"Niemand mag er financieel slechter van worden!"

Transcriptie

1 "Niemand mag er financieel slechter van worden!" Commandeursscriptie over de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland Fred Heerink 20 mei 2001 Deventer

2 Voorwoord De titel van deze scriptie doet vermoeden dat deze volledig gaat over de Vuurwerkramp van 13 mei 2000 in Enschede. Dat is niet het geval, maar de Vuurwerkramp speelt wel een prominente rol in het tot stand komen van deze scriptie. Het eerste jaar van de tweejarige leergang Master of Crisis and Disastermanagement, geeft de mogelijkheid tot het behalen van een commandeurs diploma. Een onderdeel van het examen is de commandeursscriptie. In de beginfase van het proces van het schrijven deze scriptie, vond de Vuurwerkramp plaats. Persoonlijk ben ik daarbij betrokken geweest als bijstandverlener. Dit heeft op mij zo n grote invloed gehad, dat het schrijven van de scriptie vertraging heeft opgelopen. Naar blijkt, echter niet voor niets. Want de financiële afhandeling van de Vuurwerkramp heeft uiteindelijk een duidelijke plaats gekregen in deze scriptie. Ik sprak over het proces scriptieschrijven. Zo n proces deel je met andere mensen. Deze mensen, waaronder Brenda Reinders en Hans van de Kar, hebben mede vorm gegeven aan de inhoud. Met name Anne heeft me enorm geholpen met het scheppen van randvoorwaarden voor de realisatie. Dank jullie wel. Fred Heerink Sector Brandweer en Hulpverlening Gemeente Deventer Bij de voorpagina TITEL De titel is een uitspraak van Minister President Kok op zondag 14 mei 2000 bij zijn bezoek aan het rampterrein in Enschede, waar daags ervoor een vuurwerkopslag ontplofte. Deze en andere uitspraken hebben richting gegeven aan de financiële afhandeling van de schade van de vuurwerkramp. FOTO s Een collage van rampen met schade; Hoog water in Limburg 1995, de Vuurwerkramp en Extreme regen in Delftland

3 Inhoudsopgave VOORWOORD... 2 INHOUDSOPGAVE INLEIDING PROBLEEMSTELLING OPBOUW VAN DE SCRIPTIE DE REGELINGEN VOOR VERGOEDING VAN SCHADE BIJ RAMPEN DEFINITIE RAMP EN SCHADE VERZEKERAARS DE ROL VAN DE OVERHEID HET AANDEEL VAN PARTICULIEREN HET PROCES DE OORSPRONG VAN DE HUIDIGE REGELINGEN DE OVERHEID, HOE KWAM DE WTS TOT STAND INHOUD VAN DE WTS DE ROL VAN VERZEKERAARS REGELINGEN IN HET BUITENLAND AANVULLENDE FINANCIERING VANUIT DE OVERHEID FINANCIERING DOOR VERZEKERINGEN WAT ZIJN DE KNELPUNTEN BIJ AFHANDELING VAN SCHADE VERANDERINGEN VAN MENS EN MAATSCHAPPIJ OPPORTUNISTISCHE REGELGEVING VERSCHUIVENDE UITVOERING EEN JUISTE VOORBEREIDING ENSCHEDE ALS SPIEGEL VAN DE REALITEIT Chaos in het begin Politieke uitspraken Soorten schade Afhandeling Analyse Commissie Oosting CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN REACTIEVE REGELGEVING POLITIEK-BESTUURLIJKE AFHANKELIJKHEID SLECHT GEORGANISEERD EN VOORBEREID VERGELIJKING MET BUITENLANDSE REGELINGEN AANBEVELINGEN SAMENVATTING BIJLAGE I, LITERATUURLIJST BIJLAGE II, INTERNET ADRESSEN

4 1 Inleiding Er is geen groter probleem dan een luxe probleem. Dat is een uitspraak die in onze maatschappij vaak en eenvoudig getoetst kan worden aan de werkelijkheid. Een uitspraak die hoort bij de piramide van Maslow. Onze maatschappij wordt overheerst door luxe problemen. Ontwikkeling noemen we dat ook wel. Maar als de maatschappij door een of andere reden ontwricht raakt, dan blijkt maar weer eens hoeveel waarde er gehecht wordt aan de stabiliteit van die maatschappij. De roep om zekerheid in het leven is brood op de plank voor verzekeringsmaatschappijen. De toename van welvaart versterkt de drang naar zekerheden. De zekerheden komen anders te liggen. Van brood en spelen naar koopsompolis en beleggen. Als een gedupeerde wordt geconfronteerd met schade, in welke vorm dan ook, zal deze gedupeerde proberen de schade te herstellen en een financiële compensatie te krijgen voor deze schade. Dat gebeurdt vanaf de scheur in de jas tot en met een volledig uitgebrande woning. Gelukkig voor veel gedupeerden, is er een verzekering die de schade dekt. Afhankelijk van de draagkracht van een gedupeerde en de hoogte van een schadebedrag geeft financieel en materieel verlies een deuk in de gepercipieerde zekerheid van het bestaan. Men verliest wat men heeft opgebouwd en de toekomst wordt daar door minder voorspelbaar. De afhandeling van schade ontstaan door normale incidenten, zoals auto-ongevallen, brand, diefstal, etc. verloopt in de regel redelijk soepel. Er zijn onenigheden tussen gedupeerden en verzekeraars, maar door middel van geschillencommissies zijn er mogelijkheden deze geschillen op te lossen. Als zich ongevallen voordoen die de omvang van rampen gaan aannemen, dan is dat een enorme aanslag op het collectieve gevoel van zekerheid. Ten eerste omdat de gebeurtenis zelf vaak een ontwrichtend karakter heeft. Rampen hebben tenslotte het kenmerk dat ze maatschappij ontwrichtend zijn. Op de tweede plaats geeft financieel en materieel verlies een deuk in de gepercipieerde zekerheid van het bestaan. Ten derde betreft het bij rampen vaak een grote groep mensen en krijgt dit veel media aandacht. En ten slotte blijkt dat verzekeringen veel uitsluitingen kennen als het gaat om schade ontstaan door (natuur)rampen. Dat alles betekent een extra aanslag op de kwetsbaarheid van gedupeerden. Vermoedelijk is dat dan ook de reden dat er na rampen zo vaak en langdurig gesproken wordt over de afhandeling van schade. Hoe komt dat nu? 1.1 Probleemstelling Als er zich een ramp voltrekt, dan is er schade. In de jaren 90 werd Nederland regelmatig getroffen door diverse grootschalige incidenten, waarbij schade een grote rol heeft gespeeld. Dat begon bij de aardbeving in Limburg. De schade werd niet gedekt door verzekeraars, dat stond zo in de polis. Maar wie moet er dan wel betalen? Het kan toch niet zo zijn dat er iemand in Nederland, buiten zijn of haar schuld, schade leidt zonder dat er op één of nadere wijze een compensatie is? Dat wordt tegenwoordig kennelijk ervaren als onrechtvaardig. Vroeger werd een (natuur)ramp ervaren als een onafwendbare gebeurtenis of als Gods wil. Hierdoor was de acceptatie groter. De behoeften lagen ook anders; eten, wonen en werken bepaalden veel meer het maatschappij beeld. In onze moderne maatschappij ligt dat duidelijk anders. Regelmatig zijn er in de Tweede Kamer vragen gesteld. Diverse keren is er gezocht naar oplossingen. Hoog en veel water hebben in Nederland de laatste jaren de discussie aangewakkerd over de afhandeling van schade. Schade die niet door verzekeringen werd gedekt. Eén-tweetjes tussen privaat en publiek werden opgezet en onderuitgehaald. Publieke oplossingen werden opgezet en uitgeknepen tot een schrale variant van een restverzekering. Maar de discussie gaat door. Iedere ramp opnieuw zijn er gedupeerden en is er de overheid die als achtervang moet dienen. De (private) verzekeraars kijken toe en wachten af. Weinigen in Nederland weten precies wat de (on)mogelijkheden zijn van schadevergoeding bij rampen. 4

