Balanceren tussen Principe en Praktijk. Neutraliteit in humanitaire hulpverlening

Transcriptie

1 Balanceren tussen Principe en Praktijk Neutraliteit in humanitaire hulpverlening Adinda Krombeen ( ) Doctoraalscriptie Taal- en Cultuurstudies Specialisatie Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen Begeleider: prof. dr. ir. G. E. Frerks Universiteit Utrecht Mei 2006

2 Balanceren tussen Principe en Praktijk Neutraliteit in Humanitaire Hulpverlening Adinda Krombeen Van Lieflandlaan AH Utrecht Universiteit Utrecht

3 INHOUDSOPGAVE Voorwoord 4 Inleiding 6 1 Geschiedenis van Humanitaire Hulpverlening Rode Kruis-humanitarisme: strikte neutraliteit ( ) Sans Frontièrisme: absolute neutraliteit ( ) Het nieuwe humanitarisme: neutraliteit op losse schroeven ( ) Het Internationaal Humanitair Systeem aan het begin van de 21 e eeuw De humanitaire gemeenschap Humanitaire VN-organisaties Het Internationale Rode Kruis Humanitaire NGO s Humanitaire donoren Conceptuele discussies aan het begin van de 21 e eeuw De filosofie van het humanitarisme Humanitarisme binnen de leer van de internationale betrekkingen Internationaal Humanitair Recht Principes van humanitaire actie Morele dilemma s: humanitaire ethiek Positionering van humanitaire actoren Neutraliteit Civiel-Militaire betrekkingen Strijd tegen het terrorisme: nieuw veiligheidsdiscours Humanitaire Kwesties in Afghanistan en Irak With or against us Instrumentalisering van humanitaire hulp Humanitaire hulp als force multiplier Provinciale Reconstructieteams Nation-building en geïntegreerd beleid Veiligheid hulpverleners De ruimte voor principiële humanitaire actie 75 Conclusies 78 Literatuur 84 Afkortingen 89 3

4 Voorwoord Als student Internationale Betrekkingen met een brede interesse, heb ik me tijdens mijn studietijd in Utrecht proberen te verdiepen in alle mogelijke aspecten die dit vakgebied telt. Na vele omzwervingen in het vakkenaanbod en een verblijf aan een universiteit in het buitenland, kwam het idee voor mijn doctoraalscriptie eind 2004 toen ik colleges volgde van het vak Humanitaire Hulp aan de Universiteit Wageningen. Door de actuele ontwikkelingen in Soedan, Afghanistan en Irak, raakte ik geïnteresseerd in de werking van principes van humanitaire hulpverlening. Enigszins verbaasd over het zichtbaar toenemend geweld tegen hulpverleners die kennelijk niet langer onschendbaar waren, koos ik ervoor om in mijn scriptie het neutraliteitsbeginsel van humanitaire hulpverlening onder de loep te nemen. Enige tijd later en vele illusies over de perfecte scriptie minder, is hij dan eindelijk af. Het schrijfproces werd tijdelijk onderbroken door een stage bij de Afdeling Humanitaire Hulp van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De stage bood de geweldige mogelijkheid om een kijkje te kunnen nemen in de keuken van BZ en, niet minder belangrijk, van de humanitaire wereld. Ik heb dit als een zeer leerzame ervaring beschouwd en de kennis die ik tijdens deze stage over humanitaire hulp heb opgedaan, was erg waardevol voor de totstandkoming van mijn scriptie. Graag bedank ik Georg Frerks voor de begeleiding van mijn scriptie. Margreet en Louise, mijn zeer gewaardeerde scriptiebuddies, wil ik bedanken voor hun altijd bezielende inspiratie, de ontelbare koffiepauzes en gezamenlijke pogingen om uit het scriptiemoeras te komen. (Louise, zet m op!) Samen hebben we ons door deze terminale fase van onze studie weten te slaan. En hoewel doctorandus misschien niemand meer iets zal zeggen in dit Master-tijdperk, ben ik ervan overtuigd dat het met ons wel goed komt. Utrecht, 6 mei

5 People are not born neutral, they choose to become so Marion Harroff-Tavel (ICRC) 5

6 INLEIDING De humanitaire gemeenschap staat aan het begin van de 21 e eeuw onder druk. Het verlenen van humanitaire hulp (HH) of noodhulp diende van oudsher om menselijk lijden te verlichten op basis van nood, maar kent tegenwoordig een bredere betekenis. Vanaf de jaren negentig ontstond het idee dat humanitaire hulp ook kon bijdragen aan het voorkomen en oplossen van conflicten en een positieve rol kon spelen bij vredesopbouw. Hierdoor werd het steeds moeilijker om een scheiding te maken tussen de acute noodhulp, wederopbouwhulp en de meer structurele ontwikkelingshulp. Daarnaast is ook de grens tussen humanitaire actie en politiek-militaire actie komen te vervagen. Dit is onder andere veroorzaakt doordat niet-humanitaire actoren, zoals militairen en staten, de hulpvorm in toenemende mate als instrument in hun beleid geïntegreerd hebben. Humanitaire hulp raakte op die manier gepolitiseerd. Na het einde van de Koude Oorlog hebben intrastatelijke conflicten zich in toenemende mate geprofileerd. De karakteristieken van deze gewapende conflicten waren anders dan wat men kende van de conventionele oorlogen die voorheen de internationale politiek hadden gedomineerd. De veranderingen leidden ertoe dat het voor humanitaire hulpverleners moeilijker werd om toegang te verkrijgen tot de slachtoffers. Het onderscheid tussen strijdende partijen en de burgerbevolking werd onduidelijk en er was minder respect voor regels van het internationaal humanitair recht. Burgers werden vaker het directe doelwit van conflicten en de opkomst van terroristische groeperingen heeft dit probleem alleen maar groter gemaakt. Ook is de veiligheid van de hulpverlener zelf op het spel komen te staan. Deze veiligheidskwestie werd vooral duidelijk door de ontwikkelingen na de aanslagen van 11 september In de context van de War On Terrorism werden hulpverleners in Afghanistan en Irak niet langer als onafhankelijk en neutraal beschouwd en zijn ze in toenemende mate doelwit geworden van aanslagen en ontvoeringen. De aanslagen op de hoofdkantoren van het Internationaal Comité van het Rode Kruis en de Verenigde Naties in Bagdad in het najaar van 2003 hebben ertoe geleid dat discussie over de positie van humanitaire hulpverleners is opgelaaid. Centraal in de discussie staat het neutraliteitsprincipe dat door bovenstaande ontwikkelingen onder druk is komen te staan. Neutraliteit wordt traditioneel beschouwd als een van de meest fundamentele principes van humanitaire hulpverlening. Om neutraal te zijn, mogen hulpverleners 6

7 geen partij kiezen tussen strijdende partijen in conflict of oorlog. Daartoe moeten ze zich onthouden van elke politieke, religieuze en ideologische uitspraak. Neutraliteit dient op die manier als een voorwaarde om in een sterk gepolitiseerde omgeving toegang tot slachtoffers te krijgen. Doordat hulpverleners steeds vaker verwikkeld raken in een web van machtspolitiek en manipulaties van hulp, is het moeilijker geworden om deze neutraliteit te behouden. De verslechtering in de veiligheidspositie van hulpverleners na 9/11 heeft dit nog eens verergerd. Men is zich door dit alles gaan beraden op de vraag of hulpverleners nog wel langer werkzaam moeten zijn in conflictgebieden. De politisering van HH heeft de laatste jaren enorme gevolgen gehad voor het neutraliteitsbeginsel. Zo is er een levendige discussie ontstaan over de vraag of het nog wel operationeel mogelijk is voor organisaties om zich neutraal op te stellen in complexe noodsituaties, dan wel of het moreel verantwoord is. Sommigen steunen de opvatting dat het immoreel is om hulp te verstrekken als men hierbij de bron van het lijden negeert. Anderen zijn juist van mening dat verstrekking van HH op zichzelf gerechtvaardigd is en verwerpen elke morele verantwoordelijkheid. Het is om bovenstaande redenen interessant om te onderzoeken hoe het concept van neutraliteit in de humanitaire hulpverlening zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld. In dit onderzoek wil ik daarom de geschiedenis van het neutraliteitsprincipe in de humanitaire hulpgemeenschap beschrijven. Dit zal ik doen door de veranderingen in de neutraliteitstraditie te schetsen tegen de achtergrond van de ontwikkeling van de humanitaire hulpgemeenschap. Aan de hand hiervan bespreek ik welke factoren van invloed zijn geweest op de veranderingen van het neutraliteitsbegrip. In mijn onderzoek hanteer ik daarbij de volgende onderzoekshoofdvraag en deelvragen: Welke factoren zijn van invloed geweest op de ontwikkeling van het neutraliteitsbegrip in de humanitaire hulpverlening in de periode ? Deelvragen: Welke historische ontwikkelingen binnen het georganiseerde humanitarisme zijn van invloed geweest op het begrip van neutraliteit? 7

8 Welke conceptuele ontwikkelingen zijn van invloed geweest op het neutraliteitsbegrip in humanitaire hulpverlening? Wat hebben de ontwikkelingen in de humanitaire hulpverlening in Irak en Afghanistan na 9/11 betekend voor het neutraliteitsbeginsel? Om aan de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, zal ik in het eerste hoofdstuk de geschiedenis beschrijven van het moderne georganiseerde humanitarisme. Deze periode begint met de oprichting van het Rode Kruis in 1863 en eindigt met de Kosovo-interventie in Binnen deze periode worden de belangrijkste historische ontwikkelingen besproken, die van invloed zijn geweest op veranderingen in het neutraliteitsbegrip van noodhulpverlening. Het tweede hoofdstuk brengt het internationaal humanitair systeem in kaart zoals het bestaat aan het begin van de 21 e eeuw. Hierin bespreek ik de verschillende hoofdrolspelers binnen de humanitaire gemeenschap, waaronder de belangrijkste humanitaire actoren en donoren. In het derde hoofdstuk komen de conceptuele discussies aan bod die momenteel bestaan over humanitaire hulp en neutraliteit. Hierbij staat de relatie tussen politiek en humanitarisme centraal. De verschillende denkwijzen over dit thema zullen in enkele theorieën en modellen worden ondergebracht. Ik zal daarbij gebruik maken van de belangrijkste literatuur die hierover verschenen is in de afgelopen tien jaar. Hiertoe behoren in het bijzonder artikelen en boeken van de auteurs Alex de Waal, Jonathan Goodhand, Mark Duffield, Hugo Slim, Thomas Weiss, Joanna Macrae, Nicholas Leader, Antonio Donini en Larry Minear. De meeste literatuur gaat over de politisering van humanitarisme, het oprekken van het begrip HH en de rol van humanitaire principes in een veranderde context. In het vierde hoofdstuk zal ik mijn onderzoek toespitsen op belangrijke kwesties waarmee de humanitaire hulpgemeenschap zich geconfronteerd ziet in de context van de strijd tegen het terrorisme. Aan de hand van deze case study wil ik onderzoeken of er na 9/11 sprake is van een trendbreuk binnen het humanitarisme. Tot slot volgen in de conclusie mijn belangrijkste bevindingen van het onderzoek die een antwoord zullen vormen op de hoofdvraag en deelvragen. Daarnaast zal ik proberen een blik te werpen in de toekomst van humanitaire hulp en de relevantie van het neutraliteitsbegrip hierin. 8

9 Definities centrale begrippen Humanitaire hulp (HH): hulp die is toegespitst op het voorzien in de eerste levensbehoeften van in nood verkerende mensen, met het doel om menselijk leed te verlichten of te voorkomen; Humanitarisme: een filosofische doctrine waarin de overtuiging overheerst dat het een morele verplichting is om menselijk lijden te verlichten; Menslievendheid: het verlichten van menselijk leed vanuit een respect voor ieder mens; Onpartijdigheid: hulp wordt verstrekt op basis van nood aan de meest kwetsbare mensen ongeacht hun religie, geloof, ras, politieke overtuiging, geslacht of afkomst; Neutraliteit: hulporganisaties kiezen geen partij in conflict of oorlog en daartoe moeten hulpverleners zich onthouden van elke politieke, raciale, religieuze en ideologische uitspraak; Onafhankelijkheid: hulporganisaties hebben zelf de keuze om te beslissen waar de humanitaire hulp naar toe gaat, ongeacht de wensen van donorregeringen of gastlanden; Humanitair imperatief: de gedachte dat waar menselijk leed is, het humanitaire systeem moet reageren, zonder dat politieke overwegingen hierbij een rol spelen; Humanitaire ruimte: een operationele ruimte binnen een humanitaire noodsituatie, waar humanitaire hulporganisaties door alle partijen in staat worden gesteld om op een fysieke en morele wijze te interveniëren; Politiseren: een politieke betekenis geven aan iets wat voorheen als a-politiek werd beschouwd. 9

10 1. GESCHIEDENIS VAN HUMANITAIRE HULPVERLENING 1.1 Rode Kruis-humanitarisme: strikte neutraliteit ( ) De geschiedenis van het georganiseerde humanitarisme begon in het negentiendeeeuwse Europa met een van de bloedigste veldslagen uit de negentiende eeuw. Franse en Italiaanse legereenheden troffen op 24 juni 1859 het leger van Oostenrijk tijdens de slag bij Solferino. Na afloop bleven ruim dode en gewonde soldaten onverzorgd achter op het slagveld. De Zwitserse bankier Henry Dunant uit Genève, die op zakenreis was om de Franse koning Napoleon III te ontmoeten, was een toevallige getuige van deze slag. Hij besloot om de slachtoffers te gaan helpen en mobiliseerde hiertoe de lokale bevolking in een hulpoperatie om slachtoffers van beide kanten medisch bij te staan. Terug in Genève schreef Dunant zijn ervaringen op in een boek dat hij op eigen kosten in 1862 zou publiceren. In Un Souvenir de Solferino 1 deed hij enkele voorstellen om hulpverlening aan oorlogsslachtoffers te organiseren. Als eerste pleitte hij voor de oprichting van vrijwillige nationale hulpmaatschappijen die uitgerust en opgeleid moesten worden om slachtoffers te helpen. Zij moesten zich beijveren om in ieder land de bescherming der regering te erlangen, en in tijd van oorlog aan de oorlogvoerende magten een vrijgeleide en alle verdere hulp te vragen, die zij tot bereiking van hun menschlievend doel mogten behoeven. 2 Als tweede wilde hij dat de slachtoffers, het medisch personeel en hun uitrusting als neutraal zouden worden erkend en dat een universeel embleem hen hiertoe zou moeten beschermen. Als laatste wenste hij dat er een internationaal verdrag zou worden gesloten waardoor de bescherming van slachtoffers en het medisch personeel zou worden geïnstitutionaliseerd. Het boek werd met veel enthousiasme ontvangen en de meeste Europese landen leken bereid om gehoor te geven aan de voorstellen van Dunant. De ideeën in Dunant s boek werden gesteund door de oprichting van het Comité van Vijf in februari 1863, waaruit later het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC) zou ontstaan. De vijf comitéleden, allen Zwitsers, waren de generaal Guillaume Henri Dufour, de advocaat Gustave Moynier, Louis Appia, 1 Dunant, J. H., Solferino. De Stem der Menschheid op het Slagveld. Den Haag: Visser, Op verzoek van de auteur in het Nederlands vertaald door J.H.G. Basting 2 Ibidem,

11 Theodore Maunoir en Henry Dunant zelf. Het comité was voortgekomen uit de Société Genevoise d Utilité Publique (het Geneefse Genootschap tot Nut van het Algemeen) 3 en zou de initiatiefnemer zijn van de eerste Conventie van Genève die in oktober 1864 gehouden werd. In deze conventie werd een aantal regels opgenomen over de behandeling van oorlogsslachtoffers en bescherming van gewonde soldaten in medische ploegen. Tevens werd het rode kruis erkend als beschermend embleem. Hiermee was de basis gelegd voor het internationaal humanitair recht. In 1901 ontving Henry Dunant, als oprichter van het Rode Kruis en initiator van de eerste Geneefse Conventie, de Nobelprijs voor de Vrede. Hoewel er in deze eerste conventie nog geen principes voor humanitaire hulpverlening waren opgenomen, was er van het begin al sprake van onpartijdige behandeling van oorlogsslachtoffers en de neutrale status van de hulpverleners. Hoewel het neutraliteitsprincipe van het ICRC nog lange tijd ongedefinieerd zou blijven, kwam het er in de praktijk op neer dat er geen kant werd gekozen tussen strijdende partijen en dat men om deze reden geen politieke, religieuze of ideologische uitspraken zou doen. Daarnaast hanteerde het Rode Kruis een strikte vertrouwelijkheid in de communicatie met strijdende partijen. Dat betekende dat de organisatie alleen buiten de openbaarheid zou communiceren en onderhandelen met de betrokken partijen. Bovendien was onderhandeling over toegang tot de slachtoffers vanaf het begin een traditie van de Zwitserse organisatie, met het doel om voor de hulpactiviteiten instemming te verkrijgen van alle strijdende partijen. Aan het begin van de twintigste eeuw onderging het ICRC haar vuurdoop toen de Eerste Wereldoorlog uitbrak. Was de organisatie tot dan toe vooral een morele en juridische autoriteit geweest op het gebied van oorlogsrecht, nu moest ze zich gaan bewijzen in de praktijk. Het totale karakter van de Eerste Wereldoorlog week geheel af van de soort oorlogen dat men in de negentiende eeuw had gekend. Het ICRC moest daarom demonstreren dat de afspraken in het recht ook op deze oorlog van toepassing zouden zijn. Het hield zich in de oorlog bezig met de behandeling van krijgsgevangenen, repatriëring van gevangenen, het opsporen van vermisten en contacten met familieleden leggen. Het Comité was hiermee voor het eerst een 3 Grote Winkler Prins, Encyclopedie in 26 delen. 9 e druk (1992), deel 20, 28 11

12 operationele organisatie geworden en ontving voor haar getoonde inspanningen in 1917 voor de eerste keer de Nobelprijs voor de Vrede. Volgens voormalig directeur van het ICRC Grossrieder kreeg de organisatie na afloop van de Eerste Wereldoorlog te maken met twee problemen: één van praktische aard en één van politieke aard. 4 Als eerste moest de organisatie een andere bestemming zoeken voor de infrastructuur die het gedurende de oorlog had opgezet. Europa werd in die tijd geteisterd door een tuberculose-epidemie en het Rode Kruis in haar streven om ook in vredestijd actief te blijven ging zich vervolgens hierop richten. Het tweede probleem deed zich voor met de opkomst van het begrip pacifisme dat in het interbellum grote aanhang kreeg door onder andere het Verdrag van Versailles, de oprichting van de Volkenbond en de ideeën van de Amerikaanse president Woodrow Wilson. De centrale gedachte hierbij was om oorlogen te voorkomen in de toekomst. In reactie op deze twee ontwikkelingen splitste de Rode Kruis-organisatie zich op in twee afzonderlijke organen. In 1919 werd daartoe een nieuw Rode Kruis-orgaan opgericht, dat zich voortaan met activiteiten in vredestijd zou gaan bezighouden: de Liga van Rode Kruis verenigingen, dat later omgedoopt zou worden in de Internationale Federatie van Rode Kruis en Rode Halve Maan verenigingen (IFRC). Met de uitbraak van de Tweede Wereldoorlog zag het ICRC zich geconfronteerd met problemen die het gevolg waren van de opkomst van totalitaire regimes in Europa. De strikte opstelling van het Rode Kruis zou op de proef worden gesteld, doordat deze landen zich nauwelijks iets zouden aantrekken van het in die tijd bestaande oorlogsrecht. Het principe van neutraliteit, dat het ICRC vanaf het begin had gehanteerd, kwam onder druk te staan als gevolg van de ontwikkelingen in de Tweede Wereldoorlog. Toen men in 1942 werd geconfronteerd met de sterke en betrouwbare bewijzen van de concentratiekampen en Jodenvervolging door Nazi-Duitsland, nam het ICRC echter het besluit om niet af te wijken van de strikte opstelling ten aanzien van haar neutraliteitsprincipe en werkwijze van stille diplomatie. Het bestuur van het ICRC kwam in oktober 1942 bijeen om zich te beraadslagen over de te nemen positie. De 23 leden van het bestuur bereikten toen vrijwel unaniem de conclusie dat ze hun 4 Paul Grossrieder, Humanitarian Action in the 21st Century: The Danger of a Setback, Refugee Survey Quarterly, Vol. 21, No. 3 (UNHCR 2002) 27 12

13 wetenschap over de concentratiekampen niet openbaar zouden maken. 5 De belangrijkste reden hiervoor was dat men de geloofwaardigheid als neutrale organisatie wilde behouden en daarmee andere werkzaamheden zoals de verzorging van krijgsgevangenen - niet op het spel wilde zetten. Daarnaast verwachtte het Comité dat een publieke uitspraak maar weinig verandering zou brengen in de humanitaire situatie binnen de concentratiekampen. 6 De beslissing van de Zwitserse organisatie om de kennis van de Holocaust binnenskamers te houden is tot op heden als zeer controversieel beschouwd. Grossrieder schreef over het besluit dat de organisatie, gesterkt door haar successen in de Eerste Wereldoorlog, zich teveel had gericht op de taken die het in de Eerste Wereldoorlog had uitgevoerd, waaronder met name de verzorging van krijgsgevangenen. Het ICRC had zich blindgestaard op deze operationele taak en in haar streven om de werkzaamheden doorgang te kunnen laten hebben, kwam men tot dit tragische besluit. Afgezien van enkele individuele initiatieven van ICRCgedelegeerden, besloot de organisatie de zorg om burgers niet tot haar taken te rekenen. 7 Na de oorlog kreeg het ICRC felle kritiek te verduren over haar optreden in de Tweede Wereldoorlog. De discussie ontstond of het Rode Kruis al dan niet de morele plicht had gehad om zich in het openbaar uit te spreken over schendingen van de bestaande conventies van het oorlogsrecht. Max Huber, ICRC-president in de oorlogsjaren, schreef in een artikel dat de organisatie zich hiervan zou moeten blijven onthouden, omdat elk openbaar protest gelijk stond aan veroordeling en dit in oorlogstijd misbruikt zou kunnen worden voor propaganda-doeleinden. Hij was daarom van mening dat de organisatie zich beter kon concentreren op elke kans die zich voordeed om slachtoffers te helpen, dan vergeefse publieke protesten te ondernemen die de zaak alleen maar in gevaar konden brengen. 8 Ondanks alle kritiek ontving de organisatie na de oorlog de Nobelprijs voor de Vrede van het jaar Het ICRC hield zich in de eerste naoorlogse jaren voornamelijk bezig met de voorbereidingen voor de adoptie van de vierde Conventie van Genève van 1949, waarin de bescherming van burgers in oorlogstijd werd 5 David P. Forsythe, The Humanitarians. The International Committee of the Red Cross (Cambridge 2005), 47 6 Caroline Moorehead. Dunant s Dream. War, Switzerland and the Red Cross (London 1998) xxxi 7 Grossrieder, Humanitarian Action in the 21 st Century, 27 8 Moorehead, Dunant s Dream,

14 vastgelegd. Het ICRC had hiermee samen met de internationale statengemeenschap de harde les van de Tweede Wereldoorlog vastgelegd in de hoop om toekomstig leed aan banden te kunnen leggen. Het ICRC zelf maakte van dit moment echter niet gebruik om zichzelf opnieuw uit te vinden als toonaangevend humanitair orgaan. Als gevolg van onder meer alle kritiek op haar werkwijze ten tijde van de oorlog, zou de organisatie in de jaren vijftig en zestig steeds minder naar buiten optreden. The International Committee itself, as Geneva became the world capital for humanitarian concerns, appeared to turn inwards towards bureaucracy and hierarchy, to become a more restrained place, so fearful of exposure and criticism that its very name became a byword for secrecy [..]. 9 In pogingen om meer eenheid te geven aan de Rode Kruis-beweging, werd jurist Jean Pictet door het ICRC gevraagd om een aantal principes op te stellen die fundamenteel zouden zijn voor het functioneren van de organisatie in de praktijk. De vier principes van liefdadigheid, universaliteit, onafhankelijkheid en onpartijdigheid die eerder bij het vijftigjarig bestaan van het ICRC waren opgesteld, werden door Pictet opnieuw bekeken. Hij voegde de principes van menslievendheid, neutraliteit, vrijwilligheid en eenheid eraan toe en schrapte het begrip van liefdadigheid, aangezien dit als een vanzelfsprekende karaktereigenschap van de organisatie beschouwd mocht worden. Volgens Caroline Moorehead zou van de zeven fundamentele principes, die na een lange interne discussie uiteindelijk in 1965 door de beweging werden aangenomen, alleen neutraliteit voor blijvende moeilijkheden zorgen Sans Frontièrisme absolute neutraliteit ( ) In de eerste helft van de twintigste eeuw had het Rode Kruis gedomineerd als initiatiefnemer van hulpverlening aan oorlogsslachtoffers en als operationele hulporganisatie in de twee wereldoorlogen. In de naoorlogse periode zouden echter ook andere organisaties het humanitaire toneel gaan betreden. Zij zouden direct de concurrentie aan gaan met het Rode Kruis in hun streven om menselijk lijden te verzachten. Organisaties zouden steeds meer gaan afwijken van de principiële benadering van de Geneefse organisatie en als reactie hierop gingen zij 9 Moorehead, Dunant s Dream, Ibidem,

15 hulpactiviteiten uitvoeren volgens andere inzichten. Het principe van neutraliteit, dat het Rode Kruis propageerde als voorwaarde om toegang te verkrijgen tot slachtoffers in oorlogsgebieden, zou voor het eerst openlijk in twijfel worden getrokken door hulpverleners tijdens de Nigeriaanse burgeroorlog die in 1967 uitbrak. De crisis in Biafra ( ) geldt als een keerpunt in de geschiedenis van humanitaire hulp. De hulpverlening tijdens deze oorlog heeft wellicht de meeste invloed gehad op de manier waarop de moderne hulpgemeenschap zich in de naoorlogse periode heeft ontwikkeld. Een hele generatie hulpverleners werd hier gevormd en veel hulpverleners zijn er voor altijd door veranderd. 11 Het ICRC kreeg in Biafra voor het eerst met serieuze concurrentie te maken. De rol van de tot dan toe leidende humanitaire organisatie, zou in Biafra opnieuw in twijfel worden getrokken. David Forsythe verklaart dit doordat er steeds hogere verwachtingen werden gesteld aan hulporganisaties. In the Nigerian conflict [...] the ICRC was expected to act in the midst of conflict while the fighting still raged. It was a foretaste of the growing humanitarian expectations particularly in the West, expectations that were to resurface in places like Bosnia and Somalia in the 1990s. It was also a precursor to the widespread manipulation of humanitarian issues by fighting parties. 12 De Biafraanse oorlog was bovendien het eerste conflict waarin de internationale media een doorslaggevende rol zou hebben in het verloop van de hulpoperatie. Drijfveer achter de operatie was de aandacht van het Westen voor de hongersnood die het gevolg was van de oorlog. Voor het eerst zag men in de Westerse wereld stervende kinderen op televisie, die het slachtoffer waren geworden van hongersnood. In Biafra gingen bovendien voor het eerst politieke invloeden meetellen als een fundamentele factor voor de humanitaire hulpverlening. Tegelijkertijd bracht de oorlog enorme morele dilemma s teweeg die tot de dag van vandaag nog hun uitwerking kennen. 13 In 1967 hadden politieke spanningen tussen de Ibo-stam in het zuidoostelijke Biafra en de federale regering geleid tot een bloedige burgeroorlog, waarbij Biafra zich had afgescheiden van Nigeria. De nieuwe staat had zich hiermee in een lastige positie gewerkt, aangezien men noch van Verenigde Staten noch van de Sovjetunie 11 Alex De Waal, Famine Crimes. Politics and the Disaster Relief Industry in Africa (Oxford en Bloomington 1997), Forsythe, The Humanitarians, Moorehead, Dunant s Dream,

16 diplomatieke steun ontving. Ook de Afrikaanse landen hielden zich afzijdig, uit angst voor de precedentwerking die de onafhankelijkheidsverklaring van Biafra zou kunnen hebben. Desondanks kregen de Biafranen wel de volle sympathie van de televisiekijkers in het Westen, waar journaalbeelden van verhongerde kinderen een enorme impact maakten. In haar pogingen om de Biafraanse opstandelingen tot overgave te dwingen, had Nigeria een volledige voedselblokkade afgekondigd. Als gevolg hiervan brak er in 1968 hongersnood uit in Biafra. Dit werd vervolgens wereldnieuws toen schokkende zwart-wit beelden en krantenfoto s van hongerende kinderen de wereld over gingen. Met Biafra werd de humanitaire hulpindustrie voor het eerst big business. Het was de eerste crisis die vrijwel geheel beheerst werd door niet-gouvernementele organisaties (NGO s). Kerkelijke organisaties namen hierin de leiding. Deze organisaties waren vooral actief in het christelijke Biafra waar zij missiewerk verrichtten. De groep van religieuze NGO s was uitgesproken pro-biafraans vanwege de verbondenheid met het christelijke geloof en bepaalde anti-islamitische gevoelens. De Verenigde Naties speelden in Biafra nauwelijks een rol in de hulpoperatie aangezien ze, in de context van de Koude Oorlog, de soevereiniteit van de Nigeriaanse staat dienden te eerbiedigen. Biafra ging de geschiedenis in als de eerste grote internationale hulpactie, vanuit het Westen geleid. Televisie speelde voor het eerst een grote rol en bracht de Westerse publieke opinie tot beroering. Onder leiding van Caritas Internationalis, namen de kerkelijke organisaties hierin gezamenlijk het initiatief. Zij wisten de media te mobiliseren en na een aantal nationale inzamelingsacties in Europa beschikten zij over een flink budget. Hiermee zouden zij onder de naam Joint Church Aid (JCA) - omgedoopt door deelnemende hulpverleners tot Jesus Christ Airlines - samen een luchtbrug opzetten voor het belegerde Biafra. Daarmee stelden zij zich uitgesproken solidair op ten aanzien van de Biafraanse staat. 14 Het optreden van de gezamenlijke kerken bleek succesvol te verlopen. Om het afweergeschut te ontwijken, vloog men vooral s nachts. In ruim 5000 vluchten 14 De Waal, Famine Crimes,

17 slaagde JCA erin om in bijna 18 maanden circa 1 miljoen Biafranen van hulp te voorzien. 15 Een keerpunt in de hulpoperatie kwam toen de Nigeriaanse regering in juni 1969 een Zweeds Rode Kruis toestel neerschoot. De regering was wantrouwig geraakt, nadat bleek dat een hulpverlener die eerst voor de kerkelijke luchtbrug had gevlogen, de Biafraanse regering hielp om een luchtmacht op te zetten. 16 Nigeria verbood op dat moment alle nachtelijke vluchten naar Biafra en beëindigde de Rode Kruis activiteiten aan beide kanten van het strijdtoneel. Na hevige interne discussie en protesten bij de Nigeriaanse regering, legde het ICRC zich uiteindelijk neer bij de beslissing. De kerkelijke luchtbrug zou nog tot begin januari 1970 standhouden, toen Biafra zou bezwijken onder de militaire overmacht van de federale regering. Breuk met neutraal humanitarisme van Rode Kruis Het optreden van het ICRC in Biafra leidde tot een breuk met enkele jonge artsen van het Franse Rode Kruis, onder wie Bernard Kouchner. In december 1971 zou hij samen met enkele anderen een nieuwe organisatie oprichten: Médecins Sans Frontières (MSF) 17. Bij de jonge hulpverleners was grote frustratie ontstaan over de werkwijze van het ICRC in Biafra. Gechoqueerd als ooggetuigen van de burgeroorlog en de hongersnood, konden zij hun rechtvaardigheidsgevoel niet verenigen met de strikte werkwijze en vertrouwelijkheid van de Geneefse organisatie. In de crisis van Biafra zagen zij een modern Solferino waar actie tegenover gesteld moest worden. Kouchner was van mening dat door haar discrete en strikte werkwijze, het Rode Kruis medeplichtig was geworden aan de oorlog en vergeleek dit met het zwijgen over de Nazi-vernietigingskampen. 18 Ook de werkwijze van het Rode Kruis om instemming te vragen van de regering van het land om humanitaire toegang te verkrijgen, werd hevig bekritiseerd aangezien de federale Nigeriaanse overheid in dit geval één van de strijdende partijen was. MSF zou in de jaren zeventig tot een van de grootste particuliere humanitaire hulporganisaties uitgroeien. In tegenstelling tot het Rode Kruis, wilde MSF de wereld echter bewust maken van het onrecht dat men tegenkwam in de praktijk. Naast het 15 Jesus Christ Airlines, bron: 16 De Waal, Famine Crimes, De Nederlandse afdeling van MSF, Artsen Zonder Grenzen, zou in 1984 opgericht worden 18 De Waal, Famine Crimes, 76 17

18 hanteren van de klassieke Rode Kruis-principes van onpartijdigheid, neutraliteit en onafhankelijkheid, zou men daarom pleitbezorging (témoignage) centraal gaan stellen in het werk. MSF zou zich, anders dan het Rode Kruis, publiekelijk gaan uitspreken over misstanden die men tegenkwam in het veld. Hierbij werd een mediabewuste werkwijze gehanteerd. 19 De opkomst van MSF markeerde het begin van sans frontièrisme (of cross-border-humanitarisme). Staatssoevereiniteit mocht niet langer een belemmering zijn voor de hulpverlening aan noodlijdenden. Hiermee was er gebroken met het neutrale Rode Kruis-humanitarisme dat ruim 100 jaar lang als de overheersende humanitaire doctrine had gegolden. Volgens Nicholas Leader was deze ontwikkeling juist te verklaren door de principiële benadering van het ICRC. Indeed in many ways the development of non-icrc humanitarian organisations, notably MSF in Biafra, is in part because ICRC stuck to its principles. 20 In het kielzog van MSF zouden talloze nieuwe humanitaire NGO s zich in de jaren zeventig toeleggen op humanitair werk. Na Biafra verspreidden de hulporganisaties zich over de wereld naar talloze andere rampgebieden, waar de noden hoog waren. Zo waren er grote hulpacties in Bangladesh als gevolg van natuurgeweld en de onafhankelijkheidsoorlog met Pakistan, en later in de West- Afrikaanse Sahel, Cambodja en Ethiopië. De opkomst van het NGO-humanitarisme was daarmee een feit geworden. Popularisering van humanitaire hulp Halverwege de jaren tachtig kwam er meer aandacht voor humanitaire hulpoperaties als gevolg van nieuwe technologie en grote media-belangstelling voor hongersnoden in enkele Afrikaanse landen. Had de media ten tijde van de crisis in Biafra al een belangrijke rol gespeeld bij het op gang brengen van de hulpoperatie, in de jaren tachtig was het door technologische ontwikkelingen mogelijk geworden om beelden sneller de wereld over te krijgen en werd daarnaast een groter publiek bereikt. Nieuw was dat publieke figuren, zoals popartiesten, op de bres sprongen voor slachtoffers van humanitaire rampen. Door de massale publieke aandacht en financiële bijval die noodhulp kreeg, werd humanitaire hulp in de jaren tachtig populair bij het grote publiek. 19 De Waal, Famine Crimes, Nicholas Leader, The Politics of Principles, 17 18

19 In het Verenigd Koninkrijk nam de zanger Bob Geldof het initiatief om een grote publieke inzamelingsactie op touw te zetten, in reactie op schokkende BBCbeelden van de hongersnood in Ethiopië. Samen met de zanger Midge Ure richtte hij in 1984 The BandAid Trust trust op. 21 Om zoveel mogelijk geld in te zamelen voor Ethiopië brachten ze eind 1984 het lied Do They Know It s Christmas uit, waaraan vele bekende Britse en Ierse artiesten belangeloos meewerkten. In navolging van het succes van het nummer, organiseerden Geldof en Ure op 13 juli 1985 Live Aid. Dit internationale benefietconcert werd per satellietverbinding vanuit meerdere locaties op de wereld rechtstreeks uitgezonden in ruim 100 landen. Daarmee werd het een van de grootste mediaspektakels van die tijd. De opbrengst van het Band Aid fonds bedroeg bij sluiting van de actie in 1987 ruim 170 miljoen pond. 22 Mede door grote publieke acties als Live Aid en de betrokkenheid van publieke figuren bij humanitaire rampen, werd in de jaren 80 de publieke bewustwording over humanitaire hulpverlening vergroot. Mark Duffield omschrijft deze ontwikkeling als een populaire protestvorm van humanitarisme, waarin Westerse burgers erg kritisch stonden tegenover bestaand ontwikkelingsbeleid van de Westerse regeringen en internationale organisaties. Such actions not only shamed donor governments but also gave substance to the view that humanitarian assistance was a universal and unconditional right. 23 De invloed van de media speelde hierbij een grote rol. Humanitaire hulpverlening raakte gepopulariseerd door dit BandAidhumanitarisme. Hierdoor ontstond in de jaren tachtig een geef-cultuur, waar als gevolg van een toenemende media-aandacht meer mensen geld zouden gaan geven aan goede doelen en waardoor er meer hulporganisaties bijkwamen. In Nederland vond in 1984 een grote inzamelingsactie plaats voor slachtoffers van hongersnoden en burgeroorlogen in Afrika ( Eén voor Afrika ). Hier werkten enkele Nederlandse hulporganisaties voor het eerst samen om gezamenlijk fondsen te werven. Dit samenwerkingsverband zou officieel worden vastgelegd in de Samenwerkende Hulporganisaties (SHO). Sinds de oprichting van de SHO in 1989 zijn er circa dertig 21 geraadpleegd op 14 februari Mark Duffield, Global Governance and the New Wars: the Merging of Development and Security (London 2001) ibidem, 76 19

20 publieksacties gehouden voor slachtoffers van natuurrampen en conflicten, waarbij tot op heden in totaal voor ruim 500 miljoen euro is opgehaald. 24 Aan het einde van de jaren tachtig, had er zich mede door bovenstaande ontwikkelingen binnen de humanitaire gemeenschap een radicale en progressieve beweging ontwikkeld. Men beschouwde humanitaire hulp als een universeel recht waar iedereen aanspraak op kon maken. 25 Noodhulp, vanwege zijn neutrale karakter, bevond zich volgens velen in een heel andere dimensie dan die van de politiek. Dit idealistische streven was bovendien geboren uit noodzaak door de politieke realiteit. Humanitaire rampen, in de context van de Koude Oorlog, konden op geen andere manier dan met absolute neutraliteit behandeld worden, omdat geen enkele hulporganisatie het zich kon veroorloven met één van de twee machtsblokken te sympathiseren. Na de val van de muur: grenzeloze humanitaire hulpverlening? Met het einde van de Koude Oorlog werd er een hoofdstuk in de geschiedenis afgesloten en leken alle mogelijkheden open te liggen. In de naoorlogse bipolaire geopolitieke situatie hadden de Verenigde Staten en de Sovjetunie voor een groot deel de internationale politiek gedomineerd. Het einde van de ideologische strijd tussen de twee machtsblokken bracht een grote verandering teweeg in het geopolitieke landschap. De verwachting was dat de internationale statengemeenschap nu de middelen en bereidheid had om vrede en veiligheid in de wereld te bewaren. In deze nieuwe wereldorde zou er ruimte zijn voor nieuwe initiatieven. Men vestigde hierbij allereerst de hoop op een grotere rol voor de Verenigde Naties (VN), die slechts een gemarginaliseerde rol hadden gespeeld tijdens de Koude Oorlog. Met de val van de muur brak daarmee een nieuwe fase aan binnen het humanitarisme. In hun zoektocht naar een bestaansrecht, hadden de Verenigde Naties de ambitie om internationale vrede en veiligheid te handhaven en beschikten daartoe ook over de middelen. Hadden de VN-hulporganisaties tijdens de Koude Oorlog vooral de taak gehad om na sluiting van een staakt-het-vuren of vredesakkoord in actie te komen, nu mocht de organisatie ook in lopende conflicten bemiddelen. De VN 24 geraadpleegd op 14 februari 2006 NB: alleen de SHO-actie voor de slachtoffers van de Tsunami heeft in 2005 al meer dan 200 miljoen euro opgeleverd 25 Duffield, Global Governance, 77 20