Advies juridische vorm voor de inkoopsamenwerking Zorg Regio Haaglanden

Transcriptie

1 juridische vorm voor de inkoopsamenwerking Zorg Regio Haaglanden

2 Managementsamenvatting Voor u ligt een advies om een keuze te maken voor de juridische basis van het inkoopbureau voor het vormgeven van de structurele samenwerking bij de inkoop van zorg (samenwerkende gemeenten Regio Haaglanden). Toelichting In het kader van de verplichting 1 vanuit het Rijk regionaal samen te werken hebben tien gemeenten in Haaglanden besloten de inkoop onder te brengen in een gemeenschappelijk inkoopbureau. Uitgangspunt is dat gemeenten eigenaar zijn van het bureau en dat beleidszaken bij de gemeenten zelf liggen. Dit gemeenschappelijke inkoopbureau is bedoeld om de gemeenten te ondersteunen bij de uitvoering. Slagvaardigheid en ondernemerschap staan daarbij hoog in het vaandel. Een gemeenschappelijk bureau kan zowel op basis van privaat- als publiekrecht worden vormgegeven. Uit eerder onderzoek is geconstateerd dat gezien de algemene kenmerken, evenals de gestelde uitgangspunten, een bedrijfsvoeringsorganisatie (publieke rechtsvorm) en de publieke vennootschap (BV of NV) als meest doelmatige rechtsvormen in aanmerking komen. Zowel de publieke als privaatrechtelijke vormen (een publieke vennootschap evenals de bedrijfsvoeringsorganisatie 2 ) worden in deze notitie toegelicht en zijn juridisch en financieel getoetst, zodat een zorgvuldige afweging kan worden gemaakt voor de definitieve rechtsvorm. Gezien de negatieve beelden die in sommige gemeenten leven ten aanzien van de Gemeenschappelijk regeling, specifieker het openbaar lichaam, wordt er in een aparte paragraaf ingegaan op het het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie. Benadrukt wordt dat de nieuwe vorm bedrijfsvoeringsorganisatie tegemoet komt aan de behoefte vanuit de praktijk om publieke samenwerking met een lichte samenwerkingsvorm (geen geleed bestuur) mét rechtspersoonlijkheid vorm te kunnen geven. Onderscheid tussen de rollen van opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar is een belangrijk uitgangspunt om het inkoopbureau in opdracht van de deelnemende gemeenten goed te laten functioneren. 1 Bovenlokale uitvoering is voor onderdelen van de decentralisatie van jeugdzorg verplicht. Regionale samenwerking is daarvoor vaak onmisbaar - 2 De verwachting is dat de benodigde wetswijziging uiterlijk 1 januari 2015 van kracht wordt. Wij adviseren daarom om in de voorbereidingen naast de concepttekst voor bedrijfsvoeringsorganisatie een alternatieve concepttekst voor GR-openbaar lichaam uit te werken waarbij uitsluitend de benodigde bevoegdheden van de colleges van B&W worden overgedragen met een AB/DB van gelijke omvang zodat in aanvang kan worden gewerkt met een personele bestuurlijke unie totdat het openbaar lichaam door een aanpassingsbesluit van de colleges van B&W kan worden omgezet in een bedrijfsvoeringsorganisatie met één bestuur. 2 van 13

3 De doorlooptijd van oprichting zal grotendeels worden bepaald door besluitvorming in de Raden van deelnemende gemeenten. Verder is de doorlooptijd afhankelijk van de te maken tussenstap. Echter, met uitzondering van de tijdelijke Stichting bieden alle varianten de mogelijkheid vooruitlopend op de daadwerkelijke oprichting de contractering 3 te regelen. De rechtspersoon zal uiterlijk drie maanden voor de inwerkingtreding van de contracten operationeel moeten zijn. Dit betreft 1 oktober Kortom, bij de definitieve keuze is haast geboden. Voorliggend advies Vanuit een juridische optiek bezien verdient het bestuursrechtelijke model de voorkeur boven het privaatrechtelijke model. De