5 Iedere ramp is anders. Daardoor zijn de schade gevallen ook per keer anders. De vergoedingen van die schade, als er al een vergoeding mogelijk is, varieert ook. Maar het gevoel van rechtvaardigheid blijft. Daarom steeds weer verbazing, ergernis en onrust. Waarom kan dit niet anders? Dat is het onderwerp van deze commandeursscriptie geworden. De centrale vraagstelling van deze scriptie luidt: Wat is er mis met de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland? Dat tijdens de voorbereiding van deze scriptie zich een ramp voltrok, die qua onderwerp exact past binnen de vraagstelling, zou moeten worden gezien als toeval. Maar omdat ik vind dat toeval als zodanig niet bestaat, kan beter worden gesteld dat het logisch is dat de Vuurwerkramp past binnen het onderwerp. Het is tenslotte volgens Perrow 1 dan ook niet de vraag of een ramp zich voordoet, maar alleen de vraag: wanneer? 1.2 Opbouw van de scriptie De scriptie begint in hoofdstuk twee met de feitelijke weergave van de situatie in Nederland. De deelvraag die beantwoord moet worden is: Hoe is de financiële afwikkeling van schade bij rampen in Nederland op dit moment geregeld? De regelgeving en de instanties die zich voornamelijk bezighouden met deze materie komen hierbij aan bod. Met de volgende vraag: Hoe is de huidige situatie van schadeafwikkeling tot stand gekomen? wordt in hoofdstuk 3 een beeld geschetst van de wijze waarop de Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen (WTS) tot stand is gekomen. Het meest interessant hieraan is dat deze wet model staat voor de wijze waarop de overheid omgaat met het vraagstuk. Hoe is het eigenlijk in het buitenland geregeld? Dat staat centraal in hoofdstuk 4. Er is een selectie gemaakt van een aantal landen. Dat zijn ten eerste de ons omringende landen, België en Duitsland. Daarnaast komen de regelingen van Frankrijk, Denemarken, en Zweden aan bod. De vraag die in de conclusie beantwoord moet worden is: Wijken de Nederlandse regelingen af van die van andere landen? En zo ja, in welk opzicht? In hoofdstuk 5 wordt ingezoomd, aan de hand van een aantal bestuurskundige modellen, op de knelpunten bij de financiële afhandeling van de schade bij rampen in Nederland. De deelvraag die daarin een rol speelt is: Wat zijn de knelpunten en waarom zijn deze ontstaan? In de conclusies moeten bovenstaande vragen worden beantwoord. Daarbij is de volgende vraag natuurlijk ook interessant: Wat moet er worden gedaan om een nieuwe regeling tot stand te brengen waardoor de discussie niet steeds weer opnieuw start? Het theoretische kader voor deze scriptie wordt gevormd door een aantal elementen. Deze richten zich op de wijze waarop de regelgeving tot stand komt, er uitvoering gegeven wordt aan de regelingen en wat er in de toekomst te verwachten is. Hiervoor worden in hoofdzaak de theorieën van respectievelijk Kingdon en Quarrantelli gebruikt. 1 C. Perrow, Normal accidents; living with hight risk technologies,

6 2 De regelingen voor vergoeding van schade bij rampen Hoe is de afhandeling van schade bij rampen in Nederland geregeld? Voor de vergoeding van schade zijn verschillende spelers actief. Als er sprake is van een verzekerbare schade en als er een polis is, zullen verzekeraars worden aangesproken op vergoeding van schade. De particulier speelt ook een rol. Ten eerste als gedupeerde wanneer hij zelf een deel van de schade moet betalen. Maar ook als donateur aan bijvoorbeeld fondsen om de nood te lenigen van gedupeerden. De overheid wordt gezien als sluitpost als het gaat om vergoedingen van schade door rampen in Nederland. Deze partijen komen in de hiernavolgende paragrafen aan bod. De eerste paragraaf gaat over de definities van ramp en schade. 2.1 Definitie ramp en schade rampen In Nederland bestaat niet een eenduidige wijze van schadeloosstelling bij rampen. Een zin vol met vragen. Een ramp kan niet simpelweg worden gedefinieerd. En dat geldt ook voor schadeloosstelling. Een ramp kent vele definities. De Wet Rampen en zware ongevallen 2 kent de definitie die als volgt luidt: Een ramp is een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiële belangen in ernstige mate bedreigd worden en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist. De nadruk bij deze definitie ligt bij de dreiging en de gecoördineerde inzet. Het aspect schade zit slechts marginaal opgesloten in deze definitie. Fritz 3 heeft een andere definitie: Rampen zijn in tijd en ruimte afgebakende gebeurtenissen waardoor de maatschappij of een gemeenschap zeer ernstig wordt belast. Zij brengen zulke verliezen in mensen of fysieke verwoestingen met zich mee dat de sociale structuur wordt ontwricht en de betreffende samenleving niet toekomt aan het vervullen van haar essentiële functies. Hier ligt de nadruk op de sociale structuren van de samenleving. Wanneer een gebeurtenis de titel ramp mee krijgt, is niet aan te geven. De ernstige regenval in 1998 is door velen niet als een ramp ervaren. Het verongelukken van een Hercules in 1995 naast de landingsbaan, kreeg al snel de titel: Herculesramp. Doch bij de eerste genoemde gebeurtenis is de commotie over de schade vele malen groter geweest dan bij het tweede voorval. schade Wat is eigenlijk schade? Het woordenboek geeft aan: nadeel, beschadiging, waardevermindering door enig geweld In de verzekeringswereld is het begrip schade veel meer omvattend. In het wetboek van Koophandel wordt het onderscheid gemaakt tussen verlies, schade en gemis van verwacht voordeel. In het Arabisch betekent arviz, beschadiging. Hier komt het woord averij van. Om het nog completer te maken, is het ook noodzakelijk om bepaalde kosten als zodanig te benoemen, omdat kosten een deel van de schade kunnen voorkomen, maar dan moeten ze wel worden gemaakt. En dan zou dit weer als schade kunnen worden gezien. Om een goed beeld te krijgen is het volgende plaatje 4 bijgevoegd. 2 Wet Rampen en zware ongevallen, Fritz C.E., Disasters: In R.K. Merton& R.E. Nisbet (eds.). Contempory social problems, 1961, blz H.van Barneveld, Inleiding tot de algemene assurrantiënkennis, 1984, blz

