Eindscriptie Master of Crisis and Public Order Management

Transcriptie

1 Eindscriptie Master of Crisis and Public Order Management Het proces van ontmanteling tot vernietiging Marijn van Eijsden januari 2015

2 Een onderzoek naar nut, noodzaak en wenselijkheid voor geprotocolleerd optreden bij het ruimen van afgeworpen vliegtuigbommen in Nederland voor (overheids)hulpdiensten en gemeenten Kapitein Haddock uit Kuifje Duizend bommen en granaten 2

3 Colofon Persoonlijke gegevens: Marijn van Eijsden Zwanebloem LT Alphen aan den Rijn Brandweer Hollands Midden Afdelingshoofd Vakbekwaamheid Postbus 1123, 2302 BC Leiden Gegevens opleiding: Instituut Fysieke Veiligheid Kempenbergerweg RW Arnhem Politieacademie Pannenhoef ST Ossendrecht MCPM leergang 4 (311N0004) Studentennummer Kernopgave Kernopgave Decaan: drs. Erie Braakhekke Thesisbegeleider: dr. Menno van Duin Masterthesis eindscriptie Datum 26 januari 2015 Versie 1.2 definitief 3

4 Voorwoord Vrijdag 11 januari De eerste dag Master of Crisis and Public Order Management leergang vier. Nu, ruim twee jaar later, zit het er bijna op. Met het inleveren van deze thesis is de opleiding nagenoeg geheel ten einde. Medio maart volgt een mondelinge toelichting op het onderzoek en dan zit het er echt op. Twee jaar lang elke vrijdag naar Schaarsbergen of Ossendrecht om op het Instituut Fysieke Veiligheid of de Politieacademie lessen te volgen. De vrijdag was daarmee de afgelopen twee jaar een prettige afwisseling van de dagelijkse werkomgeving. Ik heb er veel plezier aan beleefd en ik heb er veel van opgestoken, maar ik ben blij dat het erop zit. De combinatie van een (master)studie naast een volledige drukke en verantwoordelijke functie bij de brandweer heeft veel vrije tijd en energie gekost. Ik ben mijn werkgever, Brandweer Hollands Midden in persoon van regionaal commandant Henk Meijer en zijn plaatsvervanger Hans Zuidijk, veel dank verschuldigd vanwege hun bereidheid om mij deze opleiding te laten volgen. Ik hoop dat de resultaten zichtbaar zijn in ons dagelijkse werk. Ten aanzien van deze scriptie wil ik een aantal mensen bedanken voor hun bijdrage. Alle geïnterviewde personen ben ik dank verschuldigd voor hun medewerking en de prettige gesprekken die wij hebben gevoerd. Menno, bedankt voor je kritische feedback op alle concepten van de scriptie die onder je ogen zijn geweest. Manon, bedankt voor je eigenwijze commentaar op al mijn werk. Met jouw kennis en deskundigheid heb je me enorm geholpen. Ik ben blij dat je mijn zus bent. En als laatste, maar zeker niet de minste, wil ik mijn vriendin Davinia bedanken voor de steun en het begrip dat ik veel van onze gezamenlijke vrije tijd aan de studie heb besteed. Ik ga afronden, maar niet voordat ik alle docenten, mijn medestudenten, de decanen Ralf en Erie en natuurlijk Belinda bedank voor hun bijdrage aan mijn ontwikkeling. Het waren twee fantastische jaren. Alphen aan den Rijn, januari 2015 Marijn van Eijsden 4

5 Inhoudsopgave Samenvatting... 7 Hoofdstuk 1 Inleiding Aanleiding Vraagstelling Relevantie voor de beroepspraktijk Leeswijzer Hoofdstuk 2 Opzet en verantwoording van de onderzoeksmethodiek Inleiding Theoretisch onderzoek Empirisch onderzoek: casusonderzoek Empirisch onderzoek: interviews Verantwoording Hoofdstuk 3 Actoren en hun achtergrond Explosieven Opruiming Dienst Defensie Geschiedenis van de EODD Huidige situatie EODD Gemeente De positie van de gemeente Bekostiging van een ontmanteling Overheidshulpdiensten Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure Politie Brandweer Ambulance Overige betrokken actoren Conclusie Hoofdstuk 4 Theoretisch kader Crisis nader bekeken De (mini-)crisis en de beheersing Crisisleiderschap en crisismanagement Crisisbesluitvorming De rol van emoties in besluitvorming Perceptie van risico s en gevolgen voor besluitvorming Expertise Aanpak van de (mini-)crisis Structuur en netwerk Proces Project

6 Hoofdstuk 5 Van theorie naar empirie Samenvatting van de onderzochte theorie en hypothesen De crisis nader bekeken Crisisbesluitvorming De aanpak van de (mini-)crisis Koppeling naar empirie Hoofdstuk 6 De praktijk Beschrijving van de casussen Bevindingen De crisis nader bekeken Crisisbesluitvorming De aanpak van de (mini-)crisis Hoofdstuk 7 Conclusies, aanbevelingen en discussie Conclusies en aanbevelingen Discussie Bijlage A: Literatuurlijst Bijlage B: Lijst geïnterviewde personen Bijlage C: Akkoordverklaring werkgever op onderwerp thesis Bijlage D: interviewprotocol

