Het recht op rechtsbijstand

Transcriptie

1 Het recht op rechtsbijstand Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de inrichting van het Nederlandse en Engelse stelsel van gefinancierde rechtsbijstand Debbie de Jong Tilburg University 1

2 Het recht op rechtsbijstand Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de inrichting van het Nederlandse en Engelse stelsel van gefinancierde rechtsbijstand Naam: Debbie de Jong ANR: Opleiding: Master Rechtsgeleerdheid Accent: Privaatrecht Begeleider: prof. dr. mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai Tweede lezer: mr. Gremmen Datum: 11 juni

3 De inhoudsopgave De inleiding Blz.5 Hoofdstuk 1: Het Nederlandse rechtsbijstandstelsel Blz Geschiedenis Blz Artikel 18 Grondwet Blz De wet op de Rechtsbijstand Blz De inrichting van het Nederlandse bijdragestelsel.. Blz De rechtsbijstandverzekering.... Blz De financiële voorwaarden.. Blz De kosten Blz De samenvatting Blz.15 Hoofdstuk 2: Het rechtsbijstandstelsel vanuit Europees oogpunt Blz Artikel 6 EVRM.. Blz Geen schending artikel 6 EVRM Blz Schending artikel 6 EVRM. Blz Overige internationale artikelen.. Blz De Europese invloed op nationale wetgeving Blz De samenvatting. Blz.22 Hoofdstuk 3: Het Engelse rechtsbijstandstelsel Blz Geschiedenis. Blz De inrichting van het Engelse bijdragestelsel. Blz De rechtsbijstandverzekering Blz De financiële voorwaarden. Blz De kosten. Blz De lokale partnerships.. Blz Het contractensysteem. Blz De inhoudelijke toetsing... Blz De Engelse ontwikkelingen.. Blz De samenvatting.. Blz.32 Hoofdstuk 4: De huidige Nederlandse ontwikkelingen Blz Selectie aan de poort.. Blz Uitsluiten van consumentenrecht en huurrecht Blz Herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdrage. Blz Tariefregulering.. Blz De kosten. Blz De samenvatting. Blz.36 3

4 Hoofdstuk 5: Vergelijking met het Engelse rechtsbijstandstelsel Blz Het Nederlandse rechtsbijstandstelsel Blz Het Engelse rechtsbijstandstelsel Blz De lokale partnerships. Blz Het contractensysteem.. Blz De inhoudelijke toetsing. Blz Vergelijking van de kosten Blz De samenvatting.. Blz.44 Hoofdstuk 6: De conclusie en aanbevelingen Blz De conclusie.. Blz De aanbevelingen Blz.47 Literatuurlijst Blz.48 4

5 De inleiding In een uitzending van Nieuwsuur van de NOS en NTR op maandag 3 februari 2014 werd de vraag opgeworpen of de Nederlandse rechtstaat gevaar loopt. Als oorzaak werd ondermeer de inperking op het recht op toegang tot het recht genoemd door de bezuinigingen van het huidige kabinet. Dit element heeft mijn interesse gewekt. Het Nederlandse stelsel van gefinancierde rechtsbijstand is een regelmatig terugkerend thema in de media en de politiek. Het huidige stelsel ligt al enige jaren onder vuur en er wordt gekeken naar betere alternatieven. Het beschikbare budget voor rechtsbijstand neemt af. In 2012 waren de kosten 495 miljoen en in 2018 moeten deze worden teruggedrongen naar 334 miljoen. Tegelijkertijd moet het stelsel de toegang tot het recht blijven waarborgen en blijven voldoen aan de vereisten die de grondrechten stellen. Waar de samenleving en de politiek vragen om kwalitatief betere rechtsbijstand tegen lagere kosten, lukt het steeds minder het antwoord hierop in het huidige stelsel te vinden. Dit maakt ingrijpen noodzakelijk. Met dit onderzoek wil ik ondersteuning bieden binnen de ontwikkeling van ons stelsel van gefinancierde rechtsbijstand en bijdragen aan de huidige discussie omtrent een stelselherziening door een rechtsvergelijking te maken met het Engelse rechtsbijstandstelsel. De volgende vraagstelling zal gedurende dit onderzoek centraal staan: Hoe staat het Nederlandse stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in verhouding tot het bijdragestelsel uit Engeland op civielrechtelijk gebied en welke aspecten uit dit stelsel kunnen een positieve bijdrage leveren aan ons huidige stelsel? Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden wil ik allereerst in hoofdstuk 1 ingaan op het Nederlandse rechtsbijstandstelsel. De geschiedenis, de inrichting, de financiële voorwaarden voor rechtsbijstand, de kosten en relevante wetsbepalingen zullen hier behandeld worden. Vervolgens zal in hoofdstuk 2 het rechtsbijstandstelsel bezien worden vanuit het Europees oogpunt. Het uit artikel 6 EVRM afgeleide recht op toegang tot het recht zal in dit hoofdstuk centraal staan. Hiernaast zullen ook de overige internationale wetsartikelen kort behandeld worden. In hoofdstuk 3 zal het Engelse rechtsbijstandstelsel behandeld worden. De geschiedenis, de inrichting, de financiële voorwaarden voor rechtsbijstand, de kosten en specifieke kenmerken van het Engelse stelsel zullen hier aan bod komen. In hoofdstuk 4 worden de huidige Nederlandse ontwikkelingen uiteengezet. Hierin zal aandacht worden besteed aan het maatregelpakket van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. In hoofdstuk 5 komt een vergelijking van het Nederlandse met het Engelse rechtsbijstandstelsel. Allereerst zal ik kort de visie op het Nederlandse en Engelse stelsel behandelen. Hierna zullen de verschillende elementen uit het Engelse rechtsbijstandstelsel die een bijdrage in het Nederlandse rechtsbijstandstelsel kunnen leveren behandeld worden. De kosten van beide stelsels zullen ook vergeleken worden. Tot slot geef ik in hoofdstuk 6 mijn conclusies en aanbevelingen weer. 5

6 Hoofdstuk 1. Het Nederlandse rechtsbijstandstelsel Uit artikel 18 van de Grondwet (hierna: Gw) vloeit voort dat de burger voor zijn gerechtvaardigde belangen en rechten moet kunnen opkomen. Het is de taak van de overheid om hier een goed werkend apparaat voor te creëren. 1 De toegang tot de rechter dient hierbij centraal te staan. Dit recht moet ook voor de onvermogende burger beschikbaar zijn. Hiervoor is het bijdragestelsel in het leven geroepen. Bij dit stelsel dienen rechtzoekenden een financiële bijdrage te betalen indien er rechtshulp wordt gegeven. De grondslag van deze gedachte is dat de burger door het betalen van een eigen bijdrage wordt gestimuleerd om verantwoordelijk met de gemeenschapsgelden om te gaan. In dit hoofdstuk staat het Nederlandse rechtsbijstandstelsel centraal. In 1.1 zal ik de geschiedenis van het Nederlandse bijdragestelsel uiteenzetten. Vervolgens zal in 1.2 artikel 18 van de Grondwet aan bod komen. In 1.3 bespreek ik de Wet op de Rechtsbijstand. (hierna: Wrb) Hierna zal in 1.4 de inrichting van het Nederlandse bijdragestelsel aan bod komen. In 1.5 zal de rechtsbijstandverzekering centraal staan. Hierin wordt ook het recht op de vrije advocaatkeuze behandeld. In 1.6 zullen de financiële voorwaarden van het recht op rechtsbijstand besproken worden. In 1.7 de kosten van het Nederlandse rechtsbijstandstelsel behandeld. Tot slot zal ik in 1.8 een korte samenvatting van dit hoofdstuk geven. 1.1 Geschiedenis In 1824 werd de eerste wettelijke regeling voor het Nederlandse rechtsbijstandstelsel ingevoerd. 2 Deze wettelijke regeling maakte het voor onvermogende burgers mogelijk om kosteloos te procederen. Advocaten kregen geen vergoeding van de overheid. De rechtshulp werd gezien als een soort sociale dienstplicht. In 1892 werd het eerste bureau voor rechtsbijstand in Amsterdam opgericht. 3 In beginsel werd hier alleen kort mondeling advies gegeven door advocaten die zich hiervoor belangeloos beschikbaar stelden. In 1936 ontstonden de eerste echte consultatiebureaus. Advocaten konden hierbij hun bijstand geven indien de rechtzoekende aantoonbaar onvermogend was. De rechter besliste vervolgens of de cliënt zijn rechtshulp kosteloos of voor verminderd tarief zou krijgen. De rechtshulpverlener kreeg in deze tijd nog steeds geen vergoeding van de Staat. 4 Na de Tweede Wereldoorlog ontstond in 1957 door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Dit gebeurde met de inwerkingtreding van de Wet op de Rechtsbijstand aan On- en Minvermogenden (hierna: WROM). Vanaf dit moment konden rechtsbijstandverleners een vergoeding van de Staat ontvangen voor de rechtsbijstand die zij verleenden aan onvermogenden. De onvermogende rechtzoekende hoefde nog geen eigen bijdrage te betalen. Voorwaarde voor deze vergoeding van de staat was dat het wel tot een procedure moest komen. 5 Het aantal toevoegingen is sinds de inwerkingtreding van deze wet duidelijk gestegen. In de periode voor 1957 schommelde het jaarlijkse aantal toevoegingen door de Bureaus van Consultatie tussen de en Uit de jaarverslagen van de Bureaus van Consultatie blijkt dat het totaal aantal toevoegingen in 1974 de naderde. 7 Ter verdere informatie: in 2013 zijn er toevoegingen afgegeven. 8 1 Advies Commissie Ouwerkerk Stb. 1824, C.J.M. Schuyt, K. Groenendijk & B. Sloot, De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p R. van Wijck & L. van der Waals, De historie van de eigen bijdrage in de rechtsbijstand, Rechtshulp 1998, nr. 11, p Stb. 1957, C.J.M. Schuyt, K. Groenendijk & B. Sloot, De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p Jaarverslag Bureau van Consultatie, 1974, p. 6, via: C.J.M. Schuyt, K. Groenendijk & B. Sloot, De weg naar het recht, Deventer: Kluwer Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, 2014, p

7 In de daarop volgende jaren werd er veel beroep op de WROM gedaan. Hierdoor werden de kosten voor de overheid erg hoog. 9 In 1970 waren de kosten voor rechtshulp nog 13 miljoen gulden. Vijf jaar later was dit bedrag al gegroeid naar 67.5 miljoen gulden. In 1980 was dit bedrag zelfs al gestegen naar 159 miljoen gulden. 10 Deze groei in de kosten hing samen met het in steeds grotere mate ontstaan van Nederland als een verzorgingsstaat. De relatie tussen burgers onderling alsmede tussen de burger en de overheid werd gejuridificeerd en de maatschappelijke bewustwording en mondigheid van de burger namen toe. 11 Ook was er in deze tijd nog steeds geen sprake van een eigen bijdrage voor de rechtzoekende. Tot slot lag de inkomensgrens voor een toevoeging relatief hoog, waardoor veel burgers van de gefinancierde rechtshulp gebruik konden maken. 12 In 1983 is artikel 18 Gw ingevoerd. Dit artikel wordt in 1.2 verder besproken. Er is uitvoering aan dit artikel gegeven door de invoering van de Wet tijdelijke voorziening rechtsbijstand. 13 Onder de invoering van deze wet was het voor de burger niet meer mogelijk om met een laag inkomen geheel kosteloos te procederen, gezien er vanaf dit moment een eigen bijdrage betaald diende te worden. Desondanks bleven de kosten stijgen onder de WROM. 14 Het gevolg hiervan was de invoering van de Wet op de Rechtsbijstand in 1994 (hierna: Wrb). Deze wet bevat de structuur van het gefinancierde rechtsbijstandstelsel alsmede de voorwaarden om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen. Met de invoering van deze wet zijn de raden van rechtsbijstand ingesteld. Deze behandelen de verzoeken om rechtsbijstand, de afgifte van toevoegingen en de vaststelling en uitbetaling van vergoedingen aan rechtsbijstandverleners. 15 In 2007 werd in het coalitieakkoord een structurele bezuiniging van 50 miljoen per jaar afgesproken. In 2008 werd het voorstel om van ons bijdragestelsel een verzekeringsstelsel te maken afgewezen. 16 In 2011 werd de invoering van een leenstelsel voorgesteld, waarin de kosten van rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk door de rechtzoekende moeten worden terugbetaald. Ook dit stelsel werd afgewezen. Dit alles leidt tot het jaar 2014 waarin er door het Kabinet Rutte een nieuwe bezuiniging van jaarlijks 50 miljoen werd voorgesteld. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft eind vorig jaar een pakket aan maatregelen opgesteld dat erop gericht is op langere termijn een goed stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand overeind te houden voor burgers die daarop zijn aangewezen en daarmee de toegang tot het recht in voldoende mate te blijven waarborgen. 17 Dit pakket aan maatregelen wordt verder behandeld in hoofdstuk 5. 9 C.J.M. Schuyt, K. Groenendijk & B. Sloot, De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p A. Klijn, Vraag en aanbod op de markt voor rechtshulp, in: J. Griffiths, De sociale werking van het recht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1996, p C.J.M. Schuyt, K. Groenendijk & B. Sloot, De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p C.J.M. Schuyt, K. Groenendijk & B. Sloot, De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p Stb. 1983, C.M.C. Van Zeeland & J.M. Barendrecht, Gefinancierde rechtsbijstand vergeleken, Tilburg: Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht U.v.T. 2003, p B. van Dongen, De toegang tot de rechter: de werking van financiële prikkels in het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand, (scriptie 26 juli 2006). 16 Kamerstukken II 2008/09, , nr Kamerstukken II 2013/14, , nr. 64, p. 8. 7