7 Verlies Schade Kosten Totaal Verlies Verlies van een deel Beschadiging Kosten ter voorkoming en vermindering van schade Averij grosse Regelings kosten Figuur 1. Averij particulier Daar waar er gesproken wordt over financiële afhandeling van schade worden vaak alle in de figuur hierboven genoemde elementen bedoeld. Of het nu gaat over totaal verlies of over regelingskosten. De wijze waarop materiële schade wordt vast gesteld, is redelijk geregeld. Schade-expertise bureaus verdienen er tenslotte een dik belegde boterham mee. Onafhankelijke schade-experts zijn in staat om bijna iedere vorm van materiële schade te berekenen. Hoe hoog de uiteindelijke uitkering is door een verzekeringsmaatschappij hangt niet alleen af van de hoogte van het bedrag dat door experts is bepaald. Een maatschappij kan haar uitkeringsbeleid aanpassen aan de heersende omstandigheden van het moment. Zo kan het zijn dat uit concurrentie-overwegingen een soepel beleid wordt gevoerd. Het aanvechten van een uitkeringsbesluit van een maatschappij zal sneller succesvol zijn in een situatie waarbij andere maatschappijen ook in beeld zijn die een soepeler uitkeringsbeleid hebben. En uiteraard bepalen de voorwaarden (kleine letters) in de polis de uiteindelijke uitkering. In deze scriptie staat de rampenschade centraal. Dat wil zeggen dat er een gebeurtenis is, in de sfeer van de Wet Rampen en zware ongevallen, waardoor schade is ontstaan. Schade bij particulieren, maar ook bij bedrijven en overheden. 2.2 Verzekeraars Onder verzekeraars wordt verstaan de maatschappijen die zich bezighouden met het verzekeren van risico s tegen premies. Op de Nederlandse markt begeven zich een groot aantal nationale en internationale verzekeringsmaatschappijen. Ongeveer 99,5% van alle polisverstrekkers in Nederland hebben zich aangesloten bij het Verbond van Verzekeraars in Den Haag. Bij rampenschade zullen gedupeerden een uitkering kunnen krijgen op een afgesloten polis, indien de polis de schade dekt. Er zijn veel polissen en veel soorten schade. Dat betekent dat er veel schade gedekt zal zijn. Maar er zijn ook vele uitsluitingen en soorten schade waarvoor geen polis is. Er zijn een aantal gangbare polis-categorieën in Nederland. Dat zijn bijvoorbeeld polissen voor: Opstal Glas Inboedel Motorvoertuigen Bedrijfsvoering Leven Ziektekosten Aansprakelijkheid Rechtsbijstand Pensioen Letsel Diefstal Ongevallen Etc. 7

8 Afhankelijk van de soort schade zal een bepaalde polis worden aangesproken. Niet voor alle risico s bestaat een polis. Men spreekt in de verzekeringswereld van oncalculeerbaar of onverzekerbaar risico. Een risico is oncalculeerbaar door het gebrek aan goede statistieken of de mogelijkheid dat deze statistieken er binnen afzienbare tijd zullen komen. 5 Was het zo dat enkele jaren geleden de onverzekerbaarheid van risico s nog mede werd bepaald door de hoogte van schadebedragen, ondertussen speelt dat nog slechts een kleine rol. De reden is mondiale herverzekering van grote risico s. Herverzekeren is het door verzekeraars doorverkopen van risico s naar grote herverzekeraars. Eventueel met een spreiding over diverse verzekeringsmaatschappijen, al dan niet via een beurs. Door het herverzekeren op mondiale schaal, zijn hele grote verzekeringsmaatschappijen in staat zeer grote bedragen te verzekeren, omdat ze risico s ook mondiaal tegen elkaar kunnen wegzetten. Een nationale verzekeringsmaatschappij hoeft door het systeem van herverzekeren niet zelf meer voldoende reserves te hebben om grote bedragen te kunnen verzekeren. Overigens hebben op dit moment de Nederlandse verzekeraars een reserve die gemiddeld 4 maal zo groot is als de Nederlandse Verzekeringskamer voorschrijft 6. Of verzekeringsmaatschappijen polissen willen maken voor grote en bijzondere risico s hangt dus af van statistieken. Een enkele keer is er een maatschappij die wel bijzondere risico s wil afsluiten. Maar vaak zijn er veel uitsluitende bepalingen en een gelimiteerd verzekerbaar bedrag. Zo heeft de maatschappij Lugt Subbe 7 al jaren een polis voor waterschade bij overstromingen, terwijl andere maatschappijen dit tot voor kort steeds bleven uitsluiten (zie hoofdstuk 3). Verzekeraars zullen dus schade bij rampen kunnen vergoeden. Maar dan moet die schade wel verzekerd zijn. Veel zaken zijn uitgesloten. Tot voor kort was een overstroming door zoetwater niet verzekerbaar, nu voor een belangrijk deel wel. Op dit moment is overstroming door zout water nog steeds niet verzekerbaar. Brandschade is meestal wel weer verzekerd, stormschade in veel gevallen ook. Een ander goed voorbeeld is ook de dekking voor schade ontstaan door hagelbuien in de glastuinbouw. Los van de aanwezigheid van polissen voor gedekte risico s, spelen polissen voor aansprakelijkheid ook een rol. Indien er sprake is van een kennelijke schuld en een causaal verband tussen de oorzaak van een ramp en de schade, kan er een civielrechtelijke aansprakelijkheid worden geclaimd. Indien deze verzekerd is, zullen verzekeraars overgaan tot uitkering. Uitvoering Het Verbond van Verzekeraars heeft, door lessen uit het verleden, een protocol 8 geschreven waarmee samenwerking van verzekeringsmaatschappijen bij rampen zou moeten zijn geregeld. In dit rampenscenario is een prominente rol weggelegd voor de Verzekeraarshulpdienst in Apeldoorn en de stichting Salvage. Coördinatie van snelle hulp aan gedupeerden en schade expertise zijn sleutelwoorden van deze vorm van samenwerking tussen verzekeraars. Op verzoek van het Nationaal Coördinatie Centrum zou dit scenario in werking kunnen worden gezet. Op het moment dat er schade is, wordt er voor het in kaart brengen gebruik gemaakt van schade experts. Het Bureau Coördinatie Experts (BCE) speelt dan een rol van betekenis. Bij BCE zijn een groot aantal schade expertise bureaus aangesloten. Door tussenkomst van BCE worden deze experts ingezet voor een onafhankelijke schade expertise. Naast verzekeraars maken ook de andere spelers, de overheid en de particuliere organisaties, gebruik van deze expertise. 5 Uitspraak H. Dooper, Verbond van Verzekeraars, interview, september Uitspraak H. Dooper, Verbond van Verzekeraars, interview, september Verbond van Verzekeraars, Den Haag, Rampenscenario,

9 2.3 De rol van de overheid De overheid wordt wel gezien als de sluitpost van de afhandeling van schade bij rampen. Als er geen vergoeding van schade van verzekeraars is te verwachten wordt er al snel naar de overheid gekeken. Gedupeerden hopen en verwachten van de overheid dat zij zich niet alleen verantwoordelijk voelt voor de bestrijding van de ramp, maar ook voor de financiële afwikkeling daarvan. 9 De overheid vindt dat overigens zelf ook. Daarover in hoofdstuk 3 meer. Om eventueel over te gaan tot een vergoeding van schade bij rampen, kent de Rijksoverheid een aantal mogelijkheden. WTS Op 11 juni 1998 is er in het Staatsblad de wettekst verschenen van de Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen 10, WTS. Deze wet maakt het mogelijk om bij ministeriële regeling over te gaan tot uitkering van schade bij rampen en zware ongevallen. Artikel 3 van deze wet zorgt voor vele uitsluitingen. De gedupeerde heeft geen recht op tegemoetkoming in schade of de kosten, voor zover: a. de schade of de kosten redelijkerwijs verzekerbaar waren; b. de gedupeerde uit andere hoofde een tegemoetkoming in de schade of kosten heeft gekregen of kan krijgen; c. de schade of kosten zijn veroorzaakt door eigen schuld van de gedupeerde; d. de gedupeerde onvoldoende maatregelen heeft getroffen ter voorkoming of beperking van de schade of kosten; e. de schade of de kosten het gevolg zijn van een overstroming door zoetwater en zijn ontstaan aan bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen activiteiten die vanaf 19 april 1996 hebben plaatsgevonden in het winterbed van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen rivieren. Deze uitsluitingen geven zowaar een beter beeld van wat er wel, dan van wat er niet kan worden vergoed bij schade door rampen of zware ongevallen. Hoe de wet tot stand is gekomen staat in het volgende hoofdstuk. Opvallend is dat de uitvoering van de wet per gebeurtenis moet worden vastgesteld met een ministeriële beschikking. Dat wil dus zeggen dat het kabinet per gebeurtenis een oordeel moet geven of WTS wel of niet wordt toegepast en hoe en onder welke voorwaarden. Zo is de wet toegepast bij de extreme regen in Er is derhalve een regeling gemaakt die onder de naam Oogstschade regeling 1998, het licht zag en waarin verschillende gebieden in Noord-Nederland zijn aangewezen als plaatsen waar gedupeerden van (landbouw)schade in aanmerking kwamen voor een vergoeding. Maar omdat bleek dat er ook andere gebieden leden onder de extreme regen, stelde het kabinet dat er een aparte tegemoetkomingsregeling voor oogstschade op agrarische bedrijven in de rest van Nederland moest komen. In bijna alle gevallen zorgt bureau LASER voor de uitvoering van de regelingen. Het bureau Landelijke Service bij Regelingen valt onder het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het heeft ondertussen een grote expertise in het afhandelen van financiële rijksregelingen. Artikel 25 De Rijksoverheid kent een andere mogelijkheid om in de kosten van rampen bij te dragen. Via artikel 25 van de Wet Rampen en zware ongevallen kunnen lagere overheden een bijdrage krijgen 9 J. Mesu, Openbaar bestuur no. 9, Financiële nazorg bij rampen, 1997, blz Staatsblad, 325, Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen,1998 9

