Anti-afhaaksubsidie Pentair X-Flow B.V. Agendapunt 6 Kenmerk. Peter Donker,

Transcriptie

1 Voorstel voor Algemeen bestuur Vergaderdatum 1 juli 2015 Onderwerp Anti-afhaaksubsidie Pentair X-Flow B.V. Agendapunt 6 Kenmerk B2015/u689 Portefeuillehouders R.K. van der Veen W. Stegeman Opsteller/indiener Peter Donker, p.donker@vechtstromen.nl, M.D. Ottevanger J. Clasie / Jan de Ruiter, j.de.ruiter@vechtstromen.nl, Aard voorstel Bespreekstuk Vertrouwelijkheid nee Routing Besluit Advies commissie waterketen, besturen en organiseren 10 juni 2015 Besluit algemeen bestuur 1 juli 2015 De commissies geven een positief advies op het voorstel en adviseren het dagelijks bestuur dit voorstel te agenderen voor de algemeen bestuursvergadering. I. Voorstel Samengevat wordt voorgesteld: 1. aan Pentair met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2015 een anti-afhaaksubsidie te verstrekken voor het blijven afvoeren van afvalwater op de rwzi Enschede, onder de volgende voorwaarden: a. in principe voor de duur van 9 jaar, opzeggen van de subsidierelatie is pas mogelijk na drie jaar, bovendien met een opzegtermijn van 1 jaar; b. de te verstrekken subsidie is afhankelijk van het aantal daadwerkelijk afgevoerde vervuilingseenheden; c. er wordt subsidie verleend indien meer dan vervuilingseenheden per kalenderjaar wordt afgevoerd; d. de subsidie per vervuilingseenheid neemt stapsgewijs toe vanaf vervuilingseenheden tot vervuilingseenheden per kalenderjaar; e. vanaf vervuilingseenheden bedraagt de subsidie maximaal 23,75 per vervuilingseenheid; f. De subsidie kan per kalenderjaar ten hoogste worden vastgesteld voor g. De subsidie voor de kalenderjaren 2018 tot en met 2023 wordt verleend onder de voorwaarde dat voldoende middelen op de begroting van het waterschap beschikbaar worden gesteld; 2. deze anti-afhaaksubsidie te verstrekken in de vorm van een subsidiebeschikking met subsidieovereenkomst; 3. daarnaast de subsidieontvanger en het bedrag van de subsidie te vermelden in de (toelichting op de) begroting.

2 II. Inleiding Door het stijgen van het tarief van de zuiveringsheffing in combinatie met de beschikbare technische middelen wordt het voor steeds meer bedrijven die veel afvalwater afvoeren naar een zuivering van het waterschap aantrekkelijker om het afvalwater zelf te gaan (voor)zuiveren. Het betreft hier het zogenaamde afhaken. Het is van belang de consequenties van dit afhaken te beoordelen op de effecten voor de (efficiënte, bedrijfsmatige werking van de) zuivering in het verzorgingsgebied. Bepaalde afvalwaterstromen van bedrijven zijn van significant belang voor de rioolwaterzuiveringsinstallatie (verder: rwzi) waarop wordt geloosd. Dit in verband met de doelmatige werking daarvan. Daarnaast is het zaak de mogelijke gevolgen van afhaken voor het zuiveringstarief in ogenschouw te nemen. Immers, tegen een verlies van belastinginkomsten, als gevolg van afhaken, staat geen recht evenredige daling van de (exploitatie)kosten van de zuivering. Dit betekent dat de kosten over minder vervuilingseenheden (verder ook: v.e. s), en daarmee belastingplichtigen, moeten worden verdeeld en dat dus het tarief voor de zuiveringsheffing voor de overblijvende (gebonden) lozers stijgt. In het najaar van 2014 heeft Pentair X-Flow B.V. (vanaf hier: Pentair) bij waterschap Vechtstromen gevraagd naar de mogelijkheden voor een anti-afhaaksubsidie. Deze vraag is beoordeeld en heeft geresulteerd in het voorliggende voorstel. III. Beoogd effect Het verstrekken van een anti-afhaaksubsidie voor het blijven afvoeren van afvalwater, voor een bepaalde periode en een bepaalde omvang en kwaliteit, waardoor Pentair niet afhaakt, zodat daarmee een efficiënte werking van de zuivering is geborgd en daarnaast een stijging van het tarief van de zuiveringsheffing voor overige (gebonden) lozers wordt voorkomen. IV. Argumenten 1. Bevoegdheid Het afhaken van bedrijven en de daarmee gepaard gaande kostenstijging voor overige (gebonden) lozers is een landelijk onderkend probleem. Om de effecten van het afhaken te bestrijden is een bevoegdheid gecreëerd, die waterschappen in staat stelt subsidie te verlenen aan potentiële afhakers (artikel 122d, lid 5, Waterschapswet). Het doel van een subsidie is het blijvend afvoeren van stoffen op de rwzi van het waterschap, zodat een stijging van het tarief van de zuiveringsheffing zoveel mogelijk wordt voorkomen. Artikel 122d, vijfde lid, Waterschapswet noemt geen bevoegd bestuursorgaan voor het vertrekken van de subsidie. Gelet op de hoofdregel van artikel 56 in samenhang met artikel 77 Waterschapswet berust de bevoegdheid tot het verstrekken van de subsidie en het bepalen van de hoogte daarvan dan in principe bij het algemeen bestuur. Deze bevoegdheid is niet gedelegeerd aan het dagelijks bestuur. 2. Beleid In voorbereiding op de fusie per 1 januari 2014 is in de factsheet Bedrijfsafvalwater aangegeven, dat in bijzondere gevallen, onder strikte toepassing van de betreffende regelgeving met een antiafhaakbijdrage de bezettingsgraad van rwzi s op peil kan worden gehouden en de doelmatige werking van rwzi s kan worden bevorderd. Dat, terwijl tegelijkertijd sprake is van een adequate dienstverlening en het beperken van de tarieven zuiveringsheffing. Pentair kreeg tot 2013 een anti-afhaaksubsidie. Op dit moment wordt aan Smurfit Kappa te Coevorden een anti-afhaakbijdrage verstrekt. Deze bijdrage is verstrekt in 2012 en kent een looptijd van 1 januari 2010 tot en met 31 december Doelmatige werking rwzi Enschede, mede in relatie tot het verzorgingsgebied Het afvalwater van Pentair heeft een gunstige samenstelling en bevat makkelijk afbreekbare verontreinigingen. Hierdoor kan blijvend worden afgezien van de toepassing van hulpstoffen (koolstofbron), hoeven minder (regeltechnische) inspanningen te worden verricht voor een goed zuiveringsresultaat en kunnen pieken in de effluentkwaliteit worden afgevlakt.

3 Het eventueel afhaken van Pentair biedt geen extra kans tot het afschakelen van een zuiveringsstraat op de RWZI Enschede. Ook zonder dit afhaken is het biologisch mogelijk een zuiveringsstraat af te schakelen. Hydraulisch echter is die mogelijkheid er niet, omdat die capaciteit sowieso nodig blijft. Nadere afspraken met de gemeente Enschede, onder andere over afkoppelen van aangesloten verhard oppervlak, kunnen die mogelijkheid in de toekomst, naar schatting vanaf 10 jaar na heden, dichterbij brengen. Dit wordt de komende jaren nauwlettend in de gaten gehouden. Ook kan het eventueel afhaken van Pentair niet worden gecompenseerd door het aanhaken van een ander bedrijf dat nu nog aangesloten is op de rwzi Glanerbrug. Ten eerste is het afvalwater van dit lbedrijf qua v.e. s slechts een beperkt deel van dat van Pentair. Ten tweede heeft het afvalwater van dit bedrijf niet een heel positieve invloed op het zuiveringsproces, de reden waarom het wordt afgekoppeld van de rwzi Glanerbrug, terwijl het afvalwater van Pentair juist een positieve invloed heeft. 4. Circulaire en staatssteun Omdat het verstrekken van een subsidie de positie van begunstigde bedrijven kan bevoordelen ten opzichte van andere bedrijven, kan er sprake zijn van staatssteun. Daarom is deze bevoegdheid nader omkaderd in een Circulaire van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M). De Europese Commissie heeft ingestemd met deze Circulaire. Subsidies verstrekt onder de voorwaarden van de Circulaire hoeven niet (individueel) te worden gemeld bij de Europese Commissie als staatssteun. Wel dient jaarlijks opgave te worden gedaan bij het ministerie van I&M. 5. Voorwaarden Circulaire De Circulaire kent een aantal voorwaarden om in aanmerking te komen voor een subsidie. De businesscase van Pentair is daaraan getoetst en de conclusie luidt dat aan alle voorwaarden wordt voldaan. Zie bijlage 3 voor een overzicht van alle voorwaarden en het resultaat van toetsing daaraan. 6. Voorwaarden subsidieverstrekking Voor het daadwerkelijk verstrekken van een subsidie geeft de Circulaire de volgende voorwaarden: De subsidie voor het bedrijf wordt verleend voor een periode van tien jaar of minder. De aan een bedrijf verleende jaarlijkse subsidie bedraagt per vervuilingseenheid ten hoogste 50% van het tarief per vervuilingseenheid. De aan een bedrijf verleende jaarlijkse subsidie bedraagt per vervuilingseenheid ten hoogste het verschil van het tarief per vervuilingseenheid van de zuiveringsheffing van het waterschap en de kosten van het zelf (voor)zuiveren per vervuilingseenheid, zoals door het bedrijf dient te worden aangetoond. Duur Doel van het verstrekken van de anti-afhaaksubsidie is het blijven afvoeren van afvalwater vanuit Pentair op de rwzi Enschede. Vanuit financieel oogpunt en vanuit het oogpunt van een doelmatige werking van de rwzi het liefst voor een zo n lang mogelijke termijn en van een bepaalde omvang en kwaliteit. Voorgesteld wordt de subsidie in beginsel voor de resterende periode van de Circulaire tot te verstrekken. Voor buitengewone omstandigheden (bijvoorbeeld sluiting/verhuizing vestiging, nieuwe heffingssystematiek zuiveringsheffing) geldt voor beide partijen een opzegtermijn van één kalenderjaar. Voor de eerste drie jaar geldt deze opzegtermijn niet en dient Pentair aangehaakt te blijven. De tegenprestatie voor Pentair houdt in dat het zijn afvalwater in de overeengekomen periode naar samenstelling en hoeveelheid blijft afvoeren op de rwzi Enschede. Hoogte Het huidige tarief van de zuiveringsheffing is 50,13/v.e. De subsidie mag maximaal 25,07 bedragen. Dat is immers de helft van het huidige tarief van 50,13/v.e. De uiteindelijk te verstrekken subsidie mag daarnaast niet meer bedragen dan het verschil tussen het huidige tarief en de kosten die het bedrijf zou maken ingeval ze zouden voorzuiveren.

4 Uit de businesscase blijkt de kosten van het zelf door Pentair (voor)zuiveren per vervuilingseenheid 25,78/v.e. bedragen. Dat betekent dat de uiteindelijk te verstrekken subsidie maximaal 24,35 mag bedragen. Immers: 50,13 -/- 25,78 =) 24,35/v.e. Voorgesteld wordt de hoogte van de te verstrekken subsidie daarnaast afhankelijk te maken van het aantal daadwerkelijk afgevoerde vervuilingseenheden, volgens de onderstaande uitgangspunten: er wordt pas subsidie verstrekt als er op jaarbasis meer dan vervuilingseenheden wordt afgevoerd. Het moet immers voor Vechtstromen wel interessant blijven; tussen vervuilingseenheden en vervuilingseenheden neemt het subsidiebedrag toe; vanaf vervuilingseenheden is sprake van een vast subsidiebedrag. De subsidie kan per kalenderjaar ten hoogste worden vastgesteld voor ( v.e. x 23,75 =) Al deze uitgangspunten en randvoorwaarden zijn in een financieel model ingevoerd (zie ook de figuur hieronder) en dit leidt tot de uitkomst dat het maximale subsidiebedrag 23,75/v.e., bedraagt. Dit leidt tot een netto-v.e.-prijs van 26,38/v.e. ( 50,13 -/- 23,75) voor Pentair. Op deze manier is de subsidie altijd lager dan de maximaal toe te kennen subsidie (immers, die bedraagt 50 % van 50,13 = 25,07) èn is het door Pentair te betalen netto-tarief nooit lager dan de kosten van het zelf voorzuiveren; die kosten bedragen getuige de businesscase 25,78 per v.e. Het uiteindelijke netto-tarief (tarief zuiveringsheffing minus subsidie) ziet er dan in de figuur als volgt uit. Methodiek Het verstrekken van de subsidie is een apart spoor van de heffing van de zuiveringsheffing. Pentair betaalt gewoon de jaarlijkse voorlopige en definitieve aanslag via GBLT. Jaarlijks wordt door het waterschap getoetst of Pentair voldoet aan de gestelde voorwaarden voor het verstrekken van de subsidie. Als niet aan (alle) voorwaarden wordt voldaan kan besloten worden de subsidie niet of voor een lager bedrag te verstrekken. Op basis van de voorlopige aanslag zuiveringsheffing en de definitieve aanslag zuiveringsheffing wordt gewerkt met voorschotten respectievelijk een definitieve verrekening per kalenderjaar. De subsidie wordt met terugwerkende kracht verstrekt vanaf 1 januari Vorm subsidieverstrekking Nu er sprake is van subsidie is Hoofdstuk 4, Titel 4.2 van de Awb van toepassing. Hoofdregel is dat subsidies slechts worden verstrekt op basis van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt (artikel 4;23, eerste lid, Awb). Het voorstel is om de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsidie kan worden vastgesteld op te nemen in de (toelichting op de) begroting. Dit geldt als voldoende juridische basis voor het verstrekken van een anti-afhaaksubsidie. Naast de te nemen subsidiebeschikking, waartegen bezwaar en beroep open staat, is het voorstel om een subsidieovereenkomst te sluiten. Het voordeel is dat hiermee nakoming kan worden afgedwongen, dit in tegenstelling tot bij (alleen) de subsidiebeschikking. Zie voor een nadere analyse bijlage 4.

5 V. Risico s en kanttekeningen 1. Bevoegdheid Het verlenen van een anti-afhaakbijdrage is een bevoegdheid en geen verplichting. 2. Afhaakrisico Mocht Pentair tot de conclusie komen, dat het aanbod of de daaraan gestelde voorwaarden onvoldoende soelaas bieden, is de kans groot, gelet op de door hen gepresenteerde business case, dat het bedrijf alsnog afhaakt. 3. Precedentwerking Naast Smurfit Kappa en Pentair zijn er op dit moment geen andere kandidaten voor een antiafhaakregeling. Van een precedentwerking richting andere ongebonden lozers is, gelet op de kwantitatieve voorwaarden gesteld in de Circulaire, niet snel sprake. 4. Verleden Er zijn in het recente verleden meningsverschillen geweest met Pentair over het verstrekken van een anti-afhaaksubsidie. Dat maakt het (extra) zaak een en ander nu juridisch goed aan te pakken en te regelen. De uiteindelijke subsidiebeschikking en overeenkomst, met daarin de gestelde voorwaarden, zijn extern getoetst. 5. Toekomst Het ministerie onderzoekt op dit moment een nieuwe systematiek voor de zuiveringsheffing, waarmee de problematiek van het afhaken en verstrekken van bijdragen op termijn wellicht anders wordt opgelost. Hiermee wordt rekening gehouden in de subsidieverstrekking. 6. Effecten samenstelling afvalwater De samenstelling van het afvalwater van Pentair heeft ongewenste (neven)effecten op de gemeentelijke riolering (aantasting riool) en de rwzi Enschede (stankoverlast). Vanuit de gemeente Enschede loopt een (dwingend) traject met Pentair om de samenstelling van het afvalwater te veranderen. Het waterschap treedt in dit traject op als adviseur van de gemeente. Eventueel uit dit traject voor Pentair voortvloeiende investeringen om de samenstelling van het af te voeren afvalwater te veranderen kunnen in samenhang met de business case voor het zelf zuiveren voor Pentair (versneld) leiden tot de keuze alsnog af te haken. 7. Financiële verplichting Het verstrekken van een subsidie voor een tijdvak (10 jaar) betekent ook dat de betreffende middelen (meerjarig) begroot moeten worden. Het enkele feit dat een begrotingspost ontbreekt, leidt niet tot het niet hoeven nakomen van financiële verplichtingen uit de subsidieverstrekking. VI. Financiën De huidige belastingopbrengst van Pentair is voor 2015 gebaseerd op v.e. s en bedraagt circa Indien Pentair zou afhaken en dus zelf zou gaan voorzuiveren, blijft er hooguit aan zuiveringsheffing over voor het door Pentair af te voeren resterende huishoudelijke afvalwater (de rest is immers voorgezuiverd). Afhaken door Pentair betekent (maximaal) een verlies van circa v.e. s op een totaal van v.e. s (programmabegroting 2015), kortom, een daling van circa 1-1,4% aan v.e. s. Het gevolg is een stijging van het tarief van de zuiveringsheffing met circa 0,50-0,70. De daadwerkelijke stijging van het tarief is de resultante van een lager aantal ve s en een daling van de variabele kosten. Deze daling wordt overigens weer gedempt als gevolg van de extra kosten die gemaakt moeten worden om de doelmatige werking van de zuivering te borgen door hulpstoffen toe te voegen. In de begroting 2015 is de raming van de afhaaksubsidie voor Smurfit Kappa nog gebaseerd op de tarieven van 2012, conform de met Smurfit Kappa gemaakte afspraken. Het overschot van circa dat hierdoor op deze post ontstaat, kan worden ingezet als dekking voor Pentair. Voor het restant ( , uitgaande van (maximaal) v.e. s * 23,75 per v.e.) zal binnen de begroting 2015 een oplossing worden gezocht of zal ten laste van onvoorzien zuiveringsbeheer worden gebracht.

6 De begroting voor 2016 wordt nog gemaakt, dit wordt daarin meegenomen. Op basis van de meerjarenbegroting zou een verlies van v.e. s op basis van de geprognosticeerde lichte groei van het aantal v.e. s voor de komende jaren - van in 2015 naar in , in drie jaren kunnen worden gecompenseerd. Gezien de omstandigheden (economie, Twente als krimpregio, interne saneringsmaatregelen), is het de vraag of deze prognose werkelijkheid wordt. VII. Communicatie Dit voorstel is vertrouwelijk en niet openbaar tot het moment dat het algemeen bestuur heeft besloten. Na besluitvorming kan het besluit worden toegevoegd aan het weekbericht van het DB van die week. Kernboodschap Het algemeen bestuur heeft besloten om het bedrijf Pentair te Enschede een subsidie tot te kennen. Hierdoor wordt bereikt dat het bedrijf zijn afvalwater blijft afvoeren op de rioolwaterzuivering te Enschede. Pentair had plannen om dit afvalwater zelf te zuiveren. Dit zou inhouden dat er minder afvalwater wordt aangeboden op de zuivering, met nadelige gevolgen voor de werking van de zuivering én een stijging van het zuiveringstarief. Immers, de bestaande kosten moeten dan over minder belastingeenheden worden omgeslagen. Waterschappen kunnen in bijzondere, wettelijk omschreven, gevallen bedrijven de subsidie toekennen. VIII. Uitvoering De bijlagen bij dit stuk worden in de route naar de AB-vergadering nog aangevuld, als gevolg van de second opinion door de advocaat en vanzelfsprekend als gevolg van de nader in te vullen afspraken met Pentair. De verwachting is dat het stuk in ieder geval bij de behandeling in het DB en AB definitief en compleet is. Na besluitvorming dient uitvoering te worden gegeven aan de subsidiebeschikking en overeenkomst, onder andere ten aanzien van een (eventueel) te betalen voorschot over IX. Bijlage(n). 1. Subsidiebeschikking (concept, nadere externe toetsing vindt nog plaats) 2. Uitvoeringsovereenkomst bij de subsidiebeschikking (concept, nadere externe toetsing vindt nog plaats). 3. Overzicht toetsing aan voorwaarden van de Circulaire: Het aantal vervuilingseenheden dat op de rwzi van het waterschap wordt gebracht, bedraagt minimaal 5% van de zuiveringscapaciteit van die installatie dan wel minimaal 5000 vervuilingseenheden indien de zuiveringscapaciteit van die installatie meer dan vervuilingseenheden bedraagt. De rwzi Enschede heeft een capaciteit van v.e. en wordt met een kleine v.e. belast, inclusief het afvalwater van Pentair X-flow. Het af te voeren afvalwater van Pentair betreft tussen de tot v.e. Voor het afvalwater van het bedrijf waaraan subsidie wordt verleend, bestaat voor het waterschap geen of tijdelijk geen vergelijkbare alternatieve benutting van de zuiveringscapaciteit van de zuiveringsinstallatie. De rwzi Enschede wordt wat betreft de capaciteit reeds onder belast. Er is geen of tijdelijk geen vergelijkbare alternatieve benutting van de rwzi mogelijk.

7 Het bedrijf dat voor subsidieverlening in aanmerking wil komen, dient aan te tonen dat het laten (voor)zuiveren van zijn afvalwater voor hem per vervuilingseenheid financieel substantieel voordeliger is dan het tarief per vervuilingseenheid van de zuiveringsheffing van het waterschap Het bedrijf dient aan te tonen dat het zelf (voor)zuiveren van zijn afvalwater binnen de geldende wettelijke eisen kan plaatsvinden In 2013 is Pentair met een deel van zijn afvalwaterstroom reeds afgehaakt. Pentair heeft aan de hand van een business case aannemelijk gemaakt, dat het in eigen beheer behandelen en vervolgens door derden laten verwerken van de huidige bedrijfsafvalwater-stroom resulteert in een bedrag aan jaarlijkse kosten van 25,78/v.e. Het huidige tarief van de zuiveringsheffing bedraagt 50,13/v.e. Pentair heeft aangetoond dat het op grond van zijn Wm-vergunning en het geldende bestemmingsplan het zelf (voor)zuiveren kan plaatsvinden. De resterende afvalwaterstroom betreft alleen huishoudelijk afvalwater waarvoor het waterschap een afnameplicht heeft. Het bedrijf dient aan te tonen dat het financieel in staat is om de voorzuivering van zijn afvalwater daadwerkelijk te realiseren. Pentair heeft aangetoond dat het financieel in staat is en bereidt is om de (voor)zuivering van zijn afvalwater daadwerkelijk te realiseren. 4. Nadere analyse vorm subsidiebeschikking: Wettelijk voorschrift In een eerdere rechtszaak over het verstrekken van een anti-afhaaksubsidie aan Pentair heeft de Raad van State uiteindelijk geconcludeerd dat artikel 122d, vijfde lid, Waterschapswet (Wsw) een wettelijk voorschrift is als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, Awb. Een wettelijk voorschrift om subsidie te verlenen kan daarnaast in een eigen (subsidie)verordening worden opgenomen. Daarnaast is het in uitzonderingsgevallen ook mogelijk om zonder wettelijke grondslag subsidie te verstrekken (artikel 4:23, derde lid). Een voor deze casus relevante uitzondering is het vermelden van de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie kan worden vastgesteld in de begroting. Begroting Het, aanvullend op artikel 112d, vijfde lid, Wsw vaststellen van een subsidieverordening lijkt weinig zinvol. Binnen het beheergebied van Vechtstromen lijkt alleen Pentair in aanmerking te komen voor een anti-afhaaksubsidie, gelet op de voorwaarden in de Circulaire. Zekerheidshalve wordt voorgesteld, naast artikel 112d, vijfde lid, Wsw, de subsidieverstrekking onder vermelding van de subsidieontvanger en het maximale bedrag aan te verstrekken subsidie op te nemen in de begroting. Artikel 112d, vijfde lid, Wsw is als wettelijk voorschrift wellicht wat smal geformuleerd. Naam en bedrag hoeven niet in de begroting zelf te worden opgenomen. Vermelding in de toelichting op de begroting kan volstaan. Voor een subsidievertrekking in 2015 ten laste van de begroting 2015 is er dan nog wel sprake van een begrotingswijziging. Beschikking en overeenkomst De subsidie wordt verstrekt in de vorm van een subsidiebeschikking, zijnde een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstaat. Daarnaast wordt voorgesteld om naast de subsidiebeschikking ook nog een uitvoeringsovereenkomst te sluiten. Deze overeenkomst biedt de mogelijkheid, anders dan bij een subsidiebeschikking, de gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk (contractueel) af te dwingen.