Strategie zorgplicht leidingwater

Transcriptie

1 Strategie zorgplicht leidingwater Eindrapport Auteurs: drs. ir. A.J. van Oostwaard mevr. B.L.M. van Rijn BMT Consultants St. Jacobsstraat Telefoon: BP Utrecht Fax: Postbus BE UTRECHT Website: Utrecht, oktober 2005 BMT Consultants

2 Inhoud 1. Inleiding Achtergrond en beoogd resultaat Werkwijze Opbouw van het rapport 5 2. Zorgplicht in breder perspectief Nieuwe reguleringsmodellen waaronder zorgplichten Het begrip zorgplicht in publiekrechtelijk perspectief Het begrip zorgplicht in privaatrechtelijk perspectief Zorgplicht vergelijking rechtsgebieden Vergelijking tussen zorgplichtbepalingen VROM-breed Betrokkenen over de zorgplicht leidingwater Resultaten workshop/interviews Naar concretisering van de zorgplicht Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen voor het vervolgtraject 22 Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 2

3 1. Inleiding 1.1 Achtergrond en beoogd resultaat De Waterleidingwet en het Waterleidingbesluit kennen al sinds hun eerste publicatie bepalingen over de zorgplicht voor deugdelijk leidingwater. Niet alleen geldt een zorgplicht voor waterleidingbedrijven voor de levering van deugdelijk leidingwater aan een collectieve watervoorziening, ook geldt een zorgplicht voor de verstrekking van leidingwater via collectieve leidingnetten of watervoorzieningen aan derden voor de eigenaren hiervan. Als gevolg van enkele zeer ernstige gevallen van legionellabesmetting zijn destijds in de Tijdelijke regeling legionellapreventie leidingwater nieuwe wettelijke verplichtingen voor eigenaren van collectieve leidingwaternetten opgenomen. Met de omzetting van de Tijdelijke regeling legionellapreventie leidingwater in het herziene Waterleidingbesluit van 2004 is de aanvankelijk zeer brede reikwijdte van de wettelijke verplichtingen uit de Tijdelijke regeling aanzienlijk versmald, waarbij voor alle situaties die nu buiten de regeling bleven echter wel expliciet werd gewezen op de nog resterende zorgplicht. Had de zorgplicht in eerdere versies van de Waterleidingwet en Waterleidingbesluit vooral een vangnetfunctie, met de genoemde omzetting kreeg deze zorgplicht als vervangende regelgeving een belangrijkere status. Wat houdt die zorgplicht dan nu precies in, zo vragen de betrokken partijen zich af? Geconstateerd wordt dat hier beleidsmatig nog onvoldoende duidelijkheid over is. Door houders van die zorgplicht wordt, in het kader van mogelijke aansprakelijkheidsstelling, de inzet van bestuursrechtelijke sancties of strafrechtelijke vervolging, een visie van de overheid gevraagd. In dit verband heeft het ministerie van VROM dan ook aan BMT Consultants gevraagd om een strategische visie te ontwikkelen op de zorgplicht. In het bijzonder gaat het daarbij om een visie op hoe het Ministerie van VROM beleidsmatig (onder meer in de sfeer van voorlichting en communicatie) en vanuit het oogpunt van toezicht om zou kunnen gaan met de in de Waterleidingwet en Waterleidingbesluit opgenomen zorgplichtbepalingen. Dit in het perspectief van: de ontwikkelingen die op rijksniveau spelen met als doel de regeldruk te beperken en bestaande wetgeving beter bruikbaar te maken, dit onder meer om het beroep op de rechterlijke macht te beperken; de ontwikkelingen die bij het Ministerie van VROM te constateren zijn rond de bredere invoering van zorgplichten in de Wet Milieubeheer en de Woningwet; het initiatief van Uneto-VNI (de brancheorganisatie van installatiebedrijven) om samen met de TVVL (de organisatie van personen werkzaam in de installatiesector) een voor belangstellenden praktische handreiking te vervaardigen, waarmee zij invulling kunnen geven aan hun zorgplicht; jurisprudentie over aansprakelijkheden; maatschappelijke en politieke discussies over hoe om te gaan met risico s. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 3

4 Beoogd resultaat van het project is aldus een notitie over hoe het ministerie van VROM beleidsmatig (onder meer in de sfeer van voorlichting en communicatie) en vanuit het toezicht om zou kunnen/moeten gaan met de in de Waterleidingwet en Waterleidingbesluit opgenomen zorgplichtbepalingen. De uitkomsten zullen gecommuniceerd worden in combinatie met de praktische handleiding die door Uneto-VNI en TVVL zal worden uitgebracht. 1.2 Werkwijze Om op efficiënte wijze tot een strategische visie te komen zijn als activiteiten uitgevoerd: 1. Deskresearch 2. Diepte-interviews 3. Workshop 4. Formuleren strategische visie Hierna volgt per deelactiviteit een samenvattende beschrijving. Ad 1 Deskresearch Analyse heeft plaats gevonden van de volgende stukken: De nota Bruikbare Rechtsorde; Rapport Ruimte voor zorgplichten en de reactie van het kabinet daarop (brief van 19 juli 2004); Voorstel tot wijziging van de Woningwet (verbetering handhaafbaarheid en handhaving bouwregelgeving) met bijbehorende kamerstukken; Toepassing van de zorgplicht in de milieuwetgeving; Jurisprudentie rond legionella-affaire Bovenkarspel (bron: Rijksuniversiteit Groningen) Ad 2 Diepte-interviews Mede naar aanleiding van de te analyseren stukken is een selectief aantal aanvullende diepteinterviews uitgevoerd. Selectie van de interviewpartners heeft plaats gevonden in overleg met de opdrachtgever/ begeleidingscommissie. Ad 3 Organisatie workshop In overleg met de opdrachtgever/begeleidingscommissie zijn de deelnemers voor een workshop over de zorgplicht legionellapreventie in beleidsstrategisch perspectief uitgenodigd. Tijdens deze workshop, gehouden op 31 mei 2005 bij het Ministerie van VROM in Den Haag, zijn de resultaten van de uitgevoerde deskresearch en de interviews gepresenteerd en werd met belanghebbenden bezien hoe vanuit het beleid en toezicht met de bewuste zorgplicht zou kunnen en/of moeten worden omgegaan. Ad 4 Formuleren strategische visie Op basis van de resultaten van de onderdelen 1 t/m 3 is in een conceptrapport de strategische visie geformuleerd en voorgelegd aan de begeleidingscommissie. Na verwerking van commentaar is het rapport vervolgens definitief gemaakt. Een overzicht van de samenstelling van de begeleidingscommissie en geconsulteerde organisaties en personen is als bijlage bij dit rapport opgenomen. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 4