8 1.2 Artikel 18 Grondwet 1814 was het jaar van de invoering van de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. Deze Grondwet omvatte toen alleen nog klassieke grondrechten. Klassieke grondrechten garanderen de burger vrijheid tegenover de overheid. Bij de grondwetsherziening in 1983 werden ook sociale grondrechten in de Grondwet opgenomen. Deze leggen de overheid een zorgverplichting op, waarbij de overheid actief dient op te treden. 18 Sindsdien is de grondslag voor gefinancierde rechtsbijstand gecodificeerd: Artikel 18 Grondwet 1. Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan. 2. De wet stelt regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Het eerste lid van dit artikel geeft de burger een afdwingbaar recht op bijstand in rechte en in administratief beroep. Uit de memorie van toelichting blijkt echter dat dit niet betekent dat er geen procedurele voorwaarden mogen worden gehanteerd. Deze procedurele voorwaarden mogen niet inhouden dat de rechtzoekende wordt gehinderd in het zich doen laten bijstaan door een rechtshulpverlener. 19 Het tweede lid van dit artikel is geformuleerd als een instructienorm. Dit is als het ware een opdracht aan de wetgever tot het verder stellen van regels. De wet die in dit lid van het artikel wordt bedoeld is de Wrb. Echter is de wetgever niet geheel vrij in het bepalen van de inhoud van deze te stellen regels. De wetgever moet zorgen dat er geen systeem tot stand komt waarin de minder draagkrachtige weinig tot geen kansen heeft om zijn recht te halen. Deze ruime formulering van dit artikel is te danken aan de gedachte van de wetgever om zoveel mogelijk ruimte open te laten voor toekomstige ontwikkelingen. 20 De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de opname van deze grondrechten bij de grondwetsherziening van 1983, wees ook nadrukkelijk op de ruime beleidsmarge voor de overheid. 21 Het moet wel een zeer uitzonderlijk geval zijn, wil de rechter tot de slotsom kunnen komen dat het hem voorgelegde besluit van een lager lichaam onverbindend is wegens strijd met een der bepalingen inzake sociale grondrechten. 22 Hiernaast heerste ook de gedachte van deconstitutionalisering. 23 Te gedetailleerde regelingen zouden niet in de Grondwet opgenomen moeten worden, maar zijn de taak van de formele wetgever. 24 Grondrechten hebben zich ontwikkeld als bescherming voor het individu tegen de macht van de overheid. Ook het leerstuk van de beperkingen op grondrechten heeft zich de afgelopen jaren sterk ontwikkeld. 25 Dit geldt ook voor de gebondenheid van de overheid aan grondrechten. Voornamelijk door de rechtspraak van het EHRM is artikel 18 Grondwet gevormd tot wat het nu is. Er dient een systeem te worden gewaarborgd waarin de minder draagkrachtige niet vanwege de kosten van de procedure afziet om zijn recht te halen. Beperkingen die hierop zijn toegestaan zijn het heffen van griffierechten, het vaststellen van de eigen bijdrage en een proceskostenveroordeling. Hierop zal in 18 F. Vlemminx, Een nieuw profiel van de grondrechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p Kamerstukken II 1975/76, , nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, , nr C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p Kamerstukken II 1975/76, , nr. 3, p A.C.M. Rijnen, Niet in de Grondwet opgenomen grondrechten. Grondrechten, Commentaar op hoofdstuk 1 van de herziene Grondwet (Jeukens-bundel), Nijmegen, p C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen , Deventer: Kluwer 1987, p P.W.C. Akkermans, C.J. Bax & L.F.M. Verhey, Grondrechten: grondrechten en grondrechtsbescherming in Nederland, Heerlen: Open Universiteit 2005, p

9 hoofdstuk 2 verder worden ingegaan. De Nederlandse rechtspraak is tot nog toe zeer terughoudend wat betreft de toetsing aan sociale grondrechten, zowel in de Grondwet als in verdragen. 1.3 De Wet op de Rechtsbijstand De Wet op de Rechtsbijstand is in het leven geroepen om verdere invulling te geven aan artikel 18 Gw. De Wrb wordt uitgevoerd door de Raad voor Rechtsbijstand (hierna: RvR). De RvR is een zelfstandig bestuursorgaan dat handelt onder verantwoordelijkheid van de minister van Veiligheid en Justitie. 26 In de Wrb is een systeem ingesteld om te voorkomen dat iemand die een juridisch probleem heeft, vanwege de kosten afziet van het inschakelen van rechtsbijstand. 27 In artikel 12 van deze wet staan de voorwaarden waaraan de zaak moet voldoen om voor een toevoeging van de Staat in aanmerking te komen. De toetsing van het recht op rechtsbijstand geschiedt niet alleen aan de hand van de Wrb. De RvR heeft een Handboek toevoegingen vastgesteld. 28 Indien de aanvraag aan de gestelde criteria voldoet, worden de kosten van de rechtshulpverlening door de RvR betaald, met aftrek van de eigen bijdrage van de rechtzoekende. De hoogte van de eigen bijdrage is vastgelegd in artikel 38 van de Wrb en hangt af van het inkomen en vermogen van de aanvrager en dus niet van de tijd of moeite die de rechtshulpverlener in de zaak stopt. (zie 1.6) Naast deze eigen bijdrage dient de rechtzoekende ook griffierechten te betalen. De griffierechten vormen een bijdrage voor de kosten van de rechtspraak en worden geregeld in de Wet Tarieven in Burgerlijke zaken (WTBZ). 29 De hoogte van het griffierecht is afhankelijk van het gerecht waarvoor de zaak wordt aangebracht, de waarde van de zaak en de draagkracht van de eisende of verzoekende partij. 30 Voor Wrb-gerechtigden is het laagste griffierecht verschuldigd in uitkeringszaken bij de Rechtbank ( 42), en geldt als standaardtarief een griffierecht van Deze bedragen gaan naar verwachting binnenkort omhoog. 32 Naast de eigen bijdrage en de griffierechten loopt de rechtzoekende die procedeert ook het risico om de proceskosten van de wederpartij te moeten betalen. Deze proceskostenveroordeling is geregeld in artikel 237 t/m 245 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Uitgangspunt van de proceskostenveroordeling is dat de verliezende partij wordt veroordeeld in de kosten van het geding. 33 In artikel 238 en 239 Rv is geregeld welke kosten in de proceskostenveroordeling kunnen worden opgenomen. Hierbij kan gedacht worden aan het salaris van de advocaat of gemachtigde, explootkosten, getuigentax en deskundigenhonoraria. 1.4 De inrichting van het Nederlandse bijdragestelsel Over de inrichting van het Nederlandse rechtsbijstandstelsel is de afgelopen jaren uitvoerig gedebatteerd. 34 Verschillende stelsels zijn daarbij besproken. 35 Een voorbeeld is het leenstelsel 26 Raad voor Rechtsbijstand, Legal Aid in the Netherlands: a broad outline, 2013, p G.H. Lankhorst, Wet op de rechtsbijstand. Deventer: Kluwer 2005, p Stb. 1843, 37, 38, 39, 40, 66 en Een overzicht van alle verschillende soorten griffierechten en de actuele hoogte daarvan is te vinden op 31 M. Westerveld, Gesubsidieerde rechtsbijstand en de toegang tot het recht, NJB 2014/ Wetsvoorstel Aanpassing griffierechten, Kamerstukken II 2013/14, , nr Hierop bestaan echter een drietal uitzonderingen. Indien familierechtelijke betrekking tussen partijen bestaat, partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld en nodeloos aangewende kosten. 34 Consultatiepaper Raad voor Rechtsbijstand, vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, 2011, p P. Hanenberg, Vernieling van de gesubsidieerde rechtsbijstand, NJB 2012/461. 9

