Humanitaire hulp in crisis Thea Hilhorst

Transcriptie

1 Humanitaire hulp in crisis Thea Hilhorst Ik ga vanavond in op de geschiedenis van de humanitaire hulp en over de principes die er aan ten grondslag liggen. Humanitaire hulp is een specifieke vorm van hulp vergeleken met ontwikkelingshulp. Humanitaire hulp is namelijk vanaf het begin heel sterk verbonden met en gestuurd door principes. Humanitaire hulp is ontstaan uit verschillende tradities. Het is dus onmogelijk dit uitputtend te behandelen. Zo is de caritas-gedachte vanuit de kerken al eeuwenoud. De solidariteitsbewegingen kent U ook wel, uit bijvoorbeeld Latijns-Amerika in de jaren tachtig. De politieke kant van humanitaire hulp in oorlog is ook bekend: rondom de Vietnam oorlog was Amerika al bezig om een doctrine te ontwikkelen om de hearts and minds te winnen. Er zijn dus allerlei vormen van hulp in oorlog maar waar ik het vanavond over heb, is humanitaire hulp. Humanitaire hulp vindt zijn oorsprong bij Henri Dunant. Henri Dunant is de oprichter van het Rode Kruis. Hij is hier onder meer bekend van het hospitaalschip Henri Dunant dat over de Rijn vaart. Henri Dunant was in 1859 als verslaggever in Italie tijdens de unificatie-oorlog aanwezig op het slagveld van Solverino. Hij was geschokt door hetgeen hij aantrof; dit was in een tijd waarin oorlogen zonder medische verzorging plaatsvonden en een schot in de grote teen bij wijze van spreken al fataal kon zijn. Henri Dunant is toen gaan onderhandelen met de regering in Parijs en hier is de Eerste Geneefse Conventie uitgekomen. De conventies van Geneve bevatten internationale regelgeving over het voeren van oorlog. Oorlog voeren mag, maar dan moet je het wel netjes doen is de grondgedachte van de conventies. Het gaat daarbij voornamelijk om het verzorgen van gewonden, het respecteren van burgers (dat je geen burgerslachtoffers maakt) en rechten van krijgsgevangenen. Henri Dunant zette zich niet alleen in voor dit oorlogsrecht, tegelijkertijd zette hij het Rode Kruis op en wist hij een afspraak te maken dat het Rode Kruis toegang kreeg tot de slagvelden van Europa. Om die toegang te krijgen werd een deal gemaakt, die gezien moet worden als een politieke deal van die tijd. In die tijd kwamen democratie en burgerschap goed op in Europa. Regeringen kwamen er niet meer mee weg om een huurleger als kanonnenvoer het slagveld op te sturen. Er begon een besef van rekenschap te ontstaan waarbij het voor de regeringen in opkomende democratieën van (bijna publicitair) belang was om die conventie van Geneve te ondertekenen en te laten zien dat als we onze jongens naar de oorlog sturen, doen we het wel netjes. De deal die Henri Dunant verkreeg was: "Oké jij mag met je ambulances het slagveld op, op voorwaarde dat je neutraal bent". Geen wapens in de ambulance en geen partij kiezen voor wie dan ook. Uit die tijd stammen dus een aantal humanitaire principes die nog steeds hoog in het vaandel staan van humanitaire hulp. Het eerste principe is de basis van humanitaire hulp, namelijk de gedachte van humaniteit. Die gedachte drukt het verlangen uit om levens te redden en mensen in levensbedreigende situaties te helpen de situatie het hoofd te bieden. Daar komt bij en dat is bijzonder- dat die hulp gegeven moet worden op basis van behoefte: het principe van onpartijdigheid. Onpartijdigheid is in het Nederlands anders dan in het Engels. "Impartiality" drukt uit wat wij met de blinddoek van Vrouwe Justitia symboliseren, namelijk dat hulp gegeven moet worden ongeacht geloof, huidskleur of wat dan ook. De gedachte van humaniteit gekoppeld aan onpartijdigheid ( impartiality ) drukt uit dat iedereen in de wereld gelijk is en gelijke rechten heeft. Dit is een bijzondere gedachte die ontstaan is uit een lange Judeo-Christelijke geschiedenis, waaruit in de loop

2 der eeuwen waarden zijn voortgekomen die mensen plaatst in een wereldgemeenschap. Dit is een hoogwaardig principe waar onze rechtspraak op gebaseerd is. Het is bijzonder dat dit principe heeft kunnen ontstaan, want eigenlijk past het niet zo bij mensen. Wat door de geschiedenis heen meer bij mensen gepast heeft is het denken in termen van wij en zij ; het hemd is nader dan de rok. Elke culturele traditie en tijd kent vormen van caritas maar die zijn over het algemeen gereserveerd voor bepaalde mensen: de burgers in de stad maar niet daarbuiten, de blanken maar niet de slaaf, mannen maar niet vrouwen -tot heel erg kort geleden in Europa mochten vrouwen op sommige plekken niet eens stemmen. Toch is het idee geworteld geraakt dat wij deel uitmaken van een wereldgemeenschap en dat iedereen op de hele wereld gelijkelijk recht op leven heeft. Dat is de humanitaire gedachte. Dit is geen eenvoudige gedachte om uit te dragen in een wereld waar strijdende partijen meestal totaal onverschillig zijn voor het lot van een vijandelijke bevolking. Onpartijdigheid is dus de grondslag van humanitaire hulp, neutraliteit hoort er bij als voorwaarde om deze hulp te kunnen bieden. Het vierde basisprincipe is onafhankelijkheid. Onafhankelijkheid houdt in dat hulp niet bepaald mag worden door de geldschieter of achterban. Dus Nederlandse organisaties die humanitaire hulp geven worden geacht zich afzijdig te houden van het Nederlands buitenlands beleid humanitaire hulp is bedoeld om levens te redden en niet om buitenlands beleid uit te voeren, hoe lovenswaardig dit beleid ook moge zijn. Overigens is het goed op te merken dat het oorlogsrecht weliswaar wereldwijd onderschreven wordt, maar nooit zodanig beklijfd heeft dat strijdende partijen zich er ook aan hebben gehouden. De Eerste en Tweede Wereldoorlog waren enorme schendingen van dit oorlogsrecht. Mede daarom zijn er steeds verdergaande conventies van Geneve geformuleerd. Nu maken we een sprong in de tijd, naar Biafra in In Nigeria riep de bevolkingsgroep van de Ibo s toen de onafhankelijke staat Biafra uit. De oorlog die volgde ging gepaard met een hongersnood. Opmerkelijk is dat kort tevoren de televisie was geïntroduceerd in de Nederlandse huishoudens er waren er op dat moment zo n en het was de eerste grote crisis die regelrecht onze huiskamers binnenkwam. Ik ben opgegroeid op de lagere school met het begrip Biafra-kind ; dat werd gebruikt om magere kinderen uit te schelden. Het was de eerste keer in de geschiedenis dat een provincie in Afrika doordrong tot lagere scholen van Nederland. Sindsdien zijn media een grote speler in humanitaire crises. N.a.v. de Biafra-oorlog is Artsen Zonder Grenzen van het Rode Kruis afgesplitst. Het Rode Kruis werkt altijd via de zittende regering en probeerde dus toegang te krijgen tot Biafra via de regering van Nigeria. Een aantal mensen binnen het Rode Kruis was het wachten op bureaucratische procedures zat en heeft toen een eigen organisatie opgericht; Artsen Zonder Grenzen. Tegelijkertijd zijn een aantal NGO s (niet-gouvermentele organisaties), met name vanuit kerkelijke achtergrond, een luchtbrug begonnen. Dat betekent dat op dat moment afstand werd gedaan van het souvereiniteitsbeginsel: er werd geoordeeld dat waar humanitaire nood heerst soevereiniteit ondergeschikt is. Het interessante is hier wordt één van de dilemma s van humanitaire hulp zichtbaar - dat later is gesuggereerd dat de luchtbrug het conflict heeft verlengd. Biafra had op dat moment nog niets, het was een provincie en de nieuwe republiek had geen staatsinkomen. De enige inkomsten van Biafra waren de landingsrechten van de vliegtuigen van de luchtbrug. De vraag is of de luchtbrug het conflict niet onnodig heeft verlengd. De vraag of hulp soms conflicten in stand helpt houden blijft hulporganisaties tot op de dag van vandaag bezighouden.

3 In 1971 waren de grote overstroming in Bangladesh. George Harrison van de Beatles organiseerde toen het grote Bangladesh concert om geld in te zamelen. Op dit moment begonnen hulporganisaties zich te realiseren dat humanitaire crises terugkomende verschijnselen zijn. Voor het eerst namen de VN de rol op zich om hulpoperaties te coordineren. Nu maken we weer een sprong in de tijd maken naar het midden van de jaren tachtig. Het midden van de jaren tachtig wordt ironisch- de gouden tijd van de humanitaire hulp genoemd. Er waren toen grote hongersnoden in de hoorn van Afrika, die zo ingrijpend waren dat veel organisaties bij de hulpoperatie betrokken raakten. De hongersnood in Ethiopie werd ontdekt, bijna zoals Amerika ontdekt is door Columbus. De honger was al zes maanden aan de gang toen een BBC-journalist -na wat moeite- naar dat gebied ging en het nieuws de wereld instuurde. Bizar genoeg waren al die tijd wel ontwikkelingsorganisaties actief in Ethiopie en de vraag is waarom die niets hadden gedaan aan de hongersnood? Voor een deel is dat toe te schrijven aan de Ethiopische regering, die alles op alles stelde de hongersnood te verbergen voor het oog van de wereld. De honger was geconcentreerd in een rebellengebied dat door Ethiopie als de vijand werd beschouwd. Maar de jaren tachtig waren ook het hoogtepunt van developmentalism, de ontwikkelingsgedachte: geef de arme geen vis, maar een hengel zodat hij kan leren vissen. Met het schaamrood op de kaken hebben ontwikkelingsorganisaties moeten erkennen dat zij een blinde vlek hadden voor situaties waarin het geen zin heeft mensen hengels te geven omdat ze op dat moment acute honger hebben. Op zo n moment moet je natuurlijk gewoon voedselhulp geven. Maar daar werd door het ontwikkelingsestablishment op neergekeken. Dit spanningsveld onstaan in de jaren tachtig- is tot op de dag van vandaag terug te zien. Toen de hongersnood eenmaal ontdekt was hebben de ontwikkelingsorganisaties overigens wel degelijk hulp geboden, en vele hebben sindsdien een humanitaire hulp afdeling binnen de organisatie. Dat betekende dat humanitaire hulp het terrein van steeds meer organisaties was geworden. Er ontstond een situatie van vrijheid, blijheid waarbij terugkijkend- dingen ook uit de hand liepen. Er was geen coordinatie en er waren excessen, zoals een vluchtelingenkamp waar de hulpgevers iedere week hun Perrier bronwater lieten overvliegen uit Frankrijk. In de jaren 90 zijn daar een aantal maatregelen tegen gekomen. Ik kom daar straks op terug, maar wil nu eerst aangeven hoe humanitaire hulp een plek kreeg in mondiale politiek. Nadat begin jaren 90 de Berlijnse muur was gevallen onstond er een soort vacuum in het buitenlands beleid. De decennia ervoor was alles gericht op het bipolaire Koude Oorlog denken. Ieder conflict in de Derde Wereld stond in het teken van dit bipolaire machtsvraagstuk. De VN was tandenloos want zowel Amerika als Rusland hadden een veto-stem. Deze situatie veranderde radicaal na het vallen van de Berlijnse muur. In één keer lag daar een opening, waarvan mensen heel optimistisch dachten dat die tot wereldvrede kon leiden. George Bush senior had het in dit verband over een nieuwe wereldorde. Er werd een doctrine ontwikkeld waarin ontwikkeling en vrede geintegreerd werden benaderd. De eerste test voor de Nieuwe Wereldorde was de Eerste Golfloorlog in Irak in Alhoewel over deze oorlog met de huidige kennis gemengd wordt geoordeeld, gold die toendertijd als bijzonder succesvol. De wereldgemeenschap had het geklaard om Saddam Hoessein terug te dringen. En toen Baghdad gifbommen loswierp op Koerdistan en het Zuiden werden er succesvolle No-Fly zones ingericht waar gecoordineerd hulp gegeven werd. Vervolgens komt in 1992 de crisis in Somalie.

4 De crisis in Somalië was een erfenis uit de Koude Oorlog, toen Amerika in dat land een bevriende dictator in het zadel hield (Siad Barre). Deze werd na het vallen van de muur niet meer gesteund en vervolgens weggejaagd. Er ontstond een situatie zonder regering. Er waren een aantal "warlords" - krijgsheren met volgelingen. Er was ook weer voedseltekort. Uiteindelijk heeft de VN een resolutie aangenomen en werd er internationaal ingegrepen met het mandaat om de orde te herstellen in Somalië. Het probleem was alleeen dat het mandaat niet vermeldde waar de beoogde orde uit zou moeten bestaan, of wat er hersteld moest worden. De internationale troepen wisten dus nauwelijks wat ze moesten doen, maar lagen wel voortdurend in de clinch met opstandige jongeren in Mogadishu. Dat escaleerde tot er troepenversterking uit de VS kwam. Dit leidde tot een opmerkelijk tafereel dat getuigt van de macht van de media in hedendaagse conflicten. De haven van Mogadishu functioneerde prima, dus de troepen konden gewoon in de haven aan land gaan. In plaats daarvan zijn ze een kilometer verderop -waar de camera's opgesteld stonden- net zoals in Normandie als bevrijders uit de schepen gesprongen en het strand op gemarcheerd. Des te pijnlijker was het toen later een aantal lichamen van Amerikaanse soldaten, wiens helicopters neergeschoten waren, door de straten van Mogadishu werden gesleept. Ook op de TV. Het gevolg was dat Amerika en de VN terughoudend werden om opnieuw militair in te grijpen in lokale conflicten. Humanitaire hulp is daarmee interessant genoeg een centrale plaats in gaan nemen in buitenlands beleid. Omdat men niet graag militair ingreep, werd het geven of juist onthouden van humanitaire hulp een van de weinige middelen waarmee de grootmachten probeerden te sturen in crisissituaties. Er wordt dan ook wel gezegd dat humanitaire hulp van de marge van de politiek in de jaren 80 meer naar het centrum van het denken over beleid en beleidsinterventies raakte. Na Somalië kwamen de Balkan oorlogen. Daar ging heel veel hulp naar toe, veel meer dan gebruikelijk was in crisissituaties in Afrika. Middenin de Balkancrisis kwamen er berichten dat er in een klein land in Afrika mensen elkaar aan het vermoorden waren. De hulporganisaties hadden daar in het begin helemaal niet zoveel aandacht voor. Die waren bezig met de Balkan. Tot doordrong dat het ging om een genocide. In 3 maanden tijd zijn er mensen vermoord in Rwanda. De internationale gemeenschap was gewaarschuwd en heeft niks gedaan. Het is later gereconstrueerd dat de genocide geen voortrazende trein was, maar op allerlei momenten gestopt had kunnen worden. Ook dat heeft de internationale gemeenschap niet gedaan. In plaats daarvan heeft de internationale gemeenschap (er wordt wel gezegd als een soort schaamlap) na afloop het land overstroomd met humanitaire hulp. Toen de genocide eenmaal was gestopt, sloeg de Hutubevolking uit angst voor wraak massaal op de vlucht. Het ging om een paar miljoen mensen. Het dorpje Goma; op de grens van Rwanda en Kongo kreeg bijvoorbeeld binnen 24 uur de bevolkingsomvang van Brussel. En Goma was niet het enige kamp, in Tanzania waren ook grote kampen. Dat werd de grootste hulp-operatie allertijden. Wie had het goed kunnen doen in zo'n situatie? Dat is moeilijk om te zeggen. Er is na afloop geconstateerd dat er te weinig gecoordineerd werd en dat er veel meer doden zijn gevallen onder de vluchtelingen -als gevolg van cholera en dergelijke- dan nodig was. Ook was het voor hulporganisaties moeilijk een positie te bepalen ten opzichte van de moordenaars, waarvan een aantal zich in de kampen hergroepeerde. Moesten deze mensen hulp krijgen? De crisis in Rwanda heeft dan ook veel effect gehad op de humanitaire hulp. Aan de ene kant was daar het politieke verhaal dat duidelijk was dat humanitaire hulp de plaats in had genomen van politiek of militair ingrijpen. Aan de andere kant worstelde de humanitaire hulpbeweging met vragen over effectiviteit en de ethiek van hulpverlening. Dit