5 1.3 Opbouw van het rapport In hoofdstuk 2 wordt een samenvattend overzicht gegeven van de resultaten van de analyse van relevante stukken die betrekking hebben op de inzet van zgn. zorgplichten. Naast een analyse van de zorgplicht in publiekrechtelijk perspectief is ook aandacht geschonken aan het privaatrechtelijke aspect. Juist in verband met nieuwe beleidsuitgangspunten, te weten het beperken van regeldruk en de werkdruk van het Openbaar Ministerie, blijkt de privaatrechtelijke benadering interessante invalshoeken te bieden voor een nadere invulling van de zorgplicht leidingwater. De resultaten van de voorgaande analyse zijn vervolgens gebruikt in een vergelijking van rechtsgebieden en het presenteren van een overzicht van de beoogde toepassing van zorgplichten VROM-breed. In hoofdstuk 3 wordt een overzicht gegeven van de visie van de diverse betrokken partijen op de zorgplicht leidingwater. In dit verband worden de resultaten van de workshop en de interviews beschreven, waarbij belangrijke zorgplichtige organisaties hun visie geven over hun verantwoordelijkheden in relatie tot die van de overheid. Vervolgens wordt een beschrijving gegeven van het proces dat vervolgens is ingezet om tot concretisering van de zorgplicht leidingwater te komen. In hoofdstuk 4 tenslotte worden op basis van de hoofdstukken 2 en 3 conclusies getrokken. De beleidsuitgangspunten over de zorgplicht in breed perspectief blijken als het gaat om leidingwater c.q. legionella heel goed te verenigen met de verantwoordelijkheden die belangrijke zorgplichtige organisaties voor zichzelf zien. Wel is daarbij nog de nodige branchespecifieke uitwerking van richtlijnen, communicatie en voorlichting vereist. Aanbevelingen hiertoe zijn ook opgenomen in hoofdstuk 4. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 5

6 2. Zorgplicht in breder perspectief 2.1 Nieuwe reguleringsmodellen waaronder zorgplichten De rijksoverheid wil de verhouding tussen overheid en samenleving verbeteren, onder meer door de regeldruk te beperken. Steeds meer regels maken het wetgevingsstelsel ondoorzichtig en rigide en steeds moeilijker door de overheid te controleren. Niet alleen zal het aantal regels verminderd worden. De verantwoordelijkheden tussen overheid en burgers dienen anders te worden verdeeld en burgers moeten in de gelegenheid worden gesteld om zoveel en zo goed mogelijk zelf hun problemen op te lossen. Nieuwe reguleringsmodellen die bij zullen gaan dragen aan beperking van de regeldruk zijn o.a.: zorgplichten alternatieve toezichtinstrumenten afspraken tussen burgers en instellingen erkenning van zelfzorgsystemen doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften bestuurlijke boetes planverplichtingen aansprakelijkheidverzekeringsplicht alternatieve geschillenbeslechting Zorgplichten staan hoog op het lijstje van nieuwe reguleringsmodellen waaraan gedacht wordt. Met de invoering hiervan moet worden bijgedragen aan: Een betere balans tussen collectieve en individuele verantwoordelijkheden; Het verminderen van de regeldruk; Minder overheid, meer derden. 2.2 Het begrip zorgplicht in publiekrechtelijk perspectief Definities van het begrip zorgplicht In het kader van het programma Beter Bestuur voor burgers en bedrijven heeft het kabinet in 2002 de werkgroep Zorgplichten ingesteld. Na de ontvangst van het rapport van de werkgroep Ruimte voor Zorgplichten heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer (29279, nr juli 2004) haar standpunt hierover kenbaar gemaakt. In de brief van het kabinet wordt gewezen op de lange voorgeschiedenis die het rapport Ruimte voor Zorgplichten kent. Opmerkelijk in deze voorgeschiedenis werd bevonden dat na de aanvankelijke kritische houding tegenover de mogelijke effectiviteit van zorgplicht, er toch weer perspectieven werden gezien om zorgplicht op de agenda te zetten. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 6

