WHO S IN CHARGE? REGULATORY CAPTURE IN DE GRONDROERDERSREGELING (WION)

Transcriptie

1 WHO S IN CHARGE? REGULATORY CAPTURE IN DE GRONDROERDERSREGELING (WION) Marnix Groot Koerkamp (254975) RSM Erasmus University, The Netherlands Augustus 2008 ABSTRACT This study is about the Economic Theory of Regulation, a theory also known as capture. Capture is defined as market parties influencing the regulatory process with the aim of obtaining regulations which act in their favour. The present study has a dual goal. Firstly, it contributes to the overall theories concerning regulatory capture. Secondly, it offers a systematic analysis of a case of capture as recently occurred with the enactment of a Dutch law pertaining to regulation of the information process for preventing damage to underground cable and pipelines systems. On the basis of this desk research, it will be posited that capture not only occurs on the level of regulatory authorities, but that independent institutes which advise these regulatory authorities must also be alert to capture by powerful corporate interests. Supervised by: Dr. O. Marsili - Assistant Professor RSM Entrepreneurship & New Business Venturing, Erasmus University Dr. B. Wempe Lecturer RSM Business-Society Mangement, Erasmus University

2 Entrepreneurship & New Business Venturing Page 2 of 139

3 In a world without foxes, a farmer will not guard the henhouse. And because deep capture occurs situationally outside of view by, and with the induced consent of, the captured any loss of eggs will either go unnoticed or will be perceived as natural and just. Jon Hanson & David Yosifon Entrepreneurship & New Business Venturing Page 3 of 139

4 Entrepreneurship & New Business Venturing Page 4 of 139

5 Relevantie Waarom moeten parlementsleden deze thesis lezen? Dit onderzoek is van belang voor de parlementsleden van de Eerste en Tweede kamer der Staten-Generaal omdat het laat zien hoe eenvoudig zij zich hebben laten manipuleren bij de behandeling van het wetsvoorstel van de Grondroerdersregeling (WION). In dit onderzoek wordt aangetoond dat alle cijfers die door de minister van Economische Zaken aan het parlement zijn verstrekt als argument om tot wetgeving over te gaan, zijn gebaseerd op valselijke onderbouwingen en boekhoudkundige fraude. Waarom moeten overheidsfunctionarissen deze thesis lezen? In dit onderzoek wordt voor het eerst in Nederland aangetoond hoe eenvoudig het voor externe adviseurs in de rechtsstaat Nederland is om via de wetgevende macht met vervalste motieven een bepaalde sector in de economie te knevelen en de nationalisatie van een private dienst te regelen. De gebruikte techniek is gebaseerd op vervalsen en frauderen van rapporten op grond waarvan het parlement tot wetgeving overgaat. Als het wordt ontdekt dan zal het parlement de verantwoordelijke minister naar huis sturen. Dat is terecht omdat zij verantwoordelijk is voor haar falende ambtenarenapparaat dat voor de inhoudelijke aspecten van de wet leentjebuur heeft gespeeld bij externe adviseurs, zonder over de deskundigheid te beschikken om de inhoud van de uitgebrachte adviezen te kunnen beoordelen, met als gevolg dat externe adviseurs gaan bepalen wat er in Nederland gebeurt. Waarom moeten onderzoeksbureaus deze thesis lezen? Dit onderzoek toont aan dat gerenommeerde instituten als het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) en EIM als adviseurs van de overheid bereid zijn hun rapportages te manipuleren, te vervalsen en te frauderen en belangrijke informatie voor hun opdrachtgevers achter te houden. Omdat ook de Nederlandse overheid honderden miljoenen EUR per jaar aan dergelijke adviezen uitgeeft, tast het resultaat van dit onderzoek de geloofwaardigheid van deze organisaties aan en daarmee de bestuurskracht van de Nederlandse Staat. Dit toont aan hoe noodzakelijk het is dat de adviesbureaus waarvan de Staat gebruik maakt, zich moeten onderwerpen aan kwaliteitssystemen en openbare tuchtraden zoals aanwezig in de accountancy, de advocatuur, de geneeskunde en de auditors in de automatisering. Wat is de relevantie van dit onderzoek voor Entrepreneurship & New Business Venturing? Entrepreneurship & New Business Venturing vormt de theoretische basis om complexe besluitvormingsprocessen te kunnen doorgronden en verschaft met name de sensoren voor onjuiste informatie in een rapportencultuur. De entrepreneur maakt veel gebruik van informatie van derden. Gezien de beperkte organisatie van de entrepreneur moet hij alert zijn op de relevantie, vervalsing en fraude in onze door rapporten gestuurde maatschappij. Entrepreneurship & New Business Venturing Page 5 of 139