7 Samenvatting Deze scriptie is het eindproduct van de vierde leergang Master of Crisis and Public Order Management. Het onderwerp dat gekozen is voor dit onderzoek betreft de ontmanteling van afgeworpen vliegtuigbommen uit de Tweede Wereldoorlog. Op basis van informatie uit die periode wordt geschat dat ongeveer tien procent van de afgeworpen munitie niet tot ontploffing is gekomen. Dat betekent dat er in Nederland naar verwachting nog vele niet geëxplodeerde vliegtuigbommen gevonden zullen worden in de komende jaren. De directe aanleiding om dit onderwerp nader te onderzoeken is de grote diversiteit in niveaus van (multidisciplinaire) opschaling bij de vondst van een vliegtuigbom. Vanwaar deze verschillen? Dit heeft geleid tot de volgende onderzoeksvraag: Welke elementen zijn bepalend voor de operationele en bestuurlijke impact van een (on)geplande bomruiming en is het op basis hiervan mogelijk en wenselijk om te komen tot een uniforme werkwijze voor de ontmanteling van conventionele bommen voor de hulpdiensten en het bestuur in Nederland? Het kwalitatief explorerend onderzoek bestaat uit een theoretisch deel en een empirisch deel. In het praktijkonderzoek is zowel gebruik gemaakt van casuïstiek uit de periode als van interviews met operationele en bestuurlijke betrokkenen. Voor de theorie zijn drie verschillende invalshoeken gekozen. In het eerste deel is gekeken wat voor soort crisis een ontmanteling eigenlijk is en welk leiderschap hier het beste bij past. In het tweede deel is nader onderzocht wat crisisbesluitvorming inhoudt en welke invloed emoties, perceptie van risico s en expertise hebben op deze besluitvorming. Tot slot is gekeken naar de aanpak van de ontmanteling. Hierbij is ingezoomd op zowel het netwerk van actoren, als de projectmatige en de procesmatige werkwijzen. Bij een ontmanteling zijn vaak vele actoren betrokken. Al deze actoren hebben hun eigen belangen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Er is eigenlijk altijd sprake van een multidisciplinaire samenwerking. Er kan sprake zijn van een GRIP-opschaling. GRIP is de afkorting van Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure. In de eerste plaats werken vooral de operationele hulpdiensten aangevuld met de gemeente en de Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD) samen. Situationeel wordt dit multidisciplinaire team aangevuld met andere betrokken partijen zoals Rijkswaterstaat, Prorail, de Gasunie of het Hoogheemraadschap. Dit is afhankelijk van de omgeving waarin de bom is gevonden en de risico s die er zijn. Op basis van de theorie kan de vondst en de daaropvolgende ontmanteling als mini-crisis beschouwd worden. Er is immers sprake van (perceptie van) dreiging, er is sprake van (een gevoel van) urgentie en er is kortstondig veel (lokale) media-aandacht. Dit vraagt om krachtig leiderschap. Men verwacht van de overheid anticiperend beleid en effectief crisismanagement. Een crisis wordt zowel operationeel ( uniformen ) als bestuurlijk ( maatpakken ) aangepakt. Besluitvorming in tijden van crisis vraagt veel van de beslissers. Besluiten kunnen op diverse wijzen tot stand komen. De rationele besluitvorming zet de verschillende opties tegen elkaar af en de keuze valt op de oplossing die het beste lijkt. Er 7

8 zijn wetenschappers die menen dat besluitvorming voornamelijk op basis van herkenning plaatsvindt. Anderen menen dat besluitvorming in hoge mate emotioneel gestuurd wordt, waarna de ratio de emotionele keuze positief bevestigt. De persoonskenmerken van de besluitvormers spelen hierin een rol. Expertise op een bepaald thema wordt gezien als een verlengstuk van intuïtief handelen. Om over expertise te kunnen spreken moet voldaan worden aan twee voorwaarden: er moet voldoende regelmaat in de gebeurtenis zijn om voorspelbaar te zijn en de expert moet voldoende gelegenheid hebben om te oefenen. In de aanpak van de ontmanteling is er altijd sprake van een netwerk van diverse betrokken actoren. De structuur van het netwerk kan variëren. Niet altijd is er sprake van een formele hiërarchische structuur in de aanpak van een crisis. Binnen een multi-actornetwerk is er sprake van wederzijdse afhankelijkheden. De werkwijze om een crisis aan te pakken is niet in te delen als zuiver proces- of zuiver projectmatig. Beide werkwijzen hebben voor- en nadelen. Het voordeel van projectmatig werken boven procesmatig werken is dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle betrokken actoren duidelijk zijn. Naar aanleiding van de onderzochte literatuur is een aantal veronderstellingen (hypotheses) opgesteld die in het empirisch deel van het onderzoek getoetst zijn. Naar aanleiding van het praktijkonderzoek konden niet alle hypotheses bevestigd worden. Zo blijkt een ontmanteling niet standaard een mini-crisis te zijn, maar vooral een incident. Een enkele keer is er wel sprake van een mini-crisis, maar nooit meer dan dat. De opschaling naar GRIP 1 blijkt vaak wel te kloppen, maar is niet de maximale opschaling tot definitieve identificatie. Een enkele keer wordt er zelfs helemaal niet opgeschaald in de structuur van GRIP. Ook blijkt uit het onderzoek niet expliciet dat emoties en perceptie van risico s in hoge mate de operationele besluitvorming hebben beïnvloed. Wel wordt onderkend dat, door gebrek aan ervaring, individuele percepties een rol (kunnen) spelen. Er is niet gebleken dat er bij een stabiele situatie wordt afgeschaald en dat er vervolgens voorbereidende werkzaamheden, onder regie van de gemeente, plaatsvinden voor de nader te plannen ontmanteling. In de onderzochte casussen is er geen sprake geweest van een niet-stabiele bom. Er is geen eenduidige wijze van aanpak geconstateerd. Wel is bevestigd dat de projectmatige aanpak van een ontmanteling de voorkeur heeft omdat deze structuur duidelijkheid biedt voor alle betrokkenen. Op basis van de conclusies is een aantal aanbevelingen te doen. De eerste aanbeveling is om altijd op te schalen naar een GRIP 1-niveau. Dit biedt de zekerheid dat alle relevante actoren samen met de EODD het operationele multidisciplinaire team vormen. Indien na identificatie van het explosief blijkt dat de situatie niet stabiel is, staat het operationele team al en hoeft er niet alsnog te worden gealarmeerd. De tweede aanbeveling is het landelijk ontwikkelen en opzetten van een standaard Plan van Aanpak voor de ontmanteling van een Conventioneel Explosief. Door dit stappenplan kan de ontmanteling van vondst tot (geplande) ontmanteling doorlopen worden. Indien de bom stabiel is, is de aanbeveling om de regie bij gemeente te leggen en af te schalen. De voorbereiding op de nader te plannen ontmanteling vindt multidisciplinair plaats. Indien de bom instabiel is, is de aanbeveling om de regie bij de veiligheidsregio te leggen en indien 8