7 Een belangrijke reden waarom de zorgplicht opnieuw op de agenda is komen te staan is dat zorgplichtbepalingen dankzij de inzet van het strafrecht goed bleken te werken. Het strafrecht bleek heel effectief om te kunnen gaan met abstracte zorgplichtbepalingen voor gevaarlijke situaties. Zorgplichtigen werden eenvoudigweg beoordeeld op het criterium: zijn er gegeven de aard en omvang van een dreigend gevaar maatregelen genomen die in zo n geval behoren te zijn genomen. Dit wordt getoetst aan objectieve maatstaven waarbij subjectieve elementen als kennisniveau of specifieke kwaliteiten geen rol spelen. Heel belangrijk is ook de beschrijving van het begrip zorgplicht. Naast de begripsomschrijving van de werkgroep voegt het Kabinet er haar eigen omschrijving aan toe (zie onderstaand kader). In het rapport Ruimte voor Zorgplichten wordt het begrip zorgplicht als een gedragsnorm omschreven: die zich niet uitsluitend tot de overheid richt; die verplicht tot het betrachten van zorg voor een bepaald, door de wetgever geformuleerd belang; die zodanig algemeen is geformuleerd dat de normadressaat meerdere, zelf te kiezen, rechtmatige gedragsalternatieven openstaan; waarvan het de bedoeling is deze langs publiekrechtelijke weg te handhaven Volgens het Kabinet behelst het begrip zorgplicht eveneens: meer abstracte normen waarbij het aan de rechtsgenoten wordt overgelaten om de norm te concretiseren en eventueel gebruik kan worden gemaakt van zelfregulering of certificering Bijdrage aan vermindering van regeldruk Cruciaal in het rapport Ruimte voor Zorgplichten zijn de voorwaarden die zijn geformuleerd om zorgplichtbepalingen in te zetten ter vermindering van regeldruk (zie onderstaand kader). Duidelijk is dat de inzet van zorgplichtbepalingen voor dit doel alleen zin heeft als deze bepalingen dienen ter vervanging van regelgeving én dus niet uitsluitend als vangnet fungeren. Volgens de publiekrechtelijke benadering van het begrip zorgplicht in het rapport Ruimte voor Zorgplichten ligt het gebruik van zorgplichtbepalingen voor vervanging in de rede: indien de overheid de burger ruimte wil laten voor gedragsalternatieven en directe sturing van gedrag niet noodzakelijk vindt; indien Europese en of internationale regelgeving niet gedetailleerd is zodat ruimte bestaat voor het gebruik van zorgplichtbepalingen; naarmate de invloed van de techniek op de regelgeving van een bepaald recht groter is (waardoor gedetailleerde regels aan de stand van de techniek zouden moeten worden aangepast); indien er een zekere maatschappelijke overeenstemming is over het gewenste gedrag en indien de doelgroep de maatschappelijke opvatting onderkent of begrijpt; indien de zorgplicht betrekking heeft op de kernactiviteiten van de normadressaat; naarmate de doelgroep homogener is. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 7

8 Echter, in het kader van de Waterleidingwet en het Waterleidingbesluit werkt de zorgplicht voor deugdelijk leidingwater wel degelijk als vervangende regelgeving (én als vangnet) zonder dat aan alle bovenstaande criteria is voldaan. Dit door het begrip zorgplicht óók in privaatrechtelijk perspectief te zien. Bijdrage aan beter bruikbaar maken bestaande wetgeving Een andere doelstelling van de rijksoverheid is vermindering van het beroep op de rechterlijke macht. De Nota Bruikbare Rechtsorde noemt als één van de opties om bestaande wetgeving beter bruikbaar te maken de mogelijkheid dat strafrecht kan terugtreden ten behoeve van bestuursrecht of aansprakelijkheidsrecht. Met name deze laatste mogelijkheid komt hierna ter sprake. 2.3 Het begrip zorgplicht in privaatrechtelijk perspectief Binnen de context van het publiekrecht is duidelijk sprake van een dilemma: de zorgplicht werkt vooral effectief in combinatie met strafrechtelijke bepalingen, terwijl tegelijkertijd de toepassing van strafrecht wordt ontmoedigd wegens overbelasting van het Openbaar Ministerie. Het is dan ook te overwegen de oplossing voor de toepassing van de publiekrechtelijke zorgplicht te zoeken met behulp van het privaatrecht. Kernvraag daarbij is of met name dat deel van het privaatrecht dat de verhoudingen tussen burgers onderling regelt, goede mogelijkheden biedt. Met name is interessant de vraag of de dreiging van privaatrechtelijke aansprakelijkheid voldoende waarborg biedt voor: het door de zorgplichtige adequaat invulling geven aan de desbetreffende zorgplicht; én het realiseren van het beoogde maatschappelijke doel. Heel relevant in het kader van dit onderzoek is de privaatrechtelijke jurisprudentie als gevolg van de legionellabesmetting in de Westfriese Flora te Bovenkarspel. Hiervan volgt een samenvattende beschrijving. Op basis van het eindoordeel in deze zaak zijn mogelijk relevante gevolgen voor de zorgplicht leidingwater in beeld gebracht. Uitgewerkte casus Legionella (bron: RUG, Mr. F.T. Oldenhuis) Van 19 tot 28 februari 1999 vond in de veilinghallen van de Coöperatieve Nederlandse Bloembollencentrale (hierna: CNB) in Bovenkarspel de Westfriese Flora (hierna Flora) plaats. De Flora omvatte een bloemententoonstelling en een consumentenbeurs. Zij was georganiseerd door de Stichting Westfriese Flora. Op de consumentenbeurs stond onder meer een standhouder die een whirlpool tentoonstelde (hierna J.). Een of twee dagen vóór de opening werd de whirlpool van J. met water gevuld uit het waterleidingnet van de veilinghallen. Het water in zijn whirlpool werd de gehele dag in bruisende en bubbelende staat gehouden op een temperatuur van ongeveer 37,5 C. Het water werd niet vervangen noch op enige manier gezuiverd of ontsmet. Ongeveer mensen bezochten de beurs. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 8

9 Allen werden door de consumentenbeurs geleid. In dát gedeelte stond de whirlpool, meteen links na de ingang, tegenover de garderobe. Ruim tweehonderd bezoekers van de Flora zijn ziek geworden en vertoonden symptomen van legionellose. Op 23 december 1999 waren reeds 28 bezoekers overleden. Twee slachtoffers - de echtgenote van een overleden bezoeker en een bezoeker die zelf letsel had opgelopen (hierna K.)- starten daarop een kort geding- procedure. Het hof overwoog dat J. foutief had gehandeld. Dat foutief gedrag bestond in de visie van het hof uit de volgende elementen: - J. had het water van de tentoongestelde whirlpool voortdurend op een temperatuur van ongeveer 37,5 C gehouden en voortdurend lucht door het water laten gaan; - J. heeft het water niet vervangen noch gezuiverd of ontsmet door gebruikmaking van chloor en/of de ozongenerator; - J. heeft de ozongenerator niet gebruikt, omdat zij niet werkt als de whirlpool in maximale stand staat om een bruisend effect te bewerkstelligen, hetgeen tijdens de openingstijden vrijwel steeds het geval is geweest en omdat na sluitingstijd de elektriciteitstoevoer werd stopgezet; - J. heeft nagelaten het water te chloreren en de daartoe bijgeleverde testset te gebruiken. Op grond hiervan oordeelde het hof dat J. was tekortgeschoten in haar verplichting om al die veiligheidsmaatregelen te nemen die haar bekend waren of hadden behoren te zijn (gebruik van ozongenerator en/of chlorering) en die vereist waren met het oog op het voorkomen en bestrijden van het gevaar van bacteriegroei in het water van de whirlpool, welk gevaar haar toentertijd bekend was of behoorde te zijn. Het hof vervolgde - refererend aan de criteria van het Kelderluik-arrest - dat de van J. te vergen veiligheidsmaatregelen weinig kostbaar en weinig bezwaarlijk zouden zijn geweest. Het door J. geformuleerde verweer, dat zij niet aansprakelijk kon worden gesteld voor gevaren die haar niet bekend konden zijn geweest, werd door het hof eveneens verworpen. Het eindoordeel van het hof luidde, dat J. jegens K. c.s. een toerekenbare onrechtmatige daad had gepleegd, omdat J. een (ongeschreven) veiligheidsnorm had overschreden en voor haar kenbaar was dat dit gezondheidsschade kon veroorzaken. Anders dan de president overwoog, achtte het hof ook voorshands aannemelijk dat de onderhavige legionellabesmetting was veroorzaakt door de whirlpool van J.. Het hof wees de vorderingen van K. c.s. niettemin af, wegens onvoldoende onderbouwing van de schadeposten en onvoldoende spoedeisend belang, respectievelijk executierisico. J. formuleerde een tweetal cassatiemiddelen, die de kern van de zaak raakten. In het eerste cassatiemiddel stond de stelling centraal dat J. niet aansprakelijk kon worden gesteld voor gevaren waarop zij niet bedacht behoefde te zijn. De Hoge Raad verwierp die gedachtegang. Nu de fout van J. vaststond, was het niet meer van belang of J. ervan op de hoogte was op welke wijze en met welke buitengewoon ernstige gevolgen het gevaar zich in de onderhavige situatie zou kunnen verwezenlijken. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 9

10 In het tweede cassatiemiddel stond centraal de stelling dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is een aansprakelijkheid van een handelaar aan te nemen, terwijl de overheid in een situatie als deze zo zeer tekortgeschoten is. Dat middel werd zoals te verwachten viel kort maar krachtig verworpen. Het cassatieberoep van J. c.s. werd dan ook verworpen. Opmerkelijk is hoe gericht het Hof de aansprakelijkheid legt bij de standhouder. Relevante wetsartikelen uit het Burgerlijk Wetboek zijn in dit verband de artikelen: 6:162 BW (onrechtmatige daad); 6:174 BW (aansprakelijkheid voor onroerende zaken c.q. gebrekkige opstallen) 6:181 BW (aansprakelijkheid voor van zaken en opstallen die in de uitoefening van een bedrijf worden gebruikt) De standhouder werd op basis van artikel 181 vanaf het tappunt voor de whirlpool geheel aansprakelijk gesteld. Ook een heel belangrijk element in de zaak waren de criteria die werden toegepast om te beoordelen of er in welke mate sprake was van een toerekenbare onrechtmatige daad. Dit waren de criteria die zijn ontleend aan het zogenaamde Kelderluikarrest, te weten: - Grootte kans op ongeval - Ernst van de gevolgen - Gebruikelijkheid van voorzorgsmaatregelen - Mogelijk belang - Situatie/mate van eigen schuld Duidelijk is dat het eindoordeel van het Hof, later bekrachtigd door de Hoge Raad, in de zaak van de Westfriese Flora een zeer belangwekkend element bevat met gevolgen ook voor de zorgplicht leidingwater. Het overschrijden van (ongeschreven) veiligheidsnormen (of gebruikelijke voorzorgsmaatregelen volgens het Kelderluik-arrest) is basis voor toerekening van aansprakelijkheid, ook als het gaat om niet specifiek bekende gevaren! 2.4 Zorgplicht vergelijking rechtsgebieden De zorgplicht blijkt via meerdere rechtsgebieden toepasbaar te zijn. Wel zijn er voorwaarden verbonden aan de toepasbaarheid van met name het privaatrecht en het strafrecht. Er zijn zelfs situaties denkbaar dat deze drie rechtsgebieden naast elkaar inzetbaar zijn. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 10