6 Entrepreneurship & New Business Venturing Page 6 of 139

7 Management samenvatting 1. Inleiding In Nederland liggen alle kabels en leidingen ondergronds. Als je tekeningen nodig hebt om te weten waar deze kabels en leidingen liggen, dan kun je die bij een centraal loket aanvragen en worden ze voor het opgegeven gebied binnen drie dagen toegezonden. Inmiddels kan dat ook via internet. Deze dienstverlening wordt aangeduid als het systeem KLIC. Dit uitwisselingssysteem is een voorbeeld van zelfregulering die de sector in 1987 heeft ingevoerd zonder bemoeienis van de overheid. In 2004 heeft de regering besloten dat de zelfregulering was mislukt en dat daarom wetgeving noodzakelijk was. Na een beleidsnotitie van de minister van EZ is de Grondroerdersregeling (WION) bij de Tweede Kamer der Staten- Generaal ingediend en op 1 juli 2008 ingevoerd. De wet zal per 1 januari 2010 volledig in werking zijn getreden. 2. Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is vast te stellen of er rondom de Grondroerdersregeling sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding door partijen die daarbij een belang hadden. Er is onderzocht wat het beleidskader van de minister van Economische Zaken is geweest om te besluiten een wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen. Er is met name onderzocht op welke wijze de in het beleidskader genoemde argumenten om tot wetgeving over te gaan, zijn onderbouwd en er is getoetst of de minister van Economische Zaken de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist heeft geïnformeerd. 3. De motivatie van de minister van EZ om tot wetgeving over te gaan Uit de beleidsnota die de minister op 23 november 2004 naar de Tweede Kamer der Staten-Generaal stuurde, blijkt dat de grondroerders het systeem KLIC maar in de helft van de gevallen dat het nodig was gebruikten, met als gevolg dat er bij 20% van alle grondroeringen graafschade ontstond. Daarnaast stelde de minister dat de kans op graafschade twee keer zo groot was indien er geen tekeningen waren aangevraagd. Volgens de minister bedroegen de kosten van graafschades 175 miljoen per jaar en dreigden ze onbeheersbaar te worden. De minister stelde op basis van deze cijfers dat de zelfregulering was mislukt en dat wetgeving noodzakelijk was, hetgeen resulteerde in de nationalisatie van KLIC. De noodzakelijke investering van 60 tot 90 miljoen kon volgens de minister in twee tot drie jaar worden terugverdiend. Met betrekking tot de netbeheerders stelde de minister dat KLIC er in zeer beperkte mate in was geslaagd de netbeheerders ertoe te bewegen hun netten te digitaliseren en de tekeningverstrekking te uniformeren, en dat daarom ook hier een wettelijke regeling noodzakelijk was. 4. Stand van zaken 4a. Stand van zaken in 2005 bij de grondroerders volgens EIM-onderzoek In een graafschadeonderzoek (EIM) [2] waarbij gebruik is gemaakt van graafschadegegevens van netbeheerders uit 2005, is vastgesteld dat de gratis dienstverlening van KLIC intensief werd gebruikt. EIM stelde vast dat in de telecomsector bij 97% van de graafschades tekeningen waren aangevraagd. Gemiddeld trad slechts in 3% van alle graafopdrachten schade op. Een graafmachine veroorzaakt gemiddeld 1 keer per 4½ maand graafschade. De kosten van graafschades bedroegen 27 miljoen per jaar. Op basis van deze cijfers kan men spreken van een fraai voorbeeld van zelfregulering. De sector heeft het zelf geregeld, zonder bemoeienis van de overheid. Entrepreneurship & New Business Venturing Page 7 of 139

8 4b. Stand van zaken bij de netbeheerders In deze thesis is onderzocht hoe de ontwikkeling van papieren tekeningen naar digitale tekeningen is verlopen. Deze ontwikkeling is hiernaast in beeld gebracht. Uit de grafiek blijkt ook dat de variabele kosten van de tekeningverstrekking dalen tot 0,00. De ontwikkelingen verlopen niet in alle bedrijven met dezelfde snelheid. KLIC rapporteerde in 2005 dat vele bedrijven de tekeningverstrekking hadden gerobotiseerd. De waterleidingbedrijven rapporteerden over 2005 dat hun hele sector de tekeningverstrekking bijna volledig geautomatiseerd had en dat daarom de terugverdientijd van de Grondroerdersregeling voor de sector 41 jaar is. Grafiek 1: schematische weergave van de kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking in relatie tot de vectorisatiegraad van de tekeningen van ondergrondse netten. 4c. Conclusie Het EIM-onderzoek is een nulmeting die in opdracht van de minister van EZ is uitgevoerd om 5 jaar na volledige invoering van de wet de effectiviteit ervan te kunnen meten. Het rapport is uitgebracht in oktober 2007, dus vóór de behandeling van het wetsvoorstel in Eerste Kamer der Staten-Generaal. Op basis van het EIM-onderzoek en het door mij uitgevoerde onderzoek stel ik vast dat: 1. de zelfregulering zelfs zó goed werkte en dat de graafschade ten gevolge van het niet doen van KLICmeldingen in 2005 al 25% onder de 10%-grens lag. Deze 10% was het break-even-punt waarbij de kosten van de tekeningverstrekking volgens de netbeheerders groter werden dan de voordelen van de schadereductie. 2. de netbeheerders in 2005 goed op koers lagen bij het digitaliseren van hun netten en dat tengevolge daarvan de variabele verstrekkingskosten van de tekeningen reeds vóór het tijdstip van de volledige inwerkingtreding van de wet (1 januari 2010) zijn gedaald tot 0, de door de minister gebruikte cijfers in haar beleidsnotitie om tot wetgeving over te gaan niet overeenstemmen met de werkelijkheid zoals door EIM is vastgesteld op basis van de door de netbeheerders verstrekte gegevens. i) het aantal graafschades was 7% te hoog; ii) de kosten van de directe graafschade, ingeschat door NEN waren 50% te hoog en die van Capgemini waren 288% te hoog; iii) de minister gaf een verkeerd beeld van het aantal grondroeringen met graafschade, de minister zat hierbij 675% boven de werkelijkheid; iv) het percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding was gemaakt, bedroeg in de telecomsector 3%, terwijl de minister uitgaat van 50%. Voor de telecom- en energiesector samen was dit percentage gemiddeld 7,8%, deze twee sectoren hebben 80% van alle graafschades. De minister zat er in haar beleidsnotitie 600% tot 1.600% naast ten nadele van de grondroerders. 5. Beoordeling van het besluit van de minister om tot wetgeving over te gaan De belangrijkste uitgangspunten van de minister om tot wetgeving over te gaan zijn op juistheid onderzocht. Ik heb vastgesteld dat ze allemaal onjuist zijn en dat de minister op basis daarvan de Tweede Kamer der Staten- Generaal onjuist heeft geïnformeerd. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de netbeheerders hebben geweigerd hun gegevens ter beschikking te stellen aan het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) ten behoeve van een door de minister opgedragen onderzoek. In plaats van zijn opdracht aan de minister terug te geven, heeft NEN de cijfers die het nodig had, geschat en vervolgens gerapporteerd dat de cijfers, op grond van de toegepaste onderzoeksmethodiek, absoluut representatief zijn en dat de onderbouwing van de conclusies ook zonder nader onderzoek zeker toereikend is. Een korte samenvatting van de onderzoeksbevindingen In deel 2 van dit rapport heb ik vastgesteld dat NEN bij cruciale aspecten cijfers uit de lucht heeft gegrepen en deze valselijk onderbouwde door te stellen dat de cijfers overeenkwamen met bij naam genoemde literatuur. Ik heb Entrepreneurship & New Business Venturing Page 8 of 139

9 aangetoond dat deze onderbouwingen in de literatuur niet bestaan. Deze onderzoeksfraude knelt des temeer gezien de hoge integriteit van de gerefereerde bronnen, zijnde het ministerie van EZ en KPN. Het directe gevolg van deze handelwijze was dat aan de minister cijfers werden verstrekt, die in meerdere gevallen honderden procenten buiten de werkelijkheid lagen, allemaal ten nadele van de grondroerders. Het bewijs hiervoor werd geleverd door EIM. Ook in de kostenmodellen schroomde NEN niet om door KLIC verstrekte cijfers valselijk te koppelen aan VS literatuur, welke verwijzing onjuist was. In dit onderzoek is aangetoond dat dit kostencijfer van KLIC er een factor 10 naast zat (1.000%). Vervolgens werden op basis van deze cijfers besparingen geschat, die in werkelijkheid niet bestonden. Daarna werden deze geschatte niet bestaande besparingen, die konden oplopen tot tientallen miljoenen EUR, door NEN boekhoudkundig valselijk geboekt als baten voor het OpenGis informatiehuis. Deze fraude liep in scenario 4 op tot 100 miljoen. Op basis hiervan werd een terugverdientijd berekend van 4 tot 5 jaar. NEN adviseerde op drie plaatsen in zijn rapport dat het OpenGis-systeem voor 98% van de netbeheerders te duur was en dat deze netbeheerders op grond hiervan beter konden outsourcen. Aangezien de grote netbeheerders over eigen software beschikten en onoverkomelijke bezwaren tegen het OpenGis informatiehuis hadden geuit, hadden de onderzoekers moeten besluiten dat hiermee het OpenGis informatiehuis van tafel was en hadden ze de rapportage betreffende het informatiehuis, bestaande uit 40 pagina s tekst, moeten verwijderen. Dat is niet gebeurd. In plaats daarvan ging NEN tegen zijn eigen advies in en boekte een investering van 45,5 miljoen voor het OpenGis informatiehuis. Hierdoor werden de netbeheerders opgezadeld met een stijging van de vaste kosten met 17,5 miljoen per jaar. Hier tegenover stonden geen baten. Deze stijging van de vaste kosten is groter dan de vastgestelde out of pocket graafschade op basis van EIM-cijfers. Ex ante lasten Omdat de ex ante lasten met referte aan de NEN-cijfers zijn berekend, zijn deze te hoog. Bij de netbeheerders moeten de ex ante lasten verlaagd worden van 25,4 miljoen naar 0,1 miljoen en bij de grondroerders van 6,7 miljoen naar 1,5 miljoen. De foute cijfers waren voor de minister van EZ aanleiding om te besluiten dat de kosten van KLIC voortaan betaald moeten worden door de grondroerders, waar dit in het verleden een gratis dienst van de netbeheerders was. De graafschadecijfers van Capgemini De minister stelt in veel van haar publicaties, inbegrepen de Memorie van Toelichting, dat de totale graafschade per jaar volgens Capgemini (2004) 175 miljoen bedraagt. Vastgesteld is dat Capgemini terzake geen onderzoek heeft uitgevoerd en dat het voorgestelde cijfer aantoonbaar onbetrouwbaar is. Dit bedrag is namelijk 10 keer hoger dan de berekende out of pocket kosten van de graafschade. Conclusie In dit onderzoek is vastgesteld dat nagenoeg alle cijfers en de daarop gebaseerde conclusies die de minister EZ heeft verstrekt aan de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn gebaseerd op niet onderbouwde schattingen, valse onderbouwingen en frauduleuze boekingen in de kosten-batenanalyse. In de rapportage is aangetoond dat de minister op nagenoeg alle punten de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd en misleid. De vastgestelde werkelijkheid is dat de netbeheerders hebben gedigitaliseerd, de grondroerders intensief gebruik maakten van KLIC en de zelfregulering goed werkte. Op grond van misleidingen en fraude wordt de sector opgezadeld met de nationalisatie van KLIC. 6. Het capture onderzoek In dit onderzoek is aangetoond dat in het wetgevingstraject van de WION sprake is geweest van een ongewenste beïnvloeding (capture) door partijen die daartoe een belang hadden, ten nadele van andere partijen.tevens is aangetoond dat deze capture al plaatsvond in een vroeg stadium, namelijk op het niveau van de onafhankelijke Entrepreneurship & New Business Venturing Page 9 of 139

10 onderzoekers die ingeschakeld werden teneinde de noodzaak tot wetgeving te onderzoeken. De capture heeft plaats kunnen vinden door het bestaan van een informatieasymmetrie tussen de overheid en de te reguleren partijen, en daarmee door ondeskundigheid in het ambtelijke apparaat en een te grote afhankelijkheid van externe adviseurs. Dit onderzoek toont aan dat het onderkennen van regulatory capture, zoals door Stigler aangeduid, en tevens van deep capture, zoals door Jon Hanson & David Yosifon aangeduid, van wezenlijk belang is voor het behoud van de rechtsstaat en de democratie. 7. De negatieve gevolgen van de wet De invoering van de Grondroerdersregeling (WION) heeft een aantal negatieve gevolgen, zijnde een verwachte toename van de graafschade, niet onderzochte en aanzienlijke side-effects en rechtsonzekerheid. Door de afschaffing van de onderzoeksplicht wanneer de initiële graaflocatie buiten de tolerantiecorridor van één meter ligt, zal het aantal graafschades toenemen en is een belangrijk deel van de jurisprudentie niet langer van toepassing. In ieder geval is er sprake van rechtsonzekerheid. Ook door het feit dat grondroerders voor KLIC moeten betalen, zal het aantal graafschades toenemen doordat niet verplichte meldingen ook niet meer zullen worden gedaan. Daarnaast zijn er side-effects, namelijk kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de wet, die niet zijn onderzocht en waarvan de gevolgen aanzienlijk zijn. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat die neveneffecten e side-effects wel eens hoger zouden kunnen zijn dan de out of pocket kosten van de graafschade ten bedrage van 17 miljoen. 8. Slotadvies Een democratie kan het zich niet veroorloven dat wetgeving tot stand komt doordat een falende minister delen van haar ministerie door externe adviseurs laat overnemen. Hierdoor zijn deze laatsten in staat de dienst uit te maken en op basis van nagenoeg totaal gefraudeerde rapporten te bepalen dat er een wettelijke regelgeving moet komen en wat de inhoud daarvan moet zijn. Dit onderzoek toont aan dat het ook in het Nederlandse parlement mogelijk is dat in een wetgevingstraject toonaangevende adviesbureaus de macht kunnen overnemen zonder dat de parlementariërs dat in de gaten hebben. Dit werd alleen voor mogelijk gehouden in landen die wij bananenrepublieken plegen te noemen. Op grond van de vastgestelde feiten adviseer ik, ter behoud van de rechtsstaat en de democratie, de wet onmiddellijk in te trekken, nu het nog kan. Entrepreneurship & New Business Venturing Page 10 of 139