10 in de kosten die voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of zwaar ongeval. Door het Rijk zijn hier voorwaarden aan verbonden. Het belangrijkste is dat niet op een andere wijze een vergoeding van kosten kan worden verkregen. Hierbij valt te denken aan de aansprakelijkheid stelling van de veroorzaker van een incident. De Vuurwerk fabriek in Culemborg die in 1991 ontplofte, is daar een voorbeeld van. Het Rijk, de Gemeente en de verzekeraars hebben in dit geval een akkoord 11 bereikt over financiële afhandeling. Artikel 25 wordt ook toegepast, als lagere overheden, zoals provincie en gemeenten, kosten hebben gemaakt voor rampen en zware ongevallen. Hoog Water 1995 is hier een goed voorbeeld van. Maar ook de extreme regen in Daar zijn door gemeenten kosten gemaakt die de vast gestelde drempelwaarde te boven gingen. Op zo n moment kon aanspraak worden gemaakt op een vergoeding vanuit de artikel 25 regeling. Voor de regionale brandweer geldt een dergelijke regeling ook, maar daarvoor is de wettelijke grondslag de Brandweerwet 85. Andere uitkeringen Naast bovenstaande regelingen kan het Rijk ook een greep doen in de staatskas, bijvoorbeeld in de vorm van subsidies vanuit het ministerie van Economische Zaken. Met name als het gaat om ondersteuning van bedrijven met schade. Getroffen bedrijven in Enschede hebben daar hun voortbestaan mede aan te danken nadat zij waren getroffen door de vuurwerkramp. Ook directe uitkeringen aan gedupeerden komen voor. Zo heeft het ministerie van Defensie, als direct betrokkene, nabestaanden van de Herculesramp vergoedingen gegeven voor de geleden schade. Los van de uitkeringen die zijn gedaan vanuit de werkgever-werknemer verbintenis. 2.4 Het aandeel van particulieren Als het gaat over de wijze van afhandelen van schade bij rampen, spelen particulieren een belangrijke rol. Eén van de grootste particuliere organisaties die zich met schade afhandeling bezighoudt, is het Nederlandse Rode Kruis. In 1935 is de Stichting Nationaal Rampen Fonds (NRF) opgericht. Het doel van deze stichting is: het ledigen van materiële noden van particulieren die zijn ontstaan door rampen die enig deel van het Koninkrijk betreffen en die naar het oordeel van het bestuur als nationale ramp moeten worden beschouwd. 12 Het NRF speelde een voorname rol bij onder andere de watersnood in Zeeland, aardbeving en overstroming in Limburg (1993 en 1995), de orkanen op de Antillen (1995, 1998, 1999) en de Vuurwerkramp in Enschede (2000). Opmerkelijk is dat het NRF geen vergoedingen verstrekt aan bedrijven. Dat is dan tevens een punt van kritiek dat telkens over het NRF heen komt. Het vangnet voor particulieren geldt niet voor de (kleine) bedrijven. En juist de kleine bedrijven lijden het meeste bij rampen. Faillissement is bij gebrek aan bedrijfskapitaal een grote dreiging. Naast het NRF zijn er per gebeurtenis tal van andere kleine particuliere stichtingen die initiatieven ontplooien ten behoeve van burgers en bedrijven. Veelal zijn deze zeer specifiek. Een sprekend voorbeeld is het noodfonds voor kunstenaars. Dit fonds is door kunstenaars in het leven geroepen voor de vakgenoten die getroffen waren door de Vuurwerkramp in Enschede 13. Bij dit soort particuliere initiatieven gaat het vaak om een financieel gebaar dat de totale schade zeker niet zal dekken. 11 J. Mesu, Openbaar bestuur no. 9, Financiële nazorg bij rampen, 1997, blz zie 13 De Twentsche Courant, Ruim drie ton in noodfonds voor kunstenaars, 3 augustus

11 2.5 Het proces Om een goed beeld te krijgen van het totaal van de financiële afwikkeling van schade bij rampen, is het praktisch om deze afwikkeling als een proces te bezien. Dit proces is weer te geven in een flowchart. Opmerkelijk is de driedeling die er is. De basis van de afhandeling van de schade ligt bij de verzekeringsmaatschappijen. Onder een polis wordt verstaan een overeenkomst tussen een verzekerde en een verzekeringsmaatschappij. Als er geen polis is of deze geeft geen dekking, is er een mogelijkheid van schade afhandelingen via regelingen van de overheid. Mochten die geen soelaas bieden, dan blijft het particuliere initiatief van fondsen over. Hiervan is het NRF de meest bekende, maar dat kunnen dus ook allerlei andere spontane initiatieven zijn. Het geeft echter geen enkele vorm van zekerheid. Schematisch is dit in figuur 2 weergeven. Gebeurtenis /ramp Schade ja/nee? n J Vaststellen schade Polis Ja/nee? n J J Uitkeren j/n Uitkering Verzekering n J J Regeling ja/nee? Uitkeren j/n Uitkering Overheid n n J J Alterna tief j/n? Uitkeren j/n n n Figuur 2 alternatieve uitkering (privaat) geen uitkering 11

