MAATLAT DUURZAME VEEHOUDERIJ WEL TOEPASBAAR ONDER DE OMGEVINGSWET?

Transcriptie

1 MAATLAT DUURZAME VEEHOUDERIJ WEL TOEPASBAAR ONDER DE OMGEVINGSWET? Op 21 januari heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan die typerend is voor een problematiek waar de Omgevingswet een oplossing voor beoogt te bieden.[1] In het bestemmingsplan Buitengebied 2009 van de gemeente Reusel-De Mierden werd verwezen naar de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV). Daartoe was in de wijzigingsvoorwaarden van de planregels bepaald dat nieuwe stallen moesten voldoen aan de voorwaarden uit het certificeringssysteem van de MDV. Dat kwam erop neer dat B&W in het plan de bevoegdheid kregen om onder bepaalde voorwaarden de bestemming te wijzigen ter vergroting van de oppervlakte en van de goot- en bouwhoogte van bestaande intensieve veehouderijbebouwing. Een van die voorwaarden was dat nieuwe stallen minimaal aan de voorwaarden uit het certificeringssysteem van de MDV moesten voldoen. Enkele appellanten wezen er onder meer op dat de voorwaarden van de MDV betrekking hadden op aspecten die niet ruimtelijk relevant waren. De Afdeling ging op dit punt met de appellanten mee en vernietigde het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan Buitengebied, voor zover het betrof de bestreden planregels, wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Dit roept de vraag op of een dergelijke vernietiging onder de nieuwe Omgevingswet, die immers een breder karakter heeft dan de Wet ruimtelijke ordening, niet meer kan voor komen. Ruimtelijke relevantie Welk geschut werd door de appellanten op dit punt in stelling gebracht? Ik som de stellingen kort op. 1. In de sectorale regelgeving zoals de Wabo en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is reeds voorzien in een exclusief en uitputtend toetsingskader voor uitbreiding van een intensieve veehouderij. De gemeenteraad is niet bevoegd om in aanvulling daarop verdergaande eisen te stellen in een bestemmingsplan. 2. Als met dergelijke aanvullende eisen wel wordt voldaan aan de sectorale regelgeving, kan dat toch onvoldoende zijn voor toepassing van de MDV waardoor de uitbreiding alsnog geen doorgang kan vinden. 3. Voor het stellen van eisen in verband met dierenwelzijn (op basis van de MDV) is niet de gemeenteraad maar de staatssecretaris van Economische Zaken bevoegd. 4. In de MDV zijn een aantal niet ruimtelijk relevante criteria opgenomen. 5. In de MDV worden definities gehanteerd die afwijken van de begrippen van de planregels waarbij onduidelijk is hoe die begrippen zich tot elkaar verhouden. 6. Door het provinciebestuur van Noord-Brabant is een beoordelingskader voor intensieve veehouderijen ontwikkeld dat mogelijk zal conflicteren en de MDV. De Afdeling besteedt weinig aandacht aan die verschillende stellingen en constateert slechts dat appellanten terecht stellen dat de voorwaarden uit de MDV ook betrekking hebben op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn. Daarnaast bestaat de MDV uit een zeer groot aantal zeer gedetailleerde voorwaarden waar stallen aan moeten voldoen zoals op het punt van ammoniakemissie, bedrijf en omgeving, brandveiligheid,

2 diergezondheid, dierenwelzijn, energie en fijnstof. De MDV leent zich daarom niet voor toepassing via een wijzigingsvoorwaarde en dat deel van de planregels is volgens de Afdeling in strijd met een goede ruimtelijke ordening. En onder het omgevingsplan? Zoals intussen bekend verondersteld mag worden, zal onder de komende Omgevingswet het omgevingsplan de plaats innemen van het bestemmingsplan. Het omgevingsplan zal echter een bredere reikwijdte hebben dan het bestemmingsplan. In de woorden van het wetsvoorstel stelt de gemeenteraad één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen (art. 2.4, eerste lid). In dat plan (evenals in de waterschapsverordening en in de provinciale omgevingsverordening) kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (art. 4.1, eerste lid). Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn (art. 4.2, eerste lid). In het eerste lid van artikel 4.1 wordt de regelgevende bevoegdheid dus gekoppeld aan de doelen van de wet. In het tweede deel van dit artikellid gaat het om activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. Als we op deze twee criteria focussen ontstaat het volgende beeld. De doelen van de wet zijn opgenomen in artikel 1.3 en zijn daarin zeer ruim geformuleerd. Het betreft: a. het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften.[2] Deze beide doelen vormen een uitwerking (in omgekeerde volgorde) van het motto van de Omgevingswet: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit. De beide doelstellingen zijn op hun beurt ondergeschikt aan de hoofddoelstelling van de wet, die weliswaar gericht is op de het realiseren in onderlinge samenhang van de genoemde doelen, maar met het oog op duurzame ontwikkeling. Deze wettekst is, vanwege de koppeling aan het doel van de wet, wat betreft te behartigen aspecten zodanig ruim dat er nauwelijks een beperking wat betreft de reikwijdte van het omgevingsplan aan valt te ontlenen vergelijkbaar met die van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), of het zou moeten zijn dat er steeds een relatie moet zijn met de fysieke leefomgeving. In het eerste lid van artikel 3.1. van de Wro is immers bepaald dat in bestemmingsplannen ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond moet worden aangewezen. De omschrijving in het eerste lid van artikel 4.2, dat het omgevingsplan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet bevatten en andere regels (een ongelukkige formulering omdat eerder in dit lid niet van regels wordt gesproken) die met het oog daarop nodig zijn, bevat nog een ruimere, meer open doelstelling dan die van de Wro. Als we de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel erop naslaan dan blijkt dat deze begripsvernieuwing,