risico s en aansprakelijkheden van de uit te voeren inkoopactiviteiten zijn beperkt en goed beheersbaar. De voordelen van het privaatrechtelijke wegen daarom minder in belang dan de sterkere zeggenschaps- en verantwoordingslijnen in de rechtsvorm van een bedrijfsvoeringsorganisatie. De zeggenschaps- en verantwoordingslijnen in een publiekrechtelijke samenwerkingsstructuur (zoals openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie) zijn verankerd in het bestuursrecht waarbij het politiek primaat leidend is. Besluiten dienen democratisch gelegitimeerd zijn. Er is daarom gewaarborgd dat het definiëren van de gemeenschappelijke belangen waarvoor de rechtspersoon of zelfstandig bestuursorgaan is opgericht, een uitsluitende verantwoordelijkheid is van de oprichters (i.c. de gemeenten). Bovenstaand gecombineerd met de publieke waarborgen in het publiekrecht, wordt geadviseerd te kiezen voor de bedrijfsvoeringsorganisatie, omdat dit voor de gemeenten Haaglanden in de huidige omstandigheden de beste manier is om aan de opgave ten aanzien van de regionale inkoop te voldoen. Op basis van de conclusies wordt daarom geadviseerd om: te kiezen voor het oprichten van een bedrijfsvoeringsorganisatie als juridische basis voor het zelfstandig inkoopbureau; 3 Er van uitgaande dat de financiële betaling van zorg rechtstre00000eks tussen gemeente en zorgaanbieder plaatsvindt 3 van 13

4 Opbouw van het document - Inleiding - Toelichting gemeenschappelijke regeling - Criteria voor de keuze van de juridische vormgeving - Afweging - Conclusie - - Tijdelijke overbrugging - Bijlagen: o A. Rol college en raad bij oprichting o B. Toelichting juridische rechtspersonen Inleiding In het kader van de regionale samenwerking hebben tien gemeenten in Haaglanden besloten de inkoop van specialistische jeugdzorg en zintuigelijk gehandicaptenzorg onder te brengen in een verzelfstandigd inkoopbureau. In eerdere besluitvorming zijn een aantal uitgangspunten opgenomen over de invulling van dit inkoopbureau. Eerdere conclusie uit het rapport BoerCroon (24 januari 2014) is dat gezien de algemene kenmerken van de rechtsvormen die in aanmerking komen voor een gemeenschappelijk bureau, evenals de gestelde uitgangspunten (de gewenste contractsetting tussen opdrachtgever en opdrachtnemer), de bedrijfsvoeringsorganisatie (publieke rechtsvorm) en de publieke vennootschap (BV of NV) als meest doelmatige rechtsvormen in aanmerking komen. De belangrijkste redenen om hiertoe te komen zijn: Heldere scheiding van rollen: De belangrijkste aansturings- èn verantwoordingslijnen in de (contractuele) opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie worden neergelegd waarbij het gezamenlijk opdrachtgeverschap in de tijd en per deeltaak kan variëren (met daarbij behorende aanpassingen in de benodigde mandateringen). Eenvoudige organisatie: Een uitgebreide interne governance structuur (met geleed bestuur) voor de rechtsvorm waarin de taken worden ondergebracht niet noodzakelijk is. Geen onnodige overdracht van taken: Het voor het afgebakende werkgebied niet nodig is om raadsbevoegdheden over te dragen naar het bestuur van de rechtspersoon van waaruit het verzelfstandigd inkoopbureau opereert. Flexibiliteit: Waar nodig kunnen via het gezamenlijk (bestuurlijk) opdrachtgeverschap verordeningen op elkaar afgestemd worden op zowel inhoud als proces. 4 van 13