10 waarbij de Staat de kosten van rechtsbijstand voorfinanciert. 36 Een ander voorbeeld is een aanbestedingsstelsel waarbij de Staat de rechtshulp inkoopt via een aanbestedingsprocedure waarop rechtshulpverleners zich kunnen inschrijven. 37 Een laatste voorbeeld is een verzekeringsstelsel waarbij door betaling van een premie een recht op vergoeding van de kosten van de procedure ontstaat. 38 Ons gefinancierde rechtsbijstandstelsel is ingericht als een bijdragestelsel. Dit betekent dat de burger een eigen bijdrage verschuldigd is voor de rechtshulpverlening. 39 Ons stelsel is opgedeeld in drie voorzieningen: rechtsbijstand in de nulde lijn, de eerstelijns rechtsbijstand en tweedelijns rechtsbijstand. 40 De nulde lijn, zoals Rechtwijzer en de website van het juridisch loket, biedt online kosteloze ondersteuning. De Rechtwijzer is ontwikkeld door de RvR en helpt rechtzoekenden stapsgewijs om zelf een oplossing te vinden voor hun juridische probleem. Het doel van deze site is de toegang tot het recht en de zelfredzaamheid van rechtzoekenden te vergroten. 41 In de eerste lijn wordt gesubsidieerde rechtsbijstand kosteloos verleend door het Juridisch Loket. 42 Deze instanties hebben als het ware een soort zeeffunctie waarin de relatief kleine en eenvoudige zaken ter plekke worden afgehandeld door middel van een advies en waarin de relatief grotere en ingewikkelde zaken worden doorverwezen naar de tweede lijn. 43 In de tweede lijn wordt gesubsidieerde rechtsbijstand verleend door rechtsbijstandverleners die bij de RvR staan ingeschreven. 44 Deze rechtsbijstandverleners verlenen rechtsbijstand op basis van een toevoeging. In 2012 kwam zo n 40% van de bevolking in aanmerking voor deze gesubsidieerde rechtsbijstand. 45 Het is niet verplicht de eerstelijns rechtshulp te doorlopen voordat naar de tweedelijns rechtshulp kan worden gegaan. Dit zal echter zeer waarschijnlijk gaan veranderen door de invoering van verplichte selectie aan de poort (zie hoofdstuk 5.3). 46 Sinds 2011 is ook de maatregel diagnose en triage geïntroduceerd. Deze is bedoeld om rechtzoekenden eerst gebruik te laten maken van het Juridisch loket. Deze maatregel had door de versterkte filterfunctie als doel het aantal toevoegingen dat per jaar wordt afgegeven, terug te dringen. Om dit te bereiken wordt aan rechtzoekenden die van deze maatregel gebruik maken en worden doorverwezen naar de tweede lijn, een korting van 53 op de eigen bijdrage te geven. In 2012 werden ruim klanten doorgestuurd naar een advocaat. 47 Een groot voordeel van deze indeling is de vergroting van de toegankelijkheid. Rechtzoekenden kunnen eenvoudig via de nulde lijn hun kleine juridische akkefietjes oplossen zonder dat dit veel geld kost. Voor de iets lastigere zaken is de eerstelijns rechtsbijstand. Indien nog steeds geen oplossing voor het juridisch probleem voorhanden is, kan men naar de tweedelijnsrechtspraak waar u door de 36 Consultatiepaper Raad voor Rechtsbijstand, vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, 2011, p Consultatiepaper Raad voor Rechtsbijstand, vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, 2011, p T. Spronken, Rechtsbijstand: het kind van de rekening, NJB 2013/1774, p Consultatiepaper Raad voor Rechtsbijstand, vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, 2011, p Raad voor Rechtsbijstand, Legal Aid in the Netherlands: a broad outline, 2013, p Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, 2014, p Raad voor Rechtsbijstand, Legal Aid in the Netherlands: a broad outline, 2013, p Dit zijn advocaten en mediatiors. 45 M.T. Croes & R.M.V. van Os, De burger belast; Over griffierechten en advocaatkosten, NJB 2012, 1952 p Teeven vernieuwt stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand, nieuwsbericht via rijksoverheid.nl, Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, 2014, p

11 eerste lijn naar wordt doorverwezen. Informatie en advies kan door deze driedeling eenvoudig openbaar verkregen worden. Een tweede voordeel van het Nederlandse bijdragestelsel is de transparantie van het stelsel. Het stelsel is in grote mate controleerbaar door de overheid dankzij de zeer uitgebreide administratie die moet worden bijgehouden door het verstrekken van een subsidie voor rechtshulp. Alle toevoegingsaanvragen worden bijgehouden. De rechtzoekende weet in de meeste gevallen op voorhand wat de precieze hoogte van de eigen bijdrage voor zijn procedure zal zijn. Dit voordeel brengt eveneens een nadeel met zich mee, namelijk dat dit als gevolg heeft dat de administratieve kosten erg hoog zijn. De beoordeling van de toevoegingsaanvragen afzonderlijk Van het totale rechtsbijstandbudget gaat 5.5% op aan de administratiekosten (in Engeland is dit percentage soortgelijk). 48 Het totale rechtsbijstandbudget bedraagt 484,7 miljoen. Dit betekent dat 26,7 miljoen opgaat aan de administratie van het stelsel. Een laatste voordeel is de hoge kwaliteit van rechtspraak die in ons rechtstelsel wordt gegeven. Onderzoek naar de kwaliteit van de civiele rechtspleging is wijst uit dat de kwaliteit in Nederland en Finland het hoogst is, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. 49 In een onderzoek van de RvR wordt de kwaliteit van de rechtspleging gekwalificeerd als goed. 50 Gemiddeld geven de klanten van het juridisch loket een De tweedelijns rechtspraak sluit hierop aan. De hulpverlening van advocaten binnen het stelsel wordt gemiddeld beoordeeld met een Een ander nadeel van dit bijdragestelsel is dat de betaling van de eigen bijdrage een psychologische drempel voor de rechtzoekende kan vormen om zijn recht te halen. 53 De rechtzoekende kan bij relatief eenvoudige zaken afzien van rechtsbijstand omdat hij een eigen bijdrage dient te betalen die niet opweegt tegen het belang van de zaak. Dit kan eveneens als een voordeel worden gezien omdat er op deze manier geen onnodig gebruik van het stelsel wordt gemaakt, wat de kosten niet ten goede zal komen. 1.5 De rechtsbijstandverzekering Artikel 4:67 Wet op het financieel toezicht: Een rechtsbijstandverzekeraar draagt er zorg voor dat in de overeenkomst inzake de rechtsbijstanddekking uitdrukkelijk wordt bepaald dat het de verzekerde vrij staat een advocaat of een andere rechtens bevoegde deskundige te kiezen. Naast het bijdragestelsel kan men in Nederland ook een rechtsbijstandverzekering afsluiten. Door de betaling van een premie ontstaat er een recht op vergoeding van de kosten van de procedure. In Nederland zijn de rechtsbijstandverzekeringen in handen van particuliere verzekeraars. 54 In 48 M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p Raad voor Rechtsbijstand, Legal Aid in the Netherlands: a broad outline, 2013, p Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, (meting 2012) P Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, (meting 2013) P C.M.C. Van Zeeland & J.M. Barendrecht, Gefinancierde rechtsbijstand vergeleken, Tilburg: Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht U.v.T. 2003, p De grootste rechtsbijstandverzekeraars: DAS, Nationale Nederlanden, ARAG, Centraal Beheer Achmea, Inshared, FBTO, Meeùs en Univé. 11

12 Nederland hebben ongeveer 3,1 miljoen huishoudens een rechtsbijstandsverzekering. Het gaat daarbij om 42% van de huishoudens. 55 Een voordeel van een rechtsbijstandverzekering is dat men, behalve de periodieke premie, geen onverwachte kosten aan rechtsbijstand kwijt is. Alle kosten die gepaard gaan met procederen zoals de griffierechten, de advocaatkosten en de eventuele proceskosten komen voor rekening van de verzekeraar. Een ander voordeel van de rechtsbijstandverzekering is dat het bereik van het bijdragestelsel wordt vergroot. Voor de groep rechtzoekende die (net) buiten het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand valt wordt de toegang tot het recht vergemakkelijkt door middel van het systeem van verzekeringen. Een nadeel van de rechtsbijstandverzekering is dat de vrije keuze van rechtshulpverlener wordt ingeperkt. 56 De verzekeringsmaatschappijen zetten in de meeste geschillen eigen medewerkers in, die geen advocaat zijn. Op deze manier kunnen zij de kosten en de premie laag houden. Pas indien er sprake is van bijzondere omstandigheden is er in beginsel vrije advocaatkeuze. 57 Eind vorig jaar is deze vrije advocaatkeuze aangescherpt. Het Europese Hof van Justitie besliste in november 2013 dat rechtsbijstandverzekeraars hun verzekerden een vrije advocaatkeuze moeten bieden. 58 Deze vrije advocaatkeuze geldt bij alle procedures, dus ook procedures waarin procesvertegenwoordiging niet verplicht is. Tegelijkertijd acht het Hof het wel toegestaan dat verzekeraars een maximumbedrag voor de kosten van rechtshulp instellen. Begin dit jaar heeft de Hoge Raad de vrije advocaatkeuze formeel bevestigd. 59 In dit arrest werd de vraag opgeworpen of het is toegestaan dat de verzekeraar geen vrije advocaatkeuze biedt in procedures waarin geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat. De Hoge Raad heeft besloten dat het recht op vrije keuze van een rechtshulpverlener niet afhankelijk is van de mening van de verzekeraar dat de zaak door een externe rechtshulpverlener zal worden behandeld. Hierbij is de aanwezigheid van wel of geen verplichte procesvertegenwoordiging niet van belang. Door deze uitspraak wordt gevreesd dat de rechtzoekende vaker een externe advocaat zal inschakelen, waardoor de kosten voor rechtsbijstand sterk zullen stijgen. Als gevolg hierop hebben al verschillende rechtsbijstandverzekeraars hun polisvoorwaarden aangepast. Een voorbeeld: DAS-verzekerden die zelf een advocaat willen kiezen bij procedures waarin procesvertegenwoordiging niet verplicht is, dienen een eigen bijdrage te betalen. 60 Naast deze eigen bijdrage stellen de rechtsbijstandverzekeraars een maximumbedrag in voor de kosten van externe rechtshulp. 61 Tot slot betaald DAS geen griffierechten als de verzekerde kiest voor een externe rechtshulpverlener. Het directielid van DAS, Jan Moerland, geeft als reden dat deze plafondbedragen nodig zijn omdat de advocaatkosten in Nederland erg hoog zijn. Na DAS komen ook Univé, Allianz, Anker, De Nederlanden van Nu, London, Verzekeruzelf.nl en ZLM met vergelijkbare drempels met betrekking tot de vrije advocaatkeuze. De recente uitspraken over de vrije advocaatkeuze doen de stijgende kosten van het rechtstelsel geen goed. Sinds de uitspraak wordt volgens de adjunct-directeur van ARAG, Peter Deen, vaker een beroep gedaan door de rechtzoekende op de vrije advocaatkeuze. Vaststaat dat de kosten voor verzekeraars zal toenemen, in welke mate dit gebeurt zal nog moeten 55 H. Arlman & E. Lohman, Toegang tot het recht: grondrecht of kostenpost?, NJB 2013/2560, p Van belang is hierbij de richtlijn 87/344/EEG tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de rechtsbijstandverzekering. 57 Hierbij valt te denken aan een belangenconflict: indien bij een geschil beide partijen dezelfde verzekeraar hebben. 58 HvJ, 7 november 2013, nr. C-442/12, Jur HR 21 februari 2014, NJ 2014/ Deze eigen bijdrage is voor particulieren 250 en voor zakelijk verzekerden Zo is de maximale vergoeding voor een arbeidsrechtprocedure euro, voor een bestuurs- en sociaalverzekeringsrechtprocedure euro en voor overige procedures euro. 12

13 worden afgewacht omdat de uitspraak nog zo recent is en de gevolgen hiervan dus nog niet in zijn totaliteit te overzien zijn. Een tweede nadeel is dat er aan de verzekering een aantal beperkingen zijn gesteld. Zo vallen bijvoorbeeld alleen de geschillen die ontstaan zijn gedurende de looptijd van de verzekering onder de dekking. Deze geschillen moeten dan ook bij aanvang van de verzekering redelijkerwijs niet voorzienbaar zijn geweest. 62 Hiernaast bestaat ook een wachttijd tussen het ontstaan van een geschil en de ingangsdatum van de verzekering. 63 Verder moet het belang van het geschil boven een bepaalt minimum liggen. Als het belang van de zaak niet opweegt tegen de kosten, mag de verzekeraar afzien van het verlenen van rechtsbijstand. Hiernaast bepaalt de verzekeraar in welke vorm rechtsbijstand verleend wordt. Een gerechtelijke procedure zal alleen gestart worden indien de verzekeraar dit in het belang van de verzekerde acht en de kosten hiervan opwegen tegen het te bereiken resultaat. 64 Tot slot sluiten verzekeraars ook een aantal soorten geschillen uit van dekking. Het meest uitgebreide pakket van DAS met een jaarlijkse premie van 295 sluit bijvoorbeeld strafzaken, echtscheiding- en alimentatiezaken uit. Hieruit kan geconcludeerd worden dat deze particuliere verzekeraar slechts 27% van de zaken dekt die wel een toevoeging kregen. 65 Dit is mijns inziens erg weinig gezien de betaling van de jaarlijkse premie. In een recent onderzoek van het WODC is gebleken dat de beschikbaarheid van een rechtsbijstandverzekering weinig relevant is voor de totale kosten van rechtsbijstand. 66 Dit soort verzekeringen dragen voornamelijk bij aan het betaalbaar maken van toegang tot het recht voor de middenklasse. Ruim 80% van de toevoegingen worden namelijk afgegeven aan gebruikers van het stelsel die in de laagste inkomenscategorie vallen. Binnen deze categorie vallen zowel personen op het sociaal minimum, als personen met een minimumloon. Uitgaven aan verzekeringen per hoofd van de bevolking zijn het hoogst in Nederland (zie onderstaande tabel). 67 Uitgaven aan rechtsbijstandverzekering per hoofd van de bevolking (in euro s) Nederland Duitsland Belgie Frankrijk Finland Polen Schotland Niet beschikbaar Ierland Niet beschikbaar Engeland Niet beschikbaar 1.6 De financiële voorwaarden Voorop staat dat gesubsidieerde rechtsbijstand niet gratis is. In beginsel moet voor iedere toevoeging een eigen bijdrage betaald worden. De hoogte van deze eigen bijdrage is afhankelijk van 62 Zie bijvoorbeeld artikel 3 van de Algemene Voorwaarden DAS rechtsbijstand verzekeringen. 63 Zie artikel 4 Algemene Voorwaarden DAS. Deze wachttijd bedraagt 3 maanden en bij arbeidsrechtelijke geschillen 6 maanden. 64 B. van Dongen, De werking van financiele prikkels in het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand (scriptie Universiteit van Tilburg), p H. Arlman & E. Lohman, Toegang tot het recht: grondrecht of kostenpost?, NJB 2013/2560, p M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p

14 de financiële positie van de aanvrager. 68 Hierbij wordt gekeken naar het inkomen en het vermogen van de rechtzoekende. De hoogte van de eigen bijdrage varieert van 196 tot 823 (zie onderstaande tabel). Indien de rechtzoekende meer verdient dan (alleenstaand) of (gehuwd, samenwonend of eenoudergezin met kinderen) komt deze niet in aanmerking voor een toevoeging. Alleenstaand Gehuwd, samenwonend of Normen 2014 eenoudergezin met kind Jaarinkomen: Eigen bijdrage: Jaarinkomen: t/m t/m Boven de Aanvrager komt niet in aanmerking voor een toevoeging Boven de Hiernaast is er geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand als het vermogen van twee jaar geleden (het peiljaar) meer was dan het zogenoemde heffingvrij vermogen. (zie onderstaande tabel) Normen 2014 Maximaal vrijgesteld vermogen per persoon 2012 (peiljaar) Ouder dan 65 jaar De kosten In 2013 werden er precies toevoegingen afgegeven in Nederland. 69 In vergelijking met het jaar 2000 werd er in 2012 aan 32% meer personen een toevoeging afgegeven. De uitgaven voor de verleende toevoegingen stijgen hierdoor jaarlijks. In 2011 waren de totale uitgaven van ons rechtsbijstandstelsel nog 338 miljoen, terwijl dit bedrag in 2012 al is gestegen tot 348,5 miljoen. Dit kwam enerzijds door de stijging van de vergoeding voor de advocatuur en anderzijds door het toegenomen aantal toevoegingen. 70 De kosten van rechtsbijstand in Nederland zijn per hoofd van de bevolking in In onderstaande tabel vind u de kosten per hoofd van de bevolking in Nederland in voorgaande jaren. Hierin is een stijging te zien H. Arlman & E. Lohman, Toegang tot het recht: grondrecht of kostenpost?, NJB 2013/2560, p Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, 2014, p Toegankelijkheid van het recht, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, P M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p

15 Uitgaven per hoofd van de bevolking in Nederland , , ,1 In 2012 verleenden rechtsbijstandverleners gesubsidieerde rechtsbijstand. Dit aantal is de afgelopen jaren ook continu gestegen. De rechtsbijstandverlener ontvangt een forfaitaire vergoeding van de Staat. Dit is afhankelijk van het type zaak. Per 1 januari 2014 bedroeg deze omgerekend naar een uurtarief per uur. 73 Een deel van deze vergoeding wordt door de cliënt rechtstreeks aan de advocaat betaald als eigen bijdrage. Een uitgebreide uitleg van de kosten van rechtsbijstand zal in 5.4 worden gegeven bij de vergelijking van de kosten met Engeland. 1.8 De samenvatting In 1824 ontstond de eerste wettelijke regeling voor het Nederlandse rechtsbijstandstelsel. 74 Hierdoor konden onvermogende burgers kosteloos procederen. Vanaf 1957 ontstond door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Dit gebeurde met de inwerkingtreding van de WROM. Rechtshulpverleners konden vanaf dit moment een vergoeding van de Staat ontvangen. In 1983 is artikel 18 Gw ingevoerd. Dit artikel geeft de burger een afdwingbaar recht op bijstand in rechte en in administratief beroep. In 1994 is de Wrb ingevoerd. Deze wet geeft verdere invulling aan het systeem van rechtsbijstand. De voorwaarden en kosten van rechtsbijstand worden in deze wet uitgelegd. Vanaf 2007 tot heden heerst het beeld van structurele bezuinigingen op het rechtstelsel. Het Nederlandse rechtsstelsel is ingericht als een bijdragestelsel. 75 Een eerste voordeel van ons stelsel is de toegankelijkheid door de indeling van nulde, eerste en tweedelijns rechtsbijstand. Een tweede voordeel is de hoge kwaliteit in rechtspraak die het rechtstelsel levert. Een derde voordeel is de transparantie die met het stelsel gepaard gaat. Het stelsel is in grote mate controleerbaar door de overheid dankzij de zeer uitgebreide administratie die moet worden bijgehouden door het verstrekken van een subsidie voor rechtshulp. Een nadeel van het stelsel is tegelijkertijd de hoge administratiekosten die hiermee gemoeid zijn. Deze administratiekosten beslaan echter een even hoog percentage van het totale budget als in Engeland. 76 Een ander nadeel van het Nederlandse stelsel is de psychologische drempel die de betaling van de eigen bijdrage met zich mee kan brengen. Dit nadeel kan echter weerlegt worden doordat deze psychologische drempel tevens onnodig misbruik van het systeem tegengaat. Naast het bijdragestelsel kan men in Nederland ook een rechtsbijstandverzekering afsluiten. Een voordeel hiervan is dat er geen onverwachte kosten aan rechtsbijstand gebonden zijn. Een ander voordeel is dat het bereik van het bijdragestelsel wordt vergroot doordat de rechtzoekende die buiten het bijdragestelsel valt, gebruik kan maken van een rechtsbijstandverzekering. Een nadeel van de rechtsbijstandverzekering is dat de vrije keuze van rechtshulpverlener enigszins wordt ingeperkt. 73 H. Arlman & E. Lohman, Toegang tot het recht: grondrecht of kostenpost?, NJB 2013/ Stb. 1824, Consultatiepaper Raad voor Rechtsbijstand, vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, 2011, p M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarentee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p

16 Een tweede nadeel is dat er aan de verzekering beperkingen worden gesteld waardoor bepaalde zaken niet onder de dekking vallen. Aan het gebruik van gefinancierde rechtsbijstand worden financiële voorwaarden gesteld. De hoogte van de eigen bijdrage is afhankelijk van de financiële positie van de aanvrager. Hierbij wordt gekeken naar het inkomen en het vermogen van de rechtzoekende. De kosten van rechtsbijstand in Nederland zijn per hoofd van de bevolking in De totale jaarlijkse uitgaven van rechtsbijstand in Nederland in 2013 bedraagt miljoen. 77 M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p

17 Hoofdstuk 2. Het rechtsbijstandstelsel vanuit Europees oogpunt Ook vanuit Europees oogpunt dient een effectieve toegang tot de rechter door elke lidstaat te worden gewaarborgd. 78 Er zijn in verschillende arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) bepaalde grenzen gesteld die aangeven in welke gevallen de lidstaat kosteloze rechtsbijstand voor de onvermogende burger dient te garanderen. In 2.1 wordt inhoud gegeven aan artikel 6 van het EVRM. Vervolgens zal in 2.2 de jurisprudentiële gevallen besproken worden waarin geen sprake was van een schending van de toegang tot de rechter. In 2.3 zullen de jurisprudentiële gevallen besproken worden waarin wel sprake was van een schending van de toegang tot de rechter. In 2.4 zullen de overige internationale artikelen zoals artikel 14 IVBPR, artikel 47 Handvest en de Richtlijn grensoverschrijdende geschillen besproken worden. In 2.5 zal de Europese invloed op de nationale wetgeving aan bod komen. Tot slot zal ik in 2.6 een korte samenvatting van dit hoofdstuk geven. 2.1 Artikel 6 EVRM Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Het recht op toegang tot de rechter is volgens P. Smits een essentiële voorwaarde voor een rechtzoekende om zijn materiële rechten te kunnen verwezenlijken. 79 Hoe deze toegang tot de rechter voor minvermogenden is ingericht, wordt ingevolge artikel 6 EVRM aan iedere individuele Staat zelf overgelaten. 80 Deze beleidsvrijheid neemt echter niet weg dat de lidstaat zelf ten volle verantwoordelijk is voor de effectieve toegang tot de rechter. 81 Artikel 6 EVRM omvat in zijn letterlijke tekst alleen burgerlijke rechten en plichten ( civil rights and obligations ) en ter zake van strafvervolging ( criminal charge ). Dit betekent dat men in beginsel alleen aanspraak op dit artikel kan maken als je verdachte in een strafrechtelijke procedure bent. 82 Deze opvatting heeft het EHRM verruimd door ook civiele procedures van toepassing te laten op grond van een eerlijk proces. Er zijn geen voorbeelden beschikbaar van een systematische aanpak van lidstaten om hervormingen van het rechtsbijstandstelsel te toetsen aan de vereisten van het EHRM. Beleidswijzigingen worden doorgevoerd in overeenstemming met de wetgevings- en beleidsvormingstraditities binnen de lidstaat zelf. Een systematische benadering kan ook moeilijk zijn door de open normen en criteria die artikel 6 EHRM hanteert. Het EHRM toetst deze rechtstelsels niet als zodanig, maar kijkt in individuele gevallen naar de werking van de toegankelijkheid in het rechtsstelsel van de lidstaat. 83 Het verlenen van rechtsbijstand en een vereenvoudiging van procedures zijn allebei manieren om het recht op toegang tot het recht te waarborgen Art. 6 Europees Verdrag voor de rechten van de mens. 79 P. Smits, art. 6 en de civiele procedure, Deventer: Kluwer 2008, p Advies over Ontwerpbesluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners van de Raad voor de Rechtspraak, (advies van 10 januari 2013), p EHRM 23 november 1983, 8919/80 (Van der Mussele vs. Belgie). 82 M.L.W.M. Viering, Het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM, (diss. Nijmegen), Zwolle M. Barendrecht e.a., Legal Aid in Europe: Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice?, WODC: Ministerie van Veiligheid en Justitie, 21 februari 2014, p EHRM 9 oktober 1979, 6289/73 (Airey vs. Ireland). 17

18 Artikel 6 EVRM geeft invulling aan de toegang tot het recht voor de minvermogende rechtzoekende. In het arrest Pakelli is bepaald dat de betrokkene niet zonder twijfel hoeft te bewijzen dat deze behoeftig is om voor gefinancierde rechtsbijstand in aanmerking te komen. Het is voldoende als deze kan aantonen een gebrek aan middelen te hebben. 85 In de zaak Croissant is aangenomen dat de bewijslijst van het gebrek aan middelen ligt bij degene die zich hierop beroept. 86 Het arrest X tegen Duitsland geeft aan dat er geen garanties zijn voor een definitieve vrijstelling van proceskosten. Een vergoeding kan ook nog verlangt worden na het proces indien de betrokkene de middelen heeft om deze kosten te dekken. 87 Het heffen van een eigen bijdrage is namelijk op zichzelf niet onredelijk indien de betrokkene de financiële middelen heeft Geen schending artikel 6 EVRM De toegang tot de rechter staat niet letterlijk in artikel 6, maar wordt uit lid 3 van dit artikel afgeleid door de uitspraak van het EHRM in de zaak Golder in Het EHRM handboek zegt hierover: The Court first recognized this right in the Golder-Case, where it held that the detailed fair trial guarantees under Article 6 would be useless if it were impossible to commence court proceedings in the first place. 90 In deze zaak werd de heer Golder tijdens zijn verblijf in de gevangenis valselijk beschuldigd van het veroorzaken van een gevecht. Golder spande hiervoor een civielrechtelijk proces aan en deed een verzoek aan de Home Secretary 91 om een advocaat toegewezen te krijgen. Dit verzoek werd afgewezen met de reden dat het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht is en mag worden onderworpen aan beperkingen. 92 De toegang tot het recht wordt dus wel met dit kenmerkende arrest in artikel 6 EVRM erkend, maar niet zonder beperkingen. 93 Deze zaak geeft namelijk goedkeuring aan beperkingen op het recht op toegang tot de rechter. Voorbeelden hiervan zijn het heffen van griffierecht, het stellen van een eigen bijdrage en een verplichte procesvertegenwoordiging. 94 De zaak Ashingdane heeft hier voorwaarden aan gesteld. 95 De beperkingen mogen de kern van het recht niet aantasten, de beperkingen moeten een gerechtvaardigd doel dienen, terwijl er een redelijke verhouding tussen het middel en het doel wordt nagestreefd. Dit volgt niet alleen uit rechtspraak van het EHRM, maar ook uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU 96 en nationale jurisprudentie. 97 Het recht op toegang tot de rechter mag dus aan beperkingen worden onderworpen, maar de garanties van artikel 6 EVRM mogen niet worden aangetast. 98 In het arrest Del Sol vs. France is bepaald dat het EVRM geen verplichting tegenover de lidstaat bevat om rechtsbijstand te garanderen voor alle civielrechtelijke procedures. 99 Het EHRM maakt duidelijk dat een stelsel van rechtsbijstand alleen kan functioneren wanneer er de mogelijkheid bestaat om 85 EHRM 25 april 1983, 8398/78 (Pakelli vs. Germany). 86 EHRM 25 september 1992, 13611/88 (Croissant vs. Germany). 87 EHRM 6 mei 1982, 9365/81 (X vs. Germany). 88 EHRM 26 februari 2002, 38784/97 (Morris vs. The United Kingdom). 89 EHRM 21 februari 1975, 4451/70 (Golder vs. The United Kingdom). 90 Interights Manual for Lawyers, Right to A Fair Trial under the ECHR (article 6), handleiding EVRM, 2009, p In Nederland vergelijkbaar met de Minister van Binnenlandse zaken. 92 A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer 2008, p Interights Manual for Lawyers, Right to A Fair Trial under the ECHR (article 6), 2009, p EHRM 24 november 1986, 63537, zie ook HR 23 oktober 1992, NJ 1993, EHRM 28 mei 1985, 8225/78 (Ashingdane vs. The United Kingdom). 96 HvJ EU 1 januari 2010, gevoegde zaken C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08 (Alassini). 97 ABRvS 25 mei 2011, LJN BQ5948 en ABRvS 22 augustus 2012, LJN BX EHRM 17 januari 1970, 2689/65 (Delcourt vs. Belgie). 99 EHRM 26 februari 2002, 46800/99 (Del Sol vs. France). 18

19 zaken te selecteren die voor rechtsbijstand in aanmerking komen. 100 Dit betekent dat onder bepaalde omstandigheden een weigering van rechtsbijstand niet per definitie een schending van artikel 6 EVRM oplevert. In verschillende arresten 101 is aangegeven dat wanneer de procedure weinig tot geen kans van slagen heeft en de kosten disproportioneel zijn ten opzichte van een eventuele schadevergoeding er geen gefinancierde rechtsbijstand verplicht is. Een ander voorbeeld van een zaak waarin rechtsbijstand werd afgewezen is de zaak van McVicar. 102 In deze zaak mocht in persoon geprocedeerd worden en de te beantwoorden rechtsvragen waren niet al te ingewikkeld. Hiernaast betrof het een goed opgeleide man waarvan werd verwacht dat hij geen vertegenwoordiging door een advocaat nodig had. In de zaak Gutfreund tegen Frankrijk is bepaald dat weigering van rechtsbijstand is toegestaan indien het een eenvoudige zaak betreft en er geen grote belangen meewegen. 103 Hiernaast is in de zaak Barsom bepaald dat een weigering van rechtsbijstand is toegestaan indien de zaak niet complex is en de betrokkene een goede financiële positie heeft waarmee hij het gevorderde bedrag kan betalen zonder grote gevolgen. 104 Indien is besloten om in persoon te procederen, heeft het EHRM bepaalt dat dit niet in de weg van de toegang tot het recht mag staan. Dit betekent dat de persoon nog steeds recht heeft op advies met betrekking tot de procedure Schending artikel 6 EVRM In 2.2 zijn verscheidene situaties besproken waarin de toegang van het recht door de lidstaat niet gegarandeerd hoefde te worden. In deze paragraaf zullen de situaties waarin wel sprake was van een daadwerkelijke schending van artikel 6 EVRM worden besproken, met andere woorden: de toegang tot het recht was onvoldoende gegarandeerd. In de uitspraak Airey tegen Ierland is het recht op toegang tot de rechter flink aangescherpt. 106 Het betrof hier een echtscheidingszaak welke te ingewikkeld was om in persoon te procederen. Airey kon een advocaat zelf niet financieren en een stelsel van gefinancierde rechtsbijstand bestond er in deze tijd nog niet in Ierland. De Staat vond dat het niet de schuld van overheidshandelen was, maar dat het kwam door persoonlijke omstandigheden van Airey. Desalniettemin heeft het EHRM bepaald dat onder bepaalde omstandigheden het recht op gratis rechtshulp wordt gezien als een onderdeel van de toegang tot de rechter. Het EHRM zegt dat indien rechtshulp een noodzakelijke voorwaarde is om een effectieve toegang tot de rechter te realiseren, de lidstaat het recht op kosteloze rechtshulp in civiele procedures dient te garanderen, al dan niet met wetgeving. Dit met name in de gevallen waarin de rechtsbijstand van een advocaat bij wet verplicht is gesteld of de noodzaak van rechtsbijstand voortvloeit uit de complexiteit van de procedure en wanneer de rechtzoekende de kosten van de rechtshulp niet kan betalen. 107 Hiernaast is iets soortgelijks bepaald in het arrest Boner tegen het Verenigd Koninkrijk. Het betrof hier een complexe zaak en een hoge straf (rond de 5-8 jaar gevangenisstraf). Betrokkene kreeg door de complexiteit en de hoge belangen die met deze zaak gemoeid waren, gratis rechtsbijstand in hoger beroep Kamerstukken II 2013/14, , nr EHRM 8 januari 1993, 19369/92 (G.S. Austria) & EHRM 14 maart 2000, 37371/97 (Nicholas vs. Cyprus). 102 EHRM 7 mei 2002, 46311/99 (McVicar vs. The United Kingdom). 103 EHRM 12 september 2003, 45681/99 (Gutfreund vs. France) 104 EHRM 4 januari 2008, 40766/06 en 40831/06 (Barsom and Varli vs. Sweden). 105 EHRM 17 december 2002, 35373/97 (A vs. The United Kingdom). 106 EHRM 9 oktober 1979, 6289/73 (Airey vs. Ireland). 107 EHRM 9 oktober 1979, 6289/73 R.O. 26 (Airey vs. Ireland). 108 EHRM 28 oktober 1994, 18711/91 (Boner vs. The United Kingdom). 19

20 Niet toegestane beperkingen zijn het hanteren van excessieve formaliteiten 109 die geen legitiem doel dienen. 110 Hiernaast mag de regeling van de toegang tot de rechter niet onnodig ingewikkeld en onoverzichtelijk zijn. 111 Tot slot valt ook te denken aan financiële drempels, zoals het heffen van extreem hoge griffierechten. Dit was het geval in de zaak Kreuz vs. Poland. 112 Kreuz kon de hoge griffierechten in hoger beroep niet financieren waardoor hij een klacht bij het EHRM indiende. Het EHRM bepaalt dat griffierechten niet onverenigbaar zijn met het verdrag, zolang het daardoor gegarandeerde recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast. De hoogte van het griffierecht was gelijk aan het gemiddelde jaarsalaris van iemand in Polen. Om die reden heeft het EHRM bepaalt dat het recht op toegang tot de rechter in deze zaak wel is beperkt. Het heffen van een eigen bijdrage, griffierechten en proceskostenveroordeling is gerechtvaardigd, mits deze aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zo mogen zij niet de kern van het recht aantasten, de beperkingen moeten een gerechtvaardigd doel dienen, terwijl er een redelijke verhouding tussen het middel en het doel wordt nagestreefd. Bezuinigingen op zichzelf vormen geen legitiem doel. Het betaalbaar houden van rechtshulp is wel een zeer relevant element bij het functioneren van het rechtsstelsel, maar de kosten dienen wel proportioneel te zijn. Of aan deze voorwaarden is voldaan, staat ter beoordeling van de (nationale en internationale) rechter. In de zaak Artico is bepaald dat indien de rechtzoekende gefinancierde rechtsbijstand toegewezen krijgt, deze ook voldoende effectief moet zijn. 113 In de zaak Goddi is bepaald dat indien de rechtsbijstand onvoldoende effectief is, de Staat actie moet nemen om de rechtsbijstandverlener te verplichten zijn best te doen of voor een andere rechtshulpverlener te zorgen. 114 In Van Ulden tegen Nederland is bepaald dat het niet onredelijk is dat de Staat met een aanvraag voor vervanging van de rechtsbijstandverlener restrictief omgaat als er reeds handelingen in die zaak zijn verricht. 115 Uit artikel 6 vloeit geen automatisch recht op gesubsidieerde rechtsbijstand in civiele procedures voort. Het antwoord op de vraag of het recht op effectieve toegang tot de rechter noodzaakt tot toevoeging van een gesubsidieerde advocaat, hangt af van de omstandigheden van het geval. 116 Aan de ene kant mag de lidstaat volgens het EHRM het recht op rechtsbijstand niet beperken, maar aan de andere kant is de lidstaat volgens het EHRM niet verplicht om in alle civiele procedures in kosteloze rechtsbijstand te voorzien. Per geval dient beoordeeld te worden of de rechtzoekende in staat is zijn zaak zelf op effectieve wijze te kunnen behandelen, dan wel procesvertegenwoordiging noodzakelijk of verplicht is. Beslissende factoren waar het EHRM naar kijkt zijn de belangen die op het spel staan, de complexiteit van de procedures, ingewikkelde juridische en feitelijke kwesties en de situatie van de aanvrager zelf. Vereenvoudiging van regelgeving, eenvoudige procedures of de beschikbaarheid van adequate alternatieven kunnen ertoe bijdragen dat een rechtzoekende eerder in staat geoordeeld wordt te kunnen procederen zonder rechtsbijstand en dat tegelijkertijd toch de toegang tot de rechter voldoende gewaarborgd wordt. In strafrechtelijke procedures hebben de lidstaten minder vrijheid om het systeem in te richten. Het EHRM acht gesubsidieerde rechtsbijstand noodzakelijk wanneer een verdachte wordt geconfronteerd met mogelijke detentie of al gedetineerd is. 117 Doorslaggevende factoren zijn hierbij 109 EHRM 28 juni 2005, 74328/01 (Zednik vs. Tsjechie). 110 EHRM 11 januari 2001, 38460/97 (Platakou vs. Greece). 111 EHRM 16 december 1992, 12964/87 (De Geouffre de la Pradelle vs. France). 112 EHRM 19 juni 2001, 28249/95 (Kreuz vs. Poland). 113 EHRM 13 mei 1980, 6694/74 (Artico vs. Italy). 114 EHRM 9 april 1984, 8966/80 (Goddi vs. Italy). 115 EHRM 21 mei 1997, 24588/94 (Van Ulden vs. The Netherlands). 116 Kamerstukken II 2013/14, , nr EHRM 19 maart 2008, 36391/02 (Salduz vs. Turkey). 20