9 nodig verder op te schalen in de GRIP-structuur. De laatste aanbeveling is om in algemene zin meer aandacht te geven aan de invloeden van emoties en percepties bij alle functionarissen die actief zijn in de crisisbeheersing en -bestrijding. Aan de hand van het onderzoek is een aantal punten van discussie naar voren gekomen. Ten eerste de representativiteit van het onderzoek. Er zijn slechts acht casussen nader bekeken, daar waar er landelijk gezien vele tientallen ontmantelingen per jaar plaatsvinden. Ook is het aantal respondenten een kleine greep uit het totaal van personen die betrokken zijn (geweest) bij een of meerdere ontmantelingen. Een groter opgezet onderzoek zal meer data verschaffen en mogelijk andere uitkomsten. Bij de gesprekken bleek dat er zeer verschillende gedacht werd door bestuurders over de nut en noodzaak van opschaling in de GRIP-structuur bij een ontmanteling. De vraag rijst of dit specifiek geldt voor een ontmanteling of ook bij andere incidenten. Onderwerp van discussie zijn de veiligheidsmaatregelen die genomen worden in relatie tot de opinie van de (mondige) burger. Hoewel de maatregelen vooral bedoeld zijn ter bescherming van de bevolking, ervaart zij deze vaak als onnodig. Hoezo gevaarlijk? De bom ligt er al jaren, is van grote hoogte komen vallen en nu ineens is het gevaarlijk. Er moet balans gezocht worden tussen de reële kans op de gebeurtenis en het ergst denkbare scenario. Ook een punt van discussie is het afschalen van GRIP als blijkt dat de bom stabiel is. Dit gebeurt nu niet en er is geen eenheid van opvatting geconstateerd over de voor- en nadelen van het in stand houden van de GRIP. Tot slot een algemeen discussieonderwerp, namelijk de grote hoeveelheid functionarissen in de crisisbeheersing, zowel operationeel als bestuurlijk. Zijn deze mensen allemaal op hetzelfde niveau van kennis en kunde en mag je van een ieder hetzelfde kwaliteitsniveau verwachten? Ervaring opbouwen in crisisbestrijding en crisisbesluitvorming blijft heel lastig gezien de lage frequentie van voorkomen. 9

10 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Nederland ligt (nog steeds) vol met Conventionele Explosieven (CE) uit de Tweede Wereldoorlog. Naast diverse vormen van munitie gaat het vooral om afgeworpen vliegtuigbommen. Zowel Duitse, Amerikaanse maar vooral Engelse bommen worden met grote regelmatig blootgelegd tijdens werkzaamheden op land of in water. Vaak zijn dit bommen van divers explosief gewicht die op scherp staan. Naar schatting is ongeveer tien procent van de afgeworpen vliegtuigbommen tijdens de Tweede Wereldoorlog niet geëxplodeerd. Hoeveel vliegtuigbommen er precies in Nederland liggen is onbekend, maar naar verwachting zullen er in de komende jaren nog vele gevonden worden. Dit kan in principe overal in Nederland gebeuren. Uiteraard zijn er locaties in het land, waar de kans op het vinden van een dergelijk explosief groter is dan elders. Dit heeft vooral te maken met het militaire belang van deze plaatsen in de oorlog. Deze locaties zijn veelvuldig doelwit geweest van bombardementen. Het identificeren en ruimen van de aangetroffen bommen wordt door de Explosieven Opruiming Dienst van Defensie (EODD) uitgevoerd. Jaarlijks ruimt de EODD tussen de en explosieven op. Dit zijn niet alleen conventionele (vliegtuig)bommen, maar ook andere explosieven zoals granaten, mijnen en zelfgemaakte explosieven, ook wel Improvised Explosive Devices (IED) genaamd. Bij het aantreffen en de ontmanteling van een conventionele bom die op scherp staat, zijn vele partijen betrokken. Naast de reguliere operationele overheids(hulp)diensten zoals brandweer, politie en ambulance, is de aard en soort van betrokken actoren afhankelijk van de situatie waarin het explosief is aangetroffen. In elk geval zijn de gemeente waarin het explosief is aangetroffen en de EODD van de partij. Tijdens de studie Master of Crisis and Public Ordermanagement is het mij opgevallen dat er vele varianten zijn in operationele en bestuurlijke opschaling bij ontmantelingen. De opschaling in operationele en bestuurlijke zin bij de diverse (on)geplande ruimingen varieert in een zogenaamde Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP) van niveau 0 (geen coördinatie) tot en met niveau 4 (coördinatieniveau met meerdere betrokken gemeenten). Wat maakt nu dat er een dergelijke grote diversiteit zit in deze opschalingen? Waarom is er behoefte aan opschaling in coördinatie? Blijkbaar zijn bomontmantelingen in vele varianten van opschaling mogelijk. Het eindresultaat van de ontmanteling is ondanks het gekozen niveau van de opschaling steeds weer gelijk; de bom wordt vernietigd, al dan niet op de locatie van aantreffen. Blijkbaar functioneert het systeem dus in alle maten van opschaling. Het aantreffen en ontmantelen van CE is enerzijds heel technisch van aard. Het betreft immers een scala aan soorten munitie waarvan de EODD de werking en mogelijke uitwerking kent. Op basis van deze objectieve criteria kunnen de diverse gevonden CE met elkaar 10