5 Toelichting Openbaar lichaam en bedrijfsvoeringsorganisatie Er bestaan nogal wat negatieve beelden over het gebruik van een gemeenschappelijke regeling (GR) (openbaar lichaam met eigen rechtspersoonlijkheid). Indien gemeente-, provincie- of waterschapsbesturen beslissen tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling wordt in 79% 4 van de gevallen gekozen voor de vorm van een gemeenschappelijk openbaar lichaam 5. Dit is een zware vorm die rechtspersoonlijkheid bezit en een geleed bestuur kent van ten minste een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter en eventuele advies- of bestuurscommissies. In de praktijk blijkt deze zware GR niet altijd geschikt en leidt in sommige gevallen tot ondoelmatigheid en veel bureaucratie. De Raad voelt zich veelal op afstand staan doordat bevoegdheden zijn overgedragen. Bijkomend is de zogenoemde dubbele petten problematiek. Het GRbestuur is verantwoordelijk voor zowel beleid als uitvoering van de zorginkoop. Het contractmanagement tussen (bestuurlijk) opdrachtgever en opdrachtnemer (inkoopbureau) krijgt in deze rechtsvorm een intern karakter (afspraken tussen organen van de rechtspersoon openbaar lichaam). Binnen de gemeenschappelijke regeling was er lange tijd geen geschikt alternatief voor de zware GR, terwijl dat de een behoefte hieraan al vroeg werd opgemerkt. 6 Door de introductie van de bedrijfvoeringsorganisatie lijkt echter aan de wens van de praktijk tegemoet te worden gekomen. Op 27 maart 2012 presenteerde minister Spies een Consultatiewetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het valt op dat bij deze wijziging niet langer gesproken wordt van een gemeenschappelijk orgaan met rechtspersoonlijkheid, maar van een bedrijfsvoeringsorganisatie. Er wordt dus niet langer aangesloten bij een reeds bestaande rechtsvorm in de Wet gemeenschappelijke regelingen, maar er wordt een volledig nieuwe rechtsvorm geïntroduceerd. Volgens de regering bestaat in de praktijk behoefte aan deze variant met name omdat het gemeenschappelijk openbaar lichaam een geleed bestuur kent en de aansturing van bedrijfsvoeringstaken en uitvoeringstaken zonder of met geringe beleidsmatige component geen of weinig bestuurlijke aansturing vergen. Toch is wel rechtspersoonlijkheid vereist om contracten te kunnen sluiten en personeel in dienst te nemen. Belangrijk is om te benadrukken dat hiermee de sturingsproblematiek niet direct is opgelost. Of er nu gekozen wordt voor de bedrijfsvoeringsorganisatie of een publieke vennootschap, de ervaringen uit het verleden moeten meegenomen worden en maken duidelijk dat gemeenten, ongeacht de vorm, meer aandacht zullen moeten besteden aan besturing van verzelfstandigde bureaus (en daartoe te treffen samenwerkingsafspraken). Het is gewenst dat gemeenten meer energie steken in het monitoren van de kwaliteit en budget alsook op lange termijn risico s in af te sluiten samenwerkingsovereenkomsten. 4 R.J.M.H. de Greef, Samenwerking tussen decentrale overheden: Een nadere analyse van samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, Utrecht: Berenschot 2010, p De Wet gemeenschappelijke regelingen kent al decennialang vier vormen van samenwerking, te weten het gemeenschappelijk openbaar lichaam, het gemeenschappelijk orgaan, de centrumregeling en de regeling zonder meer. 6 Expertmeeting 2007; Trendonderzoek 2010 etc. 5 van 13

6 Criteria voor de keuze van de juridische vormgeving van een zelfstandig bureau Om een keuze te maken tussen een bedrijfsvoeringsorganisatie en een publieke vennootschap spelen de volgende overwegingen een rol: 1. De verdeling van zeggenschap en financiële rechten: Welke zeggenschap (sturing) willen gemeenten hebben op het inkoopbureau, bijvoorbeeld vanuit oogpunt van borging van kwaliteit van de publieke dienstverlener en de beheersbaarheid van het budget of wenselijkheid, om tussentijdse wijzigingen door te voeren? 