Territorial Governance. binnen ESPON. Projects: TIPTAP, FOCI. 1. Presentatie van de ESPON. Inhoud. rapporten

Transcriptie

1 Territorial Governance Samenvatting van de ESPON projecten binnen ESPON Projects: TIPTAP, FOCI ESPON: European Observation Network on Territorial Development and Cohesion Inhoud Presentatie van de ESPON rapporten Definitie van het concept in de rapporten Gemeenschappelijke thema s Gebruik van het concept Concrete cases «Place-based» benadering 7 Afbeeldingen 1. Presentatie van de ESPON rapporten TANGO Territorial Approaches for New Governance Het project Territorial Approaches for New GOvernance gaat in diepte in op de conceptualisering en operationalisering van territorial governance. Doelstelling is hier om indicatoren te voorzien die toekomstig regionaal en cohesiebeleid in het algemeen kunnen ondersteunen. FOCI Futures Orientations for CIties het project Future Orientations for CIties heeft als doelstelling een breed overzicht te geven van actuele en toekomstige thema s die relevant zijn voor de stedelijke ontwikkeling in Europa. Daarnaast suggereert het rapport innovatieve manieren voor wetenschappelijk onderzoek, die verder gaan dan de gebruikelijke indicatoren en gegevens. Het biedt ook een overzicht van de politieke visies op de toekomst van steden in Europa.

2 TERCO European Territorial Cooperation as a factor of Growth, Jobs and Quality of Life (la coopération territoriale comme facteur de croissance économique, emploi et qualité de vie) Het project European Territorial Cooperation as a Factor of Growth, Jobs and Quality of Life heeft als doel de relaties en interacties tussen de territoriale samenwerking en sociaal economische ontwikkeling van de Europese Unie en de naburige landen te beoordelen. Naast een aantal kwalitatieve case studies, experimenteert men in deze met een kwantitatief analyse instrument, het 'structural equation model' (SEM), dat toestaat om te gaan met verschillende gegevens in het veld door ze te integreren in een proces. BEST Metropolises Best Development Conditions in European Metropolises : Paris, Berlin, Warsaw Het project Best development conditions in European metropolises: Paris, Berlin and Warsaw heeft als doelstelling het identificeren van de drijvende krachten achter de metropolitane ontwikkeling, alsook de impact van de institutionele regelingen en het bestuur op de ontwikkeling. CAEE The Case for Agglomeration Economies in Europe Het rapport The Case for Agglomeration Economies in Europe concentreert zich op de verhouding tussen agglomeratievoordelen, die groei en productiviteit lijken te genereren, en het regionale en grootstedelijke beleid.. 2

3 2. Definitie van het concept in de rapporten Voor TANGO, gaat territorial governance niet alleen over het bestuur in een bepaald gebied, maar ook het groeiende belang van het grondgebied in het governance proces, bijvoorbeeld door de integratie van (sectoraal) beleid tot een bepaald gebied. Territorial governance kan analytisch of normatief worden overwogen. De analytische definitie voor dit project is dat territoriaal bestuur over regelingen / arrangementen handelt. Dit enerzijds om een (al dan niet bindend) beleid in de publieke sfeer te bekomen. En, anderzijds, om tot de uitvoering van het beleid, programma's en projecten te komen, die expliciet territoriaal zijn en de integratie van het sectoraal beleid op een bepaald gebied bevorderen. Deze bepalingen zijn een poging om de veelheid aan interacties tussen actoren en uiteenlopende belangen te coördineren. Daarom is de normatieve definitie van 'goed' territoriaal bestuur voor dit project in de daadwerkelijke organisatie. Dit wil zeggen in de uitvoering van beleid, programma's en projecten van de regionale ontwikkeling op verschillende niveaus, met inbegrip van die welke uitgevoerd in het kader van de Europese structuurfondsen. Andere studies illustreren twee zijden van territorial governance geïdentificeerd door het TANGO project, zonder dat er altijd gebruik van de term territoriaal bestuur. Hier heeft men het dan over grootstedelijke of regionaal bestuur. FOCI bijvoorbeeld gebruikt niet de term territorial governance, maar gebruikt wel herhaaldelijk het concept van governance en is van toepassing op zeer specifieke gebieden: steden en stedelijke macroregio's. heeft men het wel over 'metropolitan governance', 'regionaal concurrentievermogen' en de opkomst van het regionale niveau. In CAEE, omvat grootstedelijk/regionaal beleid de stedelijke/regionale instellingen en daarnaast ook hun verschillende vaardigheden en capaciteiten in verschillende nationale contexten. Bovendien, binnen voorgenoemde, de relatie tussen de verschillende niveaus van de overheid / regering (lokaal, regionaal, nationaal, internationaal), en tot slot ook de relatie tussen de overheid en alle soorten van actoren en organisaties die geen openbaar gezag hebben. In TERCO wordt onder territorial governance zowel het lokale beleid data an de grondslag lag van territoriale samenwerking verstaan, maar ligt er ook nadruk op het belang van het gebied in kwestie in dit bestuur, hetgeen wordt aangeboden inde twee perspectieven TANGO. Vervolgens wordt territoriale samenwerking hier gedefinieerd als de samenwerking tussen overheid en/of politieke actoren in Europa en daarbuiten, vertegenwoordigt in hun onderscheiden grondgebieden, maar ze kunnen ook andere actoren bevatten binnen hetzelfde institutionele kader. In deze definitie is bewust geen rekening gehouden met de vele niet institutionele actoren, die ook deelnemen aan de samenwerking, maar niet de mogelijkheid hebben tot beïnvloeding van de overheden. Deze actorenen zijn dan ook moeilijk te exhaustief te identificeren in de verschillende case studies. In BEST, wordt de term 'territoriale governance' niet als zodanig gebruikt, maar 3

4 3. Gemeenschappelijke thema s TANGO: het politieke belang van territoriaal bestuur is onlangs benadrukt in een verslag van BARCA over de hervorming van het cohesiebeleid (2009), tevens ondersteund door de officiële bedoeling van de Europese Commissie van het benadrukken van de implementatie van het cohesiebeleid, zowel sectoraal als territoriaal (p 5 INC R). De fundamentele veronderstelling van de TANGO project is dat het bestuur in het algemeen en territoriaal bestuur in het bijzonder van belang is als we de territoriale samenhang willen bereiken, temeer daar dit nu erkend wordt als een kwestie van de Europese Unie in het Verdrag van Lissabon (2009). Deze veronderstelling wordt ook weerspiegeld in de verschillende projecten hier gepresenteerd. FOCI: in de omschreven concurrentiefactoren, benadrukt "het vermogen uit te voeren" de bekwaamheid van het stedelijk bestuur, in het bijzonder voor de ontwikkeling van geïntegreerde strategische planning. Dit is vooral belangrijk in stedelijke gebieden, omdat er uiteenlopende middelen en een hoge dichtheid van verschillende activiteiten aanwezig zijn. CAEE: benadrukt ook het aspect van het proces van economische agglomeratievoordelen op verschillende schalen. De veronderstelling is dat er een verband bestaat tussen de economische prestaties met betrekking tot agglomeratieeconomieën en het bestaan van een structuur, zijnde bestuur op stedelijke / regionale schaal, onder andere door complementaire strategieën en de snelheid van de besluitvorming op cruciale gebieden. BEST metropolises: het project voorziet in een deel van de gegevens over actuele trends in de ontwikkeling van grootstedelijke gebieden, en wil aan de andere kant als leidraad dienen voor de evaluatie van de verschillende beleidsterreinen gebruikt om dit ontwikkelingsproces te bevorderen. De geëvalueerde beleidsdomeinen zijn: wonen, mobiliteit, en het bestuur van het grootstedelijk gebied. Dit in de veronderstelling dat ze essentieel zijn voor een duurzame metropolitane ontwikkeling. TERCO: Het bestuur van territoriale samenwerking is het onderwerp van een afzonderlijk verslag dat tot doel heeft het identificeren van de stuwende krachten en belemmeringen voor de samenwerking. Alsook de rol die het kader van institutionele, juridische instrumenten en bestuursstructuren spelen in deze samenwerking, en of ze hiervoor geschikt zijn. En tot slot wat de in praktijk werkende modellen van samenwerking zijn. 4. Gebruik van het concept TANGO: het project richt zich op de praktijken van territoriaal bestuur om te begrijpen deze kunnen bijdragen bijdragen aan het succes van het beleid. Het eindresultaat moet een soort 'handleiding' zijn met inbegrip van een typologie van de territoriale governance in Europa en biedt aldus een verscheidenheid aan praktische toepassingen voor vruchtbaar territoriaal bestuur. Het gaat hier niet om een normatief concept dat aan te passen is aan alle situaties, maar eerder om een set van principes die kunnen dienen als leidraad in verschillende contexten. Bijvoorbeeld, wanneer we spreken van territoriaal bestuur, verstaan alsde territoriale dimensie van het bestuur, is de vraag of de actoren in het governance proces zich bewust zijn van de territoriale dimensie van hun acties, zoals territoriale diversiteit, horizontale en 4