11 vergeleken worden. Maar dat is niet het enige wat een belangrijke rol speelt bij het aantreffen en het ontmantelen van CE. Er is ook de impact op de hulpverleners, de impact op de bestuurders en de impact op de omgeving. Het woord bom leidt bij elk individu tot een bepaalde beeldvorming (ernst van de situatie, omvang) en risicoperceptie. Deze subjectieve beleving kan de impact van de vondst van een CE behoorlijk beïnvloeden en daarmee ook de besluitvorming beïnvloeden. 1.2 Vraagstelling Bovenstaande uiteenzetting heeft geleid tot de volgende vraagstelling: Welke elementen zijn bepalend voor de operationele en bestuurlijke impact van een (on)geplande bomruiming en is het op basis hiervan mogelijk en wenselijk om te komen tot een uniforme werkwijze voor de ontmanteling van conventionele bommen voor de hulpdiensten en het bestuur in Nederland? In het onderzoek zal nader gekeken worden naar de operationele en bestuurlijke dilemma s en belangen die er zijn bij het aantreffen en ontmantelen van een niet geëxplodeerde CE. Er wordt gezocht naar te onderscheiden kenmerkende overeenkomsten en verschillen in operationele en bestuurlijke aanpak tussen bomruimingen. Dit geldt zowel voor opschaling op hetzelfde niveau van GRIP als tussen de verschillende niveaus van opschaling. Ook wordt gezocht of een ontmanteling in operationele en bestuurlijke aanpak verschilt van een normale crisis zoals een grote brand met gevaar voor en effecten op de omgeving. Tot slot wordt onderzocht of de werkwijze van de EODD in de diverse casussen verschilt en of er behoefte is aan een bestuurlijk en/of operationeel protocol vanuit de operationele hulpdiensten, de bestuurders en de experts zijnde de EODD. 1.3 Relevantie voor de beroepspraktijk Er worden met regelmaat bommen uit de Tweede Wereldoorlog gevonden in het hele land. Vrijwel alle veiligheidsregio s hebben te maken (gehad) met ontmantelingen van CE. De EODD heeft haar eigen procedures en protocollen voor ontmantelingen en is de enige dienst die bommen mag ontmantelen. Echter, als één van de actoren in een multidisciplinair operationeel team is de EODD deels afhankelijk van de regionale of lokale werkwijzen. De constatering van de EODD is dat er geen uniforme werkwijze in de verschillende veiligheidsregio s is voor de aanpak van een (on)geplande ontmanteling. De Officier van Dienst van de brandweer is één van de actoren die betrokken is bij een ontmanteling. Zelf ben ik Officier van Dienst brandweer in de veiligheidsregio Hollands Midden. De afgelopen jaren is er in deze veiligheidsregio een groot aantal bommen gevonden. Naar verwachting zal dit in de toekomst ook nog met regelmaat gebeuren. Dat maakt het voor mij persoonlijk een interessant onderwerp, omdat het rechtstreeks aan mijn (dagelijkse) werk gerelateerd is. 11

12 Doel van het onderzoek is om aanknopingspunten te ontdekken voor een standaard wijze van bestrijding en afhandeling bij een bomruiming voor alle operationele diensten en het bestuur, die aansluiting vindt bij de (landelijke) werkwijze van de EODD. Als uit het onderzoek blijkt dat er een protocol geformuleerd kan worden zou dat bruikbaar zijn voor de gevaar- en crisisbeheersing in heel Nederland op dit specifieke thema. 1.4 Leeswijzer Het rapport is opgebouwd uit zeven hoofdstukken en vier bijlagen. Het eerste hoofdstuk behandelt de aanleiding voor deze thesis en de relevantie voor de beroepspraktijk. Hoofdstuk twee beschrijft de opzet en de verantwoording van het onderzoek. Hoofdstuk drie gaat kort in op de belangrijkste actoren in het totale proces van (on)geplande ontmanteling van een CE. Hierbij wordt kort ingezoomd op de actor en de achtergronden. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier het theoretisch kader uitgewerkt, waarna aansluitend in hoofdstuk vijf de bevindingen uit dit theoretisch onderzoek worden samengevat en een aantal hypotheses wordt uitgewerkt. Hoofdstuk zes behandelt de onderzochte casuïstiek en de bevindingen uit de casuïstiek en gehouden interviews. In hoofdstuk zeven komen de conclusies en aanbevelingen aan bod. Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht geschonken aan discussieonderwerpen die in het onderzoek gedetecteerd zijn. In de bijlagen die volgen na hoofdstuk zeven zijn de literatuurlijst (bijlage A), de lijst respondenten ten behoeve van de gesprekken (bijlage B), de akkoordverklaring voor het thesisonderwerp vanuit de werkgever (bijlage C) en het interviewprotocol (bijlage D) opgenomen. 12

