' Begrotingssterkte 1990 (gemiddeld) ' Verwachte sterkte ultimo 1990 ca : ' Gegevens opgenomen in bijlage II van de memorie van toelichting bij de defensiebegroting. 2 Sterkte incl. personeel tijdelijk geplaatst boven de sterkte (flankerend beleid). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 7

8 BIJLAGE 2 Raming van de financiële besparingen en kosten als gevolg van de afslanking (in min. gids.) A. Personeelsreductie ,4 31,1 31,1 31,1 B. Vermindering personeelsomvang ,9 55,9 56,0 55,9 56,0 56,0 Totaal B Loonbijstellingen ca. Totaal B gecorrigeerd 55,9 4,6 51,3 111,9-9,3 102,6 167, ,0 C. Kosten Tijdelijke BDOS *) (geactualiseerd) (geactualiseerd) I-i 4 «= plaatsing boven de organieke sterkte) Totaal C ,2 9,2 7. 5,8 7. 5,8 7, ,9 38,9 D. Kosten flankerend beleid 1. (scholing, verplaatsingen, reiskosten, vervroegd uittreden) D. 2. uitbesteding ,7 13,5 11,2 22,9 29,1 11,2 11,2 11,2 11,2 _ 15,0 Totaal D 10,7 24,7 45,3 66,5 E. Besparingen op huisvesting ,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 Totaal E 1,0 2,0 3,0 F. Door kabinet beschikbaar gesteld ,5 2,5 1,8 2,5 1,8 1,7 2,5 1,8 1,7 0,9 Totaal F 2,5 4,3 6,0 6,9 Kosten Defensie (Totaal C + D - E - F) 17,4 13,6 45,2 95,5 Netto bezuiniging (A + B - kosten Defensie) 10,0 37,7 57,4 58,5 N.B. De kosten verbonden aan tijdelijk bdos en aan flankerend beleid zijn gebaseerd op hetgeen per 1 januari 1988 mocht worden verwacht. Concretisering van voornemens inzake Rijkswerf en de hospitalen alsmede het feitelijk verloop van de personeelsreductie kunnen leiden tot actualisering van de thans opgevoerde bedragen. De kostenelementen genoemd onder D en E zijn gebaseerd op het geschatte aandeel van de totale uitgaven voor deze kosten dat aan de personeelsreductie zou kunnen worden toegerekend. Daadwerkelijke uitgaven en besparingen genoemd onder D en E zijn dan ook niet afzonderlijk als een maatregel samenhangend met de personeelsreductie zichtbaar te maken. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 8

9 BIJLAGE 3 Overzicht van de voorgenomen wegen en middelen Efficiency Afstoting Deregu - lering Privatisering Totaal CO KM KL Kmar KLu Totaal "' 1 n % 53% 30% 3,5% 13,5% (In maart)' (40% ) (33%) (5% ) (22% ) 1 Raming opgenomen in mijn brief d.d. 31 maart 1987.! Heeft betrekking op zowel bezette als niet bezette formatieplaatsen; voor 316 functies is thans nog niet bekend welke maatregel op die functies van toepassing is. Raming van aan automatisering toe te rekenen afslankingsaantallen (onderdeel uitmakend van efficiencymaatregelen) Bij de centrale oiganisatie: Bij de Koninklijke marine: Bij de Koninklijke landmacht: Bij de Koninklijke luchtmacht: Bij de Koninklijke marechaussee: geen Totaal 470 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 62 9

10 31J LAG F. 4 Procentuele verdeling afslanking burgerpersoneel naar categorieën personeel Categorie personeel Huidige sterkte' Afslanking aantallen in % aantallen in % LAGER (BBRA-schalen 1 t/m 5) % ,4% MIDDELBAAR{BBRAschalen 6 t/m 11) % ,1% HOGER (BBRA-schalen 12 en hoger) 575 2% 16 0,5% N = ! N-3219' 1 Sterkte per september Inclusief deeltijdwerkers. ' Voor 2184 af te slanken functies is de schaalwaardering op dit moment niet bekend. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr