Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (onder andere ter zake van inhoudingen op het inkomen en gelijke franchise voor de pensioenberekening) Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING ALGEMEEN Inleiding Het voorstel voor een Wet financiële voorzieningen privatisering ABP (Kamerstukken II 1993/94, , nrs. 1-2, hier verderte noemen: wetsvoorstel FVP/ABP) bevat een samenstel van maatregelen die ten dele direct ingrijpen in de materiële rechtspositie van het overheidspersoneel. Voor een uitvoerige beschrijving van de voormelde maatregelen moge worden verwezen naar de memorie van toelichting bij het vorenbedoelde wetsvoorstel. Hier wordt volstaan met een beknopte aanduiding van die maatregelen, voorzover van belang voor de doelstelling van dit wetsvoorstel. Deze doelstelling is, in overeenstemming met het bestendige beleid om ontwikkelingen in de materiële rechtspositie van het overheidspersoneel zo veel mogelijk overeenkomstig te laten doorwerken naar de materiële rechtspositie van de politieke ambtsdragers, om daarvoor in aanmerking komende maatregelen uit het wetsvoorstel FVP/ABP overeenkomstig in te voeren in de laatstbedoelde rechtspositie. De in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen hebben betrekking op het zogenoemde bruto-nettotraject en op de pensioenregeling. Hierbij wordt opgemerkt dat een maatregel overeenkomstig de zogenoemde reparatie invaliditeitspensioenen niet is opgenomen in dit wetsvoorstel, maar in een afzonderlijk voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers ter zake van de uitkering wegens invaliditeit alsmede regeling van de zogenoemde stimuleringsuitkering (Kamerstukken II 1993/94, , nrs. 1-2). Maatregelen, gericht op het bruto-nettotraject De materiële rechtspositie van de politieke ambtsdragers kent ook nu al een aantal inhoudingen die zijn afgeleid van inhoudingen op het loon of een loonvervangende geldelijke aanspraak van een overheidswerknemer of een gewezen overheidswerknemer. De Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa) schrijft voor dat volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels op het inkomen van de politieke ambtsdrager als zodanig een bedrag wordt F ISSN Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-gravenhage 1994

2 ingehouden als pensioenpremie. Daartoe is, althans voor de hoogte van het in te houden bedrag, aansluiting gezocht bij de regeling van het verhaal van pensioenbijdrage - die door de overheids en de onderwijsin stellingen is verschuldigd aan het Mi ö?meen burgerlijk pensioenfonds - op de ambtenaar in de zin van de Algemene burgerlijke pensioenwet (Abp-wet). De Inhoudingswet overheidspersoneel 1982, die een inhouding regelt die - zij het niet direct, maar langs de weg van een inkomens beleidsmatige benadering - verband houdt met aanspraken van sociale zekerheid, is direct van toepassing op het inkomen van de meeste categorieën van (gewezen) politieke ambtdragers als zodanig. De wet is van overeenkomstige toepassing op het inkomen van de (gewezen) voorzitter van de Eerste Kamer en van de (gewezen) voorzitter en de leden van de Tweede Kamer als zodanig. Dit laatste is geregeld bij de Wet van 22 december 1983, Stb. 651, houdende wijziging van de inhoudingswet overheidspersoneel 1982 en regeling inhouding op het inkomen van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal. Het wetsvoorstel FVP/ABP brengt veranderingen in het regiem van het pensioenbijdrageverhaal. In dat wetsvoorstel wordt voorgesteld om, anders dan in de huidige regeling, waarin de hoogte van het verhaal niet in een vaste verhouding staat tot de hoogte van de pensioenbijdrage, het verhaal een zeker «marktconform» percentage te doen belopen van de pensioenbijdrage die de overheids en onderwijsinstellingen aan het ABP afdragen. Daarbij geldt dat uit die bijdrage is geëcarteerd het deel dat is bestemd voor de financiering van de invaliditeitspensioenen tot aan het niveau van uitkeringen op grond van de Wet op de arbeidsongeschikt heidsverzekering (WAO). Voor dat deel wordt een gescheiden financiering, buiten het ABP, voorgesteld. Voorts wordt voorgesteld de Inhoudingswet overheidspersoneel 1982 in te trekken. In de plaats van de inhouding zoals geregeld bij die wet, introduceert het wetsvoorstel FVP/ABP een aantal inhoudingen die overeenkomen met de premies die ten laste komen van de werknemers in de zogenoemde marktsector ingevolge de wettelijke sociale werknemers verzekeringen. In verband met de mogelijke effecten daarvan op het netto-loon van de overheidswerknemer voorziet het wetsvoorstel in een eenmalige algemene loonsverhoging («brutering»). Het een en ander geeft aanleiding om in de Appa een wettelijke grondslag te creëren, in de plaats van de voormelde in te trekken wet, voor inhoudingen als vorenbedoeld alsmede om een overeenkomstige bruteringsmaatregel te treffen voor de politieke ambtsdragers. Wijziging van de pensioenregeling Het wetsvoorstel FVP/ABP bevat eveneens een aantal voorgestelde wijzigingen van overheidspensioenregelingen, zoals voor het burgerlijk overheids en het onderwijspersoneel neergelegd in de Abp-wet. Allereerst moet worden genoemd de invoering van een franchise bij de pensioenberekening die in alle gevallen van gelijke hoogte is, onafhan kelijk van de burgerlijke staat van de gepensioneerde. Vervolgens een andere norm voor de aanpassing van de pensioenen. In verband met de in 1993 aangevangen sectorgewijze arbeidsvoorwaarden ontwikkeling bij de overheid en het onderwijs, wordt als norm voorgesteld het gewogen gemiddelde van de wijziging van de bezoldiging die zich voordoet in de onderscheiden sectoren waarin zelfstandig wordt onderhandeld over de arbeidsvoorwaarden van het overheids en het onderwijspersoneel. Verder wordt voorgesteld de leeftijds-ondergrens van 25 jaar voor de opbouw van aanspraken op ouderdomspensioen te schrappen. Ten slotte bevat het wetsvoorstel FVP/ABP, in verband met de in het

3 vorenstaande vermelde algemene salarisverhoging, een regeling waarmee wordt bewerkstelligd dat die wijziging, gezien de ratio daarvan vanzelfsprekend, niet doorwerkt in opgebouwde pensioenaanspraken, noch in ingegane pensioenen. Financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor het Rijk De overeenkomstige invoering in de materiële rechtspositie van de politieke ambtsdragers van de eerder beschreven maatregelen gericht op het bruto-nettotraject, zullen voor het merendeel van de inkomens categorieën waartoe die ambtsdragers behoren een positief effect hebben voor het netto-inkomen. In de toelichting op artikel II wordt dit nader uiteengezet. Omgekeerd zal daardoor voor het Rijk een nadelig effect optreden in de orde van grootte van fl De invoering van een gelijke franchise voor de pensioenberekening over voor pensioen geldende tijd vanaf 1 januari 1995 betekent een hoger aanvullend pensioen voor gehuwden, een lager voor ongehuwden. Per saldo zullen er in de toekomst naar verwachting hogere Appa-pensioenen zijn, voor zo ver berekend over tijd vanaf 1 januari Het financiële effect zal uiteraard pas volledig zijn over enige tientallen jaren, zodra alle dan ingaande pensioenen geheel zijn berekend over tijd vanaf de genoemde datum. Dit effect ligt dan voor het Rijk in de orde van grootte van fl ARTIKELSGEWf JZE TOELICHTING Artikel I De onderdelen A tot en met D De algemene salariswijziging in verband met de introductie van inhoudingen gebaseerd op de werknemerspremies ingevolge de wettelijke loondervingsverzekeringen (zie hiervoor onderdeel W) is een wijziging die wegens de aard ervan niet behoort doorte werken in pensioenaanspraken die zijn opgebouwd tot het tijdstip van die wijziging. Zonder nadere voorziening zou dat volgens een pensioenregeling als die van de Appa, waarin in beginsel alle voor pensioen geldige tijd wordt vergolden met pensioen naar het «eindloon», echter wel gebeuren. Onderdeel A strekt er daarom toe te bewerkstelligen dat over het tijdvak tot 1 januari 1995 en over het tijdvak vanaf die datum afzonderlijk pensioen wordt berekend. Mede doordat de Appa nu al een afzonderlijke pensioenberekening over de tijdvakken vóór 1 januari 1986 en na 31 december 1985 voorschrijft, ziet het gewijzigde artikel 13a (onderdeel A) er gecompliceerd uit. Dat is helaas niet te vermijden. Dit artikel houdt in relatie tot de artikelen 14, 14a en het voorgestelde nieuwe artikel 14aa (onderdeel E) het volgende in. Uitgangspunt is de pensioenberekening naar het eindloon. In het kader van hoofdstuk 4, dat behoort tot de tweede afdeling van de Appa (Ministers en Staatssecretarissen) luidt de invulling van het begrip eindloon: de laatstelijk als minister genoten wedde. Indien die wedde is genoten na 31 december 1994 wordt zij voor de pensioenberekening over het tijdvak tussen 31 december 1985 en 1 januari 1995 gecorrigeerd voor de verhoging per die datum door vermenigvuldiging met een zogenoemde debruteringsfactor. Voor de pensioenberekening over het tijdvak vóór 1 januari 1986 wordt het voor de periode tussen 31 december 1985 en 1 januari 1995 geldende (dus gedebruteerde) wedde-bedrag vermenigvuldigd met 100/110, overeenkomstig de al in de Appa geldende regeling (artikel 14, zesde lid in de tweede afdeling, nu opgenomen in artikel 13a, onderdeel C jo. A). Die regeling houdt verband met de

4 algemene salarisverhoging van 10% ter compensatie van de afschaffing in 1985 van de zogenoemde premie-overneming AOW/AWW. Indien de laatstelijk genoten wedde dateert uit de periode tussen 31 december 1985 en 1 januari 1995, wordt zij voor de pensioenberekening over het tijdvak vóór 1 januari 1986 vermenigvuldigd met 100/110, volgens de voormelde bestaande regeling. De onderdelen C en D bevatten redactionele aanpassingen in verband met het vorenstaande. De onderdelen E, F en G Onderdeel E betreft de invoering van een gelijke franchise ingaande 1 januari 1984, dat wil zeggen dat die franchise wordt gehanteerd voor de pensioenberekening over voor pensioen geldige tijd vanaf die datum. Voor een toelichting op de beweegredenen voor een gelijke franchise, wordt verwezen naar de toelichting op het wetsvoorstel FVP/ABP (paragraaf 4.2, Overige wijzigingen). Artikel 14b (onderdeel F) betreft het geval dat de echtgenoot van de gepensioneerde eveneens recht heeft op een pensioen waarbij rekening is gehouden met de AOW. Zolang de franchise voor de berekening van het Appa-pensioen mede is gebaseerd op de AOW van de echtgenoot is er reden voor een compensatieregeling. Die reden is er niet meer zodra dat niet meer het geval is. Artikel 14c (onderdeel G) legt de gepensioneerde een informatieplicht op over wijziging van de hem toekomende AOW in verband met persoon lijke omstandigheden (lees: de burgerlijke staat). Met de invoering van een van die staat onafhankelijke franchise kan die plicht beperkt worden tot de periode daarvoor. Onderdeel H Dit betreft de afschaffing van de minimumleeftijd van 25 jaar voor de opbouw van het eigen pensioen. Voor een toelichting daarop wordt hier wederom verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel FVP/ABP (paragraaf 4.2, Overige wijzigingen en paragraaf 13, Artikelsge wijze toelichting, artikel 54, onderdeel F). De onderhavige leeftijdsgrens is overigens feitelijk voor de politieke ambtsdragers van geen of hoogstens zeer geringe betekenis gebleven. Onderdeel I Dit is een redactionele aanpassing als in de onderdelen D en E. Onderdeel J Het gaat hier om een aanpassing, in verband met de voorgestelde wijziging van de franchise voor de pensioenberekening, van de berekeningswijze van de toeslag op het nabestaandenpensioen ten gunste van de nabestaande die geen recht heeft op AWW-pensioen of uitkering. De aangepaste berekeningswijze geldt voortijd na 31 december De onderdelen K tot en met T Deze onderdelen bevatten wijzigingen van artikelen van de derde afdeling van de Appa (Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal) inhoudelijk gelijk aan de wijzigingen vervat in de onderdelen A tot en met J.

5 Onderdeel U Artikel 93, derde lid, geeft een grensbedrag dat geldt bij samenloop van rechten op, kort gezegd, overheidspensioenen. Het ligt voor de hand dit bedrag voortaan te berekenen met gebruik van de «nieuwe» franchise. Onderdeel V Dit onderdeel betreft de maatstaf voor de aanpassing van de pensioenen. Die maatstaf is nu in de Appa, overeenkomstig de andere overheidspensioenregelingen, een wijziging van de bezoldiging van het rijkspersoneel met een algemeen karakter. In het algemeen gedeelte van deze toelichting is al gezegd welke omstandigheden aanleiding geven tot wijziging van de onderhavige maatstaf in onder andere de Abp-wet en welke als nieuwe wordt voorgesteld in het wetsvoorstel FVP/ABP. Er is geen bezwaar tegen die nieuwe maatstaf ook voor de Appa-pensioenen te gaan hanteren. Om praktische redenen is het wenselijk dat te doen. In artikel 105, dat de onderhavige materie regelt voor de pensioenen op grond van de tweede en de derde afdeling van de Appa, is ook een nu ontbrekende grondslag opgenomen voor de toekenning van een eenmalige uitkering in voorkomend geval aan de gepensioneerden. Onderdeel W Zoals opgemerkt in het algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting kent de materiële rechtpositie van de politieke ambtsdragers een aantal inhoudingen die zijn afgeleid van inhoudingen op het loon of een loonvervangende geldelijke aanspraak van een overheidswerknemer of een gewezen overheidswerknemer. Ten aanzien van de (gewezen) ministers en leden van de Tweede Kamer schrijft artikel 106 voor dat volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels op hun inkomen als zodanig een bedrag wordt ingehouden als pensioenpremie. Daartoe is, althans voor de hoogte van het in te houden bedrag, aansluiting gezocht bij de regeling van het zogenoemde pensioenbijdrageverhaal. Naast de vorenbedoelde inhouding is er de (overeenkomstige) toepassing van de Inhoudingswet overheidspersoneel Het wetsvoorstel FVP/ABP brengt veranderingen in het regiem van het pensioenbijdrageverhaal. Voorts wordt voorgesteld in de plaats van de inhouding zoals geregeld bij de evengenoemde wet, een aantal inhou dingen in te voeren die overeenkomen met de premies die ten laste komen van de werknemers in de marktsector, ingevolge de wettelijke sociale wernemersverzekeringen. In verband daarmee wordt in dat wetsvoorstel voorgesteld de Inhoudingswet overheidspersoneel 1982 in te trekken. De in onderdeel W voorgestelde wijziging van artikel 106 houdt in dat de nu in dat artikel aanwezige grondslag voor nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur van de inhouding van een bedrag als pensioenpremie, wordt verbreed tot een grondslag voor inhouding van bedragen ter zake van zowel pensioen als sociale zekerheidsaanspraken. Deze verbreding levert aldus de grondslag op voor nadere regeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur van de inhouding van een bedrag als pensioenpremie en van bedragen overeenkomstig de door het wetsvoorstel FVP/ABP in te voeren inhoudingen in de plaats van de inhouding op grond van de Inhoudingswet overheidspersoneel Met de gebezigde formulering: «... bedragen ingehouden overeen komstig de inhouding van bedragen op de bezoldiging van degene die behoort tot het overheidspersoneel, ter zake van aanspraken bij werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden»

6 wordt tot uitdrukking gebracht dat er geen rechtstreeks verband is tussen (de hoogte van) de inhoudingen en aanspraken als de genoemde in de materiële rechtspositie van de politieke ambtsdragers, maar dat als beginsel een uitgangspunt van inkomensbeleid wordt gehanteerd. Als beginsel - er is derhalve geen grondslag opgenomen voor een inhouding overeenkomstig de in het wetsvoorstel FVP/ABP opgenomen regeling van verhaal van vut-bijdrage. Een vut-aanspraak is immers volstrekt vreemd aan de materiële rechtspositie van de politieke ambtsdragers. Het is de bedoeling dat de nader te stellen regels het regiem van inhoudingen ter zake van pensioenen en sociale zekerheid zoals dat geldt of gaat gelden voor het overheidspersoneel volgen. De sub-delegatie «krachtens algemene maatregel van bestuur» is bedoeld om op het niveau van een ministeriële regeling bedragen en percentages die frequent aan wijziging onderhevig plegen te zijn te kunnen wijzigen, zoals te hanteren franchisebedragen en inhoudingspercentages. In verband met het doen vervallen van de leeftijdsondergrens voor de pensioenopbouw is de huidige inhoud van het tweede en het derde lid van artikel 106 vervallen. Deze artikelleden gaven de basis voor een aangepaste inhoudingspost voor onder-25-jarigen. De onderdelen X tot en met JJ Deze onderdelen bevatten wijzigingen van artikelen van de vijfde afdeling van de Appa (Leden van Gedeputeerde Staten, waaronder in dezen begrepen de wethouders). Deze wijzigingen zijn voorzover inhoudelijk van aard volledig en voorzover redactioneel van aard nagenoeg gelijk aan wijzigingen die in het vorenstaande zijn toegelicht. Artikel II Dit artikel betreft de in het algemeen gedeelte van de toelichting bedoelde «brutering». De gevolgen daarvan, in samenhang met het nieuwe regiem van inhoudingen, voor het netto-inkomen van belangheb benden komen overeen met de gevolgen die optreden voor ambtenaren. De memorie van toelichting op het wetsvoorstel FVP/ABP (paragraaf 8.5, De effecten van de lastenverdeling) bevat dienaangaande een tabel. Deze tabel heeft betrekking op 1 januari 1994, als oorspronkelijk beoogde datum van ingang. De tabel behoudt echter, ook indien een later tijdstip van inwerkingtreding wordt verondersteld, zijn betekenis als indicator van de effecten op het netto-inkomen van de categorieën van belangheb benden waarop het voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van de Appa betrekking heeft. Effecten vanaf 1 januari 1995 voor de ambtenaren als gevolg van de verminderde mitigering van het vut-bijdrageverhaal, treden immers niet op voor de voormelde categorieën (zie de toelichting op onderdeel W). Voor de inkomensgroepen waartoe de politieke ambtsdragers in overgrote meerderheid behoren zullen effecten optreden van ongeveer 0,8 procent negatief tot ongeveer 2,5 procent positief. Het positieve effect voor de hogere bruto-inkomens wordt veroorzaakt door het gewijzigde uitgangspunt van het zogenoemde pensioenbijdrage-verhaal. Het is de bedoeling om deze wijziging eveneens door te laten werken in het systeem van de inhouding van een bedrag als pensioenpremie op het inkomen van een (gewezen) politieke ambtsdrager als zodanig (de artikelen 106 en 160 van de Appa). Dat systeem is, zoals eerder opgemerkt, ook nu gebaseerd op de regeling van het verhaal van pensioenbijdrage. De voormelde wijziging van uitgangspunt is, dat het aandeel van de ambtenaren in de pensioenfinanciering in een vaste verhouding (35-65) komt te staan tot de «werkgevers»-bijdrage. In het huidige systeem wordt het verhaal, onafhankelijk van de hoogte van de werkgevers-bijdrage.

7 berekend als een percentage van het ambtelijk inkomen boven een franchise. Feitelijk kan in dat systeem het aandeel van de hoger bezol digden oplopen tot ongeveer 50 procent van de werkgeversbijdrage. De onderhavige inkomenswijziging («brutering») behoort, zoals eerder gezegd, niet doorte werken in pensioenaanspraken die zijn opgebouwd tot het tijdstip van die wijziging (zie de toelichting op artikel I, onderdeel A) en evenmin op ingegane pensioenen. Dit laatste wordt bewerkstelligd door het derde lid van artikel II. De brutering moet daarentegen wel doorwerken in (de berekeningsgrondslag van) ingegane uitkeringen ter zake van aftreden als politiek ambtsdrager en overeenkomstige uitke ringen. Daartoe strekt het eerste lid, onderdeel b, van artikel II. Die uitkeringen immers worden evenals het «actieve» inkomen onderworpen aan het nieuwe inhoudingenregiem. Artikel III Dit wetsvoorstel bevat mede een wijziging van de maatstaf voor de aanpassing van de pensioenen. De huidige maatstaf dient nog te gelden voor een aanpassing vóór de inwerkingtreding van de voorgestelde wet. Artikel III geeft dit uitdrukkelijk aan. Dat is nodig omdat een wijziging van de bezoldiging van het rijkspersoneel met een algemeen karakter, de huidige maatstaf, veelal geruime tijd na de ingang ervan formeel wordt geregeld. Dat zal dus met zo'n wijziging ingaande voor de vorenbedoelde inwerkingtreding het geval kunnen zijn na die inwerkingtreding. Artikel IV Deze overgangsbepaling hangt samen met de invoering van een gelijke franchise voor de pensioenberekening, voorzover betreffende tijd na 31 december 1994 (zie onder andere artikel I, onderdeel E). Die invoering dient geen effect te hebben op reeds voor 1 januari 1995 toegekende nabestaanden en wezenpensioenen. Dit hoewel deze pensioenen, in verband met de mogelijke fictieve doortelling van tijd (tussen het overlijden en het tijdstip waarop de overledene de leeftijd van 65 zou hebben bereikt) voor de berekening van het pensioen waarvan zij zijn afgeleid, betrekking kunnen hebben op tijd na 31 december Artikel IV strekt ertoe de onderhavige pensioenen ongewijzigd te laten. Artikel V De strekking van dit wetsvoorstel is, zoals gezegd, om de gevolgen voor de materiële rechstpositie van het overheidspersoneel die voortkomen uit het wetsvoorstel FVP/ABP overeenkomstig neerslag te doen vinden in de materiële rechtspositie van de politieke ambtsdragers. Die gevolgen betreffen in belangrijke mate het zogenoemde bruto-nettotraject. De desbetreffende maatregelen moeten ten aanzien van de politieke ambtsdragers regeling vinden in de algemene maatregelen van bestuur op grond van de met dit wetsvoorstel te wijzigen artikelen 106 en 160. Die maatregelen moeten toegepast kunnen worden vanaf de inwerkingtreding van de voorgestelde wet; het tijdstip daarvan is naar beoogd gelijk aan dat van het wetsvoorstel FVP/ABP. De Minister van Binnenlandse Zaken, E. van Thijn