11 In het onderstaande overzicht Zorgplicht en aard beleidsdoel is dit in beeld gebracht. Zorgplicht en aard beleidsdoel Bestuursrecht Strafrecht Privaatrecht Algemeen belang, geen direct gevaar X (X) Risico Veiligheid en Gezondheid, direct gevaar X X X Duidelijk is dat het privaatrecht alleen relevant is indien er een risico is op onrechtmatig gedrag tussen en kwalitatieve aansprakelijkheid van private personen en/of bedrijven. Het bereik van het strafrecht is met name door de mogelijke inzet hiervan via de Wet Economische Delicten (WED) iets groter. Een zorgplicht in het bestuursrecht is altijd inzetbaar, maar hieraan zijn, zoals uit de beschrijving over de zorgplicht in publiekrechtelijke perspectief blijkt, weer andere nadelen verbonden. Is er sprake van een algemeen belang zonder direct gevaar, dan kunnen zorgplichten worden ingezet via het bestuursrecht en in sommige gevallen vanuit het strafrecht, mits sprake is van een volgens het Wetboek van Strafrecht (ernstige) overschrijding van algemeen voor het maatschappelijke verkeer geldende normen. Van deze laatste mogelijkheid c.q. individuele strafdreiging gaat een sterk preventieve werking uit. Een nadeel is wel dat het Openbaar Ministerie zelf haar prioriteiten stelt bij het wel of niet overgaan tot vervolging (het zgn. opportuniteitsrecht). Bestuursrechtelijke handhaving kent daarentegen een beginselplicht tot handhaving. Is er sprake van een risicovolle situatie waar het gaat om de veiligheid en gezondheid van individuen dan kan de zgn. zorgplicht via alle rechtsgebieden worden ingezet. Tot voor kort werd de zorgplicht vooral in een bestuursrechtelijk en strafrechtelijk perspectief gezien. Door recente jurisprudentie en politieke en maatschappelijke ontwikkelingen kan de dreiging van aansprakelijkheidsstelling vanuit het privaatrecht effectief werken en zorgen voor het gewenste zorgvuldige gedrag tussen private partijen, bijdragend aan bredere maatschappelijke doelstellingen. Mede-afweging van dit effect bij de bestuursrechtelijke invulling van de zorgplicht leidingwater is daarom zinvol. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 11

12 In het hierna opgenomen schematisch overzicht is voor een situatie waarin de inzet van verschillende rechtsgebieden mogelijk is, een aantal relevante variabelen in beeld gebracht die op de keuze van invloed kunnen zijn. Opmerkelijk is dat de criteria die in het strafrecht en het privaatrecht worden gebruikt om te beoordelen of en in welke mate sprake is van overtreding van de zorgplicht respectievelijk toerekening van aansprakelijkheid voor het begaan van een onrechtmatige daad, erg veel op elkaar lijken. Dit is een heel belangrijke voorwaarde om te kunnen voldoen aan het uitgangspunt het OM te ontlasten door waar mogelijk het privaatrecht in te zetten voor het strafrecht. Zorgplicht Zorgplicht Vergelijking rechtsgebieden Publiekrecht Bestuursrecht Strafrecht Privaatrecht Gericht op Doelen algemeen belang Overtreding delicten Zorgvuldig verkeer burgers Sanctie Herstel/schade Straf bijv. via WED Schadevergoeding Criteria beoordeling overtreding zorgplicht Toetsbaar Aard omvang dreigend gevaar Geschiktheid maatregelen Wat men behoort te weten Motief Kwal. aansprakelijkheid/zaken Grootte kans ongeval Ernst gevolgen Gebruikelijkheid voorzorgsmaatregelen Mogelijk belang Mate eigen schuld Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 12

13 2.5 Vergelijking tussen zorgplichtbepalingen VROM-breed Bij het uitvoeren van deze studie naar de zorgplicht leidingwater waren ook bij andere beleidsafdelingen van VROM zorgplichtbepalingen in ontwikkeling. Hierna volgt een vergelijking van de zorgplicht leidingwater met ontwikkelingen in het kader van: De Wet Milieubeheer; De Woningwet; Het (inmiddels politiek niet haalbaar gebleken) beleid ten aanzien van de veiligheid van gas- en elektravoorzieningen in woningen. Bij de vergelijkende analyse is in het bijzonder gelet op de beoogde functie van de zorgplicht (vervangend en/of vangnet) en het van toepassing zijnde rechtsgebied. Zorgplichten VROM-breed Bestuursrecht Strafrecht Privaatrecht Voorstel Wet Milieubeheer AMvB (vervangend/vangnet) Inspanningsverplichting Doelvoorschrift wel voor gekozen (WED voor specifieke zaken) Deels relevant (gevaarlijke situaties) Voorstel Woningwet/handhaving (vangnet V & G bouw- en gebruiksfase) Niet voor gekozen wel voor gekozen (WED) Zeer relevant (impliciet) Leidingwater / Legionella (vervangend/vangnet) van toepassing van toepassing Zeer relevant (expliciet aandacht in communicatie) Veiligheid Gas / Elektra n.v.t. n.v.t. Zeer relevant (impliciet) Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 13

14 Bredere inzet zorgplichten in de Wet Milieubeheer Op het Ministerie van VROM wordt gewerkt aan het schrappen van 100 (van de 400) regelingen en het samenvoegen van nog eens 100 andere regelingen. Twee belangrijke projecten die op dit moment lopen zijn de VROM/omgevings-vergunning en de modernisering van de AMvB s. In het kader van dit laatste project spelen ook de inzet van zorgplichten en doelvoorschriften een belangrijke rol. Volgens de brief aan de Tweede Kamer van VROM-DGM (bron: DGM/SB ) wordt de kern van een zorgplicht gevormd door een niet-gekwantificeerde norm of prestatie. Aangegeven wordt welke zorg of inspanning vereist wordt. Is kwantificering mogelijk en wenselijk?:dan zal veelal voor een doelvoorschrift worden gekozen. Volgens deze zelfde brief moeten regels uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Voor de inhoud van de voorschriften betekent dit dat deze helder en eenduidig moeten zijn en ook voor kleinere bedrijven hanteerbaar. Vergelijking De zorgplichtbepalingen Leidingwater relevant voor legionella lijken op het type zorgplicht die het Ministerie van VROM in het kader van de Wet Milieubeheer breder wil inzetten: Er wordt een specifiek beleidsdoel nagestreefd; Beoogd wordt partijen de vrijheid te laten om op verschillende manieren de voorschriften na te leven om zo de regeldruk te beperken en innovaties te vergroten. Wijziging van de Woningwet Mede naar aanleiding van de Nieuwjaarsbrand in een café te Volendam is een samenhangend pakket van wijzigingen in voorbereiding, gericht op het verbeteren van de naleving van de handhaving en de handhaafbaarheid van de bouwregelgeving opgenomen in de Woningwet. Een belangrijk uitgangspunt van de voorgestelde wetswijziging is de verantwoordelijkheden voor de naleving van bouwregelgeving meer direct bij de burger (in zijn hoedanigheid van opdrachtgever, ontwerper en bouwer) te leggen en overtredingen van de bouwvoorschriften strenger aan te pakken. De zorgplichtbepaling die wordt voorgesteld heeft vooral een vangnetfunctie, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaarlijke situaties, en die steeds naast andere, op grond van de Woningwet van kracht zijnde, voorschriften, van kracht is. Het gaat hierbij om situaties die zich kunnen voordoen bij het bouwen, slopen of het gebruik/laten gebruiken van bouwwerken. In het wijzigingsvoorstel wordt overtreding van de zorgplicht strafbaar gesteld in het kader van de Wet Economische Delicten (WED). Bron: kamerstukken 1-11 code 29392: wijziging van de woningwet, verbetering handhaafbaarheid en handhaving bouwregelgeving (nog in behandeling bij de Tweede Kamer). Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 14

15 Vergelijking Essentiële verschillen tussen de zorgplichtbepaling in het wijzigingsvoorstel voor de Woningwet versus de zorgplichtbepalingen Leidingwater relevant voor legionella zijn aldus: De functie van de zorgplichtbepaling ( vangnet versus vervangende regelgeving in combinatie met vangnetfunctie ); De aard van de strafbaarstelling (de ene volgens de WED, de ander niet volgens de WED). Ondanks de publiekrechtelijke verschillen tussen de zorgplichtbepalingen in de wijzigingsvoorstellen voor de Woningwet en het Waterleidingbesluit zijn er ook opmerkelijke overeenkomsten van privaatrechtelijke aard. Bij een overtreding van de zorgplichtbepaling is vanwege de optredende risico s voor veiligheid en gezondheid het privaatrecht bijna per definitie van toepassing Veiligheid gas- en elektravoorzieningen Naar aanleiding van de gasexplosies in 2003 in Den Haag en Rotterdam leek er voldoende politiek draagvlak te bestaan voor de invoering van een verplichte keuring van de gas- en elektravoorzieningen in eerste instantie voor risicowoningen. Om allerlei redenen was er medio 2005 geen politieke meerderheid meer te vinden voor een dergelijke verplichte keuring. Wat resteert is het van toepassing zijnde privaatrecht in de situatie dat de ene burger de ander schade of letsel toebrengt door onzorgvuldig gedrag of indien sprake is van kwalitatieve aansprakelijkheid als (mede) bezitter van een (gebrekkige) opstal. Het voert te ver om in het kader van deze studie een vergelijking te maken tussen de preventieve werking van het privaatrecht in de situatie voor legionella respectievelijk de veiligheid van gas- en elektravoorzieningen. Wel is duidelijk dat de privaatrechtelijke invalshoek van de zorgplicht leidingwater wellicht ook interessante aanknopingspunten geeft voor de veiligheid van gas- en elektravoorzieningen. Aandacht voor privaatrecht Uit het schematisch overzicht en de toelichting op de zorgplichtbepalingen per beleidsgebied blijkt de variëteit in doelstellingen, overwegingen en gekozen rechtsgebieden. Alleen in het geval van legionella is de dreigende aansprakelijkheidsstelling vanuit het privaatrecht in gevaarlijke situaties expliciet in de communicatie met doelgroepen aan de orde gesteld. Deze keuze wordt door jurisprudentie en politieke en maatschappelijke ontwikkelingen onderbouwd. Voor andere beleidsgebieden gelden wellicht geheel andere overwegingen. Hierover worden in dit verband geen uitspraken gedaan. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 15