12 3 De oorsprong van de huidige regelingen De regelingen die momenteel in Nederland van kracht zijn, kennen een grillige geschiedenis. Eén duidelijk kenmerk is de steeds verdergaande verfijning van de regelingen. Er is sprake van een tendens van algemene regelingen en verzekeringen naar steeds specifiekere. De eerder genoemde verzekering voor zoetwater overstromingen is daar een sprekend voorbeeld van. Naast het specifieker worden, neemt ook de complexiteit toe. In het grijze verleden werden rampen geaccepteerd als een act of God. Daarmee was er ook de acceptatie dat schade niet vergoed werd. Maar omdat men direct in de bestaanszekerheid werd aangetast, ontstonden er samenwerkingsvormen, waarbij gedupeerden door familie en buren weer op de been werden gebracht. Vandaar uit ontstonden onderlinge waarborg maatschappijen. Die met name brandrisico s gingen verzekeren. Het verzekeren werd van hieruit steeds specifieker. Een deel van de schade door de Watersnoodramp in 1953 is vergoed door het rijk, de verzekeringsmaatschappijen en het Nationaal Rampen Fonds.(Nationale Nederlanden had toen nog een polis die overstroming door zeewater dekte en kwam hierdoor in grote financiële moeilijkheden) Een ander deel van de schade is nooit vergoed. De omvang was zo enorm dat dit ook voor onmogelijk werd gehouden. De reactie op deze ramp was het Deltaplan. Preventieve maatregelen moeten voorkomen dat dit nogmaals kan gebeuren. Een zout water overstroming kan sindsdien niet meer worden verzekerd, omdat de omvang niet meer gedekt kon worden door verzekeringsmaatschappijen en omdat men er van uit kon gaan dat het niet meer voor zou komen. Erg grote rampen deden zich sindsdien niet meer voor. In de jaren 80 werd de rampenbestrijding gereorganiseerd. Nazorg en daarin de schade afhandeling waren nog onbesproken onderwerpen. Rampen bestrijding was hoofdzakelijk een gemeentelijke taak geworden. Artikel 25 in de toenmalige Rampenwet ging over de bijdrage van het rijk aan lagere overheden in de daadwerkelijke kosten van de rampenbestrijding. Met de nadruk op bestrijding tot aan de nazorg fase. Pas in het begin van de jaren 90 deden zich enkele incidenten voor waarbij de afhandeling van schade helder in beeld kwam. Of eigenlijk de problemen van de afhandeling van die schade. Vanaf dat moment is de overheid zich gaan bezinnen op de rol als vangnet voor gedupeerden bij rampen. 3.1 De overheid, hoe kwam de WTS tot stand In 1992 werd Nederland opgeschrikt door een aardbeving in Limburg. Om twee redenen schrok de Nederlander. Het feit dat de aarde ook in Nederland kan beven leverde nogal wat angst op. Maar het feit dat de ontstane schade aan huis en haard niet werd vergoed door een verzekering waaraan men jaren lang premie betaalde, werd wellicht nog als meest schokkend ervaren. Het Nationaal Rampen Fonds en het rijk hebben hier toen uitkomst geboden. Toen in 1993 en 1995 het rivierwater ons tot de lippen steeg, ontstonden er opnieuw situaties waarbij niet door aansprakelijkheid, schade kon worden verhaald op de veroorzaker. Iets wat bijvoorbeeld wel kon bij explosie van een vuurwerkfabriek in Culemborg in 1991 en de crash van een F16 in Hengelo in De ontstane schade door rivierwater en de dreiging ervan, werd opnieuw grotendeels door de overheid (bedrijven) en het Nationaal Rampen Fonds (particulieren) betaalt. Afgewezen wetsvoorstel Het kabinet heeft toen besloten om te kijken of er niet een regeling tot stand kon worden gebracht met organisatorische en financiële betrokkenheid van verzekeraars 14. In mei 1995 is daartoe een convenant gesloten met het Verbond van Verzekeraars. De gedachte achter dit convenant was dat 14 Brief minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer, , nr.1, Dekking van schade ten gevolge van rampen,

13 de kosten voor een regeling konden gedekt vanuit een percentage van brandschade verzekeringen. Dit heeft tot een voorstel geleid voor de Wet aanspraak op zoetwater overstromings- en aardbevingschade. Dit voorstel is voorgelegd aan de Raad van State voor advies. Het advies van 14 december 1995 was echter negatief. Hiermee is een belangrijke toon gezet voor de huidige wijze van afhandelen van schade. De Raad van State vond financiering van de afwikkeling van schade van voornoemde natuurrampen op de wijze zoals in het wetsvoorstel omschreven, niet op zijn plaats. Daarvoor had hij een aantal redenen. Enkele zijn hieronder genoemd: - Op grond van artikel 21 van de grondwet, waarin de zorgplicht van de overheid ten aanzien van de bewoonbaarheid van het land wordt genoemd, acht zij de algemene middelen als financiering methodiek voor afhandeling van de schade van natuurrampen het meest voor de hand liggend. - Vanuit die benadering komt de onderlinge solidariteit van de Nederlandse bevolking het meest tot zijn recht. - Als het verzekeringsfonds ontoereikend zou zijn, worden de algemene middelen toch weer aangesproken. - In het wetsvoorstel ontbrak een wezenlijke financiële bijdrage van het rijk. - Het ontbrak aan principiële argumenten om alleen de brandverzekeraars het risico te laten lopen. - Zoetwater overstromingsrisico s zouden grotendeels worden weggenomen door de uitvoering van de Deltawet grote rivieren. Een aparte regeling voor dit type schade vond de raad dus niet op zijn plaats. Hoe dan verder? De toenmalige ministers Zalm en Dijkstal hebben in een brief 15 aan de Tweede Kamer een voorstel gedaan voor een vervolgtraject na de afwijzing door de Raad van State. Er waren twee opties. Doorgaan op de ad hoc wijze die tot dan toe werd gehanteerd. Of een nieuw wetsvoorstel maken. Het voordeel van deze laatste optie is dat potentiële gedupeerden vooraf weten op welke tegemoetkoming kan worden gerekend indien zich een ramp voordoet. Daarnaast zou een grotere eenvormigheid ontstaan ten aanzien van de te hanteren vergoedingen systematiek. En als derde voordeel zou het besluitvormingsproces worden gestroomlijnd door een wettelijke regeling. Hierdoor zou dan geen politieke besluitvorming over een vergoedingentraject nodig zijn. De verzekeraars zouden in geen geval als financieel risicodragende partners betrokken worden. De WTS Het kabinet besloot een nieuwe wet voor te bereiden. Een wet die voorgaande problemen zou omzeilen, maar die de burger een groot gevoel van zekerheid geven als het gaat om schade bij (natuur)rampen. Deze wet kwam niet zonder slag of stoot tot stand. Het meest opvallend aan de discussie en het traject is wel de reactieve benadering op voorgaande rampen. Met name de aardbeving en de hoog watersituatie van 1995 speelde een voorname rol. Heftige discussies hebben zich voorgedaan over schaal 4.4 of 4.5 op de schaal van Richter, als maatstaf voor het in werking kunnen treden van de wet. Maar ook het risico van overstromen. Mocht dat 1/35 of 1/50 jaar zijn. Dat laatste is het uiteindelijk geworden. Hiermee is een onzeker voorval verder gedefinieerd. In het voorstel zijn sommige beslissingen verder opgehangen aan Algemene Maatregelen van Bestuur of aan Ministeriele beschikkingen. Ook daarover was voldoende discussie. Uiteindelijk heeft de roep om snelheid van afhandeling van schade gewonnen. Het debat op 12 november 1997 in de Tweede Kamer was levendig. 15 Brief minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer, , nr. 1, Dekking van schade ten gevolge van rampen,

14 Maar ook de Eerste Kamer had zo haar bezwaren; vragen van de VVD fractie of het specifiek benoemen van een aantal ramptypen niet het begin van een lange weg zou worden 16? Het artikel 3 van de WTS zou het kabinet voldoende ruimte bieden voor de toepassing van de wet voor andere ramptypen. In de toelichting aan de Eerste Kamer geeft de toenmalige minister Dijkstal expliciet aan dat uit overleg met verzekeraars nogmaals was gebleken dat een verzekering voor overstromingsschade door zoetwater, zonder overheidsbemoeienis, geen haalbare kaart was. Op 25 mei 1998 wordt de Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen, aangenomen. In datzelfde jaar wordt ze toegepast bij de extreme regen in grote delen van Noord en Oost Nederland. Het kabinet verklaart op die gebieden de wet van toepassing, de minister van BZK is verantwoordelijk. Voor andere delen van Nederland waar ook grote schade is geleden bij agrarische bedrijven, komt een aparte Oogstschade regeling. De minister van LNV wordt hier verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering. 3.2 Inhoud van de WTS In de Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen is getracht zo goed mogelijk vast te leggen wanneer er sprake is van een ramp. Deze poging is ondernomen omdat het juist niet de bedoeling was van de wetgever om een open einde regeling te maken. Voorts wilde de wetgever de burger en het bedrijfsleven een stuk zekerheid geven. Hier onder wordt een korte omschrijving gegeven van de werking van de schaderegeling. Wanneer een vergoeding Als de WTS van kracht is dan heeft een gedupeerde heeft recht op een schadevergoeding indien: hij schade heeft geleden; deze schade rechtstreeks het gevolg is van een overstroming door zoetwater, een aardbeving dan wel een ramp of een ander zwaar ongeval; hij zich in het aangewezen schade gebied bevindt. Dit bovenstaande lezende geeft een gevoel dat er veel mogelijk is met deze regeling. Maar een regeling zou geen regeling zijn als er ook niet een aantal uitsluitingen in zouden zitten. Hierdoor wordt de wet al weer een stuk minder ruim. Een gedupeerde namelijk heeft geen recht op een schade vergoeding als: de schade of kosten redelijkerwijs verzekerbaar waren; de gedupeerde uit andere hoofde een tegemoetkoming kan krijgen; de schade of kosten zijn veroorzaakt door eigen schuld van gedupeerde; de gedupeerde onvoldoende maatregelen heeft getroffen ter voorkoming of beperking van de schade; schade en kosten die het gevolg zijn van een overstroming van zoetwater en zijn ontstaan aan door algemene maatregel van bestuur aan te wijzen activiteiten in het winterbed van een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen rivier. De soort vergoeding De schade die vergoed zou kunnen worden is: de schade aan woningen, de woonwagen of het woonschip; de schade aan de inboedel; de schade aan openbare infrastructurele voorzieningen; de schade aan vaste of vlottende activa; de teeltplanschade; de bedrijfsschade; opstartkosten; evacuatiekosten per risicoadres; de beredderingskosten per risicoadres; de kosten voor opruiming per risicoadres; 16 Minister Dijkstal, Memorie van antwoord op vragen van de Eerste kamer,25 159, nr 140b,