5 5 verticale verbanden tussen sectoren en niveaus van gezag, de territoriale gevolgen van het beleid / programma's / projecten. Dit bewustzijn op de politieke agenda is een indicator van 'goed' territoriaal bestuur. FOCI: Het concept wordt met name gebruikt in het hoofdstuk over relaties en interacties tussen de steden en hun achterland. Het grootstedelijk beleid wordt bestudeerd vanuit verschillende case studies (Metropolitan macroregio: Barcelona, Glasgow, Stockholm, Toulouse, Warschau), en lijkt heel gevarieerd. Een convergerende trend is echter duidelijk (ook geïllustreerd door het project CAEE): de tussenkomst van overheden in de grootstedelijke macroregio blijkt weinig impact te hebben in termen van locaties van bedrijven en particulieren, in het bijzonder als ze niet passen in een strategische visie op de ontwikkeling. Het concept wordt ook gebruikt in het hoofdstuk over de bevordering van samenwerking, waarin de realiteit van samenwerking en governance structuren wordt geëvalueerd. TERCO: Verschillende factoren dragen bij tot het bestaan en het succes van territoriale samenwerking. Aan de ene kant endogene factoren administratieve tradities, historische en culturele verbanden, institutioneel kader,... op de welke weinig invloed mogelijk is. En aan de andere kant exogene factoren politiek leiderschap, middelen die meer kans hebben om te veranderen op korte termijn, en worden beschouwd als belangrijke drijfveren van territoriale samenwerking. Het teriitoriaal bestuur bestaat uit endogene en exogene elementen. Het Europese regelgevende instrument EGTS (Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking) is een interessant voorbeeld van een stabiele én flexibele instelling, die de organisatie in staat stelt verschillende types van bestuur te implementeren met het oog op territoriale samenwerking. BEST: grootstedelijk beleid wordt gezien als een belangrijk instrument voor de versterking van het territoriale concurrentievermogen, en in staat de verschillende beleidsterreinen van het stedelijk gebied te coördineren en er op in te grijpen. In die zin is de 'competitive performance' van een stedelijke agglomeratie die vooral bestaat uit verschillende politiek bestuurlijke gebieden niet enkel afhankelijk van 'concurrentievoordelen', maar ook het bestuur van sociale interacties binnen grootstedelijke gebieden. Het project illustreert vervolgens de positie van de grootstedelijke gebieden vanuit een Europees perspectief, op basis van economische prestaties, stedelijke vormen, de aard van de functie (zie FOCI voor details). Ten slotte onderzoekt het in de diepte de modellen van bestuur in de drie case studies (Berlijn, Parijs, Warschau): (1) historische en culturele context, (2) institutioneel kader staatsorganisatie, decentralisatie, deconcentratie van bevoegdheden tussen territoriale niveaus, de publieke middelen en (3) de mogelijkheden tot het raadplegen private en publieke aspecten van de participatieve en representatieve democratie. CAEE: Met het oog op de weinige literatuur inzake de hypothese (relaties tussen metropolitan governance / agglomeratieeconomieën), is de aanpak empirisch en gebaseerd op case studies. Het concept van de territorial governance wordt hier gebruikt in de analyse van de vier case studies, in een poging om te beoordelen of en hoe de verschillende soorten van het bestuur invloed hebben op de stedelijke economieën. Worden onderzocht: de invloed van de 'nieuwe stad' op de interne geografie van de economische activiteit, de evolutie van het grootstedelijk beleid in tijd, en tenslotte hoe governance regelingen hebben bijgedragen in het brede kader van publieke interventies tot het

6 vormgeven van hoe agglomeratieeconomieën zijn samengesteld. 5. Concrete Cases TANGO: naast een onderzoek naar basisindicatoren die in een eerder ESPONproject (verticale coördinatie, horizontale betrokkenheid, participatie, territoriale actie en territoriaal kapitaal, ESPON 2007 project 2.3.2), worden twaalf case studies uitgevoerd om de verschillende mechanismen van territoriaal bestuur in deze gebieden te begrijpen en te illustreren. Dit in een zeer divers spectrum: de klimaatverandering en territoriaal bestuur (BSR), duurzaam grensoverschrijdend vervoer (Scandinavië), coördinatie van de ruimtelijke ordening en vervoer (Randstad Zuid), grensoverschrijdende water management (Rijn), een gerichte tripartiete akkoord (Zuid Alpen, CEC, Italië Lombardije), innovatieve strategieën voor economische ontwikkeling (Saint Etienne, Frankrijk), sub regionaal bestuur door lokale partnerschappen tussen ondernemingen (Engeland), lokalisme door wijkbestuur (Engeland), structuurfondsen (Midden en Oost Europa), Europese culturele Hoofdstad (Hongarije, Pecs 2010), de uitvoering van regionale ontwikkeling van ruimtelijkordeningsbeleid in Slovenië en tenslotte het bestuur van de natuurlijke gebieden in de Alpen Adriatische gebied. TERCO: de eerste negen case studies zijn gericht op de grens en transcontinentale gebieden tussen oude en nieuwe lidstaten, maar ook de buurlanden. Aan de andere kant, in het bijzonder met betrekking op de territoriale governance, waarbij de verschillende toepassingen van Europese groepering voor de nieuwe EGTS van territoriale samenwerking wordt geanalyseerd: Eurometropool EGTS Lille Kortrijk Tournai EGTS 'Grande Region' belast met het beheer van Interreg IVA FR BE LUX en twee EGTS, één gevestigde, de andere in onderhandeling, in verband met de Donau macro regionale strategie. De case van de Eurometropool Lille Kortrijk Tournai wordt op grote schaal ontwikkeld, en illustreert de geschiedenis van de samenwerking tussen gebieden in de periferie van hun respectieve landen (Frankrijk en België), geleid door politici maar ook door actoren op het gebied van planning. Deze samenwerking is een functionele noodzaak, maar is vooral gericht om een betere kwaliteit van leven te brengen aan beide zijden van de grens (milieubeheer water, vervoer,...) en zich zichtbaar te positioneren ten opzichte van de nationale Staat ter zake van Europa (zie punt 7 voor meer informatie). CAEE: Uit het onderzoek blijkt een sterke correlatie tussen grootstedelijke gebieden (gekenmerkt door een concentratie van werkgelegenheid en toegevoegde waarde) en gebieden met een hoge economische groei (gemeten door de toename van de toegevoegde waarde). Grootstedelijke gebieden waren niet louter ontvangers van wijdverbreide economische groei, maar ook de drijvende krachten achter deze ontwikkeling. Men constateert ook een positieve relatie tussen werkgelegenheid, dichtheid en productiviteit. Gericht op vier case studies (Manchester, Barcelona, Dublin en Lyon), stelt men in positive groei vast in de centrale delen, in ieder geval in de periode vóór de crisis van 2008 (figuur 3 10, blz ). De analyse toont ook het groeiende belang van een breder bestuur op het grootstedelijk niveau. Elementen die de uitvoering ervan bevorderen zijn voornamelijk stedelijke uitbreiding en decentralisatie van economische activiteiten. 6

7 6. «Place-based» benadering Het concept 'place based' is weinig bekend in België en is nog steeds onderhevig aan aanzienlijke verschillen in interpretatie op Europees niveau. Er werd vooral op gewezen na het verslag Barca (2009), waarin wordt gesteld dat de 'place based approach' die al twee decennia wordt gebruikt overeenkomend met het paradigma van het regionaal beleid in de OESO in feite een benadering van territoriale politiek is. Het begrip zoals hier beschouwd is een benadering gekoppeld aan specifieke gebieden, met verschillende eigenschappen, die een passend beleid vereisen. Dit volgens deze verschillende contexten waarin deze diversiteit wordt gezien als een verrijking, en niet als een belemmering, mits ze op de juiste manier wordt aangewend. In deze context en in het licht van het gebruik van de ESPON verslagen door Belgische spelers, presenteren we hier de ene kant de verschillende opvattingen en het gebruik van het concept van territoriaal bestuur door belanghebbenden van ruimtelijke ontwikkeling in de drie regio's. Deze zijn in België de primaire houders van expertise op het gebied van regionale ontwikkeling en ruimtelijke ordening. Daarnaast hebben we een aantal details van de resultaten van ESPON projecten gepresenteerd, die van bijzonder belang zijn voor de Belgische spelers. Verschillende definities / interpretaties van het concept Regio's: participatie en betrokkenheid van alle belanghebbenden in het beleidsproces, eventueel verschillende actoren op basis van de fasen van het proces, het organiseren van de verschillende niveaus van het openbaar gezag, het subsidiariteitsbeginsel, een adequate distributie naargelang het niveau. Andere belangrijke elementen betreffen meer speciefiek territoriale aspecten Waalse en Brusselse actoren: bestuur van het grondgebied of in een specifiek gebied (stedelijk, grootstedelijk), bestuur gericht op de relaties tussen de actoren die betrokken zijn bij een project van ruimtelijke ontwikkeling. Het woord 'territoriaal' wordt niet gebruikt door de Vlaamse actoren, maar lijkt overeen te komen met 'lokaal' bestuur. Dit brengt verwarring, echter, omdat het bepaald om een bepaald gebied kan gaan, een provincie kan betreffen en zelfs grensoverschrijdend kan bepaald worden,... Tot slot, vanuit federaal oogpunt, moet dit beleid helpen om te gaan met de impact en gevolgen van de geïmplementeerde politiek op de mensen en het gebied. Kortom, de relatie tussen de publieke actoren (verticaal en horizontaal) en de private actoren (economische sector, maatschappelijke organisaties), alsook het implementeringsproces op de verschillende territoriale niveaus wordt op de voorgrond geplaatst. Verschillende sprekers wezen op het belang van de schaal: governance moet verschillende niveaus van autoriteit (multilevel) en verschillende soorten actoren (multichannel) weten te organiseren. Anderen benadrukken het belang van een geografische afbakening of van de geïmplementeerde structuur, die een bottom up benadering zou moeten gebruiken. 7 Al deze inzichten hebben een aantal sleutelelementen gemeen. Sommigen hebben meer betrekking op het bestuur in het algemeen en hebben betrekking op alle

8 De ervaring van de EGTS In het algemeen wordt het begrip 'governance' op grote schaal gebruikt door de Belgische actoren (zonder specifieke verwijzing naar Europese documenten), maar het concept van 'territorial governance' is weinig bekend. Maar het lijkt wel in praktijk te worden gebracht, bijvoorbeeld in de wijkcontracten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of in de riviercontracten in Wallonië. Een ander voorbeeld vinden we in de vele discussies over de mogelijke organisatie van een 'stedelijke gemeenschap', of andere grootstedelijke structuur rond het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, waaronder bijvoorbeeld de twee provincies Brabant. Nog een andere voorbeelden vinden we in de grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden in het Waalse Gewest en in de Vlaamse Gemeenschap. Vlaanderen en IEG IDETA voor Moeskroen Doornik Ath in Waals Gewest. De organen van de EGTS zijn de assemblee (84 leden gelijkelijk verdeeld tussen de Franse en Belgische zijde van de EGTS), het bureau (32 leden gelijkelijk verdeeld tussen de manieren waarop de Franse en de Belgische kant), het Executive Steering Committee (1 voorzitter en drie vicevoorzitters), de werkgroepen belast met het bestuderen van het project en het opstellen van het meerjarenplan, een conferentie van burgemeesters van de Eurometropool. Het agentschap Eurometropool, de administratieve en technische organisatie, maakt de uitvoering van de besluiten van de Algemene Vergadering en het Bureau mogelijk. Zij faciliteert daarnaast de werkgroepen en organiseert de conferentie van burgemeesters. Het budget is gelijkelijk verdeeld tussen Frankrijk en België (50/50). Er is ook het impliciete gebruik van het concept van 'territorial governance' in het beleid en de aangehaalde documenten: bijvoorbeeld "Sterk Bestuur in Sterke regio", de Regionale Beleidsverklaring (RBC), en het Regionaal Plan van ontwikkeling (RBC, RW). Een bijzonder interessante ervaring in het licht van territorial governance waar verschillende publieke autoriteiten samenwerken is dat van de Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS), een Europees regelgevend instrument aangenomen in Het is van toepassing op de samenwerking tussen gebieden die tot verschillende landen behoren, maar sommige elementen kunnen ook als inspiratie dienen voor een governance structuur in de een stedelijke gemeenschap. 8 Bij wijze van concreet voorbeeld geven we hier een overzicht van de EGTS vastgesteld voor Eurometropool Lille Kortrijk Tournai (zie verslag TERCO). Dit gebied omvat de Stedelijke Gemeenschap van Lille, Frankrijk een politieke en administratieve afbakening die redelijk goed overeen komt met het functionele gebied, en in België de intercommunale Leiedal en de West Vlaamse intercommunale (WVI) voor de gemeenten Kortrijk, Ieper, Roeselare en Tielt in

9 7. Afbeeldingen Afbeelding 1: Typologie van de grootstedelijke macroregio s (project FOCI). 9

10 10 Afbeelding 2: De toegevoegde waarde tegen constante prijzen in 2006 (2000) en in miljoenen euro s (project CAEE).

11 11 Afbeelding 3: Evolutie van de toegevoegde waarde tussen 1990 en 2006 tegen constante prijzen (2000) en in miljoenen euro's (project CAEE).

12 ESPON is een onderzoeksprogramma van de Europese Unie. Het ondersteunt onderzoek dat beleidsmakers moet toestaan te komen tot territoriale cohesie en een harmonieuze ontwikkeling van het Europese grondgebied. Hiertoe (1) levert ESPON vergelijkbare en op elkaar afgestemde data en scenario s betreffende de ruimtelijke dynamiek aan, en (2) legt ESPON de nadruk op de rijkdom en ontwikkelingsmogelijkheden van de Europese regio s, hierbij aantonend op welke manier deze territoria kunnen bijdragen aan Europese competitiviteit, territoriale samenwerking en gebalanceerde en duurzame ontwikkeling. CADEC is een transnationaal project gericht op de valorisatie en verspreiding van de ESPON resultaten. De ontwikkelde concepten worden als toegang gebruikt. Voor verdere informatie, gelieve uw ESPON contact point te consulteren: Valérie Biot (ULB IGEAT) : 02/ vbiot@ulb.ac.be (FR) Marc Nielsen (ULB IGEAT) : 02/ mnielsen@ulb.ac.be (FR) Sam Janssen (KUL): 0486/ Sam.Janssen@ees.kuleuven.be (NL) Auteur: Valérie Biot (vertaling Sam Jansen) Datum: Oktober