Lange Vijverberg 4-5 Postbus EA s-gravenhage Telefoon Telefax Website

Transcriptie

1

2 De serie Verkenningen omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de wrr tot stand zijn gekomen en naar zijn oordeel van zodanige kwaliteit en betekenis zijn, dat publicatie gewenst is. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Lange Vijverberg 4-5 Postbus EA s-gravenhage Telefoon Telefax Website

3 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID Maatschappelijke dienstverlening een onderzoek naar vijf sectoren H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers (red.) Amsterdam University Press, Amsterdam 2004

4 Omslagafbeelding: Gerhard van Roon/Hollandse Hoogte isbn

5 woord vooraf woord vooraf De maatschappelijke dienstverlening kent een lange en boeiende geschiedenis. De wortels van veel sectoren liggen in de betrokkenheid van lokale bestuurders en particulier initiatief. Via een lang proces van emancipatie en verstatelijking bevinden de stelsels van maatschappelijke dienstverlening zich nu in een voor velen onbevredigende bestuurlijke omgeving. Er is zorg over de kwaliteit, de beschikbaarheid van diensten en de bureaucratisering van de instellingen. Het lijkt alsof bestuurlijke aangelegenheden de mensen die er werken allengs naar de achtergrond hebben verdrongen. In deze verkenning, die verschijnt bij het wrr-rapport Bewijzen van goede dienstverlening, wordt duidelijk dat veel van die zorgen kunnen worden verklaard uit de ingewikkelde en vaak halfslachtige verbindingen die in de afgelopen decennia zijn ontstaan tussen degenen die de maatschappelijke dienstverlening besturen, degenen die de diensten daadwerkelijk verlenen en degenen die ze ontvangen. Die situatie heeft er, in algemene zin gesproken, toe geleid dat de maatschappelijke dienstverlening van iedereen en van niemand is. Maatschappelijke organisaties, burgers en professionals geven er samen met bestuurders en overheden vorm aan zonder dat een ervan de uiteindelijke zeggenschap bezit. Die samenwerking is al even ingewikkeld als onvermijdelijk, omdat al die partijen elkaar nodig hebben. 3 In het wrr-rapport Bewijzen van goede dienstverlening, dat in november 2004 aan de regering is aangeboden, is bovengenoemde problematiek voor vijf sectoren aan de orde gekomen: welzijn, volkshuisvesting, gezondheidszorg, arbeidsvoorziening en onderwijs. Voor dit rapport is gebruikgemaakt van vijf empirische studies die op verzoek van de wrr zijn verricht naar de recente geschiedenis van de sectoren. Wij zijn de auteurs daarvoor uitermate dankbaar. Vanwege de grote wetenschappelijke kwaliteit van de studies en de maatschappelijke en beleidsmatige relevantie ervan, maakt de wrr deze graag beschikbaar voor een breed publiek van geïnteresseerden. Naast de studies die in deze Verkenning zijn opgenomen, wijzen wij ook graag op drie andere publicaties in het kader van dit project, die via de website van de wrr beschikbaar zijn. Deze studies zijn niet sectoraal georiënteerd, maar behandelen een boven- en intersectorale thematiek: Ph. Eijlander en R. Lauwerier (2004) Regulering van het bestuur van de maatschappelijke dienstverlening. Eenheid in verscheidenheid? C. van Montfort (2004) Ruimte voor goed bestuur. Tussen prestatie, proces en principe E.K. Schrijvers (2004) Lessen uit corporate governance en maatschappelijk verantwoord ondernemen Ook deze auteurs is de raad zeer erkentelijk voor de analyses en de inzichten die zij in hun studies presenteren. Prof. dr. W.B.H.J. van de Donk Voorzitter wrr

6 4 maatschappelijke dienstverlening

7 inhoudsopgave inhoudsopgave Woord vooraf 3 1 Inleiding H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers 1.1 Maatschappelijke dienstverlening ter discussie 1.2 Vraagstelling en analysekader 1.3 Demarcatie en interne differentiatie van de vijf sectoren 1.4 De studies Welzijn N. de Boer en J.W. Duyvendak 2.1 Een verweesde sector 2.2 Schets van het welzijnswerk De voorgeschiedenis van het welzijnswerk Opkomst van het welzijnsbeleid De Welzijnswet Kinderopvang: een andere voorgeschiedenis Het sociaal-cultureel werk anno Kinderopvang anno De logica s van de welzijnssector Institutionele logica Provisielogica Vraaglogica 2.4 Analyse 2.5 Advies Politiek-normatieve projecten Dienstverlening Volkshuisvesting T. Brandsen en J.K. Helderman 3.1 Inleiding Discussies van alle tijden Verandering en duurzaamheid Opbouw van dit hoofdstuk 3.2 De provisielogica van wonen Kenmerken van de woning De woning als gebruiksgoed Externe effecten Stand van zaken Instituties in de volkshuisvesting 3.3 De institutionele logica s van de volkshuisvesting De organisatie van belangen in de volkshuisvesting Ontwikkelingen in de huursector Het non-profitregime van woningcorporaties

8 maatschappelijke dienstverlening Ontwikkelingen in de koopsector De conjunctuur van volkshuisvestingsbeleid Conclusies 3.4 De vraaglogica van de volkshuisvesting Het karakter van de vraag Woningmarkt en verdeling Exit en voice 3.5 Het vermogen (tot) beschikken, bestemmen en besturen De beschikking over het vermogen De bestemming van het maatschappelijk gebonden vermogen Het besturend vermogen van woningcorporaties 3.6 Conclusie en samenvatting Gezondheidszorg T.E.D. van der Grinten en P. Vos 4.1 Probleem- en vraagstelling; domeinafbakening Het specifieke van de gezondheidszorg Publieke belangen in de gezondheidszorg Problemen en vragen Het object van studie: de gezondheidszorg Leeswijzer 4.2 Plaatsbepaling en kenmerken van de zorgsector Zorg en zorgverleners Vraag en vragers Institutionele kenmerken Voorlopige conclusies 4.3 De ontwikkeling van het governance-systeem in de gezondheidszorg De periode : van wederopbouw tot structuurnota-hendriks De periode : van structuurnota-hendriks tot rapport-dekker De periode : van plan-simons tot testament van Paars-II : van paarse onvrede naar plan- Hoogervorst De komende jaren: mogelijke ontwikkelingen van het governance-systeem in de gezondheidszorg 4.4 Analyse: drie perspectieven op sturingsproblemen in de gezondheidszorg en hun oplossing Het zorgperspectief Het perspectief van de vrager Het institutionele perspectief 4.5 Good governance: vragen, antwoorden en suggesties Good governance in de gezondheidszorg

9 inhoudsopgave Antwoorden op de specifieke vragen Nieuwe checks and balances Arbeidsvoorziening M. van der Meer en J. Visser 5.1 Inleiding 5.2 De vraag naar arbeidsvoorziening 5.3 Bestuur, organisatie en financiering van de arbeidsvoorziening Bestuur en organisatie Financiering: van enkelvoudige budgettoewijzing naar het concurrentiemodel 5.4 De provisielogica Aard en kwaliteit van de dienstverlening: de graduele verfijning van het instrumentarium De professionele standaard van de arbeidsvoorziening Slotbeschouwing 5.5 Conclusies: drie besturingsarrangementen in de arbeidsvoorziening Het begrip governance De drie logica s vergeleken Verhouding tussen verticale en horizontale sturing Prognose Onderwijs F. de Vijlder 6.1 Probleemstellingen en typering Inleiding Probleemstelling De betekenis van de drie logica s in het onderwijs Opbouw van het betoog 6.2 Schets van het primair onderwijs Inleiding Opkomst en ontwikkeling tot en met de jaren zestig De jaren zeventig De jaren tachtig tot heden 6.3 Schets van het beroepsonderwijs (en de volwasseneneducatie) Inleiding Tot de vroege jaren tachtig Van de jaren tachtig tot de invoering van de Wet educatie en beroepsonderwijs Sinds de invoering van de WEB 6.4 Analytisch intermezzo: de verbindende patronen tussen primair onderwijs en beroepsonderwijs 6.5 De logica s van het onderwijs Provisielogica Vraaglogica

10 maatschappelijke dienstverlening Institutionele logica Een spannende relatie tussen de logica s 6.6 Advies Literatuur Over de auteurs

