Notitie. 1. De situatie. Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen

Transcriptie

1 Notitie Aan Dhr. Jacques in den Kleef Van Gerhard Schwarz Datum 22 februari 2016 Onderwerp Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen 1. De situatie In het kader van de fusie van WRO en WPM tot het Limburgse waterschap WSL per 1 januari 2017 worden door de betrokken waterschapsbesturen opties verkend voor de organisatorische inbedding van het zuiveringsbeheer zoals dat thans wordt uitgevoerd door WBL. De waterschapsbestuurders wensen daarbij dat de organisatievorm van het zuiveringsbeheer doorontwikkeling van de samenwerking met gemeenten in de afvalwaterketen mogelijk maakt. In dat kader is door de besturen een organisatievorm besproken waarin de huidige gemeenschappelijke regeling WBL (openbaar lichaam) wordt omgevormd tot een gemeenschappelijke regeling (GR) waarin naast het fusiewaterschap WSL ook gemeenten rechtstreeks deelnemen (eveneens in de vorm van een openbaar lichaam). In deze nieuwe samenwerkingsorganisatie van WSL met Limburgse gemeenten zouden dan beleidsarme uitvoerende taken kunnen worden ondergebracht voor de hele afvalwaterketen: inzameling (riolering), transport en zuivering van stedelijk afvalwater. Een stap in de richting van integraal beheer van de afvalwaterketen en van een afvalwaterketenbedrijf als stip op de horizon. In het bestuurlijk debat bestond voor deze optie op dit moment onvoldoende draagvlak. Vooralsnog zou het gaan om toetreding van een beperkt aantal gemeenten die uitsluitend specialistische uitvoerende taken in deze nieuwe GR zouden inbrengen. Uitvoerende taken in het rioleringsbeheer als: - beheer en onderhoud van pompen en gemalen - meten en monitoren, inwinning, registratie en beheer van dynamische gegevens, en hydraulisch rekenen - storingsdienst en sturing in het rioolstelsel vanuit een centrale regelkamer - specialistisch advies bij planvorming en investeringsprojecten. Hoewel een goede en logische stap in de richting van integraal afvalwaterketenbeheer, zou het met het voorlopig nog beperkte aantal gemeenten gaan om inbreng van gemeentezijde van taken in de ordergrootte van10 fte. En omdat gemeenten bovendien momenteel niet de onderbrenging van het economische eigendom van assets in een GR met het waterschap overwegen, zou al met al een GR ontstaan met een grote onevenwichtigheid gelet op wat gemeenten inbrengen in vergelijking tot de inbreng van WSL (die in beginsel gelijk zou zijn aan het huidige WBL).

2 Zonder aanvullende maatregelen zou in een dergelijke GR een situatie kunnen ontstaan waarbij de zeggenschap van het waterschap over het zuiveringsbeheer verwatert en kosten en financiële risico s niet meer naar evenredigheid van inbreng en belang bij de verschillende deelnemers terechtkomen. Echter ook mét aanvullende maatregelen resteert een onbalans in een dergelijke GR in positie tussen waterschap en deelnemende gemeenten. Daarom wordt door de besturen van WRO en WPM gezocht naar een meer geschikte optie. 2. Uw vraag In een bespreking van de geschetste situatie met u, dhr. Wim Evers en mw. Marlies Leenders op woensdag 16 februari jl. heb ik de suggestie gedaan de optie van een centrumregeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen nader te onderzoeken. In deze optie worden in de samenwerking tussen WSL en een aantal Limburgse gemeenten taken gebundeld bij een van de samenwerkingspartners, in dit geval bij WSL als centrumorganisatie. U hebt mij daarop gevraagd deze optie in een beknopte notitie nader uit te werken. 3. Optie Centrumregeling voor taken in de afvalwaterketen De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) verschaft de mogelijkheid een zogenaamde centrumregeling te treffen tussen gemeenten en WSL (Wgr art. 61 en 62). Bij een dergelijke centrumregeling (ook wel netwerkorganisatie genoemd) kunnen bedrijfsvoeringstaken of beleidsarme uitvoeringstaken worden gebundeld bij een van de deelnemers. Veelal de deelnemer die daarvoor het best geëquipeerd is. In het geval van beleidsarme uitvoeringstaken in de afvalwaterketen, waarvoor WSL met WBL als uitvoeringsorganisatie het best geëquipeerd is, bundeling bij WSL als centrumorganisatie. Door gebruik te maken van het centrummodel kan de kwetsbaarheid worden verkleind en kunnen schaalvoordelen behaald worden. Bij een centrumregeling spelen in beginsel geen governance vraagstukken. 1 Er wordt geen nieuwe organisatie opgericht. In de regeling leggen de gastgemeenten (de afnemers) de uitvoering van de betreffende uitvoerende taken neer bij de uitvoerder (WSL), maar doet dit niet af aan hun verantwoordelijkheid voor deze taken. Sturing vindt plaats in de relatie van opdrachtgever (de afnemers) tot opdrachtnemer (WSL), of eventueel via instructies waar het mandaten betreft. Met elke gemeente/afnemer sluit opdrachtnemer WSL onder de centrumregeling een (privaatrechtelijke) dienstverleningsovereenkomst. Over het algemeen zal bij deze vorm de bestaande afdeling van de centrumorganisatie worden uitgebreid met ambtelijke capaciteit van de andere deelnemende partijen en zullen er maatwerkcontracten worden ontwikkeld. Intergemeentelijk wordt het centrummodel veelvuldig toegepast, bijvoorbeeld voor shared services voor bedrijfsvoeringstaken. Een ander voorbeeld, voor uitvoerende taken, is de inkoop van jeugdzorg door Maastricht voor regio Zuid-Limburg. Een voorbeeld in de afvalwaterketen is de gemeenschappelijke regeling (sinds 2001) tussen gemeente Noordwijkerhout, het hoogheemraadschap van Rijnland en drinkwaterbedrijf Dunea. 2 De optie centrumregeling lijkt goed aan te sluiten op de ontwikkelingen op het gebied van de afvalwaterketen in Limburg. De acht bestaande, zogenaamde lichte gemeenschappelijke regelingen (LGR-en) van de waterschappen WRO en WBL met Limburgse gemeenten zijn te zien als bilaterale voorlopers van een centrumregeling van meerdere Limburgse gemeenten met WSL. 1 Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Ministerie van BZK en VNG, juni 2015, pg Een privaatrechtelijk overheidsbedrijf (als Dunea) kan bij koninklijk besluit ook deel uitmaken van een centrumregeling. Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen 22 februari 2016 Pagina 2/6

3 Deze optie biedt ook een oplossing voor uitvoering van het recente besluit in samenwerkingsregio Parkstad waarbij drie gemeenten (de gemeenten Brunssum, Onderbanken en Simpelveld) naast het beheer en onderhoud van pompen en gemalen ook taken op het gebied van meten en monitoren, van inwinning, registratie en beheer van dynamische gegevens en van hydraulisch rekenen willen bundelen bij WBL als uitvoeringsorganisatie (straks) van WSL. De enigszins kwetsbare bilaterale LGR-en met de drie genoemde gemeenten zouden bij het treffen van een centrumregeling kunnen worden beëindigd. Hoe de uitvoering van het zuiveringsbeheer organisatorisch ook wordt ingebed bij de vorming van WSL, een centrumregeling als hiervoor bedoeld is in beginsel te allen tijde mogelijk. Of WBL integraal onderdeel wordt van WSL, intern verzelfstandigd onderdeel wordt van WSL, een GR blijft in de vorm van een openbaar lichaam onder WSL 3, of een overheidsnv of BV wordt met WSL als enige aandeelhouder het kan in beginsel allemaal. In alle gevallen wordt de centrumregeling getroffen tussen deelnemende gemeenten en WSL als centrumorganisatie. Indien WBL, al dan niet intern verzelfstandigd, onderdeel wordt van WSL, worden de afzonderlijke dienstverleningsovereenkomsten 4 onder de centrumregeling gesloten tussen gemeente en WSL, zie figuur 1: Figuur 1. Centrumregeling en dienstverleningsovereenkomsten indien WBL onderdeel is van WSL Indien echter WBL wordt voortgezet als extern verzelfstandigde organisatie in de vorm van een GR, worden de dienstverleningsovereenkomsten onder de centrumregeling - binnen het mandaat van WSL aan WBL - gesloten tussen gemeente en WBL, zoals dit thans ook het geval is bij de bestaande LGRen van WRO en WPM met de acht gemeenten, zie figuur 2: Figuur 2. Centrumregeling en dienstverleningsovereenkomsten bij voortzetting WBL als GR Indien WBL extern verzelfstandigd wordt in de vorm van een overheidsnv of BV dient nader uitgezocht te worden hoe de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer binnen door WSL te bepalen kaders pragmatisch invulling kan krijgen. 3 Zie het advies van Pels Rijcken Advocaten d.d. 22 februari 2016, waarin betoogd wordt dat de GR WBL blijft voortbestaan zolang de regeling door WRO en WPM of na fusie door WSL niet expliciet in een formeel besluit daartoe wordt beëindigd. 4 In dienstverleningsovereenkomsten staan de concrete diensten vermeld die de opdrachtnemende organisatie zal uitvoeren en de vergoedingen die de opdrachtgevende organisatie daar tegenover stelt. Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen 22 februari 2016 Pagina 3/6

4 De bereidheid van gemeenten al dan niet toe te treden tot een centrumregeling met WSL kan, afhankelijk van de mate van appreciatie van de gekozen positionering van het zuiveringsbeheer, variëren. 5 In hoeverre de centrumregeling in de afvalwaterketen daadwerkelijk een optie is die bij nadere juridische toetsing stand houdt in het licht van het Europese aanbestedingsrecht, wordt hierna besproken. 4. Aanbestedingsrechtelijke aspecten In het Europese aanbestedingsrecht valt een constructie waarbij de ene publieke partij tegen vergoeding taken laat uitvoeren door een andere publieke partij onder het aanbestedingsrecht ook als sprake is van slechts een kostendekkende vergoeding. Een uitzondering hierop bestaat voor zogenaamde horizontale samenwerking tussen publieke partijen, mits daarbij (onder meer) wordt voldaan aan de voorwaarden: 6 - dat de samenwerkingsovereenkomst als eigenschap heeft dat het gaat om een echte samenwerking die de gezamenlijke vervulling van een openbare/gemeenschappelijke taak tot doel heeft. Met andere woorden: de gezamenlijke uitvoering moet worden gekenmerkt door deelname en wederzijdse verplichtingen van de contractpartners, hetgeen leidt tot wederzijdse synergieën. Dit houdt niet in dat elk van de samenwerkende diensten op gelijke basis deelneemt aan de werkelijke vervulling van de taak, maar het contract moet wel een gemeenschappelijk doel dienen, namelijk de gezamenlijke uitvoering van dezelfde taak. - dat de samenwerkingsovereenkomst geen activiteiten mag inhouden die op de open markt worden aangeboden. In genoemde publicatie wordt de casus van een centrumregeling tussen gemeenten en een waterschap expliciet besproken: Figuur 3. Casus Afvalwater 7 5 Zie de notitie Opties inbedding uitvoering zuiveringsbeheer. Twynstra Gudde, 20 januari 2016, pg Handreiking publiek-publieke samenwerking en het aanbestedingsrecht. VNG, januari 2015, pg Handreiking publiek-publieke samenwerking en het aanbestedingsrecht. VNG, januari 2015, pg. 45. Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen 22 februari 2016 Pagina 4/6

5 In hoeverre de centrumregeling in de afvalwaterketen daadwerkelijk een optie is die bij nadere juridische toetsing ook stand houdt in het licht van het Europese aanbestedingsrecht, verdient gezien deze casus nadere verkenning. De nieuwe Europese Richtlijn die in 2017 door implementatie in nationale regelgeving van kracht wordt, biedt in ieder geval meer ruimte dan de huidige regelgeving. Aan de voorwaarde van wederzijdse verplichtingen, zodat niet louter sprake is van een contract waarbij de ene partij tegen een vergoeding van de werkelijke kosten taken voor de andere partij uitvoert, wordt mijns inziens voldaan door in de centrumregeling op te nemen: - dat partijen met inbreng van wederzijdse expertise gezamenlijk afvalwaterketenplannen maken op het niveau van zuiveringskringen/afstroomgebieden die als basis dienen voor de gezamenlijk te definiëren en vervolgens door WSL als centrumorganisatie uit te voeren taken, en - dat de gemeenten hierbij zorg dragen voor de beschikbaarstelling van de benodigde geodata/statische gegevens van de rioleringsinfrastructuur, data die up-to-date is en voldoet aan de standaarden voor geo-data IMgeo en GWSW/IMSW. Aan de voorwaarde dat de samenwerkingsovereenkomst geen activiteiten mag inhouden die op de open markt worden aangeboden, wordt mijns inziens voldaan zolang de samenwerking is gericht op een effectief en doelmatig beheer van de afvalwaterketen en met inschakeling van marktpartijen waar dat de doelmatigheid vergroot, en niet gericht is op verdringing van marktpartijen. 5. Fiscale aspecten Bij een centrumregeling als beschreven kunnen fiscale aspecten aan de orde zijn, omdat er afspraken worden gemaakt over taakuitvoering en kosten die de uitvoerende partij hierbij maakt worden vergoed. 8 Onderzocht moet worden of vrijstelling van BTW-plicht in dit geval verkregen kan worden. Zo niet, dan dient onderzocht te worden of de deelnemende gemeenten compensatie kunnen verkrijgen via het BTW-compensatiefonds. Een eventuele Vpb-plicht is niet aan de orde: Volgens de brief van de staatssecretaris van Financiën van 18 december 2014 aan de Tweede Kamer inzake het wetsvoorstel modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen zullen ook na aanvaarding van het wetsvoorstel activiteiten met betrekking tot waterbeheer en rioolbeheer die worden verricht door publiekrechtelijke rechtspersonen en privaatrechtelijke overheidslichamen vrijgesteld zijn van vennootschapsbelastingplicht. 6. Een mogelijke strategie Als gevolg van het recente besluit van de samenwerkingsregio Parkstad is er nu een drietal gemeenten (Brunssum, Onderbanken en Simpelveld) die een verdergaande samenwerking met waterschap en WBL willen aangaan voor uitvoerende taken in de afvalwaterketen. Verdergaand dan voor het beheer en onderhoud van hun pompen en gemalen zoals nu geregeld in met hen afzonderlijk getroffen LGRen. Met hen kan gezamenlijk een centrumregeling met het fusiewaterschap WSL worden getroffen. Te onderzoeken is of ook de vijf andere Limburgse gemeenten met een bilaterale LGR of bestuursovereenkomst deel zouden willen nemen in deze centrumregeling. Alle bestaande bilaterale LGR-en zouden dan kunnen worden beëindigd. De centrumregeling zou nadrukkelijk open van opzet moeten zijn, opdat volgende gemeenten die willen deelnemen kunnen toetreden, en bovendien flexibel, zodat onder de regeling in afzonderlijke dienstverleningsovereenkomsten maatwerkafspraken gemaakt kunnen worden (welke taken, welke service levels, etc.). 8 Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Ministerie van BZK en VNG, juni 2015, pg. 81. Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen 22 februari 2016 Pagina 5/6

6 Een dergelijke centrumregeling heeft, omdat geen rechtspersoonlijkheid behoeft te worden opgericht, geen invloed op de verantwoordelijkheden van de samenwerkingspartners en leidt niet of slechts zeer beperkt tot een grotere bestuurslast. Uiteraard is voorafgaand een nader onderzoek naar de aanbestedingsrechtelijke en fiscale aspecten wenselijk om zicht te krijgen op eventuele risico s. Tenzij in dit nadere onderzoek onomstotelijk zou blijken dat een centrumregeling in de nieuwe Europese richtlijn geen stand zou houden, zou de centrumregeling mijns inziens gewoon kunnen worden getroffen. En wel vanuit het perspectief dat het hier niet gaat om een constructie voor de eeuwigheid, maar om een volgende stap in de ontwikkeling van de samenwerking tussen gemeenten en waterschap in de afvalwaterketen, met als stip op de horizon een gemeenschappelijk afvalwaterketenbedrijf, dat naar alle waarschijnlijkheid een andere samenwerkingsvorm zal kennen dan een centrumregeling. Een centrumregeling als pragmatische tussenstap dus op een groeipad. Naar verwachting zal de provincie in dit licht steun verlenen aan een centrumregeling, nu PS in een motie (eind 2014) unaniem de wenselijkheid van een afvalwaterketenbedrijf op termijn heeft onderschreven. Het verdient in het overleg met de betrokken gemeenten aanbeveling primair te focussen op de inhoud (welke taken, waarom, hoe in de praktijk) en dan te bezien hoe de gezamenlijke wensen gevat kunnen worden in een gemeenschappelijke regeling en maatwerkovereenkomsten daaronder. En dus niet primair te focussen op de organisatievorm. En voorts om in dit overleg voort te bouwen op de praktische ervaringen in de drie pilots (Parkstad, Venlo-WPM-WBL en Weert) alsook op de ervaringen in het thans lopende, Limburgbrede project Meten-Databeheer-Rekenen. Advies groeimodel samenwerking WSL/WBL met gemeenten in de afvalwaterketen 22 februari 2016 Pagina 6/6