2. De beperking van aansprakelijkheid: In welke mate is een gemeente bereid risico s te dragen? Welke risico s zijn er? 3. De fiscale behandeling: Afhankelijk van de keuze voor een bepaalde soort vennootschap en de inrichting daarvan gelden er verschillende regelingen voor de heffing van BTW, overdrachtsbelasting en/of vennootschapsbelasting (onder meer de vraag of het zelfstandig bureau een zelfstandige entiteit is vanuit fiscaal oogpunt of fiscaal transparant is). 4. De eenvoud van de juridische vormgeving: In welke mate vindt de gemeente eenvoud van het samenwerkingsmodel en het daarbij geldende juridische kader van belang? 5. Slagkracht: De formele eisen die de wet stelt aan de oprichting en aan het functioneren van de vennootschap (bijvoorbeeld publicatieplicht van financiële gegevens) verschillen. Welke slagkracht heeft het inkoopbureau nodig en is het wenselijk om de organisatie op afstand van het ambtelijk apparaat en de politiek te zetten? Afweging Voor het maken van een juiste afweging worden de punten hieronder per variant toegelicht. Zeggenschap en financiële rechten Risico s en aansprakelijkheid Bedrijfsvoeringsorganisatie De invloed/betrokkenheid van de gemeenten bij een bedrijfsvoeringsorganisatie is relatief groot. Zo kunnen alleen leden van het college van burgemeester en wethouders lid zijn van het (algemeen) bestuur. Daarnaast bestaat er voor (de leden van) het bestuur een inlichtingen- en verantwoordingsplicht jegens de gemeenten en moeten de gemeenteraden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze over de concept begroting te uiten. Bij een bedrijfsvoeringsorganisatie dragen de deelnemende gemeenten het financiële risico van mogelijke tekorten. De bestuurders zijn bij onbehoorlijke taakvervulling niet aansprakelijk (voor schulden). Het laten uitvoeren van inkoopactiviteiten ten behoeve van de Vennootschap De invloed/betrokkenheid van aandeelhouders bij een vennootschap is beperkt tot het nemen van besluiten in de vergadering van aandeelhouders. Dit betreft onder meer het benoemen van het bestuur, het vaststellen van beleidskaders en het geven van een bestemming aan de winst. Het financiële risico van aandeelhouders is beperkt tot de waarde van het geïnvesteerde kapitaal. Bestuurders van een vennootschap kunnen wegens onbehoorlijke taakvervulling aansprakelijk zijn Het laten uitvoeren van inkoopactiviteiten 6 van 13

7 Fiscaliteit Eenvoud in structuur deelnemende gemeenten, geldt als inbesteding zodat de (Europese) aanbestedings- en staatsteunregels geen belemmering zijn. Loonbelasting: personeel is in dienst van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Deze is inhoudingsplichtig voor de loonbelasting. Vennootschapsbelasting: vooralsnog geen vennootschapsbelastingplicht. Dit kan echter wijzigen als gevolg van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel vennootschapsbelastingplicht overheidsbedrijven. Aspect nader beoordelen wanneer definitief 8 wetsvoorstel bekend is. Omzetbelasting: Bedrijfsvoeringsorganisatie is belastingplichtig voor de omzetbelasting. De btw op de inkoop is verrekenbaar. Op de omzet wordt btw in rekening gebracht (verrekenbaar door de gemeenten op het BCF). Hierbij een splitsing maken tussen de facturering van de zorgprestaties en van de prestaties met betrekking tot de inkoop (kantoorkosten) Ingeval btw-ondernemerschap niet mogelijk blijkt te zijn, biedt de transparantieregeling uitkomst. De inkoop-btw kan dan doorgeschoven worden naar de deelnemende gemeenten. Taken op het gebied van bedrijfsvoering vragen naar hun aard, vanwege hun beleidsneutrale karakter, niet om een zware bestuurlijke aansturing in de vorm van een geleed