11 inleiding 1 inleiding H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers 1.1 maatschappelijke dienstverlening ter discussie De maatschappelijke dienstverlening is zowel nationaal als internationaal veelvuldig onderwerp van politiek en wetenschappelijk debat. Welzijn, volkshuisvesting, gezondheidszorg, arbeidsvoorziening en onderwijs zijn van cruciaal belang voor de kwaliteit van het leven in een samenleving. Gegeven de uitdagingen waar de moderne verzorgingsstaat voor staat, zal het beroep op deze diensten en vooral ook het beroep op de kwaliteit ervan, in de toekomst alleen maar toenemen. De verschillende sectoren die zijn voortgekomen uit het particulier initiatief zijn de laatste decennia object geweest van veelvuldig overheidsingrijpen. Bezuinigingen, reorganisaties en grote bestuurlijke operaties hebben de relatie tussen overheden en dienstverlenende instellingen gedomineerd. Nieuwe toezichthouders zijn in het leven geroepen om een doelmatige besteding van financiële middelen te garanderen. Cliënten hebben plotseling een meer sturende rol toebedeeld gekregen en zijn aangemerkt als consument. De ingezette veranderingen hebben zich gericht op zowel de institutionele positie van de dienstverleningssectoren en de bestuurlijke vormgeving ervan als de uitvoering en de rol van professionals en cliënten. Of dit nu wel of niet heeft geleid tot verbeteringen van de kwaliteit, de doelmatigheid en de professionaliteit, de ingrepen zijn aan geen enkel aspect van de dienstverlening voorbijgegaan. 9 Opvallend genoeg wordt zowel het politieke als het wetenschappelijke debat over de knelpunten en de ingrepen in de maatschappelijke dienstverlening gedomineerd door vragen die als dichotomieën zijn geformuleerd. Institutioneel gezien is er een voortdurende worsteling over de kwestie of de sectoren nu moeten worden gerekend tot de staat of tot de markt. Met betrekking tot de instellingen (ziekenhuizen, corporaties, scholen) wordt de vraag gesteld of de verantwoordelijkheid voor de dienstverlening bij het management of bij de professionals moet worden gelegd. En met betrekking tot de cliënt woedt de discussie of in zijn behoefte door vraagsturing of door aanbodsturing moet worden voorzien. Deze dichotomieën doen geen recht aan de veelzijdigheid van de maatschappelijke dienstverlening. De institutionele positie van de sectoren, de besturing en uitvoering van de dienstverlening binnen instellingen en de rol die de cliënt daarin vervult, kennen een gemengd en relationeel karakter. Gemengd, omdat de dienstverlening zich afspeelt in een gedeelde publieke ruimte, waarin overheden, marktpartijen, vrijwilligers, geschoolde dienstverleners en private maatschappelijke organisaties zijn betrokken. En relationeel, omdat een dienst geen product is, maar altijd ontstaat in de interactie tussen een cliënt en een dienstverlener.

12 maatschappelijke dienstverlening Veel van de problemen waar de sectoren mee te kampen hebben, zijn dan ook niet te reduceren tot het falen van (een van) de betrokken partijen. Of het nu gaat om de trage doorstroming in de huursector, de moeizame begeleiding van langdurig werklozen naar een dienstverband, de overmaat van regels in het onderwijs: het is verleidelijk maar te simpel om één partij als de schuldige aan te wijzen. Willen oplossingen kans van slagen hebben, dan moeten zij aansluiten op het karakter van de dienstverlening en de aard van het bestel en betrekking hebben op burgers, professionals, managers en politici. 1.2 vraagstelling en analysekader 10 In het wrr-rapport Bewijzen van goede dienstverlening (2004) staat de vraag centraal hoe wij de problemen rond de kwaliteit, de doelmatigheid en de professionaliteit van de maatschappelijke dienstverlening vanuit dit gemengde karakter moeten begrijpen. Een belangrijke overeenkomst tussen de vijf sectoren is dat de knelpunten in de maatschappelijke dienstverlening verschillende betrokkenen voor problemen plaatsen. Burgers, bestuurders, politici en professionals missen greep op de dienstverlening en vinden hun verschillende eisen en verlangens vaak onvoldoende ingewilligd. Initiatieven tot meer vraaggericht werken komen niet soepel van de grond. Professionals voelen zich beknot in hun werkzaamheden. Het management stimuleert, maar disciplineert tegelijkertijd. De stem die de centrale overheid op het terrein van de maatschappelijke dienstverlening heeft, is hooguit een gedeelde zeggenschap. Een bepaalde spanning tussen deze actoren is onontkoombaar, gegeven hun verschillende posities. Uitgaande van het samengestelde karakter van de sectoren is ten behoeve van het onderhavige onderzoek een drieledige vraagstelling opgesteld waarin de volgende aspecten centraal staan: 1 de institutionele inrichting van de sectoren; 2 de ontwikkelingen die zich voordoen in de relaties tussen management en professionals; 3 de wijze waarop cliënten met hun vraag bij de maatschappelijke dienstverlening terechtkunnen. Om de vijf sectoren op basis van een empirische verkenning onderling te kunnen vergelijken, is een analysekader opgesteld waarin de verschillende rollen en invloeden van de diverse betrokkenen zijn verdisconteerd. Het analysekader gaat uit van een onderscheid in institutionele logica, provisielogica en vraaglogica. Dit onderscheid vertoont overeenkomsten met zowel een multiactorperspectief (uitgaande van verschillende betrokkenen) als een multilevelbenadering (op basis van verschillende niveaus), maar verschilt er ook van. De term logica gebruiken wij in navolging van Hemerijck en Helderman (1995), die het onderscheid tussen institutionele logica en provisielogica hebben opgesteld. Logica omvat zowel het handelen van groepen actoren (politici, bestuurders en professionals) als het niveau waarop zij werkzaam zijn (de staat, de instelling). Hoofdstuk 3 van het

