RRAAM benchmark studie

Transcriptie

1 RIGO Research en Advies BV De bewoonde omgeving EINDRAPPORT RRAAM benchmark studie Quick scan van vergelijkbare complexe ruimtelijke projecten

2 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij RIGO Research en Advies. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldiging en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van RIGO Research en Advies. RIGO Research en Advies aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

3 RIGO Research en Advies BV De bewoonde omgeving EINDRAPPORT RRAAM benchmark studie Quick scan van vergelijkbare complexe ruimtelijke projecten Opdrachtgever Ministerie van Infrastructuur & Milieu Auteurs dr. P.H.G. Berkhout drs. F. Rosenberg T. Wever MA MSc m.m.v. drs. E. Wever Uitgave juni 2012 Rapportnummer RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade AC Amsterdam Telefoon Fax E -mail info@rigo.nl

4

5 Inhoud Management samenvatting 1 Hoofdstuk 1 Inleiding Inleiding Onderzoeksdoel Onderzoeksopzet 4 Hoofdstuk 2 Projectinventarisatie en benchmarkkeuze Projectselectie Korte beschrijvingen van de onderzochte projecten Overeenkomsten en verschillen 8 Hoofdstuk 3 MKBA benchmark MKBA-studies Samenvatting 20 Hoofdstuk 4 Besluitvorming en de rol van de MKBA HSL-Zuid RijnGouwelijn West IJburg IJsseldelta Zuid Zuidplaspolder Zuiderzeelijn ZuidasDok Het besluitvormingsproces en de rol van de MKBA Uitkomsten en besluitvorming Rol van de MKBA in de tijd Samenvatting 36 Hoofdstuk 5 Conclusies t.b.v. de benchmark Gebruik van de MKBA uit andere studies Conclusies op hoofdlijnen 38

6 Bijlagen Bijlage 1 Bronnen 41 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde personen 42 RRAAM benchmark studie

7 1 Management samenvatting Met de zogenoemde RAAM-brief, vastgesteld op 6 november 2009, heeft het kabinet samenhangende besluiten genomen over vijf grote projecten in de Noordelijke Randstad om de internationale concurrentiepositie van dit gebied te vergroten. Voor de verstedelijking wordt in Almere uitgegaan van woningen en voor de werkgelegenheid wordt gestreefd naar arbeidsplaatsen. Hierbij is het principebesluit genomen voor een westelijke ontwikkeling van Almere inclusief IJmeer-verbinding. Het kabinet heeft aangegeven dat optimalisatie van de plannen noodzakelijk is. Het Rijk-regioprogramma Amsterdam-Almere-Markermeer (RRAAM) heeft de opdracht gekregen om de projecten zo vorm te geven dat de maatschappelijk kosten - batenanalyse (MKBA) van de westelijke ontwikkeling met een IJmeerlijn substantieel verbetert. In de Stuurgroep RRAAM is daarom afgesproken de vergelijkbaarheid van RRAAM met andere complexe ruimtelijke projecten te onderzoeken in een quick scan benchmark. De quick scan benchmark heeft de volgende doelstellingen: 1. Maken van een inventarisatie van complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten welke inhoudelijk vergelijkbaar zijn en bieden van inzicht in de overeenkomsten en de verschillen tussen de projecten. 2. Nagaan of voor deze vergelijkbare complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten MKBA s zijn opgesteld en bieden van inzicht in de overeenkomsten en verschillen met RRAAM. 3. In beeld brengen wat er over deze vergelijkbare complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten is besloten op basis van welke argumenten en welke rol de kosten-batenratio s uit de MKBA s daarbij hebben gespeeld. De quick scan benchmark is gericht op Nederlandse complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten en is in opzet een studie op hoofdlijnen. Het onderzoek is gebaseerd op een analyse van 7 benchmark projecten waarbij gekeken is naar de uit gevoerde MKBA s en interviews zijn gehouden met projectleiders en besluitvormers. Als zodanig zijn de conclusies niet per definitie algemeen geldend. In dit rapport worden de resultaten van deze quick scan benchmark weergegeven. De belangrijkste conclusies uit het onderzoek zijn: De benchmark De zeven complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten die zijn geselecteerd bevatten all e- maal een unieke mix aan projectdoelen en maatregelen. Deze projecten zijn slechts deels vergelijkbaar met RRAAM, omdat ze verschillen qua combinaties van thematiek en qua schaal. Ook zijn er verschillen in het type meegenomen effect, de hardheid daarvan en de gebruikte onderliggende toekomstscenario s. Op onderdelen zijn deze projecten echter wel vergelijkbaar. Alle onderzochte projecten bestaan uit een verstedelijkingscomponent in combinatie met infrastructuur of met na- Management samenvatting

8 2 tuurontwikkeling. Een aantal onderzochte projecten bestaan niet uit bovenstaande comb i- naties maar zijn OV-projecten die qua grootte vergelijkbaar zijn. Vergelijking tussen kosten batenanalyses is mogelijk door naar de baten-kosten ratio s (BK ratio) te kijken. Men dient zich echter bewust te zijn dat er inhoudelijke verschillen bestaan in gehanteerde scenario en in de meegenomen zachte waarden (moeilijk in geld uit te drukken effecten). De vergelijking op BK-ratio s toont grote verschillen: van 0,0 bij de Zuiderzeelijn tot 1,4 bij de Zuidplaspolder. Die verschillen worden deels verklaart door de keuzes omtrent de behandeling van moeilijk te kwantificeren posten. Bij de 7 benchmarkprojecten is het BK -ratio laag daar waar opstellers ervoor hebben gekozen om deze posten niet te ramen. In het geval van de ZuidasDok wordt als basis een hoog groei scenario gehanteerd hetgeen het BKratio doet toenemen. Projecten met een infrastructurele component hebben meestal als belangr ijkste batenpost de reistijdwinst. De relatieve omvang van de reistijdbaten varieert sterk en is afhankelijk van de dikte van de vervoersstroom. Voor de onderzochte 7 projecten evenals voor eerder onderzochte reeksen van projecten geldt dat een groot deel daarvan een BK ratio heeft die kleiner is dan 1 en desondanks doorgang vond. Waar de ondergrens van een acceptabele BK ratio ligt is niet uit deze benchmark noch uit eerdere studies op te maken. Sinds kort worden in de MKBA gederfde belastinginkomsten (BTW) meegenomen. Bij de beoordeling van MKBA s dient men rekening te houden dat deze nieuwe regel in het nadeel werkt van deze en toekomstige projecten. MKBA en de besluitvorming De rol van de onderzochte MKBA s wordt door alle partijen als belangrijk b eschouwd. Dat geldt zowel voor de lokale vragende partijen als voor het Rijk. De MKBA telt zeker mee, maar is nadrukkelijk niet het enige instrument dat gewicht in de schaal legt. Bij de besluitvorming spelen een reeks van argumenten en onderzoeken een rol. Doelbereik en financierbaarheid zijn daarbij belangrijk evenals MER-procedures. Daarnaast wordt belang gehecht aan de vraag of een project effectief is in het behalen van de doelstelling. De beslissing is verder afhankelijk van : a. het economisch tij en de beschikbaarheid van middelen en prioritering en daarmee afhankelijk van de economische omstandigheden; b. korte termijn beschikbaarheid van ontwikkelingsruimte en robuustheid van natuurcompensatie. In het algemeen geldt dat de MKBA in verschillende fases van besluitvorming wordt ingezet en verschillende rollen kent: van vormgeven tot optimaliseren. Die fases en rollen zijn ec h- ter niet per definitie éénduidig: besluitvorming blijft immers een iteratief proces. - In een aantal gevallen heeft de MKBA ruis veroorzaakt in het proces. Dat gebeurde met name daar waar de besluitvorming al vergevorderd was en de MKBA basis gaf voor t e- genstanders om zich te verzetten. - In één geval zorgde de MKBA voor een stap terug in het proces door een hernieuwd onderzoek naar doelstelling en oplossingsrichtingen. - Inhoudelijke discussies gaan o.a. over visies, alternatieven, aannames (economische scenario s, waardering natuur, waardering overstroming). Daarnaast is de MKBA gevo e- lig voor de fase waarin zij wordt uitgevoerd. RRAAM benchmark studie