bestuur. De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft een enkelvoudig bestuur. door een onafhankelijke vennootschap (onderneming) zou onder omstandigheden in strijd kunnen zijn met (Europese) aanbestedings- of staatssteunregels 7. Loonbelasting; personeel is in dienst van dienst van de vennootschap. Vennootschap is inhoudingsplichtig. Vennootschapsbelasting: vooralsnog geen vennootschapsbelastingplicht. Dit kan echter wijzigen als gevolg van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel vennootschapsbelastingplicht overheidsbedrijven. Aspect nader beoordelen wanneer definitief 3 wetsvoorstel bekend is. Omzetbelasting: Vennootschap is belastingplichtig voor de omzetbelasting. De btw op de inkoop is verrekenbaar. Op de omzet wordt btw in rekening gebracht (verrekenbaar door de gemeenten op het BCF). Hierbij een splitsing maken tussen de facturering van de zorgprestaties en van de prestaties met betrekking tot de inkoop (kantoorkosten) Ingeval btw-ondernemerschap niet mogelijk blijkt, biedt de transparantieregeling geen uitkomst. BTW kan niet worden doorgeschoven. BTW wordt een kostenpost. De vennootschap kent twee bestuurslagen: de vergadering van aandeelhouders en het bestuur. Daarbij kan er echter voor gekozen worden het bestuur te beperken tot één persoon en die persoon tevens te belasten met de dagelijkse leiding van de organisatie. (directeur/bestuurder). In dat geval vervullen de gemeenten (aandeelhouders) alleen een rol als toezichthouder. 7 Geldt enkel als het inkoopbureau ook vergelijkbare diensten gaat verrichten voor niet-eigenaren en de gemeenten als aandeelhouders over te weinig toezichtbevoegdheden beschikken (als op de eigen diensten). Of als de gemeenten door uitgifte van aandelen niet meer over meer dan de helft van de aandelen beschikken. 8 Op 14 april 2014 is het concept wetsvoorstel voor consultatie vrijgegeven. Het lijkt erop te duiden dat de uitvoering van activiteiten (mits alleen ten behoeve van de deelnemende gemeenten) buiten de heffing van vennootschapsbelasting zal blijven. 7 van 13

8 Slagkracht/ doelmatigheid Flexibiliteit om toe en uit te treden Een bedrijfsvoeringsorganisatie kan een slagvaardige en doeltreffende organisatie zijn mits gekozen wordt voor een vergaande mandatering/volmacht verlening aan de ambtelijke leiding en het (algemeen) bestuur zich plaatst in de rol van toezichthouder. De Wgr schrijft voor dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten over de toe- en uittreding. Het is aan de samenwerkende gemeenten de inhoud van die bepalingen vast te stellen. Een vennootschap kan een slagvaardige en doeltreffende organisatie zijn. De algemene vergadering van aandeelhouders kan besluiten meer aandelen uit te geven. In een participatieovereenkomst wordt bepaald op welke wijze en aan wie aandelen worden verkocht; bestaande en/of nieuwe aandeelhouders. Conclusie Risico overdracht Bedrijfsvoeringsorganisatie Publieke vennootschap Zeggenschap Fiscaliteit Eenvoud Slagkracht Toe en uit treden Groot Matig Voldoende 9 Groot afhankelijk vormgeving Beperkt Klein Voldoende Groot afhankelijk vormgeving Groot afhankelijk vormgeving Groot afhankelijk vormgeving Groot Groot Conclusie is dat beide rechtsvormen een goede basis bieden voor: - voor kwalitatief hoogwaardige dienstverlening voor het basistakenpakket; - een doelmatige organisatie voor de uitvoering. Het belangrijkste verschil tussen de bedrijfsvoeringsorganisatie en de publieke vennootschap (NV/BV) vormt 1) de beperking in financiële aansprakelijkheid ten opzichte van derden (risico-overdracht) en 2) de mate van zeggenschap en mogelijk in de toekomst de 3) Fiscaliteit De afweging die daarbij gemaakt dient te worden is de volgende; de rechtspersoon bedrijfsvoeringsorganisatie biedt de beste basis voor goede garanties voor bestuurlijke zeggenschap over aard en omvang van te leveren diensten en biedt de grootste zekerheid ten aanzien van de fiscaliteit. De rechtspersoon publieke vennootschap biedt de beste basis voor weinig risico's en aansprakelijkheid voor de bedrijfsvoering. 