15 De schade wordt nooit geheel vergoed. Ten eerste is er een drempelbedrag waarboven het schade bedrag moet uitkomen. Afhankelijk van de hoogte van het bedrag wordt een percentage uitgekeerd. Daarbij gaat men dan uit van de schattingen van de schade door onafhankelijke schade-experts. Deze schatten de schade aan de hand van de normen zoals die bij verzekeraars worden gehanteerd. De drempelbedragen, eigen bijdragen en uitkeringshoogten worden bij ministeriële regelingen vastgesteld. Wanneer treedt de wet in werking In de WTS zijn bepalingen opgenomen voor gebeurtenissen wanneer de wet wel of niet in werking treedt. De wet treedt in werking: voor die gedeelten van de Maas waar nader omschreven waterkeringen aanwezig zijn en de kans op een overstroming kleiner is dan 1 maal per 50 jaar; bij het buiten hun oever treden van andere (zoete) wateren binnen Nederland waar geen waterkeringen zijn; bij het overlopen of bezwijken van waterkeringen voor en door zoetwater; als er een trilling is van het aardoppervlak als gevolg van een plotselinge beweging van de aardkorst, met een magnitude van minimaal 4,5 op de schaal van Richter; als bij koninklijk besluit een andere ramp of zwaar ongeval zou worden aangemerkt, die dan van ten minste vergelijkbare orde is als een overstroming door zoetwater of een aardbeving. Om de wet uit te kunnen voeren moet ze dus eerst in werking worden gezet. Hiervoor is een ministeriële regeling nodig. In die regeling(en) moet(en) dan: het schade gebied worden vastgesteld; een termijn worden genoemd waarbinnen teeltschade (verlies of beschadiging van gewassen, vermindering van kwaliteit en kwantiteit van het niet tijdig of niet kunnen uitvoeren van voorgenomen teelt van gewassen) kan worden aangemerkt; een termijn worden benoemd voor bedrijfsschade (schade door het niet kunnen uitvoeren of verminderd kunnen uitvoeren van voorgenomen produktie); eventuele andere schade of kosten anders dan in de wet staan, worden omschreven waarvoor een tegemoetkoming zou kunnen worden gekregen; de aanvraag termijn voor schadevergoeding worden vastgesteld; worden vastgesteld of er voorschotten zullen worden verstrekt. 3.3 De rol van verzekeraars Verzekeringsmaatschappijen spelen bij schade immer een prominente rol. In het dagelijkse leven wordt door sommige verzekeraars beweerd dat ze alle risico's kunnen verzekeren. Er zijn vele soorten polissen en in al die polissen staan vele uitsluitingen. Zoals in paragraaf 2.1 reeds is aangegeven, is een oncalculeerbaar risico een risico waarvoor geen statistieken zijn, of binnen afzienbare tijd niet te verwachten zijn. Op grond hiervan is het aannemelijk dat het Verbond van Verzekeraars in 1995 een convenant afsloot met de minister van Binnenlandse Zaken om te werken aan een verzekeringsfonds voor rampen. De basis hiervan was de verhoging van premies van brandschade verzekeringen. Op basis van de aanwezige casuïstiek zag het Verbond van Verzekeraars mogelijkheden voor een polis voor schade door aardbevingen en zoetwater overstromingen. Die casuïstiek zou kunnen worden gehaald uit de geometrische en meteorologische statistieken. Er was een lange reeks cijfers voorhanden waarmee risico's op aardbevingen en overstromingen in Nederland konden worden berekend. De omvang van de schade werd daarmee ook enigszins in kaart gebracht. Echter was de conclusie van de Raad van State wellicht een juiste door te veronderstellen dat bij een exorbitante omvang van schade, een eventueel 15

16 rampenverzekeringsfonds ontoereikend zou zijn geweest. Dat de globalisering van de financiëleen verzekeringsmarkt pas de laatste jaren een enorme vlucht heeft genomen, zou hierin een rol hebben gespeeld. Door deze globalisering is het mogelijk grote financiële verzekeringsrisico's elders op de wereld te herverzekeren. Een aardig voorbeeld hiervan is de grote herverzekeraar uit Zwitserland, 'Schweizer Rück'. Uit meteorologische gegevens en uit trends van schade bedragen van voorgaande jaren 17, is ze in staat risico's op stormen en de financiële gevolgen daarvan in kaart te brengen, en dus te herverzekeren. Rampenscenario Nadat de wetgeving voor de afhandeling van schade bij rampen in 1995 een andere wending heeft genomen, heeft de verzekeringsbranche zich enigszins afzijdig gehouden. Wel heeft het Verbond van Verzekeraars blijvend energie gestoken in het product 'salvage na brand'. De stichting Salvage, die nauw samenwerkt met de brandweer, heeft ondertussen de nodige kennis en vaardigheden opgedaan bij meer dan alleen kleine incidenten. Zo is de basis voor uitbreiding van haar activiteiten gelegd bij de crash van een F 16 in een woonwijk in Hengelo in De Stichting Salvage heeft toen aan de lijve ondervonden wat de kracht is van een organisatie die regelmatig 'met beide benen in het bluswater staat'. Ze kent de spelers op het rampterrein en de spelers in de markt van de verzekeraars. Mede op basis hiervan heeft het Verbond van Verzekeraars het rampenscenario 18 ontwikkeld. In dit scenario zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop verzekeraars te werk gaan bij een ramp of zwaar ongeval waarbij veel schade is. Een voorname rol daarin spelen de schade-experts, dezelfde schade-experts overigens die een rol kunnen spelen bij de uitvoering van de WTS. Recente ontwikkelingen De uitspraken van de minister van BZK aan het adres van de Eerste Kamer 19, veronderstellen dat het niet haalbaar zou zijn de verzekeraars risico's te laten dekken voor zoetwater overstromingen. Maar echter naar aanleiding van de extreme regen in 1998 heeft het kabinet toch opnieuw een verzoek gedaan aan het Verbond van Verzekeraars om de mogelijkheden te bezien voor een verzekering voor waterschade. Op 14 december 1999 overhandigde de voorzitter van het Verbond van Verzekeraars een rapport aan de staatssecretarissen van Ministerie van BZK en Verkeer & Waterstaat. Daarin staan de resultaten van een onderzoek naar de mogelijkheden van de verzekerbaarheid van schade veroorzaakt door zoetwater overstromingen. Binnen het Verbond zijn afspraken gemaakt en er zijn sindsdien polissen op de markt waarin schade aan opstallen, inboedels en inventarissen verzekerd kan worden. Oogstschade blijft nog steeds onverzekerbaar. Net als schade ontstaan door zoetwater na een dijkdoorbraak of rivier overstromingen door gebeurtenissen in het buitenland. Het is dus nu wel mogelijk een polis af te sluiten voor de schade ontstaan door regenwater. Dat er op dit moment nog niet veel bedrijven en particulieren zijn die zo'n polis hebben, is eenvoudig te verklaren. Her gaat hierbij niet om de hoogte van de premie. Dat valt alleszins mee. Het komt omdat poliskosten verhogingen niet zondermeer mogen worden doorgevoerd. Dit is dan een ontbindende voorwaarde voor een verzekerde. Uit concurrentie overwegingen zijn de verzekeringsmaatschappijen daarom terughoudend met het aanpassen van deze polissen. 17 Alert, 17 e jaargang nr 5, Schade door stormen en aardbevingen naar recordhoogte, mei Verbond van Verzekeraars, Den Haag, Rampenscenario, Minister Dijkstal, Memorie van antwoord op vragen van de Eerste kamer,25 159, nr 140b,