13 inleiding rapport gaat uitvoerig in op de uitwerking van dit analysekader. Hierna volgt een korte recapitulatie. Onder de institutionele logica verstaan wij het bestuur en beheer van de maatschappelijke dienstverlening door middel van combinaties van verschillende coördinatiemechanismen en via interventie-instrumenten. Met coördinatiemechanismen worden markten, hiërarchieën, vrijwillige verbanden, gemeenschappen en netwerken bedoeld. Interventie-instrumenten kunnen worden omschreven als de financiële prikkels en wet- en regelgeving, alsmede de meer zachte sturingsmiddelen die overheden en andere regulerende instanties tot hun beschikking hebben om het gedrag van niet-statelijke actoren te sturen. Onder provisielogica verstaan wij de instellingen en professionals die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de dienstverlening zelf. Het gaat dan om actoren (artsen, leerkrachten, arbeidsconsulenten, managers, conciërges), fysieke omgevingen (scholen, ziekenhuizen, operatiekamers, arbeidsbureaus, buurthuizen) en meer abstracte organisatiemodellen. De studie richt zich enerzijds op professionals, instellingen en arbeidsorganisaties als cruciale dimensies van de provisielogica, anderzijds op de aard van de dienstverlening en de daaruit voortvloeiende relatie tussen professional en cliënt. 11 Omdat de oriëntatie op de cliënt in de maatschappelijke dienstverlening zowel door de overheid als door instelling en professional steeds meer centraal wordt gesteld, voegen wij aan de institutionele en provisielogica de vraaglogica toe. Daaronder verstaan wij het geheel van relaties tussen vragers en aanbieders in de maatschappelijke dienstverlening. Het gaat dan om de mate waarin cliënten in staat worden gesteld te participeren in het dienstverleningsproces, de mate van inspraak, de mate van keuzevrijheid en tot slot de mogelijkheid om via derden correctie af te dwingen bij structurele gebreken in de maatschappelijke dienstverlening. Uitgaande van dit analysekader, en met inachtneming van de drievoudige vraagstelling die leidend is voor het wrr-project, komen in de empirische sectorverkenningen de volgende thema s aan de orde: 1 een plaatsbepaling van de sector in termen van de drie logica s en in termen van de spanningen daartussen; 2 een analyse van de bestuurlijke arrangementen in de sector (welke methoden worden gebruikt om met die spanningen om te gaan en welke oplossingsstrategieën zijn in stelling gebracht en waarom?); 3 een beoordeling van de oplossingsstrategieën (welke knelpunten worden opgelost, welke blijven bestaan en wat zijn nieuwe knelpunten?); 4 een mogelijk advies voor verbeteringen. Op grond van deze vragen zijn verscheidene auteurs uitgenodigd een analyse te maken van de problematiek in de sector waarover zij in het bijzonder expertise beschikken. Deze studies zijn in deze Verkenning integraal opgenomen.

14 maatschappelijke dienstverlening 1.3 demarcatie en interne differentiatie van de vijf sectoren 12 Sectoren en subsectoren De maatschappelijke dienstverlening bestrijkt een uitgebreid terrein van diensten van verschillende aard, ondergebracht in sectoren met zeer verschillende voorgeschiedenissen. In deze Verkenning en in het wrr-rapport Bewijzen van goede dienstverlening richten wij ons op de sectoren welzijn, volkshuisvesting, gezondheidszorg, arbeidsvoorziening en onderwijs. Binnen deze sectoren wordt gekeken naar verschillende subsectoren. Deze zijn zo gekozen dat zij de verschillende gezichten van de sector illustreren. Zo wordt bij de welzijnssector ingezoomd op de ontwikkelingen in de kinderopvang en het opbouwwerk. De institutionele positie van deze twee welzijnsvoorzieningen is verschillend en het zijn juist die verschillen die bruikbaar en leerzaam zijn om meer zicht te krijgen op de condities die nodig zijn om goed te presteren als maatschappelijke dienstverlening. In het onderwijs staan het primair onderwijs en het beroepsonderwijs centraal, terwijl in de gezondheidszorg de hightech-zorg in het ziekenhuis wordt gecontrasteerd met de high touch-zorg in het verpleeghuis. In de volkshuisvesting gaat het over huur en koop, terwijl de (publieke) arbeidsvoorziening wordt verkend met referentie aan de commerciële takken van arbeidsbemiddeling. De mate waarin de verschillen tussen de subsectoren worden gecontrasteerd verschilt per studie. Grensproblemen Een strikte inhoudelijke, overkoepelende en gemeenschappelijke bepaling van de maatschappelijke dienstverlening doet de variëteit en het soms arbitraire verloop van hun ontstaansgeschiedenissen tekort. Daarom hebben wij gekozen voor een pragmatische afbakening. Deze is, in navolging van Mayntz en Scharpf (1995), ingegeven door de mate van staatsnabijheid als het kenmerkende onderscheidende element van de sectoren welzijn, volkshuisvesting, arbeidsvoorziening, gezondheidszorg en onderwijs. Daaronder verstaan wij een aanduiding van een set van maatschappelijke functies die niet tot het kerndomein van de moderne staat worden gerekend, maar waarvoor de staat in de loop der decennia desalniettemin een zekere verantwoordelijkheid op zich heeft genomen. Deze verantwoordelijkheid strekt verder dan de bemoeienis die de moderne staat heeft met economische sectoren of met sectoromspannende verantwoordelijkheden (milieu, infrastructuur), maar is minder nabij dan de verantwoordelijkheden voor diensten op het gebied van interne en externe veiligheid (politie, leger) (Mayntz en Scharpf 1995: 13-14). 1.4 de studies Ondanks de aanzienlijke verschillen kunnen de sectoren worden vergeleken door te kijken naar de positie die cliënten innemen, de aard van de dienstverlening, de mate van professionalisering van de dienstverleners, de instellingen, de institutionele geschiedenis en de bestuurlijke vormgeving. Het accent in de

15 inleiding studies ligt op de laatste component: de institutionele, bestuurlijke of beleidsmatige inrichting van de sector. Die vormt veelal het vertrekpunt voor verdere verkenning van de vormgeving van de sector, de rol van de overheid, processen van centralisatie, decentralisatie en recentralisatie en de financiering. Alle auteurs hebben in hun onderzoek hetzelfde analysekader en dezelfde vraagstelling gehanteerd. Desalniettemin leggen zij in hun onderzoeksverslag de nadruk op verschillende problemen, al naar gelang wat in de specifieke sector de meest zwaarwegende kwesties zijn. De korte introducties hierna geven deze accentueringen aan. Welzijn De Boer en Duyvendak schetsen de historische ontwikkelingsgang van de welzijnssector in drie fasen: de zeer diverse voorgeschiedenis van het welzijnswerk, het megalomane welzijnsproject van de jaren zestig en zeventig en de decentralisatie vanaf het midden van de jaren tachtig. De institutionele problematiek in de huidige situatie wordt voor de eerste subsector, het sociaal-cultureel werk, vooral geanalyseerd aan de hand van een bespreking van het (lange) invoeringstraject van de Welzijnswet en de instelling van marktwerking (publiek opdrachtgeverschap, private uitvoering). Deze zware institutionele ingreep heeft niet alle problemen opgelost waar het sociaal-cultureel werk mee te kampen heeft. Integendeel, er bieden zich nieuwe kwesties aan. De provisielogica in de sector lijkt vooral te lijden onder een zwak ontwikkelde professionele cultuur. Ook bij de ontwikkeling van vraaggericht werken vallen vraagtekens te plaatsen: cliëntenparticipatie heeft bijvoorbeeld, anders dan in de zorg, nooit een wettelijke status gekregen. 13 De tweede subsector, de kinderopvang, heeft zich lange tijd parallel ontwikkeld aan die van het sociaal-cultureel werk. Met de voorbereiding van de Wet basisvoorziening kinderopvang vindt echter een ingrijpende scheiding plaats die de kinderopvang loskoppelt van het sociaal-cultureel werk. De terugtreding van de overheid op dit welzijnsgebied heeft voordelen, zoals een versterking van het reactievermogen van de instellingen voor maatschappelijke problemen in een meer vraaggerichte situatie. Anderzijds gaat een lucratieve koppeling tussen kinderopvang en sociaal-cultureel werk nu verloren. De studie eindigt met een advies waarin een onderscheid wordt aangebracht tussen de politiek-normatieve projecten en de dienstverlenende activiteiten in het welzijnswerk. Volkshuisvesting In deze studie concentreren Brandsen en Helderman zich op de bruteringsoperatie van 1995, waarbij de financiële sturing door de overheid grotendeels is opgeheven ten gunste van een grotere bestuurlijke vrijheid voor de woningbouwcorporaties. Het stelsel waarin sociale huurwoningen in handen zijn van privaatrechtelijke corporaties is volgens de auteurs redelijk robuust. Van de rela-

16 maatschappelijke dienstverlening tief grote huursector in Nederland (ten opzichte van het eigenwoningbezit) gaat een stabiliserende werking uit. Toch is er ook kritiek op het stelsel van na De toetsing van de sociale doelstellingen is lastig. De doorstroming stagneert, woningtekorten nemen gaandeweg toe en de sociale woningbouw en stedelijke vernieuwing raken op een dieptepunt. De investeringen van corporaties lijken achter te blijven, zodat een discussie over het aanwenden van het eigen vermogen van de corporaties voortdurend op de achtergrond speelt. Tegelijkertijd zijn er veel innovatieve praktijken in de sector waar te nemen. Wonen wordt steeds meer gedefinieerd vanuit een levensstijl of behoefte, in plaats van uit het fysieke object, waardoor er een verruiming van de dienst optreedt (zoals een koppeling tussen wonen en zorg). Daarnaast blijken er verschillende vormen van gemengde eigendom mogelijk te zijn, constructies die vooral aantrekkelijk zijn voor koopstarters en oudere eigenaren-bewoners. Als zodanig is er een grensvervaging te signaleren, waardoor er ruimte ontstaat voor experimenten met huren en kopen. 14 Gezondheidszorg De besturing van de gezondheidszorg wordt door Van der Grinten en Vos beschreven in vier perioden. De eerste loopt van de naoorlogse wederopbouw tot de structuurnota-hendriks (1974); de tweede periode reikt tot het rapport- Dekker (1987); de derde periode bestrijkt het tijdvak dat loopt van plan-simons tot de nota Vraag aan bod ( ); en de vierde periode duurt tot het plan- Hoogervorst (2004). De zorgsector ziet zich voor twee taken gesteld: publieke belangen dienen en individuele preferenties honoreren. De auteurs signaleren een oplopende spanning tussen deze twee taken. Zij onderzoeken deze spanning voor de verschillende deelmarkten die in de zorg op grond van het soort interventie (preventie, verpleging, verzorging) zijn te typeren. De vraag is of de sturingsmechanismen in de zorgsector sturing van het aanbod en sturing door de vraag adequaat in één systeem zijn te verenigen. Het huidige besturingssysteem van de zorgsector dreigt te bezwijken onder een drievoudige last: de interne complexiteit, het alsmaar toenemende politieke en maatschappelijke belang en het afnemende sturingsvermogen van de overheid. Naar de mening van de auteurs moet de sturingsproblematiek vanuit drie perspectieven (analoog aan de drie logica s) begrepen worden: het perspectief van de zorg, van de cliënt en van de institutionele inbedding. Vanuit ieder perspectief formuleren zij oplossingsrichtingen en stellen de aannames en voorwaarden daarvoor vast. Arbeidsvoorziening Van der Meer en Visser onderscheiden voor de arbeidsvoorziening verschillende bestuurlijke modellen, die elkaar sinds het centralistische model van het staatsmonopolie na de Tweede Wereldoorlog zijn opgevolgd: de territoriale decentralisatie van de arbeidsvoorziening in 1990, de recentralisatie van de arbeidsvoorziening in 1996 en de afschaffing ervan in 2001, waarna met de suwi-operatie en de Wet werk en bijstand een volledige decentralisatie en

17 inleiding marktwerking van een geïntegreerd arbeidsmarkt- en socialezekerheidsbeleid tot stand zijn gekomen. Arbeidsvoorziening is een afgeleide van de arbeidsmarkt, of liever gezegd van de onvolkomenheid van deze markt. Waar vraag en arbeid elkaar niet (moeiteloos) treffen en (langdurige) werkloosheid ontstaat, bestaat een taak voor de arbeidsvoorziening. Deze omvat voorlichting, bemiddeling, actieve begeleiding, onderwijs en scholing, en soms ook werkverschaffing en gesubsidieerde arbeid. De huidige situatie kent verscheidene problemen. Het is onvoldoende bekend waarom sommige groepen, ook in een krappe arbeidsmarkt en ondanks een veelheid van maatregelen, toch langdurig werkloos blijven. De informatie over de condities van een succesvolle bemiddeling van personen uit achterstandsgroepen naar werk schiet tekort. Men weet niet wat wel werkt en wat niet. Ook de zogenoemde ketenafspraken werken onvoldoende. Er is noch een verticale noch een horizontale actor die de anderen aan de afspraakverplichtingen kan houden. Om die reden pleiten Van der Meer en Visser voor een stevigere rol voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat centraal doelstellingen zou moeten vaststellen en daar partijen dwingend op af zou moeten rekenen. Dat zal waarschijnlijk alleen lukken als de partijen bij de doelstellingsformulering worden betrokken en als bij die partijen ook de voornaamste verantwoordelijkheid voor de formulering en constante herziening wordt gelegd. Over de uitkomsten legt de minister parlementaire verantwoording af. 15 Onderwijs De Vijlder beschrijft de ontwikkelingsgang van het primair onderwijs en het beroepsonderwijs vanaf de vorming van de nationale eenheidsstaat in de negentiende eeuw, via de bloeiperiode van de naoorlogse verzorgingsstaat en de periode na de jaren tachtig tot nu toe. Vanaf de totstandkoming van het nationaal onderwijssysteem is er steeds sprake geweest van welomschreven opvattingen over hoe het onderwijs moet worden verzorgd, door wie en welke onderwerpen daarin moeten worden behandeld. Leren vindt louter plaats in aangewezen instituties als scholen, colleges, universiteiten en gymnasia. De overdracht van kennis en vaardigheden vindt formeel plaats via een individuele docent, leraar of onderwijzer die professionele autonomie kent. De vrijheid van onderwijs is vooral een politieke vrijheid, die in de praktijk nauwelijks leidt tot wezenlijke variatie in de manier waarop het onderwijs wordt verzorgd. Het regelgevingsbouwwerk van het onderwijs is zich in de verzorgingsstaat steeds centraler rondom de nationale staat gaan ontwikkelen. Met het groeien van de complexiteit van de samenleving is de regelgeving steeds ingewikkelder geworden. De auteur werpt de vraag op of deze strategie in de huidige complexe samenleving nog wel werkbaar en effectief is. Hij pleit ervoor dat scholen en instellingen vooral een eigen koers kiezen en zelf serieus aan de slag gaan met het herontwerp van de dienstverlening aan hun omgeving, voorzover zij daarmee nog niet begonnen zijn. Dat betekent dat scholen en instellingen hun legitimiteit van handelen niet langer kunnen ontlenen aan een formeel van de staat opgedra-

18 maatschappelijke dienstverlening gen taak. Zij zullen deze moeten ontlenen aan de mate waarin zij erin slagen hun handelen af te stemmen op de vereisten in hun directe omgeving. 16

19 welzijn 2 welzijn N. de Boer en J.W. Duyvendak 2.1 een verweesde sector Er is met de welzijnssector iets raars aan de hand. Aan de ene kant: over het nut van het uitvoerende werk bestaat nauwelijks twijfel. Natuurlijk zijn er altijd zwartkijkers die voorbeelden noemen als macramécursussen voor Iraanse lesbiennes, maar wie het werk enigszins kent weet dat zulke activiteiten niet bestaan. De politie is doorgaans zeer content over de samenwerking met opbouwwerkers en zodra de zero tolerance faalt, roept ze het hardst om meer inspanningen van het jongerenwerk bij het begeleiden van de draaideurcrimineeltjes (De Boer 2004). Bij de sociale diensten weten ze inmiddels heel goed dat sociale activering van fase 4-cliënten zonder het welzijnswerk niet gaat. Zorginstellingen beseffen terdege dat ze de buurt- en clubhuizen hard nodig hebben bij hun pogingen tot vermaatschappelijking (rvz 2003a; vws 2004). Geen lokale overheid haalt het in haar hoofd het welzijnswerk in zijn geheel of grotendeels af te schaffen. De gebruikers van de voorzieningen lijken doorgaans tevreden over wat ze kunnen halen in buurthuis, crèche of peuterspeelzaal of bij hun maatschappelijk werker of opbouwwerker. Kortom: welzijnswerk wordt naar het zich laat aanzien hoog gewaardeerd Aan de andere kant blijft het beroep welzijnswerker in de media en de publieke opinie laag gewaardeerd en wordt de sector nog steeds geassocieerd met geitenwollen sokken, een naar binnengerichte oriëntatie en ondoelmatigheid. Veel (niet alle) welzijnsinstellingen hebben grote moeite om aan personeel te komen: zelfs afgestudeerden van toegesneden hbo-opleidingen proberen buiten de sector aan het werk te komen. Bij bezuinigingsronden komt uit de welzijnsorganisaties een bescheiden protest, dat echter in de publieke opinie nauwelijks wordt gedeeld. De tijd dat buurthuizen werden bezet als sluiting dreigde, ligt ver achter ons. Kennelijk hebben de instellingen een gering draagvlak onder de bevolking: zij zijn niet van de gebruikers. Zij kunnen klaarblijkelijk geen helderheid bieden over hun maatschappelijke meerwaarde. Bij de herstructurering van stadswijken (mede geïnitieerd op sociale gronden) schittert de sociale sector door afwezigheid. De organisaties in de fysieke hoek (corporaties, projectontwikkelaars, grondbedrijf) denken kennelijk het sociale er wel even bij te kunnen doen. Er is daarbij meer aan de hand dan alleen een slecht imago, dat bijvoorbeeld door een uitgekiende pr-strategie zou kunnen worden gecorrigeerd. Dat blijkt als we iets meer inzoomen. Recentelijk kwamen er enkele welzijnsinstellingen in grote financiële problemen. Bij de Stichting Opmaat in Emmen (juli 2002), de Stichting Welzijn Amersfoort (einde 2002) en Ondernemend Welzijn Den Haag (augustus 2003) kon dat nog worden toegeschreven aan respectievelijk mismanagement, te hoge uitgaven en een slechte bedrijfsvoering. Bij de Amsterdamse