9 Waarbij moet worden toegevoegd dat er een mogelijkheid bestaat dat de bedrijfsvoeringsorganisatie mogelijk fiscaal voordeel biedt ten opzichte van de publieke vennootschap indien BTW ondernemerschap niet mogelijk blijkt te zijn. 8 van 13

9 Vanuit een juridische optiek bezien verdient het bestuursrechtelijke model de voorkeur boven het privaatrechtelijke model. De risico s en aansprakelijkheden van de uit te voeren inkoopactiviteiten zijn beperkt en goed beheersbaar. De voordelen van het privaatrechtelijke wegen daarom minder in belang dan de sterkere zeggenschaps- en verantwoordingslijnen in de rechtsvorm van een bedrijfsvoeringsorganisatie. De zeggenschaps- en verantwoordingslijnen in een vennootschappelijke structuur zijn wettelijk verankerd rond het begrip vennootschapsbelang waarvan de invulling en verantwoordelijkheid primair is neergelegd bij bestuurders en commissarissen van de vennootschap. De aandeelhouders hebben de mogelijkheid om eigen belangen te laten prevaleren in hun besluiten. Bestuurders en commissarissen hebben de wettelijke plicht zich in hun besluiten te richten naar het vennootschapsbelang dat volgens vaste jurisprudentie gedefinieerd wordt als de resultante van een afweging door bestuurders en commissarissen van alle voor de vennootschap relevante deelbelangen (naast belangen van aandeelhouders zijn dat de belangen van onder andere klanten, leveranciers, werknemers en business partners). Eventuele geschillen tussen bestuurders/commissarissen enerzijds en aandeelhouders anderzijds kunnen worden voorgelegd aan onafhankelijke rechters. De zeggenschaps- en verantwoordingslijnen in een publiekrechtelijke samenwerkingsstructuur (zoals openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie) zijn verankerd in het bestuursrecht waarbij het politiek primaat leidend is. Besluiten dienen democratisch gelegitimeerd zijn. In de WGR is daarom gewaarborgd dat het definiëren van de gemeenschappelijke belangen waarvoor de rechtspersoon of zelfstandig bestuursorgaan is opgericht een uitsluitende verantwoordelijk is van de oprichters (i.c. de gemeenten). De invulling van de gemeenschappelijke belangen kan in meer of mindere mate worden toebedeeld aan een bestuursorgaan dat echter wel dient te bestaan uit bestuurders die ook lid zijn van de oprichtende bestuursorganen (met specifieke informatie- en verantwoordingsverplichtingen naar de overige bestuurders van de oprichtende bestuursorganen). Op deze manier wordt gewaarborgd dat de invulling door het bestuur van een publiekrechtelijk samenwerkingsverband altijd gecontroleerd wordt vanuit democratisch gekozen politieke organen (en in belang nooit veraf kan raken van de belangen van de publieke eigenaars). Uitvoering in het publieke belang door het personeel van een publiekrechtelijk samenwerkingsverband is in beginsel gewaarborgd middels een ambtelijke rechtspositie tenzij het GR-bestuur in overleg met de vakbonden redenen zien om voor een eigen arbeidsvoorwaardelijk regiem te kiezen met arbeidsovereenkomsten naar burgerlijk recht als basis (bijvoorbeeld vanuit kosten of specifieke risico s). De publieke vennootschap werkt uitsluitend op arbeidsovereenkomsten naar burgerlijk recht waarop ambtelijke arbeidsvoorwaarden (of een ander regiem) van toepassing kunnen worden verklaard. De waarborgen die het ambtenaarschap biedt voor ondergeschiktheid aan het publieke belang kan een publieke vennootschap niet bieden. Gezien bovenstaande overwegingen gecombineerd met de publieke waarborgen in het publiekrecht, wordt geadviseerd te kiezen voor de bedrijfsvoeringsorganisatie, omdat 9 van 13