17 4 Regelingen in het buitenland Kenmerkend voor het Nederlandse systeem van afhandelingen van schade bij rampen, is de ad hoc benadering. Ieder incident wordt afzonderlijk bekeken en een eventuele regeling wordt afgestemd op de ramp en haar slachtoffers. In dit hoofdstuk zal een aantal situaties in het buitenland worden bekeken. Het grove onderscheid wordt gemaakt tussen aanvullende financiering door de overheid en volledige private financiering. De mate van overheidsbemoeienis verschilt echter weer per land. Zo is het mogelijk een volledige financiering te hebben door de burgers zelf, maar waar wel aan fondsvorming is gedaan met behulp van wettelijke regelingen. Of waar de overheid zich er in zijn geheel niet mee bemoeid (Zweden). 4.1 Aanvullende financiering vanuit de overheid België In België is er een Koninklijk besluit uit 1976 dat financiële compensatie mogelijk maakt voor gedupeerden van natuurrampen of andere onvoorziene grootschalige calamiteiten. Vanuit het Nationale Rampen Compensatie Fonds kunnen betalingen worden gedaan. Een gebeurtenis moet dan vanuit de overheid wel als nationale ramp worden opgemerkt. De overstromingen van 1993 en 1995 waren daar een goed voorbeeld van. Schade moet binnen 6 maanden op provinciaal niveau worden geclaimd. De toewijzing gebeurt ook op provinciaal niveau. De uiteindelijke uitkering geschiedt door het fonds. Dit fonds wordt beheert door het Ministerie van Verkeer en Infrastructuur. Het grote nadeel van dit systeem is de enorme bureaucratie en derhalve stagneert uitkering vaak. Opmerkelijk is dat de uitbetalingen van de wateroverlast in 1993 nog niet waren uitgekeerd, toen in 1995 het water op nieuw omhoog kwam. 4.2 Financiering door verzekeringen Frankrijk In Frankrijk vergoeden verzekeringsmaatschappijen de schade ontstaan door rampen via het zo geheten 'CatNat'-systeem. (Catstrophes Naturelles). Bij wet is geregeld dat op het moment dat er op regeringsniveau een rampverklaring wordt afgegeven, verzekeringsmaatschappijen binnen 3 maanden 90 % van de claims moeten hebben afgehandeld. Deze vergoedingen worden gedaan door de verzekeraars zelf. Zij kennen daarvoor een systeem van opcenten op premies voor, meestal brandverzekeringen voor opstal en inboedel. Het nadeel van dit systeem is dat verzekeraars er goed aan kunnen verdienen. Er is bijvoorbeeld geen behoefte aan een herverzekering via een nationaal herverzekeringsfonds 20. Ook geeft het verzekeraars een bepaalde macht. Zij kunnen (en nemen) uitsluiting in hun polissen op als overheden bijvoorbeeld te weinig infrastructurele maatregelen hebben getroffen. Voordelen van dit systeem zijn de strakke regeling en de helderheid voor gedupeerden. Door de strakke wettelijke kaders is doorgaans 98 % van de uitkeringen binnen 3 maanden geregeld. Gedupeerden weten snel waar ze aan toe zijn. Potentiële gedupeerden hebben die zelfde 20 U. Rosenthal e.a., Springer-Verlag Berlin Heidelberg, Flood response and crisismanagement in Western Europe, 1998, blz

18 helderheid daarom vaak ook. Wat dus inhoudt dat er een redelijke zekerheid is over de wijze waarop de financiële schade bij rampen in Frankrijk wordt afgehandeld. Denemarken Denemarken heeft sinds eind 2000 een nieuwe wet die schadevergoeding regelt bij overstromingen en grote stormen. Deze wet regelt het zo genaamde floods and hurricane fund. Dit fonds wordt beheerd door het ministerie van financiën en wordt gevoed door een systeem van opcenten op de inboedel verzekering van particulieren en bedrijven. De verzekeraars dragen dus een deel van de geïnde premie af aan dit fonds. Deze wet is tot stand gekomen nadat in Denemarken een tweetal overstromingen en een grote storm grote, niet verzekerde, schade had aangericht. Normaal gesproken moet men in Denemarken terugvallen op een verzekering. Dit lijkt erg veel op het systeem in Nederland. Een reagerende overheid die zich verantwoordelijk voelt. Denemarken heeft de laatste jaren naast de drie genoemde gevallen, geen schade door rampen gehad. Duitsland Duitsland is door het deelstaten model niet als één land te vergelijken als het gaat om de rampenbestrijding en afhandelingen van een ramp. Maar in principe kan gesteld worden dat de Duitse overheid terughoudend is bij de financiële afhandeling van schade door rampen. Dat wordt eigenlijk in zijn geheel overgelaten aan de private verzekeringsmarkt. De gewone verzekeringen voor opstal en inboedel dekken in de regel niet de schade door Naturkatastrophen. In het Duitse verzekeringswezen zijn speciale Elementarversicherungen die men kan afsluiten tegen schade veroorzaakt door zo genaamd höheren Gewält. Ook in Duitsland geldt vanzelfsprekend het veroorzakers principe. De veroorzaker van de schade moet betalen. In basis door middel van de Wettelijke Aansprakelijkheid verzekering. Maar als deze gelimiteerd is, moet de veroorzaker, logischerwijs, zelf de rest van de schade betalen! De Duitse centrale overheid of een getroffen deelstaat kent wel financiële regelingen, maar dan in de vorm van leningen. Hiervoor is geen procedure of regelgeving. In de deelstaat Bayern is het in ieder geval als volgt geregeld 21. Indien deze deelstaat getroffen wordt door een ramp, dan zal via democratische lijnen het parlement de deelstaat regering verzoeken om tot een regeling met getroffenen te komen. Deze regelingen bestaan dan uit leningen tegen zeer gunstig rente tarief, om burgers en ondernemers uit de ergste nood te halen. Zweden In Zweden heeft men niet zo n uitgebreide ervaring met schade door rampen. Of dit mede bepalend is voor de financieringsmethodiek van schade bij rampen, is onbekend. Zweden kent namelijk geen overheidsbemoeienis bij schade door rampen 22. Wel is er een vorm van financiële ondersteuning vanuit de centrale overheid voor de gemeentelijke overheid in geval van de bestrijding van rampen. Te vergelijken met onze artikel 25 regeling. Particulieren en bedrijven kunnen niet terug vallen op de achtervang van de overheid. De oplossing voor de dekking van schade moet worden gevonden in de private verzekeringsbranche. Maar net zoals bij ons, zijn sommige risico s onverzekerbaar. 21 Herr ir. G. Bumiller, cdt Feuerwehr Nürnberg, interview, april Mr. K. Hedström, Swedisch Rescue Service Agency, Karlstad, interview, feb