16 3. Betrokkenen over de zorgplicht leidingwater 3.1 Resultaten workshop/interviews Inleiding Cruciaal onderdeel van de beleidsvorming door de overheid op het punt van de zorgplicht is het peilen van de opvattingen van de zorgplichtige partijen zelf. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of en in welke mate van zelfregulering van toepassing is. Om deze opvattingen bij de zorgplichtige partijen te peilen is een workshop georganiseerd. Hierbij zijn uitgenodigd zorgplichtige partijen vanuit het vastgoedbeheer, gemeenten, sportinstellingen, scholen, horeca, etc. Vertegenwoordigers van organisaties die niet aanwezig konden zijn maar wel onmisbaar werden geacht voor de beeldvorming zijn achteraf geconsulteerd. De opbouw van de workshop was in hoofdlijnen als volgt. Eerst werd een presentatie gegeven van de belangrijkste resultaten van het onderzoek naar zorgplicht in breder perspectief (zie hoofdstuk 2 van dit rapport), waarna discussie werd gevoerd rond vier thema s. De resultaten van de discussie zijn hierna weergegeven. Discussie De discussie werd gecentreerd rond vier thema s: 1. Het begrip zorgplicht: welke perceptie hebben de aanwezigen hiervan; 2. Welke perceptie hebben de zorgplichtigen op het gebied van leidingwater en legionella van de risico s; 3. Is er toezicht gewenst op naleving van de zorgplicht leidingwater, en in welke vorm; 4. Wat is de relatie tussen de overheidsplicht op het gebied van leidingwater en het marktinitiatief van Uneto-VNI (55.2) als referentie. 1. Het begrip zorgplicht Welke perceptie heeft u van het begrip zorgplicht? Duidelijk is dat de meerderheid zich kan vinden in een meer abstracte invulling van de zorgplicht voor leidingwater. De aanwezige beheerders van gemeentelijke gebouwen vrezen voor het ontstaan van gevaarlijke situaties in net niet onder de IIIc-categorie vallende installaties, vooral daar waar het in het gebruik sprake is van bezoek door voor legionella kwetsbare groepen zoals bijvoorbeeld bejaarden die sporten in een sportgebouw. Zij merken dat de gemeentelijke begroting weinig mogelijkheden biedt tot het investeren in niet direct verplichte maatregelen. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 16

17 De andere aanwezige vertegenwoordigers van zorgplichtige branches of organisaties zijn vooral voor het zo min mogelijk vastleggen in gedetailleerde regels en voorschriften, maar wel voor het bieden van die informatie aan de ondernemers die nodig is om een goede afweging van risico s te kunnen maken. In dit verband wordt nog opgemerkt dat de informatie, opgenomen in ISSO-publicatie 55.2, erg compleet en misschien voor een groot aantal situaties wel te uitgebreid is. 2. Perceptie risico s zorgplichtsegment Welk soort risico s is voor u vooral aan de orde? 1. Het reële gezondheidsrisico 2. Het risico op schadevergoeding 3. Het risico op negatieve publiciteit / imagoschade 4. Het risico voor de bedrijfscontinuïteit 5. Overige risico s In de discussie over deze vraag blijkt vooral dat: de gezondheidsrisico s afhankelijk zijn van hoe water wordt toegepast en hoe gebruikers met water omgaan. Grote risico s doen zich voor bij leidingwaterinstallaties in ziekenhuizen, zorginstellingen en hotels, de kans op grote uitbraken doen zich vooral voor bij apparaten zoals whirlpools en koeltorens. Verder spelen persoonlijke factoren van individuen zoals leeftijd en conditie een rol; het risico op schadevergoeding als gevolg van aansprakelijkheidstelling als grootste risico wordt gezien, vooral voor niet onder categorie IIIc vallende installaties waar wel kwetsbare groepen komen. De bedrijfscontinuïteit komt bij een eventuele besmetting met daadwerkelijke gezondheidsschade al redelijk snel in gevaar; de manier waarop over eventuele besmettingen gecommuniceerd wordt, zeer nauw luistert. Openheid is noodzakelijk, maar onnodige paniek of onrust moet worden voorkomen. Het woord legionella roept al snel de associatie ongeneeslijk op, soms is er echter geen gevaar voor de volksgezondheid; er technisch nog veel mis blijkt te zijn met installaties, ook die onder categorie IIIc vallen. Een hoge prioriteit wordt op dit moment gelegd op de naleving van de NEN-1006 voorschriften door de waterleidingbedrijven en de VROM-inspectie. Meer verspreid over een wat langere periode komt ook de handhaving van de voorschriften voor de zorgplichtigen en het wegwerken van achterstallig onderhoud aan de orde. de kans op legionellabesmetting weliswaar wordt verminderd indien de installatie aan de voorschriften van NEN1006 voldoet, maar een besmetting is hiermee nooit volledig uitgesloten. Ook het beheer doet ertoe. Bovendien zijn er ook nog andere mogelijke bronnen van potentiële legionellabesmetting zoals koeltorens, zwembadinrichtingen, en sierfonteintjes. Deze vallen niet onder de NEN1006 voorschriften, en ook niet onder de scope van het Waterleidingbesluit. Door meerdere aanwezigen wordt gepleit om hier in het beleid maar minimaal in de voorlichting meer geïntegreerd mee om te gaan; er nog veel te doen is in de sfeer van advisering en voorlichting. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 17