13 Hoofdstuk 2 Opzet en verantwoording van de onderzoeksmethodiek 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd. Het totale onderzoek bestaat uit drie delen. Ten eerste het literatuuronderzoek, dat de basis vormt voor het theoretisch kader over dit specifieke onderwerp. Ten tweede het casusonderzoek, waarin in totaal acht verschillende bomruimingen in Nederland in de periode nader beschouwd zijn. Deze casussen zijn onderling met elkaar vergeleken op zoek naar overeenkomsten en verschillen. Ten derde een aantal gesprekken met betrokken actoren. Door middel van interviews met burgemeesters, ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid van gemeenten en Operationeel Leiders van de Veiligheidsregio is de beleving van het bestuur en de operationeel betrokkenen op de impact en afhandeling van een ontmanteling getoetst in de praktijk. De resultaten en daarbij horende conclusies van het empirisch onderzoek (casussen en interviews) worden in hoofdstuk zes verder uitgewerkt. 2.2 Theoretisch onderzoek In het theoretisch onderzoek wordt getracht om de vondst van een CE en de daaropvolgende ontmanteling vanuit het perspectief van crisisbeheersing en crisismanagement te duiden. Op basis van de gevonden theorie wordt een aantal hypotheses geformuleerd over de wijze waarop een ontmanteling van een CE het beste aangepakt kan worden. Het theoretisch kader is als volgt opgebouwd. In de eerste paragraaf wordt de vondst en ontmanteling van een CE als (mini-)crisis nader bekeken. Daarbij is ook gekeken naar het crisismanagement en welk leiderschapsaspecten nodig zijn om effectief crisismanagement toe te passen. De reden om voor deze invalshoek te kiezen is om de positie van een (on)geplande ontmanteling in de crisisbeheersing een plek te geven. Is een ontmanteling een incident of méér dan dat? Wat is er nodig om zo n gebeurtenis tot een goed einde te brengen? Er is voor deze invalshoek gezocht naar literatuur die specifiek (vliegtuig)bommen en ontmantelingen beschrijft. Hiervan is echter heel weinig literatuur beschikbaar. Er is slechts één specifiek onderzoek gevonden over een ontmanteling van een vliegtuigbom. Dit betreft een onderzoek van het Crisis Onderzoek Team (COT) over de operatie Bellebom. Dit betrof de ontmanteling van een vliegtuigbom in de Bellevoysstraat in het centrum van Rotterdam in Vervolgens is gezocht naar meer generieke literatuur over crisis, crisisbeheersing, crisisbestrijding, risicoperceptie, risicobeleving, impact, risicocommunicatie en leiderschap. In de tweede paragraaf wordt nader ingegaan op besluitvorming die plaatsvindt bij crisis. In deelparagrafen worden de invloed en gevolgen van perceptie, emoties en expertise bij (crisis)besluitvorming nader beschreven. De reden om voor deze elementen te kiezen is de veronderstelling dat emoties, perceptie van risico s en expertise over een onderwerp een rol 13

14 spelen in de besluiten die genomen worden in crisis. Een ontmanteling heeft een bepaalde mate van dreiging. Er kan immers een bom exploderen. Deze dreiging wordt divers gepercipieerd. Hoe komt dit tot stand en welke invloed heeft de perceptie van de risico s op de te nemen of genomen besluiten? Om dit te kunnen beschrijven is literatuur op het vakgebied psychologie bestudeerd. In generieke zin is de algemene werking van het menselijke brein en het maken van keuzes onderzocht. Hoe komt besluitvorming in feite tot stand? Daarnaast is specifiek gezocht naar de invloeden van stress op het nemen van beslissingen. Wat betekent stress voor de besluitvorming? Heeft stress invloed of niet en op welke wijze kan deze kennis bijdragen aan de kwaliteit van de besluitvorming in tijden van crisis? Welke invloed heeft expertise op de besluitvorming? In de derde paragraaf wordt er gekeken naar de aanpak van een (mini-)crisis. Wat is nu eigenlijk de beste werkwijze om een ontmanteling vorm te geven? Er is gezocht naar literatuur over netwerkstructuur, project- en procesmanagement. Kan een ontmanteling het beste als een proces of als een project worden beschouwd? In een conceptueel model ziet het theoretisch kader er als volgt uit: Figuur 1: conceptueel model theoretisch kader Bij de drie invalshoeken zijn diverse zoektermen gedefinieerd. Met deze zoektermen is op internet via diverse zoekmachines gezocht naar relevante bronnen. Waar relevant is de gevonden informatie gebruikt om het theoretisch kader te maken. Er is gebruik gemaakt van de expertise van de mediatheek van de Politieacademie in het zoeken naar relevante literatuur en bronnen. De literatuur en de bronnen die zijn gevonden hebben de input geleverd voor hoofdstuk drie en hoofdstuk vier van deze thesis. In hoofdstuk drie zijn de belangrijkste partijen en hun achtergrond beschreven, die tijdens de ontmanteling van een explosief een rol spelen. 14

15 Deze uiteenzetting van actoren is noodzakelijk om vanuit het casusonderzoek en het empirisch onderzoek begrip te hebben van de gebeurtenissen en om een vergelijking te kunnen maken. Hoofdstuk vier is het theoretisch kader op basis van de drie gekozen invalshoeken. 2.3 Empirisch onderzoek: casusonderzoek Voor het casusonderzoek is eerst een lijst met nader te onderzoeken ontmantelingen uit de afgelopen vier jaar samengesteld. Hierbij is bewust gekozen voor een relatief beperkte tijdspanne van vier jaar in verband met de vergelijkbaarheid van de casussen. Ook is gekozen voor een diversiteit in niveaus van opschaling in de GRIP-structuur om zo een goede vergelijking te kunnen maken tussen de wijze van afhandeling. Hierbij zijn zowel gelijkwaardige niveaus met elkaar vergeleken, als verschillende niveaus van opschaling. Via internet en contacten met de Veiligheidsregio s, de betrokken gemeenten en de EODD is informatie over de verschillende casussen verzameld. In totaal zijn acht verschillende casussen gekozen. De gekozen casussen en hun niveau van opschaling zijn: GRIP 0 GRIP 1 GRIP 2 GRIP 3 GRIP 4 1. Provincie Zeeland, Veiligheidsregio Zeeland, diverse ontmantelingen in periode Gemeente Eindhoven, Veiligheidsregio Zuidoost Brabant, diverse ontmantelingen in periode Gemeente Zuidplas, Veiligheidsregio Hollands Midden, 9 juli 2013, bom in weiland nabij A12, op hogedruk gasleiding 4. Gemeente Leiden, Veiligheidsregio Hollands Midden, 31 oktober 2013, bom in baggerschuit nabij spoorbrug centrum Leiden 5. Gemeente Hilvarenbeek, Veiligheidsregio Midden West Brabant, 8 september 2011, elf bommen in kanaal bij een sluis 6. Schiphol Airport, gemeente Haarlemmermeer, Veiligheidsregio Kennemerland, 29 augustus 2012, bom nabij C-pier 7. Gemeente Rhenen, Veiligheidsregio Utrecht, 6 december 2011, bom op schip in baggerdepot nabij Elst 8. Gemeente Leiden, Veiligheidsregio Hollands Midden, 16 mei 2014, bom in baggerschuit nabij spoorbrug centrum Leiden De reden om voor deze acht casussen te kiezen was de diversiteit in complexiteit van de ontmantelingen en de verschillende niveaus van opschaling. Hierdoor zijn overeenkomsten en verschillen waarschijnlijk goed te duiden. De casussen zijn op hoofdthema s onderling vergeleken op zowel de harde feitelijke technische elementen, als op de zachte subjectieve elementen. Er is dus niet alleen gekeken naar type bom en schade afstanden, maar ook naar de situatie waarin de bom is aangetroffen en ontmanteld. Welke aspecten hebben nu direct of indirect invloed gehad op het gekozen niveau van opschaling? 15

16 2.4 Empirisch onderzoek: interviews Op basis van de theorie en de casuïstiek is er een interviewprotocol opgesteld met daarin de belangrijkste (deel)vragen die aansluiten bij de hoofdvraagstelling van deze thesis. Via de diverse bestuurssecretariaten is contact gelegd met burgemeesters met het verzoek om een interview. Op een aantal burgemeesters na is het gelukt om met de bij de casuïstiek betrokken burgemeesters te spreken. Ook is er een burgemeester geïnterviewd die wel ervaring heeft in ontmantelingen, maar wiens ervaringen niet in het casusonderzoek is opgenomen. Daarnaast is gesproken met operationeel leidinggevenden of functioneel verantwoordelijken van de diverse veiligheidsregio s. Bij de interviews met de burgemeesters zijn de medewerker(s) Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente aangesloten of er is apart met hen gesproken. Tussentijds zijn een aantal gesprekken met de EODD gevoerd. Deze gesprekken hebben de onderzoeker meer inzicht gegeven in de werkwijze en ervaringen van de EODD. Tijdens de interviews zijn de diverse (deel)vragen behandeld. In deze interviews lagen de onderwerpen, de bijhorende vragen en hun volgorde in hoofdlijnen vast. Voorafgaand aan de geplande interviews is het interviewprotocol digitaal toegezonden ter voorbereiding op het gesprek. Naast algemene informatie over de onderzoeker, de opleiding en de aanleiding voor het interview, waren de vragen opgenomen in het protocol. Elke gesprek is gestart met een wederzijdse kennismaking en uitleg over het onderwerp en het gesprek. De lijst met vragen is niet chronologisch doorlopen, maar heeft richting gegeven aan het gesprek. De volgende elementen zijn behandeld in alle interviews: De ervaring met (on)geplande ontmantelingen van betrokkene(n) De vergelijking van een ontmanteling met een regulier crisis Visie op een landelijk standaard protocol voor ontmantelingen. Gedurende het interview is door het doorvragen op relevante antwoorden aanvullende data gegenereerd. De interviews hebben gemiddeld één uur geduurd. Alle gesprekken zijn met toestemming van de geïnterviewden opgenomen met een geluidsrecorder. In bijlage B is de lijst met geïnterviewde personen opgenomen. Er is tijdens de gesprekken onder andere gesproken over de bestuurlijke en operationele belangen en dilemma s die tijdens een ontmanteling spelen. Tijdens de interviews is de onderzochte casuïstiek waar mogelijk gebruikt als voorbeeld in het gesprek. 2.5 Verantwoording Het onderzoek dat uitgevoerd is, is een kwalitatief explorerend onderzoek. Omdat er diverse methoden van dataverzameling en diverse bronnen zijn gebruikt, is er sprake van methodische triangulatie (Baarda et al., 2009, p. 187). Er is gebruik gemaakt van theorie, gesprekken en casus ten behoeve van het onderzoek. Hiermee is er geborgd dat de onderzoeksvraag vanuit verschillende invalshoeken wordt bekeken. Om te voldoen aan de ethische vereisten van het onderzoek is het van belang om te melden dat alle respondenten vrijwillig met het onderzoek mee hebben gewerkt. Omwille van de anonimiteit zijn de resultaten van de gesprekken niet te herleiden naar individuele personen die hebben 16

17 meegewerkt aan het onderzoek. Alle gegevens zijn anoniem verwerkt en de uitkomsten van het onderzoek hebben geen nadelige gevolgen voor de respondenten. Om het kwalitatieve onderzoek betrouwbaar te kunnen noemen, moeten alle resultaten en conclusies, die door de onderzoeker zijn gevonden, onafhankelijk van toeval, controleerbaar en inzichtelijk zijn (Baarda et al., 2009, p. 196). De casuïstiek is op basis van beschikbare bronnen gekozen. Hierna zijn diverse personen benaderd voor een interview. Hiervoor is vooraf een vragenlijst opgesteld en vooraf aan de respondenten toegezonden. Alle gesprekken zijn opgenomen met een geluidsrecorder. De gemaakte geluidsopnames zijn gelabeld en bewaard. Het gesprek is door de onderzoeker thuis uitgewerkt in een verslag. Dit conceptverslag is toegezonden aan de geïnterviewden om hen de kans te geven een reactie op juistheid en volledigheid van de weergave te geven. De uitgewerkte verslagen van de interviews zijn na aanpassing en akkoord van de geïnterviewden eveneens gelabeld en opgeslagen. Alle ontvangen data behorend bij een casus is openbare informatie geweest die via een open source of via een contactpersoon verkregen is. Deze bronnen zijn eveneens bewaard. Het onderzoek is hiermee volledig herleidbaar en inzichtelijk. De resultaten en de conclusies zijn daarom controleerbaar, wat weer bijdraagt aan de betrouwbaarheid van het onderzoek. De bevindingen en conclusies van het onderzoek zijn naar waarschijnlijkheid ook van toepassing op vergelijkbare situaties, die niet onderzocht zijn. In samenhang met de keuze voor het kwalitatieve explorerende onderzoek, waarbij gebruik is gemaakt van methodische triangulatie, is er voldoende validiteit (of geldigheid) van het onderzoek (Baarda et al., 2009, p ). 17

18 Hoofdstuk 3 Actoren en hun achtergrond Bij het gepland of ongepland ontmantelen van een CE zijn vaak veel partijen betrokken. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste actoren bij een ontmanteling nader toegelicht. 3.1 Explosieven Opruiming Dienst Defensie Geschiedenis van de EODD Volgens het proefschrift van De Weger (2006) zijn er zes belangrijke binnenlandse veiligheidstaken te onderscheiden voor de Nederlandse krijgsmacht. Eén van deze taken betreft het ruimen van explosieven. Hoewel er meer taken zijn voor Defensie in relatie tot de binnenlandse veiligheid, is juist deze taak goed zichtbaar voor de civiele omgeving. Hierdoor levert deze taak een aanzienlijk grote bijdrage op aan de binnenlandse veiligheid. Waar voorheen de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Marine over eigen EOD-teams beschikten, zijn deze teams sinds 3 juni opgegaan in één organisatie, de Explosieven Opruiming Dienst Defensie. De EODD kent een dynamische geschiedenis in het ruimen van explosieven buiten militair terrein. De voormalige Hulpverleningsdienst (nader te noemen: HVD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken ruimde sinds WO II al conventionele en geïmproviseerde explosieven buiten militair terrein. De Explosieven opruimingsdienst van het Ministerie van Defensie bestond in die periode wel, maar hun taak was slechts het opsporen en ruimen van explosieven op militair terrein. In 1962 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken de vraag gesteld aan de Minister van Defensie of de krijgsmacht het ruimen van explosieven volledig van de HVD kan overnemen. Uiteindelijk wordt pas in 1971 besloten dat het ruimen van explosieven door Defensie uitgevoerd zal gaan worden in plaats van door de HVD. Dit geldt echter alleen voor de ontmanteling van Conventionele Explosieven (CE) en (nog) niet voor het onschadelijk maken van Improvised Explosive Devices (IED). Deze specifieke taak blijft bij Binnenlandse Zaken en wordt uitgevoerd door de HVD. Pas in 1973 wordt ook deze taak overgedragen aan Defensie. Dit wordt echter pas in 1976 door de toenmalige regering geformaliseerd Huidige situatie EODD Bij de vondst van een mogelijk explosief wordt door de Teamleider Explosieven Verkenning (TEV) van de politie een eerste verkenning gedaan. Bij zijn vermoeden dat het inderdaad een explosief betreft zal de EODD in kennis worden gesteld. De EODD is de enige organisatie in Nederland die wettelijk bevoegd is om alle explosieven (CE en IED s) te ruimen. Dit is vastgelegd in de Politiewet 1993 en in een convenant tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Defensie, d.d. 24 augustus LTZ1 W. Meurer 18