19 5 Wat zijn de knelpunten bij afhandeling van schade Zoals blijkt uit het vorige hoofdstuk, wijkt het Nederlandse systeem van de afhandeling van schade bij rampen af van dat bij een aantal andere landen. Omdat er hoofdzakelijk Europese landen worden vergeleken, is verklaring op grond van grote cultuur- of economische verschillen niet te geven. In dit hoofdstuk komen de knelpunten aan de orde die zich voordoen bij de afhandeling van de schade bij rampen in Nederland Het eerste knelpunt ontstaat door de verandering van de mens en de maatschappij. Vroeger werd schade vaker geaccepteerd, tegenwoordig tracht men iedere vorm van schade financieel gecompenseerd te krijgen. In de eerste paragraaf wordt ingezoomd op de knelpunten veroorzaakt door de veranderende mens in zijn omgeving. Het tweede knelpunt is de wispelturigheid in de regelgeving. De Nederlandse overheid worstelt al vanaf het begin van de jaren 90 met het vraagstuk van financiële afhandeling van schade. Doet zich een probleem voor, dan reageert de overheid. De theorie van de beleidsramen van Kingdon komt daarbij in beeld. Het derde knelpunt is de wijze waarop de afhandeling van schade is georganiseerd. Deze blijkt al net zo veranderlijk te zijn als de regelgeving. Gedupeerden hebben last van onduidelijkheid en vertraging. Dit komt mede door gebrek aan voorbereiding. Dit is een vierde knelpunt. Wie doet nu wat en wanneer? De meest recente praktijkcase is de vuurwerkramp in Enschede. In de laatste paragraaf wordt aandacht besteed aan de tendensen die waarneembaar zijn vanuit die praktijkcase. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte analyse van deze case en de visie van de commissie Oosting. 5.1 Veranderingen van mens en maatschappij Wat zijn de knelpunten bij de afhandeling van schade? Vanuit historisch perspectief is er de waarneming dat de maatschappij verandert en dat op een gegeven moment iets als een knelpunt wordt gezien wat daarvoor nooit als zodanig werd ervaren. Veranderingen van mens en maatschappij veroorzaken dus ook knelpunten. In de ontwikkeling van de rampenbestrijding is het veiligheidsketen -denken ontstaan. Pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. De afhandeling van schade hoort thuis in die laatste schakel van de veiligheidsketen: nazorg. Nazorg staat dus voor afhandeling, maar ook voor de start van een terugkoppeling naar het begin van de keten. Bij iedere ramp of zwaar ongeval wordt gezocht naar de oorzaak om te kunnen leren 23 van het incident. We hebben in de gaten dat onze maatschappij zo complex 24 wordt dat we iedere gebeurtenis moeten aangrijpen om te voorkomen dat zoiets weer gebeurt. Twee keer dezelfde ramp met dezelfde gevolgen accepteren we niet. Vandaar de dwangmatige wens om te leren, als element van maatschappelijke-, technologischeen sociale vooruitgang. In dat zelfde non-acceptatie perspectief behoort de acceptatie van gevolgen van rampen. In de veertiende eeuw werden pest epidemieën gezien als onvermijdelijke Act of God, met een kennelijk doel. De watersnoodramp in 1953 geeft al een duidelijk ander beeld. Het "dit nooit meer", heeft er toe geleid dat het natuurgeweld door zeewater naar de hand van de inwoners van ons land is gezet. Nog geen halve eeuw verder is de acceptatie van rampen in Nederland gereduceerd tot bijna nul. Of dat nu natuur- of man-made rampen zijn, maakt niet uit. 23 M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz C. Perrow, Normal accidents; living with hight risk technologies,

20 Dat rampen in Nederland niet meer worden geaccepteerd als normaal verschijnsel, is wellicht te verklaren door het feit dat men leeft in de "illusie van onkwetsbaarheid" 25. Het positieve effect van dit psychologisch mechanisme is dat het een bescherming geeft tegen de dreigingen van rampen en calamiteiten van alle dag. Zo kunnen mensen deelnemen aan het verkeer zonder gehinderd te worden door angstige gevoelens voor de gevolgen van ongevallen. Bezoekers van de Floriade die besmet zijn door de legionella bacterie in 1999, hebben geen van allen ook maar een seconde stil gestaan bij de gedachte dat ze wel eens besmet konden worden. Mensen in onze westerse maatschappij worden van jongs af aan bevestigd in de verwachting dat het wel goed zal gaan. Lichamelijk loopt men weinig gevaar. Op het moment dat er plotseling een gebeurtenis plaats vindt waarbij mensen persoonlijk bij betrokken zijn, is dat een enorme schok. Zo n gebeurtenis wordt dan vanuit de psychologie aangeduid als een schokkende of traumatische gebeurtenis. Stressreacties zijn het gevolg. Vanuit dit psychologisch perspectief kan ook worden verklaard waarom verlies als schade wordt aangemerkt en dus niet wordt geaccepteerd. Het verstoort het beeld van de onkwetsbaarheid, dat het leven redelijk overzichtelijk, beheers- en voorspelbaar is. Het "jammer en opnieuw beginnen" is er niet meer bij. Aansprakelijkheid Vanuit het bovengenoemde perspectief kan ook de toegenomen aandacht voor aansprakelijkheid (claimcultuur) worden verklaard. Omdat, zoals reeds gesuggereerd, iedereen behalve God de schuld gegeven kan worden, wordt steeds vaker gekeken of er aansprakelijkheidsstelling in civielrechtelijke zin mogelijk is. Iemand moet toch aansprakelijk gesteld worden voor het leed dat is aangedaan? Dat vinden we rechtvaardig. Het Burgerlijk Wetboek (nr., 6 artikel 162, onrechtmatige daad) geeft daarvoor de mogelijkheid mits vast staat wie aansprakelijk is voor de schade. Letselschade advocaten dienen zich een paar dagen na de ramp direct aan. Dit verschijnsel kan met name worden waargenomen na de vuurwerkramp. Met de overheid als mikpunt werd het proces ingezet van civielrechtelijke genoegdoening. De reden waarom niet SE Fireworks aansprakelijk wordt gesteld is heel eenvoudig, het bedrijf heeft een polis die slechts voor 2.5 miljoen uitkeert 26. Voor een handvol gedupeerden is een collectief van letselschade advocaten aan het werk gegaan. De inzet hiervan is vergoeding van schade van de slachtoffers van de vuurwerkramp. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is het proces nog in volle gang. De vraag is of een nieuwe tendens in Nederland is geboren. De overheid als melkkoe door civiel recht? 5.2 Opportunistische regelgeving Een ander knelpunt bij de afhandeling van schade is de continue wijzigende regelgeving in Nederland. Met name de laatste 10 jaar is er regelmatig gesproken over hoe om te gaan bij de afhandeling van schade bij rampen. Hoofdstuk 3 geeft een beeld hoe de overheid worstelt met dit vraagstuk. In zijn boek Van Rampen Leren geeft Menno van Duin 27 duidelijk weer hoe de overheid leert van rampen. Hij legt de nadruk op het lerend vermogen van de overheid op het gebied van pro-actie, preventie en preparatie. Op het gebied van nazorg heeft de overheid ook nog heel wat te leren. Met name als het gaat om de afhandeling van schade bij rampen, kenmerkt het leergedrag van de overheid zich door opportunisme. Van Duin spreekt dan ook van opportunistisch leren 28. De overheid maakt gebruik van de gelegenheid om doelstellingen te verwezenlijken. In de theorie 25 P.J. van der Velde en R.J. Kleber, Handboek voor opvang na rampen en calamiteiten, 1998, blz november M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz