Technologiebeleid in verkeer en vervoer. Samen werken aan innovatie

Transcriptie

1 Technologiebeleid in verkeer en vervoer Samen werken aan innovatie

2

3 Inhoudsopgave Samenvatting Inleiding 1.1 Technologie is van vitaal belang 1.2 Technologie in verkeer en vervoer: problemen en oplossingen 1.3 Samen werken aan een extra beleidsimpuls 1.4 Opbouw van deze nota Problemen bij toenemende mobiliteit 2.1 De stand van zaken 2.2 Trends 2.3 Ambities 2.4 Beleidstekort 2.5 Aanknopingspunten voor technologie 2.6 Tijdshorizon Visie op technologische innovatie 3.1 Innovaties ten dele maakbaar en stuurbaar 3.2 Culturele en structurele belemmeringen 3.3 De noodzaak van co-productie 3.4 Beschermen en bevorderen 3.5 De internationale dimensie 3.6 De rol van Verkeer en Waterstaat Verkeer en vervoer in Werken vanuit een visie op verkeer en vervoer 4.2 De ruimtelijk-economische context 4.3 Naar een beter mobiliteitssysteem: vervoer als dienstverlening 4.4 Vervoerwijzen in een keten van verplaatsingen 4.5 Een model van het verkeer- en vervoersysteem 4.6 De functionaliteit van het toekomstig verkeer- en vervoersysteem 4.7 Richting geven aan innovatie: van visie naar concepten De concepten 5.1 Inleiding 5.2 De concepten Realisatie van concepten: aanpak en proces 6.1 Realisatie van de concepten 6.2 Verkeer en Waterstaat neemt het initiatief 6.3 Bestuurlijk draagvlak 6.4 Implementatieprogramma's en actieplannen 6.5 Bewaken van de samenhang 6.6 Onderzoekprogrammering 6.7 Europese samenwerking 6.8 Financiële steun 6.9 Financiering van het innovatiebeleid 6.10 Monitoren, cyclisch bijstellen en rapporteren Bijlage A: De concepten uitgewerkt

4

5 Samenvatting Technologie heeft gezorgd voor een enorme evolutie van onze vervoersystemen. De groei van verkeer en vervoer leidt echter tot ongewenste bijverschijnselen, ten koste van leefbaarheid, bereikbaarheid en duurzaamheid. Het systeem dreigt te verstikken. Ten overvloede duiden alle trends op verdergaande groei van de mobiliteit. Economische groeiambities zwengelen dat proces nog verder aan. De opgave is desondanks een duurzaam verkeer- en vervoersysteem te ontwikkelen. Voor de korte termijn is een bereikbaarheidsaanpak voor personen en goederen geformuleerd onder de noemers 'Samen werken aan bereikbaarheid' (SWAB) en 'Transport in balans' (TIB). Voor de langere termijn moet technologie een fundamentele bijdrage leveren. Niet door kleine verbeteringen tot stand te helpen brengen, maar door grondige systeeminnovaties, die leiden tot trendbreuken. Kleine beetjes helpen niet genoeg. De noodzakelijke technologie-impuls ontstaat niet vanzelf. Het technologiebeleid dat daartoe in deze nota is geformuleerd, is tot stand gekomen in een uitvoerige samenspraak met bedrijfsleven, wetenschap en onderzoekswereld. Die samenspraak wordt omgezet in een blijvende samenwerking. Niet alleen om passende technologie te ontwikkelen, maar vooral om deze effectief te kunnen inzetten. Vernieuwing vraagt immers - naast de technologische innovaties zelf - veelal ingrijpen in de omgeving: belemmeringen moeten worden verwijderd. Dat kan alleen door gezamenlijk en krachtig optreden. Want het gaat om belemmeringen die voortvloeien uit gevestigde structuren in de samenleving - inclusief die binnen en tussen bedrijven - en barrières die worden opgeworpen door diepgewortelde voorkeuren en gedragspatronen. De overheid zal de gewenste samenwerking initiëren en coördineren. Als een van de spelers zal zij helpen behoeften te formuleren, als uitdagingen aan technologie. Voorts zal de overheid innovatie ondersteunen. Dat kan bij voorbeeld door 'prille' vernieuwingen tijdelijk te beschermen tegen krachten die de innovatie tegenwerken en in de kiem zouden kunnen smoren, door kennisontwikkeling, door proeven en pilots te bevorderen, en door financiële risico's af te dekken. Om richting te geven aan de technologie-impuls formuleert het ministerie van Verkeer en Waterstaat in samenwerking met andere departementen een visie op het toekomstig verkeer- en vervoersysteem. Realisatie van dat streefbeeld betekent dat belangrijke bijdragen worden geleverd aan bereikbaarheid, leefbaarheid en duurzaamheid, de hoofddoelen van het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV). Enkele kenmerken van dat streefbeeld zijn: vervoer wordt gezien en aangeboden als een dienstverlening, waarbij de keuze van vervoermiddel, route en infrastructuur ondergeschikt zijn; reizigers en goederen worden vervoerd van deur naar deur, door aanbieders die concurreren op kwaliteit en prijs; in dit systeem zal het gangbaar zijn slim gebruik te maken van uiteenlopende vervoerwijzen in een keten van verplaatsingen, waarbij de aansluitingen op knooppunten geen tijdverlies of vermindering van comfort opleveren; Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer,

6 digitale communicatie - in het bijzonder tele-aanwezigheid - zal mensen in hun handelen minder afhankelijk maken van tijd en plaats; de auto neemt een minder dominante positie in, waarbij autobeschikbaarheid belangrijker zal zijn geworden dan autobezit; het verschil tussen individueel en collectief vervoer zal minder scherp worden; in het goederenvervoer zal een belangrijke verschuiving zijn opgetreden van weg- naar railvervoer en transport per schip; (vracht)auto's zullen wezenlijk schoner, zuiniger en stiller zijn geworden; het goederenvervoer zal binnen steden en op plaatsen met grote congestie meer en meer gebruik maken van ondergrondse distributiesystemen. Om het toekomstig systeem bespreekbaar en uitvoerbaar te maken, zijn concepten in verkeer en vervoer geconstrueerd. Een concept is een beschrijving van een onderdeel van het verkeer- en vervoersysteem waarin combinaties van technologieën en maatregelen de uitvoering van samenhangende functies mogelijk maken. Samen verbeelden de concepten het gewenste, duurzame verkeer- en vervoersysteem. Realisatie geschiedt door per concept concrete samenwerkingsverbanden te smeden die implementatieprogramma's formuleren en uitvoeren. De realisatie wordt - zowel van elk concept als van het systeem als geheel - doorlopend bewaakt en bijgesteld. De concepten geven richting aan de programmering van strategisch en fundamenteel onderzoek in Nederland en bepalen mede de Nederlandse inbreng in Europees verband. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat zorgt voor een innovatiebudget om de nodige financiële ondersteuning te kunnen geven.

7 1. Inleiding 1.1 Technologie is van vitaal belang Voor Nederland is kennis, ontwikkeling en gebruik van technologie van vitaal belang. Dankzij technologie kunnen zoveel mensen op zo'n kleine oppervlakte eten en gezond blijven, kan meer dan de helft van de bevolking wonen en werken op slappe bodem, lager dan de zeespiegel, heeft iedereen toegang tot noodzakelijke informatie en kunnen we ons vrijelijk verplaatsen. En dat allemaal bij een hoog welvaartspeil. Technologie is ook essentieel voor de pijlers van onze economie, zoals de agro- en de transportindustrie en voor het op peil houden van onze internationale concurrentiekracht. De regering wil met name de positie van Nederland als "Gateway to Europe" zo stevig mogelijk maken. Dit vraagt een grotere internationale concurrentiekracht van de Nederlandse transportsector. Gerichte ontwikkeling van kennis en technologie kunnen daarbij helpen. 1.2 Technologie in verkeer en vervoer: problemen en oplossingen Technologische innovatie bepaalt in hoge mate of en hoe het verkeer en vervoer zijn toekomstige maatschappelijke en economische functies kan vervullen. Dat is door de eeuwen heen al het geval geweest in de evolutie van de vervoersystemen. Dankzij technologie konden wij ons steeds comfortabeler, gemakkelijker en massaler verplaatsen. Dat heeft sterk bijgedragen aan de groei van onze welvaart. Maar de hierdoor optredende explosieve ontwikkeling van verkeer en vervoer - met name in de afgelopen vijftig jaar - gaat gepaard met toenemende ongewenste bijverschijnselen, zoals aantasting van het milieu en beslag op de schaarse energiebronnen en ruimte. Het lijkt er nu zelfs op dat het systeem zichzelf dreigt te verstikken. De opgave is een duurzaam verkeer- en vervoersysteem te ontwikkelen. Daarvoor zijn verbeteringen nodig van het huidige vervoersysteem, maar kleine beetjes helpen onvoldoende. Wezenlijke systeeminnovaties zijn nodig, die leiden tot trendbreuken. Technologische innovaties kunnen gelukkig in belangrijke mate bijdragen aan het oplossen van de problemen die de technologie zelf mede teweeg heeft gebracht. Het gaat daarbij om nieuwe toepassingen van technologieën, in samenhang met noodzakelijke aanpassingen in de omgeving waarin die technologie moet functioneren. Voorbeelden van zulke technologische innovaties waaraan wordt gewerkt zijn steeds schonere en zuiniger vervoermiddelen, efficiëntere 'intelligente' infrastructuur, nieuwe overslagsystemen en informatie- en sturingsystemen. Soms zijn dat mondiale ontwikkelingen, waarbij Nederland toekijkt, volgt of een medespeler is. Soms ook kan Nederland een voortrekkersrol spelen. 1.3 Samen werken aan een extra beleidsimpuls In Nederland is alle aanleiding om eigen initiatieven te ontwikkelen die helpen orde op zaken te stellen in verkeer en vervoer. Recente beleidseffectmetingen laten zien dat we de belangrijke doelen die we onszelf hebben gesteld (in toonaangevende nota's zoals SVV II en NMP Fl) niet zullen halen zonder extra beleidsimpuls. Voor de korte termijn is Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer

8 inmiddels een bereikbaarheidsaanpak voor personen en goederen geformuleerd, onder de noemers 'Samen werken aan bereikbaarheid' en 'Transport in balans'. Voor de langere termijn, 2015 en later, kan een gerichte technologie-impuls ons een stuk dichter bij onze doelstellingen brengen. Zo'n impuls komt niet vanzelf. Daarvoor is een uitgesproken technologiebeleid in verkeer en vervoer nodig. Dat beleid wordt in deze nota gepresenteerd. Het is een nieuw, integraal kader. De vele initiatieven die het ministerie al ontplooit, gericht op technologie-stimulering binnen verkeer en vervoer, vinden hierin uiteraard hun plaats. Het in deze nota beschreven technologiebeleid is geformuleerd in een uitvoerige samenspraak met bedrijfsleven, wetenschap en onderzoekswereld. Omdat technologie daar tot stand komt en niet binnen het ministerie. Vele tientallen interviews en een uitvoerige reeks workshops met actoren zijn gehouden, waarbij ook internationale expertise is 'afgetapt'. Door de kennis en inzet van elk van die 'werelden' te combineren, met voor elke speler een passende rol, kunnen de ideeën worden verwezenlijkt en kan een effectief en gedragen technologiebeleid tot stand komen. Met deze nota is een gezamenlijke uitdaging geformuleerd, niet meer en niet minder. Het eigenlijke werk moet nog beginnen. Alleen een gezamenlijke krachtsinspanning, met voortdurende bewaking van de ontwikkelingen en waar nodig bijstellingen, zal het duurzame verkeer- en vervoersysteem kunnen opleveren dat we met elkaar wensen en nodig hebben. 1.4 Opbouw van deze nota Deze nota behandelt achtereenvolgens twee hoofdlijnen: allereerst een onderbouwing van het technologiebeleid (hoofdstukken 1 tot en met 5) en de voorgenomen uitwerking van dat gekozen beleid (hoofdstuk 6 en bijlage A).

9 2. Problemen bij toenemende mobiliteit 2.1 De stand van zaken Files, vervuiling, onveiligheid, parkeeroverlast; vanwege de centrale rol die verplaatsingen in ons dagelijks leven spelen, kan iedereen uit eigen ervaring meepraten over de grote problemen die het huidige verkeer- en vervoersysteem kent: het wegennet verstopt, waardoor de bereikbaarheid van onze economische centra gevaar loopt en de nationale positie als transport- en distributieland in het geding is. Een kwaliteitseis als "just in/on time" wordt langzamerhand een illusie; de (vracht)auto is nog onvoldoende schoon, zuinig en stil, waardoor de milieubelasting, bij een groeiend voertuigenpark en -gebruik, nog steeds toeneemt; het aantal verkeersslachtoffers blijft onaanvaardbaar hoog en de maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid zijn zeer groot; alternatieven voor autogebruik zijn bovendien onvoldoende ontwikkeld: het openbaar vervoer is vaak niet aantrekkelijk genoeg, overstappen tussen verschillende vervoerwijzen is veelal problematisch doordat de modaliteiten nog weinig op elkaar aansluiten; ook in intermodaal goederenvervoer sluiten de verschillende vervoerwijzen vaak onvoldoende goed op elkaar aan; de informatievoorziening in het vervoer laat veel te wensen over; het beslag op fossiele brandstoffen door verkeer en vervoer is groot. 2.2 Trends Daarbij is al langer duidelijk dat alle autonome trends voortgaande groei laten zien: de wereldhandel blijft groeien, de bevolking neemt toe, de mobiliteit van personen en goederen wordt groter. Juist daarom zijn eind jaren tachtig in het SVV beleidsdoelen en maatregelen geformuleerd die de negatieve ontwikkelingen poogden te beperken. Het daarop ingezette beleid blijkt echter onvoldoende effectief te zijn. 2.3 Ambities De regering heeft bovendien recentelijk naar aanleiding van het advies van ICES (Interdepartementale Commissie voor het Economische Structuurbeleid) een aantal ambities voor de komende eeuw toegevoegd aan die van het SVV, namelijk: een langjarig vol te houden economische groei van 3% moet voldoende werkgelegenheid mogelijk maken voor een groeiende beroepsbevolking. Dat brengt extra mobiliteitsgroei met zich mee; die groei mag niet meer leiden tot toename van milieu-emissies; - de vitaliteit van de grote steden moet worden verbeterd, onder meer door de bereikbaarheid ervan te vergroten; de schaarse ruimte moet intelligenter worden benut, onder meer door ondergrondse oplossingen; de kennisinfrastructuur moet worden versterkt, met name op het gebied van logistiek en technologie. Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer,

10 2.4 Beleidstekort Vanuit het besef dat technologie kan helpen, moet worden bepaald in welke richtingen en in welke mate die inzet vooral gewenst en effectief zal zijn. Voor een gericht technologiebeleid is dus inzicht nodig in de omvang van de problemen en van de bijdrage die technologie kan bieden. De omvang van het beleidsteken bij de huidige doelstellingen in het verkeer- en vervoerbeleid is af te meten aan het SVV II. Dit bevat concrete kwantitatieve doelen voor congestie, emissies en verkeersveiligheid. Recente beleidseffectmetingen maken zichtbaar dat er (soms groeiende) kloven liggen tussen deze doelen en de te verwachten resultaten ten aanzien van de emissies, in het bijzonder van CO 2, de uitputting van fossiele grondstoffen, verkeersonveiligheid en congestie. 2.5 Aanknopingspunten voor technologie Samengevat lijkt een beeld te ontstaan van een moeilijk te beteugelen ontwikkeling waarbij de toch al omvangrijke problemen in verkeer en vervoer verder toenemen. De problemen en achterliggende oorzaken bieden gelukkig een groot aantal aanknopingspunten voor een doelgerichte inzet van technologie die leidt tot innovatieve ontwikkelingen in het verkeer- en vervoersysteem. Zo kan technologie het tij helpen keren. Technologische innovatie versnelt en versterkt de effectiviteit van een aantal gekozen oplossingsrichtingen. In hoofdstuk 5 en bijlage A is nader aangegeven welke problemen en oorzaken kunnen worden aangepakt. Daartoe zijn concepten in verkeer en vervoer geconstrueerd. De concepten laten zien hoe (deel)taken van het toekomstig verkeer- en vervoersysteem optimaal kunnen worden uitgevoerd. Ook wordt een indicatie gegeven van de veranderingen in de omgeving, die voorwaarde zijn voor succesvolle inzet van technologie; innovaties kunnen namelijk vaak pas tot hun recht komen als ook de structuur (de organisatorische context) en de cultuur (ingesleten voorkeursgedrag van mensen en organisaties) waarin ze moeten functioneren, mee-veranderen. In dat toekomstig systeem spelen verplaatsingen van mensen en goederen zich vooral af langs ketens, waarbij achtereenvolgens verschillende vervoerwijzen worden gebruikt. Juist in die ketens en in de knooppunten daarvan kan technologie een grotere rol spelen. Daarom richt het technologiebeleid zich op het totale verkeer- en vervoersysteem, met inbegrip van dergelijke ketens. In dit systeem vallen het personen- en goederenvervoer per spoor, over de weg en over het (binnen)water, inclusief buistransport. Bij personenvervoer gaat het zowel om individueel als collectief vervoer en eventuele mengvormen. Shortseavervoer (kustvaart) speelt een rol als onderdeel van de ketens. Luchtvaart- en zogenoemde deepsea-technologie (zeevaart) zijn aan de orde voor zover zij een bijdrage kunnen leveren aan de beleidsdoelen voor verkeer en vervoer. 2.6 Tijdshorizon Het strategisch beleidskader voor deze technologie-inzet in verkeer en vervoer wordt - zoals gezegd - gevormd door de grote regeringsnota's die in het begin van de jaren negentig zijn uitgebracht, aangevuld met recente beleidsstukken waarin de nadruk wordt gelegd op het belang van de economie. Deze geven een samenhangend wensbeeld ten aanzien van ruimte, milieu, verkeer en vervoer en economie met concrete doelen voor de periode tot 2010.

11 Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer, In de nota's 'Samenwerken aan bereikbaarheid' en 'Transport in balans' heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat inmiddels gekozen voor een aanpak die op korte termijn resultaten zal afwerpen. Voor de middellange en langere termijn kan een technologie-impuls bijdragen aan het dichten van de kloven. In verband met de noodzakelijke ontwikkelingsperiode voordat technologie merkbaar effect kan hebben, is de horizon voor deze nota bij 2015 gelegd, uiteraard zonder daarbij de beleidsdoelen voor 2010 los te laten. Daarnaast vraagt technologiebeleid ook om een blik die verder reikt dan Niet alleen omdat het bestaande strategisch beleidskader veroudert en over enkele jaren wordt herzien, maar ook omdat ontwikkeltrajecten in technologie soms langer duren. Zeker wanneer een duurzaam systeem voor verkeer en vervoer moet worden ontwikkeld. Daarom moet het beleidskader worden uitgebreid met een technologievisie op lange termijn, de periode 2030 en verder. Dat zal gebeuren in het kader van de voorbereiding van een derde SVV.

12 3. Visie op technologische innovatie 3.1 Innovaties ten dele maakbaar en stuurbaar De overheid wil richting geven aan technologische innovaties en deze bevorderen. Dat heeft zijn beperkingen, want technologische innovaties zijn maar ten dele maakbaar en stuurbaar. Dit hoofdstuk beschrijft de dynamiek van het innovatieproces en de middelen waarmee de overheid in dat proces invloed kan uitoefenen ten behoeve van leefbaarheid en bereikbaarheid, de hoofddoelstellingen van het SVV. Het innovatieproces kan worden opgevat als een voortdurend proces, zonder begin en eind. Het kan op diverse momenten en plaatsen worden geïnitieerd en beïnvloed. Drie belangrijke krachten beïnvloeden technologie-ontwikkeling: behoeften van de markt (market pull), (collectieve) behoeften van de overheid (policy push) en de autonome schepping van technologieën waarvoor nog een toepassing en markt moeten worden gevonden (technology push). Het innovatieproces lidjiègrj^iiljrjil [j^gmjjgpsgf» j vraag-articulatie market pull en policy push 4 technology push Het innovatieproces is een voortdurend proces dat op vele plaatsen en manieren is te beïnvloeden (Rothwell en Zegveld). Met een grijstint is aangegeven waar aangrijpingspunten liggen voor de overheid. De marktvraag - van handel, industrie, dienstverlening en reizigers - en het overheidsbeleid zorgen ervoor dat behoeften worden geconcretiseerd en ideeën voor innovaties ontstaan als oplossing voor problemen. Behoeften van de overheid hebben - naast emotionele en operationele behoeften van gebruikers - invloed op innovatie. Daarom formuleert de overheid wensen en stelt opgaven aan technologie. Die wensen zijn verwoord in beleidsnota's (zoals SVV, SWAB etc.), maar zij moeten za worden vertaald dat zij richting kunnen geven aan het technologisch 8

13 innovatieproces. In verkeer en vervoer is de invloed van de overheid op sommige terreinen nog sterker, namelijk waar zij zelf (vrijwel) de enige klant is - zoals bij de aanleg van infrastructuur - en waar zij het functioneren van de markt in belangrijke mate bepaalt, zoals in het collectief vervoer. Nieuwe technologieën leveren vele mogelijkheden voor toepassing in producten en diensten in verkeer en vervoer. Maar niet alles dat wordt aangeboden vindt gretig aftrek. De behoeften van de gebruikers bepalen in hoge mate het succes van nieuwe vindingen. Aanbieders van technologie moeten daarmee rekening houden. De overheid heeft er belang bij dat de koppeling tussen ontwikkelaars en gebruikers tot stand komt. 3.2 Culturele en structurele belemmeringen Bij ontwikkeling en implementatie van technologie speelt niet alleen de technologie zelf een rol: de omgeving waarin de innovatie werkzaam moet worden, heeft uitermate veel invloed. Zij kan succesvolle introductie en toepassing bevorderen of juist sterke remmingen en belemmeringen oproepen. De belemmeringen kunnen van structurele en van culturele aard zijn. Onder cultuur verstaan we in dit verband 'wat de omgeving wel en niet bereid is te doen; wat gezien wordt als geaccepteerd, gangbaar gedrag'; onder 'structuur' verstaan wij hier alle structuren en organisaties - sociale, economische en politieke krachten - die zich moeten aanpassen om introductie en gebruik van een innovatie mogelijk te maken. Voorbeelden van dergelijke belemmeringen zijn: de innovatie moet worden ingepast in bestaande technologieën en marktproducten, institutionele barrières in en tussen bedrijven moeten worden opgelost evenals barrières in wet- en regelgeving, veelal moet een distributiekanaal worden opgezet en soms moet de werkwijze of het gedrag van gebruikers veranderen - tot en met aanpassing van heersende waarden en normen - om de innovatie tot zijn recht te laten komen. Technologische innovaties moeten dus in voldoende mate mens-gecentreerd zijn, zodat culturele en structurele barrières door menselijk ingrijpen kunnen worden geslecht. Dit vergt een wezenlijke en voortdurende samenspraak tussen de ontwikkelaars/aanbieders van innovatie, de overheid en de aanbieders en gebruikers van vervoerdiensten. 3.3 De noodzaak van co-productie Technologie komt vooral buiten de overheid tot stand. De ontwikkeling kan door de overheid wel op diverse manieren worden gestuurd, maar het effect van sturing is tevoren moeilijk in te schatten. Veel partijen oefenen gelijktijdig invloed uit, zonder dat sprake hoeft te zijn van gelijkgerichtheid. Coördinatie is noodzakelijk maar moeilijk. Ook dit pleit nadrukkelijk voor co-productie van technologie met alle betrokken partijen: zowel de handel als de industrie, dienstverlening, consumenten en reizigers. Na gezamenlijke formulering van dit beleid moet het daarna onderwerp van overleg en bijstelling blijven tussen die partijen. Wezenlijk onderdeel van het technologiebeleid is daarom een gestructureerde communicatie tussen overheid, bedrijfsleven, de wetenschappelijke wereld, burgers en maatschappelijke organisaties. Zo kunnen in een 'organisch' proces innovatieve ontwikkelingen en variaties telkens worden getoetst, wat tot selectie en verdere uitwerking van de meest gewenste en/of kansrijkste innovaties leidt. In die gevallen dat de overheid een belangrijke "probleemeigenaar' is - zoals het ministerie van Vrkeer en Waterstaat ten aanzien van het verkeer- en vervoersysteem - ligt het voor de hand dat die overheid het voortouw neemt om relevante 'co-producenten' en andere belangrijke partijen bij elkaar te brengen. Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer,

14 In een 'aanjagers'-rol zal het ministerie samenwerkingsverbanden creëren (netwerken en convenanten) die zich erop toeleggen om onderdelen van een duurzaam verkeer- en vervoersysteem te ontwikkelen. De overheid zal daarnaast de vinger aan de pols houden en het technologiebeleid tijdens de uitvoering beoordelen en bewaken (assessment). Met betrokken partijen samen zullen in bredere zin alle relevante omgevingsontwikkelingen zo goed mogelijk worden gevolgd (monitoring), om bijtijds te kunnen reageren, ook op ongewenste tendensen. Assessment en monitoring leveren voortdurend inhoudelijke bijdragen en stimulansen op voor het samenwerkingsproces in het technologiebeleid. Deze aanpak komt nader aan bod in hoofdstuk Beschermen en bevorderen Vele krachten beïnvloeden de ontwikkeling en het gebruik van technologie, maar omgekeerd bepalen beschikbare technologieën ook de ontwikkelingen in de maatschappij. Zij laten daardoor nieuwe behoeften ontstaan en bestaande behoeften verdwijnen. In dit proces is het belangrijk dat keuzes worden gemaakt, veelal naar aanleiding van discussies op het politieke vlak. De invloed van de overheid is beperkt, want zij is slechts een van de spelers. Veel andere krachten zijn onvoorspelbaar. Bekend is wel, dat de omgeving in de embryo-fase van een innovatie vaak tegen de richting van de vernieuwing werkt. Dit heeft meestal te maken met het risico dat veranderingen effect hebben op bereikte (markt)posities, op het rendement van gepleegde investeringen, op concurrentieverhoudingen en dergelijke. Dat kan leiden tot blokkades en onwrikbare posities ten opzichte van innovaties, ook wel aangeduid met 'entrenchment' (in de loopgraven) en 'locked in' (gevangene van eigen eerdere keuzen). Soms leidt dit zelfs tot een actieve bestrijding van vernieuwing. Overheidsactie zal zich daarom soms moeten richten op het creëren van 'niches', waar de innovatie zich in eerste instantie in een beschermde omgeving kan ontwikkelen, zodat de innovatie met meer slaagkans productie-rijp kan worden gemaakt. In diezelfde lijn zal de overheid ook overwegen pilots tot stand te brengen, garanties te verstrekken voor ontwikkelrisico's en aanloopsubsidies of investeringsregelingen in het leven te roepen. Ook fiscale maatregelen zullen waar nodig worden genomen om de toepassing van innovaties bevorderen. Combinaties van dergelijke rollen en acties komen in de uitwerking van het technologiebeleid (met name in hoofdstuk 6 en bijlage A) nader aan bod. 3.5 De internationale dimensie Ons land is wat innovaties betreft gedeeltelijk afhankelijk van wat in andere landen gebeurt. Tegelijk biedt de internationale context ook extra kansen: innovaties die nationaal wenselijk zijn, kunnen in veel gevallen goed in Europees kader worden aangepakt. De Europese Unie heeft enkele beleidsinstrumenten die de nationale overheden niet of in minder effectieve vorm kunnen inzetten. Vaak overschrijden 'onze' problemen de landsgrenzen of spelen ze elders ook. Een gecoördineerde aanpak is dan effectiever. Richting geven aan innovaties betekent daarom vaak ook andere landen winnen voor onze nationale prioriteiten, gebruik maken van de mogelijkheden van de EU voor onderzoek en ontwikkeling (door onze prioriteiten in te brengen, deel te nemen aan projecten en gebruik te maken van Europese onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten), aandringen op Europese regelgeving die gewenste innovaties bevordert of afdwingt, en afstemmen op internationale toepassingsgebieden en markten. 10

15 3.6 De rol van Verkeer en Waterstaat Het voorafgaande betekent samengevat voor de rol van het ministerie van Verkeer en Waterstaat: richting geven aan ontwikkeling door het formuleren van een visie; collectieve behoeften formuleren; stimuleren van de ontwikkeling van ideeën; belemmeringen (helpen) wegnemen; steunen van innovatie in de embryonale fase; samenwerkingsverbanden organiseren; beoordelen en bewaken van het beleid; relevante omgevingsontwikkelingen volgen. Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer

16 4. Verkeer en vervoer in Werken vanuit een visie op verkeer en vervoer De inspanningen ten behoeve van technologische innovaties moeten worden (gelijk)gericht. Daarvoor is een specifieke visie op de toekomst noodzakelijk; een streefbeeld van het toekomstig verkeer- en vervoersysteem op langere termijn. Dat maakt alle spelers tijdig duidelijk wat gewenste en niet-gewenste ontwikkelingsrichtingen zijn, zowel op technologisch als organisatorisch gebied. Ook marktpartijen - handel, dienstverlening en industrie - vragen om zo'n visie, zodat zij hun eigen strategische keuzen daarop kunnen afstemmen. Binnen die richting kunnen alle partijen vervolgens hun 'eigen' belang bewaken: de overheid vertegenwoordigt het algemeen belang, de marktpartijen streven naar een bedrijfseconomisch verantwoorde vorm waarin een innovatie wordt uitgewerkt, zodat een dienst of product ontstaat dat naar het oordeel van de gebruikers voldoet aan hun behoeften of voorkeuren. In dit hoofdstuk wordt het richtinggevende streefbeeld van het gewenste Nederlandse verkeer- en vervoersysteem geschetst aan het einde van de SVV ll-periode, dat wil zeggen na Dit streefbeeld sluit aan bij het vigerende ruimtelijk-economisch beleid van het kabinet. Dit is een 'tussenstap' onderweg naar een duurzaam verkeer- en vervoersysteem in de volgende eeuw. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal in overleg met andere departementen gedragen duurzame toekomstbeelden verder blijven ontwikkelen, deze visie actief uitdragen en tot uitvoering (helpen) brengen en ook onderweg bewaken dat de uitvoering blijft stroken met het beleid. Wat natuurlijk ook betekent dat de beleidsopvatting op grond van verkregen inzichten zal worden bijgesteld. In deze nota gaat het dus om consolidatie van het SVV-beleid. De verder weg gelegen toekomst komt aan bod in een op te stellen derde SVV. De visie beschrijft de functionele kwaliteiten van het toekomstige verkeer en vervoer. Dat maakt 'zichtbaar' waar de gezamenlijke inspanning van overheden en andere actoren op die termijn moeten uitmonden. Om tot een eerste aanzet van zo'n visie te komen, zijn impliciete opvattingen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat uit toonaangevende beleidsnota's (SVV II, MIT, SWAB, TIB) expliciet gemaakt. Op een aantal punten is - terwille van de consistentie van het geheel - wat verder geïnterpreteerd en ingevuld. Door deze werkwijze en dankzij interdepartementaal overleg is deze visie ook in lijn met het ruimtelijk-economisch beleid. 4.2 De ruimtelijk-economische context De richting waarin de ruimtelijke structuur zich ontwikkelt is mede bepalend voor het type technologie dat nodig is. Ruimte wordt in Nederland meer en meer een schaars goed en er zal dan ook steeds vaker om gevochten worden. Daarom wordt inpassing van infrastructuur voor verkeer en vervoer duurder en moeilijker; de druk om oplossingen in de derde dimensie te zoeken neemt toe. Nederland is een sterk verstedelijkt land, maar zonder miljoenensteden. Dit beeld blijft zo. Er zullen nog een groot aantal woningen bijkomen, vooral in de Randstad, maar dat gebied blijft een ring van relatief kleine steden rond het open Groene Hart. 12

17 De werkgelegenheid verschuift naar de stadsranden. Het aantal mensen dat in steden woont neemt ook verder af: de suburbanisatie gaat door, vooral in de richting van Gelderland en Noord-Brabant. De ruimtelijke dynamiek in wonen en werken zal zich wel steeds sterker langs vervoersassen manifesteren. In de Randstad blijft een concentratie van zakelijke dienstverlening, van grote kantoren en hoofdvestigingen van buitenlandse bedrijven, maar er ontstaat een sterke groei, vooral in de transport- en distributiesector, langs de vervoercorridors naar oost en zuid. Dit ruimtelijk economisch toekomstbeeld roept enerzijds de behoefte op aan fijnmazige vervoersnetwerken voor relatief lichte vervoersstromen in het verstedelijkte westen en op de langere afstanden mogelijkheden tot bundeling in corridors. 4.3 Naar een beter mobiliteitssysteem: vervoer als dienstverlening Uitgangspunten van de visie zijn het faciliteren van welvaartsgroei, beteugelen van de groei van de automobiliteit, een grotere rationaliteit en efficiëntie bij mobiliteit en acceptabele externe effecten. Dit is mogelijk door verbeteringen van het mobiliteitssysteem. De richting daarvan lijkt internationaal goed te coördineren, het tempo ervan is deels internationaal geconditioneerd maar ook grotendeels in eigen hand te houden. De kwaliteitsverbetering wordt bevorderd doordat in de toekomst vervoer zal worden gezien - en aangeboden - als een dienstverlening, waarbij de keuze van het vervoermiddel, de route en de infrastructuur ondergeschikt zijn. In de toekomst zal dat soort factoren de reiziger - die net als nu eenvoudigweg van A naar B wil - niet of nauwelijks hoeven interesseren. Net zomin als een gebruiker van de telefoon zich nu afvraagt via welke kabel, welke satelliet of welke zender de verbinding tot stand komt, noch of het om glasvezel of koperkabel gaat. Het gaat om de kwaliteit van een dienstverlening die 'van deur tot deur' reikt, waarbij voertuigen, infrastructuur en intermodale aansluitingen en organisatie worden benut als instrumenten voor een zo goed mogelijke 'verplaatsingsservice'. 4.4 Vervoerwijzen in een keten van verplaatsingen In dit systeem zal het gangbaar zijn slim gebruik te maken van uiteenlopende vervoerwijzen in een keten van verplaatsingen. Transferia en knooppunten vervullen in die keten een vitale functie. Voor de reiziger zal het systeem reële alternatieven bieden. De verplaatsingswijze is dan een keuze, waarbij de individuele voorkeur van de gebruiker en van de aanbieder van de dienst zo veel mogelijk samenvallen met wat maatschappelijk gewenst is. Er zullen ook meer voorzieningen zijn die - al dan niet tijdelijk - personenverplaatsingen overbodig maken, bij voorbeeld door tele-activiteiten. In het systeem zal meer sprake zijn van marktwerking. De structuur en verhoudingen in vervoerdersbranches zullen leiden tot concurrerende aanbiedingen van maatwerk aan de klant. De aanbieder zorgt voor de keten, van deur tot deur. 4.5 Een model van het verkeer- en vervoersysteem Zo'n verkeer- en vervoersysteem is complex en innerlijk sterk verweven en samenhangend. Over functionele veranderingen binnen dat systeem kan daarom alleen vanuit die samenhang worden gedacht. Om effecten van ingrepen in het systeem tevoren beter te kunnen inschatten is het nodig de systeemstructuur te doorgronden. Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer

18 Hiertoe is een systeem-analytisch model van verkeer en vervoer gehanteerd, dat ontleend is aan de OESO. Dit maakt een grove indeling mogelijk van het verkeer- en vervoersysteem als een macro-bedrijfstak. INTEGRALE SYSTEEMBENADERING sociaal-cultureel systeem ( ruimtelijke \^^ ordening ^^ Dit model helpt na te gaan welke partijen zich gezamenlijk kunnen inzetten voor de ontwikkeling en succesvoile introductie van een innovatie. Deze actoren-analyse is nog niet uitputtend verricht en maakt deel uit van de uitwerking van het technologiebeleid. 4.6 De functionaliteit van het toekomstig verkeer- en vervoersysteem De visie - het streefbeeld voor de toekomst - kan nu nader worden ingevuld volgens het bovengenoemde model. Dat leidt tot de volgende beschrijving van de functionaliteiten van het verkeer- en vervoersysteem rond a} De vraag naar vervoer: beheerste mobiliteit Trends zoals in hoofdstuk 2 genoemd, leiden tot mobiliteitsgroei. Terwille van leefbaarheid, veiligheid en bereikbaarheid zal de mobiliteitsgroei worden geremd. Mobiliteit zal een stuk duurder worden. Digitale communicatie - in het bijzonder tele-aanwezigheid - zal mensen in hun handelen minder afhankelijk maken van tijd en plaats. b) De vervoersmarkt: geïntegreerd en doorzichtig Vervoer zal zich afspelen door middel van optimale combinaties van transportmiddelen in een keten van verplaatsingen. Het bedrijfsleven levert geïntegreerde vervoerdiensten waaruit "op maat" gekozen kan worden. Voor personenvervoer zal een reeks alternatieven beschikbaar zijn waarbij intermodale aansluitingen geen tijdverlies of vermindering van comfort opleveren. Betaling, reservering en informatie zullen in dit systeem geïntegreerd zijn. Voor goederenvervoer zullen vraag en aanbod efficiënter worden gekoppeld. Intermodale knooppunten zullen meer en meer tot centra voor waarde-toevoeging uitgroeien. Het streven naar grotere efficiëntie, keuzevrijheid, koppeling van vraag en aanbod, hoogwaardige dienstverlening van deur tot deur en de daarbij noodzakelijke intermodaliteit zal zeer veel telematicatoepassingen doen ontstaan. 14

19 Informatie-technologie, in het bijzonder telematica, zal een cruciale rol spelen zowel in de voertuigen als in de infrastructuur als binnen de organisaties van de aanbieders van het vervoer en hun contact met de markt. cl De vervoermiddelen: het beste alternatief Met name in stedelijk gebied zal de plaats van de auto secundair worden. De auto blijft bestaan, maar is schoon, zuinig, veilig en zal anders worden gebruikt. Autogebruik zal zijn teruggedrongen tot een deel van de verplaatsingsketen. Daarmee is functioneel het onderscheid tussen individueel en collectief vervoer minder scherp geworden. In landelijk gebied is autogebruik van deur naar deur gewoon. Collectief vervoer heeft daar een aanvullende sociale rol en biedt "vervoer op maat". Op routes naar de grote steden zal de auto niet meer dominant zijn, maar wordt weggezet in transferia. Autobeschikbaarheid zal belangrijker zijn geworden dan autobezit. Betrouwbare openbaar-vervoerverbindingen met hoge capaciteit zullen de dragers zijn van de bereikbaarheid van de steden. In de grote steden zal het parkeer- en stallingsprobleem zijn opgelost. Daarnaast zal een grote variëteit van collectief vervoer (maatwerk) beschikbaar zijn, aangevuld met witte-fietsen-systemen. Verder zal men een lichte "tas-fiets" gebruiken als persoonlijke variant voor die functie. Stedelijk langzaam verkeer zal veilig zijn geworden. Een Europees net van snelle treinen zal de grote stedelijke centra en de mainports voor personen en goederen verbinden. Regionaal goederenvervoer zal in hoofdzaak via de weg plaatsvinden, met aansluiting op aparte (ondergrondse) systemen voor stadsdistributie. Logistieke systemen voor stadsdistributie, snelle railvracht (binnenlands en HSL) en luchtvracht zullen gekoppeld zijn. In het lange-afstands goederenvervoer zal een belangrijke verschuiving zijn bereikt tussen de vervoerwijzen, van wegvervoer naar railvervoer en het schip. De vrachtauto's en trailers zullen schoner, zuiniger en stiller zijn. Continentaal vervoer zal grotendeels over rail, water, of combinaties van weg, water en rail worden afgewikkeld. In een dicht netwerk van intermodale knooppunten zal snelle overslag en distributie plaatsvinden. Het transport over water zal hierop inspelen door het gebruik van nieuwe scheepstypen. d) De verkeersmarkt: beheerste stromen Dynamisch verkeersmanagement is de sleutel voor het optimaliseren van mobiliteit op drukke delen van de hoofd-infrastructuur. Door verkeersmanagement zal de voertuigenstroom worden gestuurd op capaciteit (maximale benutting), snelheid (optimaal) en veiligheid (maximaal). Actuele reis- en verkeersinformatie zal (op commerciële basis) beschikbaar worden gesteld en is vanuit huis, kantoor of vervoermiddel opvraagbaar. Het economische verkeer en collectief personenvervoer rond en naar grote steden zal ongehinderd kunnen plaatsvinden. Samen met een stringenter parkeerbeleid op werklocaties en in de stadsgewesten zal dit hebben geleid tot een goede bereikbaarheid van de economische centra (de grote steden en de mainports Rotterdam en Schiphol) en een drastische vermindering van tijdverlies in het verkeer. Alleen in de spitstijden zullen files zich blijven voordoen in de Randstad, maar het gaat om getolereerde selectieve plaatsen en doelgroepen. De reistijden zullen wel voorspelbaar en betrouwbaar zijn. De files op de achterlandverbindingen zijn vanaf 2005 opgelost. Conceptnota Technologiebeleid in verkeer en vervoer, l b

20 e) De infrastructuur: intelligent en goed inpasbaar Zowel infrastructuur als voertuigen zullen in toenemende mate zijn voorzien van 'intelligentie', met elkaar samenwerkende computersystemen. De samenwerking tussen de intelligente snelweg en de intelligentie in de voertuigen werkt als ruggengraat van het verkeersbeheersingsysteem. De weginfrastructuur is uitgerust met mogelijkheden om auto's vrijwel tot bestemming of transferium te geleiden. De rol van de bestuurder zal steeds sterker worden vereenvoudigd en de veiligheid zal aanmerkelijk zijn toegenomen. In de Randstad en op de verstedelijkingsassen zal een aanvang zijn gemaakt met een ondergronds distributienet voor goederenvervoer, dat snelheid paart aan het vermijden van bovengrondse overlast. Dit net zal aan de randen worden verbonden met weg, water en rail. Infrastructuur zal optimaal worden benut, inclusief het selectief accepteren van files. Speciale doelgroepstroken - of anderszins gereserveerde infrastructuur - zorgen voor doorstroming van belangrijk geacht verkeer. Dat bevordert in congestiegevoelige gebieden de bereikbaarheid van centra. In het goederenvervoer zal integratie plaatsvinden van infrastructuur, voertuigen en verpakking. Dit is mogelijk dankzij de ontwikkeling van internationale en multimodale standaarden. 4.7 Richting geven aan innovatie: van visie naar concepten Nu we weten welk verkeer- en vervoersysteem we met technologische innovaties willen - en kunnen - realiseren, moet de marsroute worden verkend. De mogelijkheden die technologie biedt om vanuit de huidige situatie het gewenste toekomstbeeld te realiseren, worden behandeld aan de hand van concepten. 16