20 maatschappelijke dienstverlening Stichting Welzijn Zeeburg en de stedelijk opererende welzijnsonderneming Alcides (die begin april 2004 failliet ging) bleek echter dat er meer aan de hand was. Het lijkt erop dat een verantwoord financieel beleid voor welzijnsinstellingen nauwelijks tot de mogelijkheden behoort. De kostprijs wordt te laag berekend, de overhead is onverantwoord klein, reserves opbouwen gaat niet. In zo n situatie hoeft er maar íets te gebeuren (zoals in dit geval de ontvlechting van de kinderopvang uit de welzijnsinstellingen in het kader van de naderende Wet basisvoorziening kinderopvang) en her en der vallen de stichtingen in financiële zin om. De bedrijfseconomische positie van de meeste welzijnsinstellingen is zorgelijk. 18 Achter de schermen van de welzijnssector en de financiers zo zal in dit hoofdstuk blijken gaat er van alles mis. De professionaliteit van het uitvoerende welzijnswerk is omstreden, niet alleen de realiteit maar zelfs de wenselijkheid ervan. De rijksoverheid laat de aansturing sinds ruim vijftien jaar over aan de gemeenten, die daar echter weinig raad mee weten. Zij zien zichzelf als opdrachtgever, maar weten niet wat voor opdracht zij moeten geven en hoe ze erop kunnen toezien dat die opdracht ook wordt uitgevoerd. Zij willen graag heuse marktverhoudingen en concurrentie creëren, maar zien lokale netwerken uit elkaar vallen en welzijnsinstellingen in hun voegen kraken zodra ze in het kader van een aanbestedingsprocedure de dienstverlening aan anderen gunnen. De doelen die zowel instellingen als lokale overheden stellen zijn maximalistisch (participatie, welbevinden, ontmoeting, sociale cohesie), maar worden niet duidelijk geoperationaliseerd en staan vaak in een wanverhouding tot wat de uitvoerende werkers werkelijk vermogen. Van wie is het welzijnswerk eigenlijk? De hiervoor zwart-wit geschetste situatie is ernstig. Er wordt heel wat geschamperd op de sector en daar is op het eerste gezicht ook alle aanleiding toe. Het gevaar dreigt echter dat daarmee het welzijnswerk in het verdomhoekje blijft en er veel sociaal kapitaal verloren gaat, zoals nauwe banden tussen burgers en professionals en de kennis die daarin circuleert. Dat is evident als in het kader van openbare aanbesteding het welzijnswerk wordt gegund aan instellingen van buiten de aanbestedende gemeente. De door de oude instelling opgebouwde relatienetwerken gaan daarmee immers verloren, de nieuwe instelling zal ze weer moeten opbouwen. Maar naast die kapitaalvernietiging vinden ook desinvesteringen plaats. Nog te vaak komt het voor dat het welzijnswerk pas wordt ingeschakeld als er problemen ontstaan, bijvoorbeeld bij herstructurering van oude stadswijken. De kennis en netwerken van het welzijnswerk zouden veel beter kunnen worden benut. De geschiedenis drukt zwaar op het slechte imago van het welzijnswerk. In de jaren zestig en zeventig zoals we verderop zullen zien is het uitvoerende werk van hogerhand opgezadeld met megalomane doelen: een democratische samenleving, sociale rechtvaardigheid, vrijheid en ontplooiing, kortom: welzijn zou door het welzijnswerk binnen handbereik worden gebracht. Veel professionals