3 waarbij toedeling van functies aan locaties in de plaats komt van aanwijzing van de bestemming aan de grond, mede bedoeld is om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 van de Wro. In dat verband worden genoemd de goede ruimtelijke ordening, bestemming en gebruik van gronden en bouwwerken. Dat begrippenkader heeft volgens de regering een te beperkt toepassingsbereik om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en te ontwikkelen. De toedeling van functies zal naast het ruimtelijke ordeningsperspectief ook vanuit andere motieven wenselijk zijn, zoals bijvoorbeeld de cultuurhistorie.[3] Als het gaat om integratie van bestaande regelingen in het omgevingsplan, dan staat er volgens de regering niets aan in de weg om ook andere regels die mede betrekking hebben op de fysieke leefomgeving op te nemen in het plan.[4] Het kan dan dus om andere aspecten gaan zolang die maar betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Wat de bestaande gemeentelijke regelingen betreft, kan men daarbij naast de cultuurhistorie denken aan onderwerpen als welstand, de bescherming van erfgoed, natuuren waterbeheer, maar ook aan de verdeling van ligplaatsen, het beleid m.b.t. terrassen en het reguleren van reclame uit oogpunt van de bewaking van de gebiedskwaliteit (aanzien).[5] In het eerste lid van artikel 4.1 is bepaald dat de regels betrekking moeten hebben op activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Ook dat kan worden gezien als een aanduiding en afbakening van de werkingssfeer van het omgevingsplan. Immers mogen de planregels geen betrekking hebben op andere activiteiten, dus activiteiten die geen gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Als we een relatie leggen met het begrip fysieke leefomgeving zoals dat is opgenomen in het tweede lid van artikel 1.2 van de wet, dan omvat dat tal van objecten in de leefomgeving en in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. In het derde lid van dat artikel wordt onder de gevolgen voor de fysieke leefomgeving in ieder geval aangemerkt de gevolgen die kunnen voortvloeien uit het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of van het gebruik daarvan. Het gaat bovendien om gevolgen van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, of gedragingen waardoor emissies, hinder of risico s worden veroorzaakt. In het vierde lid van dit artikel wordt dit nog verder doorgetrokken: ook als dergelijke gedragingen gevolgen voor de mens hebben, zijn ze voor toepassing van dit artikel relevant en kan dus worden gesproken van gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Een en ander betekent dat de werking van de regels van het toekomstige omgevingsplan zich in principe uitstrekt tot nagenoeg alle aspecten met betrekking tot de zorg voor de fysieke leefomgeving en vrijwel alle gevolgen van activiteiten met betrekking tot objecten van de fysieke leefomgeving, daaronder ook begrepen de gevolgen voor de mens voor zover deze daardoor kunnen worden beïnvloed. Onbegrensd? De beoogde werkingssfeer van de regels van het omgevingsplan is dus zeer ruim en kent slechts de begrenzing tot het ruime doel van de wet en de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Is daarom in feite sprake van een potentieel onbegrensde werkingssfeer van het omgevingsplan? Het antwoord op die vraag kunnen we naast de (positieve) doelomschrijving van de Omgevingswet ook en beter zoeken in de (negatieve) afbakening ten opzichte van andere regelingen. Op de verhouding met andere regelingen heeft artikel 1.4 betrekking. Daarin is bepaald dat de Omgevingswet niet van toepassing is op onderwerpen met betrekking tot (onderdelen) van de fysieke leefomgeving die bij of krachtens een andere wet uitputtend zijn geregeld, tenzij uit de bepalingen van de Omgevingswet anders blijkt. Volgens de memorie van

4 toelichting wil deze bepaling verduidelijken dat de Omgevingswet het bestaan van andere wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving respecteert. De hoofdregel is dat de Omgevingswet terugtreedt als een andere wet op dit terrein voorziet in een uitputtende regeling. De uitzondering op deze regel is dat de wet de mogelijkheid openhoudt om afwijkende of aanvullende regelingen te treffen.[6] Wat dat laatste betreft kan volgens de regering gedacht worden aan de experimenteerbepaling van artikel 23.3 die het mogelijk maakt om tijdelijk van de in dat artikel genoemde wetten af te wijken. Bij de invoeringswet Omgevingswet zal duidelijk zijn welke omgevingsrechtelijke wetten worden ingetrokken of welke van die wetten in de Omgevingswet opgaan. Dan wordt ook duidelijk welke wetten op het terrein van de fysieke leefomgeving naast de Omgevingswet blijven bestaan. Men kan dan spreken van bijzondere wetten naast de Omgevingswet als algemene wet betreffende de fysieke leefomgeving en volgens het ongeschreven recht hebben die bijzondere wetten in beginsel voorrang op de Omgevingswet (lex-specialis-beginsel). Als bijlage bij de brief van 9 maart 2012 van de minister aan de Tweede Kamer over de stelselherziening van het omgevingsrecht is een overzicht gevoegd van de wetten waarvan het de bedoeling is dat die in de Omgevingswet geïntegreerd zullen worden en van de wetten die gedeeltelijk, later of mogelijk daarin geïntegreerd zullen worden. Er bestaat dus toch al enig zicht op de situatie na de inwerkingtreding van de invoeringswet.[7] Slotbeschouwing Laat ons terugkeren naar de vraagstelling bij de casus. Zal een vernietiging van planregels waarin een relatie wordt gelegd met de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV) onder de Omgevingswet niet meer aan de orde kunnen zijn gelet op het ruimere bereik van de nieuwe wet? Ongetwijfeld is de werkingssfeer van de Omgevingswet ruimer dan die van de Wet ruimtelijke ordening. Hoe ruim die werkingssfeer ook is, er zal wel steeds een relatie moeten zijn met de fysieke leefomgeving. Dat is het geval met aspecten zoals beperking van ammoniakemissies, bescherming landschapsschoon, brandveiligheid, beperking fijn stof, verstoring door licht, geur en geluid en waterbeheer. Men kan zich echter afvragen of dat het geval is bij zaken als dierenwelzijn en diergezondheid. Ook zijn vragen te stellen bij het aspect van (beperking van) energiegebruik waarop de Maatlat ook betrekking heeft. Eerder nog dan de werkingssfeer in dezen te koppelen aan het doel van de Omgevingswet, ligt het voor de hand te kijken naar relevante wetten die naast de Omgevingswet zijn blijven bestaan. In dat verband was door de appellanten gewezen op wetten als de Gezondheid- en welzijnswet voor dieren die een exclusief en uitputtend toetsingskader zouden bieden voor bepaalde aspecten. Als dat inderdaad het geval is ik heb dat niet onderzocht, maar we kunnen er, gelet op het genoemde overzicht van te integreren wetten, gevoeglijk van uitgaan dat dergelijke regelingen niet in de Omgevingswet worden opgenomen dan is de kans groot dat de koppeling aan de MDV om die reden toch nog problematisch kan zijn in het licht van artikel 1.4 van de Omgevingswet. Tenzij de regeling in het omgevingsplan zodanig wordt ingericht dat de bepalingen van die andere wetten worden gerespecteerd. Of zou de Afdeling ook dan de binnenbocht nemen door te stellen dat de regels betrekking hebben op aspecten die geen relevantie hebben voor de fysieke leefomgeving? Hier stuiten we op de grenzen van de integratie van regelingen in de nieuwe wet en verruiming van de werkingssfeer van die wet. Hier zou het gegeven dat dergelijke wetten afzonderlijk blijven bestaan wel eens een indicatie kunnen zijn dat het om meer of andere aspecten gaat dan betreffende de fysieke leefomgeving. Daarbij bepalen dus de specifieke regelingen die

5 buiten de integratie zijn gebleven deels de buitengrens van de werking van de Omgevingswet. En dan nog blijft het probleem bestaan waarop de Afdeling terecht wijst, namelijk dat de wijzigingsbevoegdheid van B&W was gekoppeld aan het voldoen aan een groot aantal gedetailleerde voorwaarden uit de MDV. Dat roept ook voor de toekomst de vraag op naar de mogelijkheid van een dergelijke koppeling aan de wijzigingsbevoegdheid van het omgevingsplan. Hebben we hier te maken met een binnengrens van de Omgevingswet die slechts via aanvullende regeling gerespecteerd kan worden? Is er onderscheid te maken tussen een buitengrens, bij overschrijding waarvan de Omgevingswet in haar toepassing dient terug te treden, en een binnengrens die aanvullende regeling in de Omgevingswet toestaat?[8] Door het nieuwe omgevingsrechtelijke stelsel wordt het totale wettelijke systeem van het omgevingsrecht wel beter maar niet per se altijd eenvoudiger. Het levert in elk geval nieuwe rechtswetenschappelijke uitdagingen op! [1] Ab , nr /1/R3, ECLI:NL:RVS 2015:84. [2] Oorspronkelijk stond er in plaats van maatschappelijke behoeften maatschappelijke functies. Bij de Tweede nota van wijziging d.d. 20 mei 2015, Kamerstukken II 2014/15, , nr. 24 is deze tekst gewijzigd. [3] Wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, , MvT p. 139 [4] Wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, , MvT p. 93. [5] Zie daarover C.S. Cuppen, S.A. Renders, A. Snijders en K.B.J. Steenbakkers, Het maken van een omgevingsplan (deel 1), Gst. 2014/70. [6] Wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, , MvT p [7] Omgevingsrecht Kamerstukken II , nr. 3, Bijlage 1. [8] Vergelijk de problematiek van anterieure en posterieure decentrale verordeningen.