9 3 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Inleiding Met de zogenoemde RAAM-brief, vastgesteld op 6 november 2009, heeft het kabinet samenhangende besluiten genomen over vijf grote projecten in de Noordelijke Randstad om de internationale concurrentiepositie van dit gebied te vergroten. Er is gekozen voor de drievoudig ambitie op het gebied van natuur, bereikbaarheid en verstedelijking (dat wonen en werken omvat). Voor de verstedelijking wordt in Almere uitgegaan van woningen en voor de werkgelegenheid wordt gestreefd naar arbeidsplaatsen. Hierbij is het principebesluit genomen voor een westelijke ontwikkeling van Almere inclusief IJmeer-verbinding. Het kabinet heeft aangegeven dat optimalisatie van de plannen noodzakelijk is. Het Rijk-regioprogramma Amsterdam-Almere-Markermeer (RRAAM) heeft de opdracht gekregen om de projecten zo vorm te geven dat de maatschappelijk kosten-batenanalyse (MKBA) van de westelijke ontwikkeling met een IJmeerlijn substantieel verbetert (ten opzichte van de geta l- len uit 2009;(zie hoofdstuk 1) en de budgettaire consequenties aanzienlijk worden beperkt. Met substantieel wordt bedoeld een kosten-batenratio dat gebruikelijk is bij andere complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten waarover een positief besluit is genomen. In de Stuurgroep RRAAM is daarom afgesproken de vergelijkbaarheid van RRAAM met andere complexe ruimtelijke projecten te onderzoeken in een quick scan benchmark. Binnen dit rapport worden de resultaten van deze quick scan benchmark weergegeven. 1.2 Onderzoeksdoel De quick scan benchmark heeft de volgende doelstellingen: 1. Maken van een inventarisatie van complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten welke inhoudelijk vergelijkbaar zijn en bieden van inzicht in de overeenkomsten en de ve r- schillen tussen de projecten. 2. Nagaan of er voor deze vergelijkbare complexe ruimtelijke ontwikkelingsprojecten MKBA s zijn opgesteld en bieden van inzicht in de overeenkomsten en de verschillen met RRAAM. 3. In beeld brengen wat er over deze vergelijkbare complexe ruimtelijke ontwikkelingspr o- jecten is besloten op basis van welke argumenten en welke rol de kosten-batenratio s uit de MKBA s daarbij hebben gespeeld. De quick scan benchmark is gericht op Nederlandse complexe ruimtelijke ontwikkelingspr o- jecten en is in opzet een studie op hoofdlijnen. Inleiding

10 4 1.3 Onderzoeksopzet De onderzoeksopzet bestaat uit vier stappen en wordt besproken in de hoofdstukken 2 t/m5: Hoofdstuk 2: Selectie van vergelijkbare complexe ruimtelijke projecten. Hoofdstuk 3: Analyse van MKBA s op hun belangrijkste kenmerken. Hoofdstuk 4: Vergelijking bestuurlijke invloed via semigestructureerde interviews. Hoofdstuk 5: Resultaten benchmark en algemene conclusies. RRAAM benchmark studie

11 5 Hoofdstuk 2 Projectinventarisatie en benchmarkkeuze In dit hoofdstuk beschrijven we de selectie van projecten die vervolgens wordt gebruikt voor de benchmark en geven tevens een analyse van overeenkomsten en verschillen tussen de gebenchmarkte projecten. 2.1 Projectselectie Om tot een selectie van vergelijkbare projecten te komen hebben we een groslijst van ruim 100 projecten samengesteld uit verschillende bronnen zoals de Nota Ruimte, Nieuwe Sleutelprojecten en evaluatieonderzoek naar het gebruik van MKBA sinds de totstandkoming van de leidraad OEI. Deze zijn beschreven op aspecten als: Bestuurlijke complexiteit: in hoeverre is er sprake van meerdere betrokken bestuurslagen; Inhoudelijke complexiteit: in hoeverre is er sprake van meerdere inhoudel ijke thema s zoals verstedelijking, bereikbaarheid, natuur etc.; Het belang van het project: al dan niet regio-overstijgend; Of er een MKBA is gemaakt. Een analyse van de groslijst toonde aan dat deze projecten allemaal een unieke mix aan projectdoelen en maatregelen bevatten. Zo is geen van deze projecten qua omvang van de woningbouw vergelijkbaar met RRAAM en zijn de meeste projecten qua inhoud minder complex. Dat wil overigens niet zeggen dat andere projecten qua bestuurlijke context minder complex zijn. Het stadium van besluitvorming en daaruit volgende besl issing om een kosten-effectiviteitsanalyse (KEA) bij RRAAM uit te voeren, in plaats van een MKBA, vormt eveneens een wezenlijk verschil. Bij de keuze van benchmarkprojecten uit deze groslijst en de vervolganalyse dienen we ons dus te realiseren dat er geen 1 op 1 vergelijkbaarheid met RRAAM is. Niettemin kunnen zinvolle vergelijkingen worden gemaakt tussen de benchmarkprojecten en RRAAM. In overleg met de begeleidingscommissie is vervolgens een selectie gemaakt van projecten, die complex waren (meerdere thema s, meerdere bestuurslagen) en het regionale belang overst e- gen. Daarnaast is geselecteerd op de vraag of er een MKBA is gemaakt. Daarmee verviel een groot deel van Nieuwe Sleutelprojecten. En tenslotte is gezocht naar spoorprojecten in verband met de vergelijkbaarheid met het OV-gedeelte van RRAAM. Uiteindelijk zijn de volgende zeven projecten geselecteerd: 1. HSL-Zuid. 2. Rijn-Gouwelijn West. 3. IJburg. 4. IJsseldelta Zuid. 5. ZuidasDok. 6. Zuiderzeelijn. 7. Zuidplaspolder. Projectinventarisatie en benchmarkkeuze

12 6 De keuze voor de projecten Zuiderzeelijn en IJburg vereist nadere toelichting. De Zuiderzeelijn is meegenomen ondanks het feit dat dit project is stopgezet. Juist een afgewezen project kan antwoord geven op de vraag welke informatie tot het negatieve besluit heeft geleid en wat de rol van de MKBA daarbij was. IJburg is meegenomen terwijl er voor dit project net zoals voor andere VINEX-locaties geen MKBA is opgesteld. Hierdoor kan bezien worden op welke andere basis besluitvorming over dit grootschalige woningbouwproject heeft plaatsgevonden. 2.2 Korte beschrijvingen van de onderzochte projecten Hieronder geven we een korte beschrijving van de te onderzoeken projecten, beginnend met het project RRAAM zelf. RRAAM Rijk en regio willen de internationale concurrentiekracht en de duurzaamheid van de Noordeli j- ke Randstad een flinke impuls geven. In de RAAM-brief (Rijksbesluiten Amsterdam Almere Markermeer) uit 2009 heeft het kabinet een drievoudige ambitie geformuleerd om de Noord e- lijke Randstad te versterken: Met nieuwe woningen en het streven naar nieuwe arbeidsplaatsen in de periode tot en met Een verbetering van het openbaar vervoer tussen Schiphol, Amsterdam, Almere en Lelystad op de korte, middellange en lange termijn. Toekomstbestendig Ecologisch Systeem (TBES): een verbetering van de ecologische kwal i- teit van het Markermeer en het IJmeer, die onderdeel vormen van het Europese ecologisch netwerk Natura In de RAAM-brief heeft het Kabinet het principebesluit genomen over de westelijke ontwikkeling van Almere met een IJmeerverbinding. Daarnaast is geconstateerd dat de kosten, vooral de kosten van de IJmeerverbinding, fors zijn. Er is in 2009 door het CPB en het PBL een KEA/KBA uitgevoerd, waaruit blijkt dat de verhouding tussen maatschappelijke kosten en baten in dit alternatief ongunstig is. Het Kabinet heeft aangegeven dat een substantiële verbetering van het MKBA-resultaat en een aanzienlijke vermindering van het budgettaire beslag noodzakelijk zijn. Het Rijk-regioprogramma Amsterdam-Almere-Markermeer heeft de opdracht gekregen om tot een optimalisatie van de plannen te komen. Het afgelopen jaar is door RRAAM gewerkt aan optimalisatie van de plannen. Momenteel worden de welvaartseffecten van deze geoptimal i- seerde plannen onderzocht in een nieuwe MKBA. Deze MKBA levert beslisinformatie voor het Beoordelingskader en was op het moment van uitvoeren van deze quick san benchmark nog niet afgerond. Derhalve wordt in deze studie gebruik gemaakt van de KEA/MKBA uit het CPB/PBL rapport van Gekozen is voor de verstedelijkingsvariant Almere Waterstad in combinatie met OV-variant IJmeer regiorail (kort). HSL-Zuid De Hogesnelheidslijn (HSL) Zuid verbindt Nederland sinds 2007 met het Europese netwerk van hogesnelheidslijnen. Hij verbindt Amsterdam CS via Schiphol en Rotterdam CSmet de Belgische grens. Den Haag CS en Breda haken aan via aftakkingen. Het tracé is 125 kilometer lang en bestaat voor bijna 70% uit hogesnelheidsspoor. De HSL verkort de reistijden naar Antwerpen, Brussel en Parijs aanzienlijk. De reistijd tussen Amsterdam en Rotterdam neemt met ongeveer 50% af. RRAAM benchmark studie

13 7 RijnGouwelijn West De RijnGouwelijn West (RGL-West) is een light-railverbinding tussen Noordwijk, Katwijk en Leiden. Met RGL-West wordt beoogd de bereikbaarheid van economische centra in de zuidvleugel van de Randstad te borgen met het oog op de groei van de mobiliteit in de komende jaren. Om het open karakter van het karakteristieke bollengebied zoveel mogelijk te bewaren, wordt nieuwbouw (zo n woningen en diverse bedrijventerreinen) geconcentreerd langs het tracé van de RGL-West. de toekomstige RijnGouwelijn. IJburg IJburg vormde in de jaren tachtig een potentiële VINEX-locatie: dichtbij de stad en dus goed bereikbaar per openbaar vervoer. De gemeenteraad stemde in 1996 in met de bouw van de nieuwe wijk. Het project bestaat uit de aanleg van zes eilanden waarop woningen worden gerealiseerd. De aanleg van de eilanden gebeurt in twee fasen. De eerste fase IJburg is afgerond en bestond uit de aanleg van twee eilanden. Over de aanleg van IJburg tweede fase moet nog door de gemeenteraad worden besloten. IJburg wordt o.a. ontsloten door een snelle tramverbinding van 8,5 km met het centrum en Centraal Station van Amsterdam. IJsseldelta Zuid Het project IJsseldelta Zuid zorgt voor een nieuwe verbinding (bypass/hoogwatergeul) tussen de IJssel en het randmeer Vossemeer ten zuiden van Kampen. Deze draagt eraan bij dat stroomopwaarts bij Zwolle wordt voldaan aan de waterveiligheidseisen. De bypass alleen is daarvoor overigens niet voldoende. Een additionele zomerbedverdieping over 7km is noodzak e- lijk. De bypass kan worden gecombineerd met woningbouw (in de zogenaamde blauwe var i- ant ) en kan ook een EHS-bijdrage leveren. ZuidasDok Het project ZuidasDok is een combinatie van stedelijke ontwikkeling en verbetering van de bereikbaarheid van de Amsterdamse Zuidas en de noordelijke Randstad, zowel over de weg als met het openbaar vervoer. Doel is de Zuidas verder te ontwikkelen als internationale toplocatie. Het ontwerp ZuidasDok bevat: de uitbreiding van de openbaarvervoerterminal; uitbreiding van de A10-Zuid; inrichting van de openbare ruimte en inpassing stedelijk en regionaal ope n- baar vervoer in de openbaarvervoerterminal. De Zuidas wordt geleidelijk ontwikkeld zodat men kan inspelen op toekomstige economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Men verwacht een groei van het aantal OV-reizigers (trein, metro, tram en bus) van per dag in 2010 naar per dag in Zuiderzeelijn De Zuiderzeelijn is de naam voor de (niet gerealiseerde) spoorverbinding van Schiphol of A m- sterdam naar Groningen. Doel van de verbinding was om de economische ontwikkeling van het Noorden te stimuleren. Er waren verschillende varianten van het tracé die alle de Flevopolder doorkruisten. Naast een hogesnelheidslijn werd ook gedacht aan een magneetzweefbaan en goedkopere alternatieven via de Hanzelijn. Zuidplaspolder Het project Zuidplaspolder voorziet in woningbouw (7.000 woningen), aanleg van bedrijventerreinen (110 ha) en terreinen voor glastuinbouw (280 ha) en natuur (400 ha), inclusief waterberging en de ontsluiting van het gebied. De Zuidplaspolder biedt in de nabijheid van Rotterdam ruimte aan koopwoningen in een ruime groene setting. De Zuidplaspolder is daarnaast onderdeel van de Zuid-Hollandse glas-as, die agglomeratievoordelen biedt door de nabijheid Projectinventarisatie en benchmarkkeuze

14 8 van veilingen, leveranciers en afnemers; 80 ha is bestemd voor herplaatsing binnen de Zuidplaspolder en het resterende gedeelte van 200 ha is bestemd voor hervestiging van tuinders uit het Westland. De Zuidplaspolder is een logistieke draaischijf. De polder biedt ruimte aan b e- drijven die intensieve relaties onderhouden met bedrijven elders in de Randstad en Midden - Nederland. De investeringen in water en groen bestaan uit 325 ha EHS-natuur en 75 ha recreatienatuur. 2.3 Overeenkomsten en verschillen Het project RRAAM heeft een driedelige doelstelling gericht op verstedelijking, bereikbaarheid en natuur (compensatie). Het project bevat als zodanig ontwikkeling van Woningen, OV -infra en natte natuur (watermilieu). Het schaalniveau is voor Nederlandse begrippen zeer groot ten aanzien van verstedelijking. Het project is complex vanwege de verschillende projectonderd e- len, de omvang en de vele partijen die hierbij zijn betrokken. In onderstaande tabel zijn de overeenkomsten van de benchmarkprojecten ten opzichte van het project RRAAM beschreven. Tabel 1 Ov ereenkoms ten benchmark pro ject en met RR AAM PROJECT INHOUDELIJK HSL-Zuid RijnGouwelijn West IJburg IJsseldelta Zuid ZuidasDok Zuiderzeelijn Zuidplaspolder Overeenkomsten met RRAAM * Doelen Bereikbaarheid Bereikbaarheid Verstedelijking Verstedelijking Bereikbaarheid Bereikbaarheid Verstedelijking * Schaalniveau OV-gedeelte * Ontwikkelterreinen OV-infra OV-infra Woningen Woningen Woningen + OV-infra OV-infra Woningen * Natuur en milieu Watermilieu Watermilieu Watermilieu Poldermilieu * Complexiteit/beleids concurrentie In algemene zin kan men stellen dat deze projecten op onderdelen vergelijkbaar zijn. Of beter gezegd de combinatie van de 3 doelstellingen van RRAAM vinden we niet terug maar wel co m- binaties van 2 bij de meeste benchmarkprojecten. IJburg komt nog het dichtst bij RRAAM omdat naast verstedelijking en natuurontwikkeling er ook een element van bereikbaarheid in zit, zij het dat het bereikbaarheidsdeel aanzienlijk kleiner is dan dat van RRAAM. Voor een aantal projecten geldt in ieder geval dat ze zowel verstedelijking- als bereikbaarheidsdoelen bezitten (Zuidplaspolder, ZuidasDok). Voor een aantal projecten geldt dat ze net als RRAAM ook natuurontwikkeling in zich dragen. We hebben het dan over de IJsseldelta, de Zuidplaspolder en IJburg, alle binnen een waterrijke omgeving. Qua schaalniveau moeten we een onderscheid maken tussen het OV-gedeelte en de verstedelijking. Voor een aantal geldt dat ze alleen op OV-bereikbaarheid (HSL-Zuid en Zuiderzeelijn) zijn gericht. Het OV-gedeelte is qua inspanning een middenmoter, enigszins in de ordegrootte van Zuidas- Dok. HSL-Zuid, Zuiderzeelijn zijn veel groter, terwijl RijnGouwelijn West weer veel kleiner is. RRAAM benchmark studie

15 9 Tabel 2 Ve rsch illen bench markpro ject en met RR AAM PROJECT INHOUDELIJK HSL-Zuid RijnGouwelijn West IJburg IJsseldelta Zuid ZuidasDok Zuiderzeelijn Zuidplaspolder Verschillen met RRAAM * Doelen Economische impuls Economische impuls * Schaalniveau Groter Veel kleiner Infra deel Kleiner * Ontwikkelterreinen Geen woningen Bouw Valkenburg apart Veel kleiner Kleiner Groter Veel kleiner Waterinfra * Natuur en milieu Geen Geen Geen * Complexiteit/beleidsconcurrentie Minder Minder Minder De verschillen komen allereerst tot uitdrukking in het schaalniveau van de verstedelijking. Geen van de projecten is qua omvang van woningbouw enigszins vergelijkbaar met RRAAM. Qua doelstellingen verschillen Zuidas en Zuiderzeelijn. Deze projecten richten zich vooral op een economische ontwikkeling en minder op de verstedelijking zoals bij RRAAM. Daarnaast verschillen een aantal projecten qua complexiteit: HSL zuid, RG-lijn en Zuiderzeelijn zijn vooral OVprojecten. De voor RRAAM belangrijke natuur en milieu component ontbreekt in een aantal benchmark projecten zoals de ZuidasDok en RijnGouwelijn. Bij HSL-Zuid geldt dat in de door ons onderzochte variant daar geen aandacht voor is. In de latere uitvoeringsvarianten is daar wel aa n- dacht aan besteed (ondertunneling groene Hart) maar daar is geen MKBA van gemaakt. Voor elk van de gekozen benchmarkprojecten geldt dat ze complex zijn qua bestuurl ijke setting, financiële omvang, aantal betrokken partijen etc. Echter geen van de projecten kent drie ve r- schillende doelstellingen en een dermate grote verstedelijkingstoename. Samenvatting: 1. RRAAM kent doelstellingen op drie verschillende thema s en is uniek qua omvang woningbouw. 2. Als zodanig zijn er geen projecten die volledig met RRAAM te vergelijken zijn. 3. Op onderdelen zijn de gekozen benchmark projecten wel vergelijkbaar: a. De belangrijkste overeenkomsten zijn: ontwikkeling van verstedelijking met i n- frastructuur of met natuur; qua grootte vergelijkbare OV-investeringen. b. De belangrijkste verschillen zijn de omvang van de verstedelijking en de mind e- re complexiteit van projecten door minder thema s en minder woningbouw. 4. Een deel van eerdere verstedelijkingsprojecten (nieuwe sleutelprojecten) viel af omdat er indertijd nog geen MKBA s voor werden gemaakt. Projectinventarisatie en benchmarkkeuze

16 10 Hoofdstuk 3 MKBA benchmark In dit hoofdstuk worden de bestudeerde (M)KBA s van de benchmarkprojecten beschreven en vergeleken. 3.1 MKBA-studies Op de volgende bladzijden beschrijven we de MKBA s van zeven benchmarkprojecten. Voor RRAAM geldt dat er op het moment van uitvoeren van de quick scan benchmark - alleen informatie beschikbaar was uit de KEA/KBA die in 2009 door CPB en PBL t.b.v. de verstedeli j- kingsvarianten en openbaarvervoerprojecten voor Almere is verricht. De plannen voor een westelijke ontwikkeling van Almere inclusief een IJmeerverbinding zijn vorig jaar door RRAAM geoptimaliseerd. Momenteel worden de welvaartseffecten van deze geoptimaliseerde plannen onderzocht in een nieuwe MKBA. Deze MKBA levert beslisinformatie voor het Beoordelingskader, was op het moment van uitvoeren van deze quick san benchmark nog niet afgerond en geen onderwerp van studie. De beschrijvingen van de MKBA worden voorafgegaan door de belangrijkste karakteristieken. Expliciet is de bron / bestudeerde (M)KBA genoemd. Dit vanwege het feit dat er in de meeste gevallen meerdere MKBA s en binnen de MKBA s meerdere alternatieven beschikbaar zijn. RRAAM benchmark studie

17 11 RRAAM (NB cijfers worden momenteel geactualiseerd in een nieuwe MKBA) Project status: Type project Investeringskosten MKBA-saldo BK-ratio Vormgeven Verstedelijking + OV+ natuur 3 miljard -3,5 tot 4,0 miljard OV-gedeelte Bron: Zwaneveld, P., G. Romijn, G. Renes, K. Geurs (2009), Maatschappelijke kosten en baten van verstedelijkingsvarianten en openbaarvervoerprojecten voor Almere, CPB Document 193, CPB/PBL KEA/KBA verstedelijkingsvarianten en openbaarvervoerprojecten voor Almere (CPB/PBL, 2009) CPB/PBL (2009) geeft voor de verstedelijkingsvarianten alleen een kosten-effectiviteitsanalyse (KEA), omdat het besluit over de Schaalsprong en de omvang van de Schaalsprong bestuurlijk en beleidsmatig al is genomen. De KEA vergelijkt de verstedelijkingsvarianten onderling, zo n- der een uitspraak te doen over de absolute maatschappelij ke welvaartseffecten. Voor de OVvarianten worden wel KBA s opgesteld. Die varianten hebben alle een sterk negatief KBA-saldo. De totale investeringskosten inclusief het saldo grondexploitatie (minus 270 miljoen euro) bedragen ruim 3 miljard euro, waarvan ongeveer een derde voor infrastructuur binnen Almere en twee derde voor regionale ontsluiting middels de IJmeerverbinding. De MKBA van het hele RRAAM-project toont een negatief saldo van naar schatting 3,5 4,0 miljard euro. De CPB/PBL- studie hanteert een standaard disconteringsvoet van 5,5% en bevat enkele kleine PM-posten voor comfort, betrouwbaarheid en natuur & recreatie. Het berekende saldo bevat geen moeilijk te kwantificeren posten. De belangrijkste baten zijn reistijdwinst bij regionale verplaatsingen. Die worden geschat op 13 procent van de investeringskosten. Dat is laag in vergelijking met de andere benchmarkprojecten. Alleen de Zuiderzeelijn heeft een vergelijkbare reistijdwinst. De BK-ratio van de IJmeerverbinding (regiorail kort) is 0,2; alleen de ratio van de Zuiderzeelijn is lager. De overige OV-varianten voor RRAAM (met Schiphol bypass, Hollandse Brug etc.) tonen BKratio s van 0,17-0,21. In het licht van een meta-studie van OV-projecten van Bakker en Zwaneveld (2009) zijn dat relatief lage ratio s. Belangrijke oorzaken van deze lage rendementen zijn volgens CPB/PBL enerzijds de beperkte verbetering van de reistijd en anderzijds het feit dat het treinvervoer (..) al in belangrijke mate wordt verbeterd. Het grondexploitatiesaldo is na CPB-correcties -470 miljoen euro. CPB/PBL constateren dat het grondexploitatiesaldo zeer gevoelig is voor veronderstellingen over het niveau van de wonin g- prijzen. Bij iets lagere prijzen ontstaan substantiële tekorten. Van belang is voorts de noodzaak van de IJmeerverbinding voor de verkoopbaarheid van de woningen op Pampus (binnen- en buitendijks). CPB/PBL betwijfelen of die woningen zonder verbinding onverkoopbaar zijn. 0,2 KEA light IJmeerverbinding en westelijk ontwikkeling Almere (ECORYS, 2011) Op 5 september 2011 hebben drie (consortia van) marktpartijen Jacobs/ APPM/ Posad, Movares en MottMacDonald/ MNO Vervat BV hun opdracht tot het maken van een vervoersconcept, ontwerp en businesscase voor de IJmeerverbinding en westelijke ontwikkeling van Almere opgeleverd aan de Werkmaatschappij Amsterdam-Almere (WAA en onderdeel van RRAAM). De plannen zijn onder andere door middel van een verkeers- en vervoersmodel, grondexploitatiemodel, KEA light en een team van externe deskundigen getoetst. De sterke en zwakke elementen zijn geïdentificeerd en dit heeft geresulteerd in een voorstel van de WAA voor een geïntegreerd IJmeeralternatief met varianten in het rapport Een metro van Amsterdam naar Almere. In het rapport zijn de resultaten van de doorrekeningen met de KEA light door ECORYS van de MKBA benchmark

18 12 marktvoorstellen weergegeven. De KEA light is gebruikt om de plannen van de marktpartijen te optimaliseren. Gemiddeld worden investerings- en beheer/onderhoudskosten teruggebracht van 2,6 tot 1,0 miljard euro. De reistijdbaten gaan omhoog van 480 miljoen naar gemiddeld 800 miljoen. Het OV-exploitatiesaldo verbetert van -360 naar gemiddeld ongeveer nul. De nieuwe RRAAM-grondexploitatie slaat om van -470 naar +240 miljoen. In het Bestuurlijk Overleg RRAAM van 15 december 2011 is besloten dat in het vervolgonde r- zoek (planmer en MKBA) ten behoeve van de Rijksstructuurvisie AAM een IJmeeralternatief met brug en met tunnel wordt meegenomen. MKBA RRAAM (ECORYS, 2012) Momenteel worden de welvaartseffecten van de door RRAAM geoptimaliseerde plannen doo r- gerekend in een nieuwe MKBA die door ECORYS wordt uitgevoerd. Naast het IJmeeralternatief wordt in de MKBA ook het Hollandse brugalternatief en het alternatief zuidelijk tracé bekeken. Wat betreft natuur en recreatie wordt de combinatie van voornoemde 3 alternatieven met 3 situaties onderzocht: mitigatie; tweede fase Toekomstbestendig Ecologisch Systeem (TBES) en indicatief maximaal eindbeeld TBES. De onderzoeksresultaten waren op het mome nt van uitvoering van deze quick scan benchmark nog niet beschikbaar. RRAAM benchmark studie

19 13 HSL-Zuid Project status Project type Investeringskosten KBA-saldo BK-ratio (Bijna) klaar OV spoor 2,0 miljard 420 miljoen 1,2 Bron: Haselen, H.W.J. van, en M.Y. van Schijndel-Pronk (1994), Kosten-Baten Analyse Hogesnelheidslijn, QT3690 PRO/YD , NEI februari 1994 In het NEI-rapport worden analyses gedaan op projectniveau en nationaal niveau met verschi l- lende tijdshorizonnen. We kiezen in deze benchmark voor de analyse op nationaal niveau met de langste tijdshorizon (tot 2030). Dit is gedaan om dit project enigszins vergelijkbaar te ho u- den met de projecten in de huidige praktijk waarbij een oneindige tijdshorizon wordt genomen. Het project doorstaat de toets glansrijk, hoewel een aantal positieve en negatieve baten pro memorie buiten de beschouwingen blijven. Het betreft indirecte arbeidsmarkteffecten (pos i- tief) en geluidhinder en aantasting van het landschap (negatief). De disconteringsvoet (5 procent) is iets lager dan tegenwoordig gebruikelijk is, hetgeen het B/K ratio fractioneel groter kan maken. De investeringskosten worden in dit geval niet gespecificeerd. Voor de MKBA wordt uitgegaan van een reeks investeringsbedragen over de jaren Wat voor die bedragen gedaan wordt blijft buiten de beschouwingen. De mogelijkheid bestaat dat de kosten voor inpassingsmaatregelen waartoe later besloten is niet in dit onderzoek zijn meegenomen. Exploitatie van HSL-lijnen over 37 jaar resulteert in een positief saldo dat het KBA-saldo van het hele project ruimschoots overtreft. Het exploitatiesaldo is de belangrijkste batenpost in de MKBA; het maakt 28 procent van de totale investeringskosten goed. Van alle beschouwde pr o- jecten in deze benchmarkstudie is HSL-Zuid het enige OV-project dat het van de positieve exploitatie moet hebben. Reistijdwinstbaten staan op de tweede plaats (23 procent van de inve s- teringskosten). Het positieve MKBA-saldo van 420 miljoen euro bevat wel enkele moeilijk te kwantificeren batenposten, te weten efficiency (werktijd) winst en verkeersveiligheid. Maar zelfs als ze beide worden weggelaten resulteert nog een klein positief saldo. De indirect e economische effecten zijn PM. Het KBA-saldo is groter dan één en dat is voor een OV-project in Nederland een bovengemiddelde prestatie. Zeker gezien het feit dat HSL-Zuid een groot OV-project is en grote projecten vaak minder goed scoren dan kleine (zie Bakker en Zwaneveld, 2009). Als belangrijke kanttekening geldt dat in de kosten niet de latere investeringen in de Groene Harttunnel zitten verwerkt. Daarmee zouden de kosten groter worden en zal het B/K ratio afnemen. MKBA benchmark

20 14 RijnGouwelijn West Project status Project type Investeringskosten MKBA-saldo BK-ratio Afgeblazen Sneltram t.b.v. verstedelijking 150 miljoen -59 miljoen 0,7 Bron: Vervoort, K., W. Spit en J. de Koning (2009), Maatschappelijke kosten-baten analyse RijnGouwelijn- West, Ecorys Nederland BV In een actualisatiestudie door Ecorys in 2009 is een MKBA opgesteld met drie alternatieven. RGL-West gaat gepaard met een afname van het aanbod van busvervoer. Tevens wordt rekening gehouden met de realisatie van 35 duizend nieuwbouwwoningen en wordt uitgegaan van real i- satie van RGL-Oost, verbreding van de A4 ter hoogte van Leiden en realisatie van de Rijn landroute. Volgens Ecorys wordt het nulalternatief te pessimistisch ingevuld vanwege de veronderstelde OV-ontsluiting van de te realiseren nieuwbouw in Valkenburg. In deze benchmarkstudie staat de variant RGL1, waarin het gebied Zanderij westelijk wordt afgerond, centraal. De investeringskosten bedragen in totaal 150 miljoen. Het KBA -saldo is negatief (-59 miljoen); het BK-ratio bedraagt 0,7, hetgeen zo ongeveer het gemiddelde is voor OV-projecten in Nederland (zie Bakker en Zwaneveld, 2009). De exploitatie is per saldo negatief. De baten bestaan grotendeels uit reisbaten. De reistijdeffecten zijn marginaal. De grootste reisbaten worden g e- vormd door kwaliteitseffecten als gevolg van frequentieverhoging en kortere wachttijden. Dit effect wordt geraamd op 50 eurocent per verplaatsing. Dat wil zeggen dat de gemiddelde OVgebruiker de verplaatsing 50 eurocent hoger waardeert dan de verschuldigde ritprijs. In totaal zijn de reisbaten 65 procent van de totale investeringskosten van het project. Ecorys geeft aan dat de kwaliteitseffecten met enige onzekerheid zijn omgeven en dat ze met de nodige voo r- zichtigheid dienen te worden betracht. Positieve externe effecten zijn er in de vorm van met name minder emissies en een beetje verkeerveiligheid en minder geluid hinder. De MKBA bevat één moeilijk te kwantificeren post: de reiskwaliteitseffecten, die worden g e- raamd op 65 procent van de investeringskosten en daarmee tevens de grootste batenpost vo r- men. Bij project ZuidasDok is de reistijdwinst van dezelfde orde van grootte, alleen is daar sprake van veel dikkere verkeersstromen. RRAAM benchmark studie

21 15 IJsseldelta Zuid Project status Project type Investeringskosten KBA-saldo BK-ratio In overweging Waterproject + verstedelijking 108 miljoen -38 miljoen 0,4 Bron: Witteveen + Bos (2008), MKBA IJsseldelta Zuid, 15 oktober 2008 De MKBA-studie vergelijkt vier projectalternatieven: een nulalternatief en drie beleidsalternatieven. Het nulalternatief betreft zomerbedverdieping, indien nodig aangevuld met maatreg e- len in de uiterwaarden (de maatregelen die voorgesteld zijn in de PKB Ruimte voor de rivier ) voor de waterveiligheid. Beleidsalternatieven 1a en 1b zijn respectievelijk de groene en blauwe variant van gebiedsontwikkeling met bypass en woningbouw (eventueel aangevuld met zome r- bedverdieping). In variant 1b wordt ook EHS gerealiseerd. In beleidsalternatief 2 wordt de z o- merbedverdieping aangevuld met de groene bypass. De alternatieven worden vergeleken in drie klimaatscenario s met oplopende maatgevende afvoer bij Lobith. In de stud ie worden de baten van de toenemende waterveiligheid niet gekwantificeerd (PM-post). Het KBA-saldo is daardoor een nietszeggend getal. Onder veronderstelling dat de waterveiligheid in alle beleid s- alternatieven hetzelfde zal zijn, kunnen de beleidsalternatieven wel worden afgezet tegen het nulalternatief. We tonen hier derhalve de kengetallen voor beleidsalternatief 1b in klimaatsc e- nario 2 (de middenvariant) in afwijking van het nulalternatief. De investeringskosten van 108 miljoen zijn de meerkosten ten opz ichte van de investeringskosten in het nulalternatief (77 miljoen). Bij een disconteringsvoet van 5,5 procent resulteert een negatief KBA-saldo van 38 miljoen. De BK-ratio komt uit op bijna 0,4. Gezien het weglaten van de post (additonele) waterveiligheid zou het ratio in werkelijkheid mogelijk wat lager kunnen uitvallen. De belangrijkste batenpost worden gevormd door exploitatieopbrengsten wonin g- bouw, goed voor 95 procent van de totale baten en 22 procent van de invest e- rings(meer)kosten. Gederfde landbouwinkomsten worden in de berekeningen van Witteveen+Bos ruimschoots gecompenseerd door baten van natuurfuncties, zoals afbraak en bezi n- king van nitraat, fosfaat e.d. en het vastleggen van CO 2. MKBA benchmark

22 16 ZuidasDok Project status Project type Investeringskosten KBA-saldo BK-ratio Gaat door Weg, OV, verstedelijking 1,1 miljard -280 miljoen 0,8 Bron: Ossokina, I.V. (2012), Second-opinion op de MKBA-ZuidasDok, CPB-notitie De KBA-literatuur begint vroeg in het besluitvormingsproces met een KKBA door het CPB in Deze levert een eerste indruk van de kosten en baten van het project en leidt tot een eerste selectie van projectalternatieven en suggesties ter verbetering. Alle projectalternatieven vertonen een negatief resultaat, maar het CPB concludeert dat het gezien de bijzondere ligging van de Zuidas mogelijk moet zijn een projectalternatief te ontwerpen dat een positieve bijdr a- ge levert aan de welvaart in Nederland. In 2006 volgt een KBA van ZuidasDok dat bestaat uit twee onderdelen: een infrastructuuruitbreiding en een stedenbouwkundig deel dat voorziet in ondertunneling van weg en spoor, waarbij nieuwe ruimte ontstaat voor kantoren, woningen en voorzieningen. Daarin worden de twee onderdelen als afzonderlijk uit te voeren projecten b e- schouwd. De uitbreiding is het nulalternatief voor het ondertunnelingsproject. Van de uitbre i- ding worden in het betreffende rapport de baten niet vastgesteld, zodat geen KBA -saldo voor het hele Zuidasproject kan worden afgeleid. In 2012 heeft de proj ectorganisatie ZuidasDok een MKBA opgesteld op basis waarvan het CPB een second opinion uitbrengt (Ossokina, 2012). We gebruiken in deze benchmark de cijfers uit de CPB-second opinion. Het totale project komt (na CPB-correcties) uit op een negatief saldo van 280 miljoen. De investeringskosten bedragen 1140 miljoen. Het project heeft een BK -ratio van 0,8 wat in de praktijk doorgaat voor redelijk. De vier deelprojecten variëren sterk in omvang. Het deelproject verbr e- ding A10 inclusief ontvlechting bij de knopen omvat bijna 60 procent van de totale investeringskosten. Dit deelproject toont een licht negatief saldo van 30 miljoen euro, waarbij het CPB aantekent dat er een grote negatieve PM-post bestaat en een kwart van de baten een grote onzekerheidsmarge heeft. Het tweede deelproject (ondertunneling A10 inclusief nieuwe bustramterminal) omvat bijna 30 procent van investeringskosten. Hier staan volgens het CPB na u- welijks baten tegenover. Dit deelproject kent een BK-ratio van 0,4. Het negatieve totaalsaldo van het ZuidasDok-project wordt volledig bepaald door het negatieve saldo van dit deelproject. Deelprojecten 3 en 4 zijn met een gezamenlijke investering van circa 165 miljoen relatief klein. Beide zijn (in potentie) rendabel. De MKBA hanteert een disconteringsvoet van 5,5 procent en laat enkele positieve en negatieve PM-posten open, waaronder de optiewaarde voor spooruitbreiding (door ontbrekende ruimt e- reservering voor extra sporen) en externe effecten op natuur, geluid en veiligheid. De lastig te kwantificeren posten ruimtelijke kwaliteit, comfort en betrouwbaarheid staan voor respectiev e- lijk 364 miljoen, 50 miljoen en 140 miljoen euro op de MKBA-balans. Tezamen is dat meer dan een half miljard euro aan zachte waarden. De belangrijkste batenpost wordt gevormd door de reistijdwinsten, die 64 procent van de investeringskosten goedmaken. Het merendeel daarvan wordt gerealiseerd door verbreding van de A10 inclusief ontvlechting (deelproject 1). Overigens wordt in dit onderzoek gewerkt met een combinatie van het oude EC -scenario voor de verkeersontwikkeling en een nieuw GE-scenario voor het vastgoed. Het gebruik van het GEscenario leidt ertoe dat met name een grote vraag wordt onderzocht. Het gebruik van een lagegroeiscenario zou inzicht hebben gegeven in de mogelijke variatie van toekomstige kosten en baten en zou naar verwachting een minder gunstig beeld van het project hebben geschetst. RRAAM benchmark studie

23 17 Zuiderzeelijn Project status Project type Investeringskosten KBA-saldo BK-ratio Afgeblazen OV spoor 4,7 miljard -5,1 miljard 0,0 Bronnen: ECORYS (2006), KBA Openbaar vervoer alternatieven Zuiderzeelijn De Zuiderzeelijn heeft een lange geschiedenis van KBA s, die begint met een verkennend ra p- port van NEI in In dat rapport worden 6 alternatieven beschouwd. De tijdshorizon is bij een gehanteerde disconteringsvoet van 4 procent. Het nulalternatief is het referentienetwerk 2010 van Railned inclusief aanleg van de Hanzelijn. De basis van het nulalternatief is het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) 1993/2003. D e KB-saldi varieren van -1,5 tot -7,5 miljard euro. Daarna volgen rapporten met nieuwe en aanvullende alternatieven. We kiezen in deze benchmarkstudie voor de variant HST1 uit een meer recent NEI -rapport van april Daarin zijn de KBA-uitgangspunten anders: oneindige tijdshorizon tot 2090, en een hoge disconteringsvoet van 7 procent. In het nulalternatief worden diverse geprogrammeerde verbeteringen opgenomen (Nota Mobiliteit deel 3, Ontwerp Trac é Besluit, Overzicht beschikbaarheid infrastructuur voor ontwerp 2007, en Programma Capaciteitsuitbreiding in Herste l- plan 2 e fase ). In HST1 behelst de Zuiderzeelijn de aanleg van nieuwe infrastructuur tussen Groningen en Lelystad die een snelle spoorverbinding (250 km/u) mogelijk maakt, met overstap van/naar Leeuwarden in kruisstation Heerenveen Noord. Het doel van de Zuiderzeelijn is het wegnemen van belemmeringen voor de economische on t- wikkeling van het Noorden van Nederland. De reeks van KBA s en doorgerekende alternatieven geven aan dat de KBA wordt gebruikt als vormgever en beslisser. Het algemene beeld dat de KBA s schetsen van het maatschappelijk rendement van de Zuiderzeelijn is dat de baten heel laag zijn ten opzichte van de kosten. Die baten bestaan uit bescheiden reistijdwinst en een beter functionerende arbeidsmarkt. De BK-ratio is 0,0. De externe effecten worden veelal kwalitatief geduid en zijn overwegend negatief. Het betreft effecten op bodem en water, cultuurhistorie en archeologie, landschap, natuur, geluidhinder, emissies en verkeersveiligheid. De MKBA van de Zuiderzeelijn doet het in essentie slecht omdat de reistijdwinst heel klein is ten opzichte van de investeringskosten. Dat komt omdat het nulalternatief diverse geprogra m- meerde verbeteringen omvat. De lijn voegt daardoor weinig toe. MKBA benchmark

24 18 Zuidplaspolder Project status Project type Investeringskosten KBA-saldo BK-ratio Gaat door Verstedelijking + weginfra 366 miljoen 426 mln. 1,4 Bronnen: Verrips, A., D. Hamers en H. Stolwijk (2009), Beoordeling van 16 projecten in het kader van Budget Nota Ruimte, CPB-document 196, CPB/PBL Den Haag (hoofdstuk 9); ECORYS & Witteveen+Bos (2008), KKBA Zuidplaspolder, juli 2008 De totale investeringskosten bedragen 366 miljoen euro. Ze resulteren in een positief KKBAsaldo van 426 miljoen euro. De berekeningen nemen slechts 34 jaar in ogenschouw met een standaard disconteringsvoet van 5,5 procent. Alleen in de MKBA van HSL-Zuid is een vergelijkbaar korte tijdshorizon gehanteerd. In de andere benchmarkprojecten is de tijdshorizon zo goed als oneindig. De KKBA laat nog een aantal (positieve) PM-posten open in verband met o.a. minder verrommeling en een beter vestigingsklimaat. Desalniettemin bevat het KKBA -saldo een aantal moeilijk te kwantificeren posten, zoals uitstralingseffecten (Blauw & Groen e ffecten) en betrouwbaarheid als (niet te ontkoppelen) onderdeel van de reistijdbaten (Infrastructuur effecten). De baten van reistijdwinst (inclusief betrouwbaarheid) van de A12 Parallelstructuur die volgens het CPB/PBL niet geheel aan het project mogen worden toegewezen bedragen bijna het dubbele van de investeringskosten. Daarmee onderscheidt de KKBA Zuidplaspolder zich in extreme mate van de andere benchmarkprojecten CPB/PBL beoordelen het project aan hand van de KKBA opgesteld door ECORYS & Wittevee n + Bos in het kader van een claim op het Budget Nota Ruimte. Het oordeel is gemengd om een aantal redenen. Externe effecten worden niet systematisch beschreven en sommige baten zijn volgens het CPB/PBL ten onrechte weggelaten. Grootste kritiekpunt is da t de infrastructuurbaten van A12 Parallelstructuur niet geheel mogen worden toegerekend aan het Zuidplaspolde r- project. Wij concluderen dat de hierboven gepresenteerde MKBA-kengetallen met onzekerheid zijn omgeven. RRAAM benchmark studie

25 19 In onderstaand overzicht zijn de belangrijkste karakteristieken van de MKBA s naast elkaar gezet. Tabel 3 Ov erzicht van MKBA s van RRAAM en 6 ben chmarkpro ject en RRAAM HSL Zuid RGL-West IJsseldelta ZuidasDok Zuiderzeelijn Zuidplaspolder Type studie KEA/KBA MKBA MKBA MKBA MKBA MKBA KKBA Functie in het proces beslissen & optimaliseren vormgeven vormgeven & beslissen beslissen & optimaliseren beslissen & optimaliseren vormgeven & beslissen beslissen & optimaliseren Schaalniveau nationaal nationaal & project nationaal & regionaal nationaal nationaal nationaal nationaal Investeringskosten (mln) KBA-saldo ( mln) -3500/ BK-Ratio 0,2 (OV deel) 1,2 0,7 0,4 0,8 0,0 1,4 Tijdshorizon (jaren) Oneindig 37 jaar 93 jaar 100 jaar Oneindig 75 jaar 34 jaar Disconteringsvoet (%) 5,5 5,0 5,5 5,5 5,5 7,0 5,5 PM-posten (j/n) Ja Ja Nee Ja Ja Nee Ja Inclusief moeilijk te kwantificeren baten? Nee Ja, efficiency, veiligheid Ja, kwaliteitseffecten Nee Ja, ruimtelijke kwaliteit e.a. Nee Ja, uitstraling, betrouwbaarheid Belangrijkste batenpost Reistijd Exploitatiesaldo Kwaliteitseffecten Woningbouw Reistijd Reistijd Reistijd Als % investeringskosten 13% 28% 65% 22% 64% 13% 187% Werkgelegenheidseffect ja pm Nul (nationaal) pm ja ja nee Scenario s EC (verkeer) ER (verkeer) klimaat EC (verkeer) EC (verkeer) geen TM (kentallen) SE (kentallen) GE (Ruimtelijk) De KEA/KBA onder het kopje RRAAM heeft betrekking op de KEA/KBA die in 2009 door het CPB en het PBL t.bv. de verstedelijkings varianten en openbaar vervoerprojecten voor Almere is uitgevoerd. Het betreft de variant Almere Waterstad in combinatie met OV-variant IJmeer regiorail (kort) In de MKBA HSL-Zuid is de reistijdwinst de tweede baat (gelijk aan 23 procent van de investeringskosten) In KKBA Zuidplaspolder zijn reistijdwinst en betrouwbaarheid één post In een aantal gevallen zijn er in een eerder stadium MKBA s uitgevoerd en daarmee een andere functie hadden dan de hier besproken MKBA s MKBA benchmark

26 Samenvatting Tabel 3.1 geeft een overzicht van de MKBA s die in dit hoofdstuk de revue zijn gepasseerd. Op hoofdlijnen komt daaruit het volgende beeld naar voren: het vergelijken van maatschappelijke kosten-baten analyses van complexe ruimtelijke projecten wordt bemoeilijkt door een aantal essentiële verschillen in de uitgangspunten: 1. het type van de analyses varieert: MKBA, KKBA, KBA, KEA; 2. de functie (en timing) van de analyse in het besluitvormingsproces; en 3. de uitwerking van de analyse in enerzijds de keuze van parameters (discontovoet, tijdshorizon, scenario s) en anderzijds de keuze van de al dan niet te kwantificeren posten (pm). Voor RRAAM geldt daarbij bovendien dat de combinatie van een KEA voor het verstedelijkingsdeel en een MKBA voor de IJmeerverbinding slechts met enig kunst & vliegwerk vergelijkbaar kan worden gemaakt met de MKBA s van de overige benchmarkprojecten. In onderstaand geven we aan in hoeverre vergelijking mogelijk is en beschrijven we een aantal algemene conclusies. Het vergelijken van de MKBA s aan de hand van het KBA-saldo wordt bemoeilijkt door een grote variëteit in de KB-saldi, die vooral samenhangt met de omvang van de projecten. Het is niet zinvol om een saldo dat in de miljarden loopt, te vergelijken met een saldo van enkele tientalen miljoenen. Door het BK-ratio te hanteren wordt dit schaaleffect eruit gehaald, maar ook dan is de variëteit op slechts 7 projecten nog enorm. Zo toont de Zuiderzeelijn een BK-ratio van 0,0, de Zuidplaspolder een van 1,4. Zich te richten op de BK-ratio heeft als voordeel dat kan worden aangesloten bij andere MKBA-metastudies, zoals die van Bakker en Zwaneveld (2009) waarin een indruk kan worden verkregen van de gangbare BK-ratio s bij OV-projecten. Maar ook vergelijking van BK-ratio s gaat niet zonder slag of stoot, met name door de keuzes omtrent de behandeling van moeilijk te kwantificeren posten. Bij de 7 benchmarkprojecten is het BKratio laag daar waar opstellers ervoor hebben gekozen om deze posten niet te ramen. Voor een zuiver vergelijk van MKBA s zal men soms zelfs moeten afdalen naar onderdelen ervan. Maar dat is tijdrovend en niet altijd mogelijk. Voor een toekomstige benchmarkstudie in het kader van RRAAM zou kunnen worden overwogen om de posten van de afzonderlijke MKBA s te rubriceren in drie categorieën: woningbouw, infrastructuur en milieu/natuur. Aldus kunnen de projecten op deze onderdelen worden vergeleken. Projecten met een infrastructurele component hebben meestal als belangrijkste batenpost de reistijdwinst. (Bij de HSL Zuid komen deze baten na het exploitatiesaldo op de tweede plaats; bij RGL West zijn de reistijdbaten nihil maar worden ze gecompenseerd door grote kwaliteitseffecten). De relatieve omvang van de reistijdbaten varieert sterk. In een MKBA-benchmarkstudie van projecten met een infrastructurele component speelt de reistijdwinst een heel belangrijke rol. Bij de meeste projecten worden scenario s gebruikt die verwijzen naar een verdere ontwikkeling en samenwerking binnen Europa (EC, ER, etc.). Voor mobiliteit betekent dat een scenario dat enigszins als gemiddeld wordt beschouwd. Een dergelijke conclusie geldt ook voor de verstedelijking. Alleen in het geval van de ZuidasDok wordt als basis een hoog groei scenario gehanteerd. Dat relativeert de redelijk gunstige uitkomsten van die MKBA. De discontovoet en tijdshorizon verschillen bij projecten. Binnen OEI is gebruik een periode van circa 100 jaar te nemen hetgeen door discontering overeenkomt met een oneindige periode. Zuidplaspolder en HSL-Zuid hanteren een veel kortere periode hetgeen de MKBA negatief beïnvloedt. De discontovoeten van Zuiderzeelijn en in mindere mate de HSL-Zuid wijken af. Voor de Zuiderzeelijn levert een beperking van de lange termijn baten op hetgeen de uitkomsten in dit geval niet wezenlijk zal verbeteren. RRAAM benchmark studie