10 dit voor de gemeenten Haaglanden in de huidige omstandigheden de beste manier is om aan de opgave ten aanzien van de regionale inkoop te voldoen. Tijdelijke overbrugging Er zijn verschillende mogelijkheden voor de tijdelijke overbrugging; een tijdelijke GR openbaar lichaam,een tijdelijke stichting of het gebruik van een bestaande samenwerkingsverband met rechtspersoon. GR openbaar lichaam als overbruggingsvorm is minder bezwaarlijk wanneer de bedrijfsvoeringsorganisatie er zo goed als zeker aankomt (vanwege continuïteit in reeds aangegane contractuele verplichtingen met derden). Het voordeel om te starten met een GR openbaar lichaam is dat van begin af aan de rechten en verplichtingen op de eindsituatie kunnen worden ingericht (ze blijven onderdeel van een en dezelfde rechtspersoon). Het wetsvoorstel WGR voorziet in een overgangsperiode van één jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging, zodat de bestuursorganen die eerder een GR hebben opgericht deze door een aanpassingsbesluit in overeenstemming kunnen brengen met de bepalingen van de gewijzigde WGR. Het alternatief (om als overbruggingsvorm eerst een private rechtsvorm op te richten en de rechten en verplichtingen later over te dragen aan bedrijfsvoeringsorganisatie) is in ieder geval complexer en een minder toegepaste route. 10 van 13

11 Bijlage A: Rol college en raad bij oprichting bedrijfsvoeringsorganisatie en bij publieke vennootschap Oprichting bedrijfsvoeringsorganisatie: Het nemen van besluiten over privaatrechtelijke overeenkomsten is ingevolge artikel 160 eerste lid van de Gemeentewet (Gw) een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Uitsluitend de colleges van B en W van de betrokken gemeenten kunnen dus voor het oprichten en in standhouden van een inkoopbureau een gemeenschappelijke regeling treffen. Op grond van artikel 1 lid 2 van de Wgr hebben zij daarvoor wel de voorafgaande toestemming nodig van de gemeenteraden. Oprichting Publieke vennootschap: Het college is op grond van artikel 160, tweede lid, Gw bevoegd te besluiten tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Het college is verplicht een ontwerpbesluit naar de raad te sturen en deze in de gelegenheid te stellen zijn wensen en bedenkingen te uiten alvorens een besluit tot oprichting genomen wordt. Vervolgens behoeft het besluit van het college de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten zullen daarbij toetsen aan het criterium in dat wetsartikel dat de oprichting van of deelneming in een private rechtspersoon in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. 11 van 13

12 Bijlage B: Toelichting juridische rechtspersoon Bedrijfsvoeringsorganisatie Door middel van het treffen van een gemeenschappelijke regeling tussen de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten, kan na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), een bedrijfsvoeringsorganisatie worden opgericht. Een bedrijfsvoeringsorganisatie bezit rechtspersoonlijkheid. Een bedrijfsvoeringsorganisatie heeft een enkelvoudig bestuur bestaande uit leden die door de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten uit hun midden zijn aangewezen. Het is niet mogelijk om in het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie, anders dan bij