18 3. Gewenst toezicht zorgsegment Vindt u een vorm van toezicht van / melding aan de overheid wenselijk voor het zorgplichtsegment? Een meldingsplicht aan de overheid door zorgplichtigen wordt niet direct gewenst. De VROMinspectie geeft aan dat degene die onverplicht een melding doet soms meent dat de Inspectie het probleem dan overneemt. De melding wordt wel door de Inspectie geregistreerd, maar tevens wordt aan de melder te kennen gegeven dat hij zelf verantwoordelijk is en blijft voor het nemen van eventuele maatregelen. 4. Relatie ISSO-publicatie 55.2 en overheidsplicht Discussie ontstond er nog eens over hoe groot de risico s voor zorgplichtigen nu eigenlijk zijn. Uiteindelijk is iedereen het er over eens dat er nog een groot grijs gebied is waar het zinvol kan zijn om maatregelen te treffen waarbij ook voorlichting een heel belangrijke rol speelt. Opgemerkt is dat ISSO-publicatie 55.2 vrij veel middelvoorschriften bevat welke dicht bij de verplichte maatregelen voor categorie IIIC-installaties liggen. De drie huidige risicocategorieën zouden verder gedifferentieerd moeten worden om in te spelen op de diversiteit bij verschillende doelgroepen en in verschillende situaties. De aanwezige vertegenwoordigers van brancheorganisaties zijn voorstander van het zelf oppakken van hun verantwoordelijkheid. Ten behoeve van de bij hun aangesloten zorgplichtige ondernemers zou het wel wenselijk zijn om bijvoorbeeld van 55.2 afgeleide documenten te ontwikkelen waarmee de ondernemer zelf zijn risico s kan inventariseren en eventuele maatregelen kan treffen. De vraag is in hoeverre in de toekomst ISSO-publicatie 55.2 door de rechter als gebruikelijke voorzorgsmaatregel (toetsingscriterium) c.q. referentie wordt genomen. Duidelijk is wel dat des te meer partijen publicatie 55.2 of hierop gebaseerde branchespecifieke uitwerkingen zullen accepteren, des te meer dit ook door de civiele rechter als gebruikelijke voorzorgsmaatregel wordt gezien. Dit geeft dan ook meer rechtszekerheid voor leden van brancheorganisaties (want die kunnen dan zeggen bij consequente uitvoering van door de brancheorganisaties voorgestelde maatregelen naar eer en geweten te hebben gehandeld). De handhaving vanuit de overheid zou op metaniveau moeten plaatsvinden. Dit houdt in dat de overheid niet direct op projectniveau intervenieert tenzij daar een dringende reden voor is. De eventuele dreiging van imagoverlies en aansprakelijkheid bij het ontstaan van een besmetting werkt volgens de meeste aanwezigen voldoende preventief. Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 18

19 3.2 Naar concretisering van de zorgplicht Het belang van het verder branchespecifiek uitwerking geven van ISSO 55.2 wordt door relevante zorgplichtige organisaties erkend. Bovendien is in een bijeenkomst van het Communicatieplatform Legionella van 30 juni 2005 (met in dit verband relevante leden: VROM, RGD, Defensie, Uneto-VNI, TVVL, SZW, KIWA, VEWIN, etc.) het initiatief genomen tot het verder concretiseren ervan. Uit de in dit verband gemaakte en verder uit te werken aanzet voor een projectplan volgen hierna samengevat de belangrijkste uitgangspunten. 1. ISSO-publicatie 55.2 bevat vrij veel middelvoorschriften welke dicht bij de verplichte maatregelen voor categorie IIIC-installaties liggen. De drie huidige risicocategorieën zouden verder gedifferentieerd moeten worden om in te spelen op de diversiteit bij verschillende doelgroepen en in verschillende situaties. 2. De vraag is in hoeverre in de toekomst ISSO-publicatie 55.2 door de rechter als gebruikelijke voorzorgsmaatregel (toetsingscriterium) c.q. referentie wordt genomen. Duidelijk is wel dat des te meer partijen publicatie 55.2 of hierop gebaseerde branchespecifieke uitwerkingen zullen accepteren, des te meer dit ook door de civiele rechter als gebruikelijke voorzorgsmaatregel wordt gezien. Dit geeft dan ook meer rechtszekerheid voor leden van (branche)organisaties (want die kunnen dan zeggen bij consequente uitvoering van door de brancheorganisaties voorgestelde maatregelen naar eer en geweten te hebben gehandeld). 3. Publiekrechtelijke handhaving vanuit de overheid geschiedt op metaniveau. Dit houdt in dat de overheid niet direct op projectniveau intervenieert tenzij daar een dringende reden voor is. 4. De (branche)organisaties zelf, zo mogelijk ondersteund door de overheid, zullen zelf alles doen om de zorgplicht voor hun ondernemers / leden / gebouwbeheerders zinvol te vertalen naar adequate hulpmiddelen. ISSO-publicatie 55.2 kan hierbij de basis zijn voor het maken van de vertaalslag naar meer verschillende doelgroepen. 5. De zorgplicht leidingwater, op deze manier ingevuld, past binnen de uitgangspunten van kabinetsstandpunt over de bruikbare rechtsorde. Ook voor andere beleidsvelden die te maken hebben met veiligheid en gezondheid (met direct gevaar) kan dit een interessante case zijn. 6. De volgende clusters van (branche)organisaties komen o.i. in eerste instantie voor een specifieke uitwerking in aanmerking: 1. NOC-NSF en VNG 2. Ministerie van Defensie en Rijksgebouwendienst 3. Koninklijke Horeca Nederland en bedrijfschap Horeca en Catering Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 19

20 7. Het CPL (of in ieder geval een select aantal leden van het CPL) is voor dit project bereid dienst te doen als ISSO-kontaktgroep en neemt de behandeling van de voortgang van het project op als vast agendapunt. De samenstelling van ISSO-kontaktgroepen dient formeel te worden goedgekeurd door de Raad van begeleiding van ISSO. Aan de CPL/ ISSO-kontaktgroep worden daarnaast toegevoegd: a. 1 vertegenwoordiger namens de GGD s b. 1 vertegenwoordiger van VNG/NOC-NSF c. 1 vertegenwoordiger van de Stichting Horeca Nederland. Relevante documenten worden binnen de CPL/ISSO-kontaktgroep ter goedkeuring voorgelegd. 8. Het project start in september 2005 en loopt tot eind Eindrapport Strategie zorgplicht leidingwater 20