5 was het begin van een aantal initiatieven om de kwaliteit van hulp te verbeteren. Wat valt daarin op? Ik heb aan het begin van dit verhaal de vier belangrijkste principes van de humanitaire hulp toegelicht: humaniteit, onpartijdigheid, neutraliteit en onafhankelijkheid. Begin jaren negentig -omdat ook zoveel ontwikkelingsorganisaties humanitaire hulp waren gaan doen- zie je een uitbreiding van die principes ontwikkelings-gerelateerde beginselen. Deze worden de moderne principes van de humanitaire hulp genoemd. Het gaat hierbij om respect voor lokale culturen; hulp zodanig inrichten dat kwetsbaarheid voor nieuwe rampen verminderd wordt, en proberen lokale mensen bij de hulp te betrekken. Dit laatste betekent ook dat internationale organisaties niet meer automatisch op een ramp afvliegen met helikopters; maar eerst kijken of er geen lokale organisaties zijn die die hulp kunnen geven met behulp van financiële ondersteuning van buitenaf. Tenslotte werd het principe aangenomen dat humanitaire hulp de waardigheid van de slachtoffers van rampen moest respecteren, ook in hun advertentie-campagnes. Daar komt nog niet zoveel van terecht, organisaties gaan ervan uit dat ze het meeste geld ophalen door mensen zo zielig mogelijk in beeld te brengen. Wel is langzamerhand het besef doorgedrongen dat mensen in nood nog wel degelijk capaciteiten hebben. Dat daar organisaties zijn. Dat er infrastructuur is. Dat die elkaar ook helpen. Humanitaire hulp wordt heel vaak juist lokaal gegenereerd. Sinds halverwege de jaren negentig is het is een tendens dat humanitaire hulp zich steeds meer wil richten op het scheppen van voorwaarden voor ontwikkeling. En dan komen er drie conflicten waarbij een groep van westerse landen één van de militaire partijen vertegenwoordigt. De eerste is de Kosovo crisis in De NAVO gaat daar over tot bombarderen, niet vanuit een politiek belang, maar omwille van de mensenrechten en om een humanitaire crisissituatie het hoofd bieden. De Kosovo-operatie werd gepresenteerd als een humanitaire operatie. Mensenrechten en humanitaire nood als motivatie om bommen te gooien op een land. Dat maakt Kosovo het begin van een ander type interventie. Na Kosovo kwam Afghanistan. De legitimering van oorlog en Afghanistan was anders, maar ook daar ging het om een grootscheepse aanval van de VS en een aantal andere westerse landen. In Afghanistan werd gezegd dat de bommen en de voedselpakketten uit hetzelfde vliegtuig werden gegooid. En dan tenslotte Irak. In Irak zie je dat humanitaire hulp een integraal onderdeel wordt van de militaire strategie. Amerika vindt het werk van de hulporganisaties heel belangrijk om de steun van Irakese bevolking te verkrijgen. Dat leidt tot grote verwarring over de vraag waar humanitaire hulp voor staat? In de eerste plaats is het moeilijk dat hulp wordt ingezet in het kader van een militaire strategie, en hulporganisaties daar niet mee geassocieerd willen worden. Het eigen land van de hulporganisatie is partij in een oorlog en financiert bovendien de humanitaire hulp. Daarmee komen de principes van onafhankelijkheid en neutraliteit dus onder druk te staan. Hoe kunnen we dan in hemelsnaam van een Afghaan nog verwachten dat die het verschil ziet tussen een bezetter en de humanitaire hulpwerker? In de tweede plaats is het moeilijk omdat buitenlands beleid, inclusief militair optreden, steeds meer geformuleerd wordt in termen die de humanitaire hulpwerker niet vreemd zijn, namelijk mensenrechten en het verlangen humanitaire nood te lenigen. Veel organisaties hebben het daar moeilijk mee omdat zij tegelijk het beleid wantrouwen, want gaat het wel echt om mensenrechten en humanitaire nood? Gaat het niet eigenlijk om olie? Waarom wordt er in het ene land wel een punt gemaakt van mensenrechten en in het andere land niet?

6 De hulporganisaties hebben het er ook moeilijk mee dat de verdeling van humanitaire hulp op politieke gronden gebeurt en niet op basis van humanitaire nood. De reconstructie van Irak heeft zo'n prioriteit dat daar internationaal ontzettend veel geld heengaat. Tegelijkertijd weten we dat in Congo in de afgelopen 4 tot 5 jaar 4 miljoen mensen zijn overleden als gevolg van de oorlog daar. Daarvan is misschien 10% overleden als gevolg van oorlogshandelingen en 90% als gevolg van ondervoeding en gebrek aan gezondheidszorg. Vergeleken met dat drama verbleekt wat er in Irak gebeurt. In Irak is geen humanitaire nood. Er zijn wel zogenaamde "pockets of need"; hier en daar is sprake van eilandjes van hulpbehoevendheid. Voor de rest is de hulp in Irak onderdeel van het politieke project om acceptatie van de Irakezen te winnen. Op zich is dat een begrijpelijk politiek doel. Mensen in Irak moeten het gevoel krijgen dat hun leven beter is geworden nu Saddam Hoessein weg is. Maar het is wel politiek, niet humanitair. Zo bezien kun je zeggen dat er misbruik is gemaakt van de humanitaire gedachte. Humanitiare hulp wordt ingezet voor een politiek project, en tegelijk - want er is maar zoveel geld beschikbaar - wordt humanitaire hulp onthouden aan situaties waar de nood hoger is, zoals in Congo en nu in Darfur. Tenslotte krijgen de hulporganisaties steeds meer het idee dat zij de prijs betalen voor het feit dat hulp zo gepolitiseerd is. Er is steeds meer agressie tegen hulporganisaties, getuige bijvoorbeeld de aanslag op het Rode Kruis kantoor in Bagdad. Hoewel niemand precies weet waardoor die agressie wordt gemotiveerd en aangestuurd, bestaat het vermoeden dat het komt omdat de hulporganisaties te veel geassocieerd worden met de Westerse mogendheden. Deze politisering van de humanitaire hulp leidt ook tot zelfbespiegeling in organisaties. Critici zeggen dat de organisaties het aan zichzelf te danken hebben. Juist omdat de humanitaire organisaties in de jaren 90 hun ambities verbreed hebben om hulp meer in dienst te stellen van ontwikkelingsdoeleinden, zouden zijzelf hebben bijgedragen aan deze politisering. Door zichzelf open te stellen voor ontwikkelling, paricipatie en mensenrechten zouden humanitaire organisaties zich te gewillig in de armen van het buitenlands beleid hebben laten drijven. Als gevolg is op dit moment een stroming in de humanitaire hulp die zegt terug te willen naar de basis. Deze mensen willen terug naar humanitair, neutraal, onpartijdig en onafhankelijk levens redden. Daartegenover staan anderen die het kind niet met het badwater weg willen gooien en die volhouden dat de uitbreiding van de hulp agenda richting ontwikkeling niet voor niets is gebeurd. Het was begin jaren negentig tenslotte ook duidelijk dat veel hulp verdween, conflicten voedde, of mensen berooider achterliet. Een derde stroming op dit moment wil de humanitaire hulp dekoloniseren. Deze mensen willen de associatie van humanitaire hulp met het Westen doorbreken. Dat kan op verschillende manieren. Er zijn een aantal onderzoeksprojecten die kijken naar de motivaties van Islamitische en Boeddhistische hulporganisaties om te bezien hoe universeel het zogenaamde Westerse humanitaire gedachtengoed is. Een andere manier is om met meer openheid te kijken naar de hulp die lokaal wordt gegeven. Dan stapt men af van het idee dat Westerse organisaties hulp brengen. Dat idee spoort namelijk niet met de werkelijkheid. Met de grote overstromingen van Mozambique in 2001 kwam meer geld aan hulp uit Afrika dan uit Europa en Amerika. Internationale humanitaire statistieken houden alleen bij wat de rijke landen geven aan hulp. Terwijl de schattingen over andere hulpstromen (uit andere gebieden, particulier, etc.) aangeven dat deze minstens zo groot zijn. Daar is dus nog een hele weg te gaan om zichtbaar te maken dat humanitaire hulp niet alleen een Westerse aangelegenheid is.