het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam, leden aan te wijzen buiten de kring van het college van burgemeester en wethouders. De deelnemende gemeenten zijn gezamenlijk eigenaar van de opgerichte rechtspersoon. Ze zijn gehouden om in de eventuele verliezen van de rechtspersoon bij te dragen. Het personeel van een bedrijfsvoeringsorganisatie is overheidswerknemer en daarom voor wat betreft hun pensioenvoorziening verplicht aangesloten bij het ABP. De cao-gemeenten zou op hun rechtspositie van toepassing verklaard kunnen worden. Een bedrijfsvoeringsorganisatie dient ten minste tweemaal per jaar een vergadering van het (algemeen) bestuur te houden. Die vergadering is als regel openbaar. De leden van het (algemeen) bestuur zijn gehouden de door de raad of het college van burgemeester en wethouders van een deelnemende gemeente gevraagde inlichtingen te verstrekken. Daarnaast kunnen zij door die organen ter verantwoording worden geroepen voor het door hen gevoerde beleid. Het (algemeen) bestuur dient jaarlijks een begroting en een jaarrekening vast te stellen. De raden van de deelnemende gemeenten moeten tijdig in de gelegenheid worden gesteld over de ontwerpbegroting hun zienswijze kenbaar te maken. Publieke vennootschap Een vennootschap is gedefinieerd als een rechtspersoon met een in een of meer aandelen verdeeld kapitaal. Onder publieke vennootschap wordt in dit verband verstaan de vennootschap waarvan alle aandelen in het bezit zijn van de gemeenten. De wet kent twee vormen die rechtspersoonlijkheid bezitten: de naamloze en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. De aandelen van een NV zijn anoniem en vrij overdraagbaar. Daarentegen zijn de aandelen van een BV op naam gesteld en kan de overdraagbaarheid daarvan in de statuten worden beperkt. Het (geplaatste) kapitaal van een NV bedraagt ten minste ,--. Voor de BV geldt geen minimum kapitaal. 12 van 13

13 Een aandeelhouder is niet persoonlijk aansprakelijk voor handelingen van de vennootschap. Evenmin is hij gehouden boven het bedrag dat op zijn aandelen behoort te worden gestort, in de verliezen van de vennootschap bij te dragen. De statuten van een BV kunnen bepalen dat aan het aandeelhouderschap verplichtingen zijn verbonden. Dit zou de verplichting kunnen zijn om in bepaalde gevallen gebruik te maken van de diensten van de BV. De vennootschap heeft een geleed bestuur en is eigendom van de gezamenlijke aandeelhouders. De vergadering van aandeelhouders is het hoogste orgaan. Daarnaast is er een bestuur waarvan de leden door de vergadering van aandeelhouders worden benoemd en ontslagen. Eventueel kan een raad van commissarissen worden ingesteld. Gezien onder meer het relatief geringe aantal werknemers van het op te richten inkoopbureau (minder dan 100) is de instelling van een raad van commissarissen niet wettelijk verplicht. Bestuurders en commissarissen van de vennootschap zijn wettelijk verplicht zich in hun besluiten te richten naar het vennootschapsbelang (hetgeen niet overeen hoeft te stemmen met het belang van de gezamenlijke gemeenten). Het personeel in dienst van de vennootschap heeft een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Voor wat betreft hun pensioenvoorziening kunnen zij niet zijn aangesloten bij het ABP. Een vennootschap is wettelijk verplicht ten minste eenmaal per jaar een algemene vergadering van aandeelhouders te houden. Die vergadering is niet openbaar. Tevens dient een vennootschap jaarlijks, conform de voorschriften in titel 9 boek 2 BW, een jaarrekening en jaarverslag vast te stellen en openbaar te maken door deze stukken te deponeren bij de Kamer van Koophandel. 13 van 13