19 De belangrijkste taken van de EODD zijn (Meurer, 2014): Opsporen CE Onder opsporen wordt verstaan: het opsporen van niet zichtbaar aanwezige, vermoede, conventionele explosieven. Een opsporing wordt altijd voorafgegaan door een vooronderzoek. Het ruimen van CE Onder ruimen wordt verstaan: het identificeren, veiligstellen en ruimen van aangetroffen niet-gesprongen conventionele explosieven. Onder conventionele explosieven worden bedoeld; munitieartikelen die fabrieksmatig zijn aangemaakt met voornamelijk een militaire toepassing. Veelal is dit munitie die is achtergebleven na gevechtshandelingen in WO II. Ook moderne munitie wordt beschouwd als conventionele munitie. Vliegtuigbergingen WO II Op grond van nationale en internationale regelgeving zijn de nodige overheidsbelangen gemoeid met het bergen van vliegtuigwrakken uit WO II, waarin mogelijk stoffelijke resten en explosieven aanwezig zijn. Op verzoek wordt er EODD capaciteit beschikbaar gesteld tijdens de voorbereiding en berging van een wrak. In de producten en dienstencatalogus van de EODD is hierover het volgende opgenomen: De structurele nationale taak met betrekking tot het ruimen van explosieven in Nederland is vastgelegd in de Staatscourant Nr , d.d. 23 november 2009, inzake Bergen van vliegtuigwrakken en vermiste bemanningsleden uit de Tweede Wereldoorlog; opsporen en ruimen van andere explosieven dan geïmproviseerde (met daarin o.a. een verwijzing naar een besluit genomen in de Ministerraad van 13 april 1999). Ruimen van IED s Het identificeren, veiligstellen en ruimen van deze geïmproviseerde explosieven. Een andere benaming is voor een geïmproviseerd explosief is Improvised Explosive Devices (IED), die zowel nationaal als internationaal wordt gehanteerd. In de producten en dienstencatalogus van de EODD is hierover het volgende opgenomen: De taak met betrekking tot de inzet tegen geïmproviseerde explosieven in Nederland zijn vastgelegd in een Raamconvenant tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie en Defensie. Het betreft de ruiming van geïmproviseerde en conventionele explosieven ten behoeve van civiele autoriteiten, d.d. 3 maart Het convenant is oorspronkelijk gebaseerd op artikel 58 en 59 van de Politiewet en op artikel 18 van de Wet Rampen en Zware Ongevallen (WRZO) en stelt voorwaarden met betrekking tot het ter beschikking houden van EOD capaciteit ten behoeve van civiele autoriteiten. De WRZO is per vervallen. Nu is de bijstand van de EODD geregeld in Art. 51 lid 3 van de Wet Veiligheidsregio s (Wvr). Deze wijziging heeft geen invloed op de werkzaamheden van de EODD. 19

20 Tot slot kan de EODD op bevel van de Commandant der Strijdkrachten ingezet worden in het buitenland tijdens (militaire) missies. Op basis van statistische analyse van de kwantitatieve inzetten blijkt dat het aantal uitgevoerde ruimingopdrachten dat door de EODD wordt uitgevoerd vanaf 2001 stabiel blijft. Het aantal varieert tussen de 1900 tot 2100 ruimingen per jaar. Van dit aantal betreft ongeveer 95 procent het ruimen van CE. Dit zijn niet alleen de aangetroffen afgeworpen vliegtuigmunitie, maar ook andere explosieven zoals patronen, (hand)granaten en mijnen. Ongeveer vijf procent betreft het ruimen van geïmproviseerde explosieven. Figuur overgenomen uit Producten & Diensten Catalogus EODD, 2014 Bij het identificeren van aangetroffen munitie wordt allereerst vastgesteld of men al dan niet met een daadwerkelijk explosief te maken heeft. Daarna wordt bepaald van welke soort, subsoort, wapeningstoestand, kaliber en nationaliteit het CE is. De EODD bepaalt ter plaatse na een eerste verkenning op welke wijze de bom ontmanteld moet worden. Dit is afhankelijk van het soort explosief, de hoeveel springlading, de soort ontsteking, de aard van aantreffen, de staat van het explosief en de risico s voor de omgeving. De huidige organisatie van de EODD bestaat uit een aantal direct inzetbare compagnieën, een opleidingsschool en een kenniscentrum. De direct inzetbare compagnieën zijn operationeel inzetbaar voor het opsporen en opruimen van explosieven in Nederland en uitzendgebieden waar defensie actief is. De EODD-school verzorgt alle vormen van opleiding op het gebied van munitietechniek, munitieruiming en munitieveiligheid. Het kenniscentrum zorgt voor het structureel verzamelen, vastleggen en borgen van specialistische kennis binnen de EODD en stelt deze kennis intern en extern beschikbaar (Meurer, 2014). De EODD ontvangt op het meldingsbureau alle binnenkomende meldingen over aangetroffen explosieven (Blauw, nr. 21, 2010). Op basis van de risico-inschatting aan de hand van de informatie in het gesprek wordt besloten om te reageren. De EODD hanteert vier typen van meldingen waarop zij reageert: 20