11 INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding Wettelijke regeling ter voorkoming van graafschade Belangrijke verplichtingen voor grondroerders en netbeheerders en het regime van bestuurlijke boetes Belangrijke wijziging van de jurisprudentie Eerste aanzet tot wetgeving al genomen in Voorkomen van graafschade in 2003 opnieuw op de politieke agenda Misinterpretatie van NRC-artikel en aanleiding van onderzoek naar regulatory capture Doel van het onderzoek Deel 1. Literatuur Literatuur Wat is Regulatory capture? Interest Group theorieën De Chicago School De Virginia School Tollbooth-theorieën De Toulouse school Betrokken partijen Mogelijkheden tot capture Beïnvloeding tijdens de consultatiefase Lobbying Corruptie Het tijdstip van capture Overzicht van de capture theorieën Het capture onderzoek Deel 2. De KLIC casus Inleiding Onderzoeksaanpak en uitvoering De relatie tussen het aantal graafschades en het maken van een KLIC-melding Inleiding Het NEN-onderzoek Een gevoeligheidsanalyse op het percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gedaan Conclusies Het aantal graafschades Inleiding Onderzoek NEN naar graafschade Het relativeren van graafschadecijfers Conclusies De kosten van graafschade Inleiding NEN graafschadeonderzoek Conclusies Entrepreneurship & New Business Venturing Page 11 of 139

12 6. De vervolgschade volgens NEN Inleiding Californië-case geeft geen aanknopingspunt voor omvang vervolgschade NEN stelt: de vervolgschade is twee keer zo hoog als de directe graafschade Conclusies Capgemini-graafschadeonderzoek; een onderzoek van 5 regels Inleiding Capgemini-schatting directe graafschade Capgemini-schatting indirecte graafschade (vervolgschade) Het ministerie van EZ gebruikt de CapGemini schadecijfers Samenvatting Kosten-batenanalyse Inleiding De historische ontwikkeling van de digitalisering van de tekeningen Tekeningfouten, een erfenis uit het verleden Het ontwikkelingstraject van tekentafel tot vectortekeningen Overzicht van de omvang en vectorisatie van netten voor verschillende categorieën Volgens de minister van EZ had KLIC geen macht over de netbeheerders De vectorisatie-eis in het leidingregistratie wetsvoorstel van 1984 was irreëel De invloed van de ontwikkeling van ICT op informatie-uitwisseling De historische kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking bij de netbeheerders De beschrijving van tabel Analyse van de data De bedrijfseconomische onderbouwing van de NEN cijfers De invloed van economy-of-scale en outsourcing op de kosten van de tekeningverstrekking Baten OpenGis informatiehuis De investeringen OpenGis informatiehuis en Kadaster-online De totale jaarlijkse kosten van de tekeningverstrekking op basis van outsourcing Evaluatie van de toepassingsscenario s voor de tekeningverstrekking Side-effects Grondroerdersregeling (WION) Inleiding Schade voorkomen we samen Twee dagen termijn Calamiteiten (AmvB artikel 7) Weesleidingenprocedure, artikel 18 WION Ex ante administratieve lastenraming (EIM) Uitgangspunten van de EIM-berekening De beoordeling van de EIM-begroting voor administratieve lasten van de WION Overzicht administratieve lastenraming EIM: oud versus gecorrigeerd. (Tabel 6) Discussie Samenvatting en conclusies Netbeheerders en bedrijven kunnen graafschade beïnvloeden Inleiding Schadebeperking door redundante netten Bescherming netten door middel van aanwijzers Tekeningfouten en geen tekening hebben een grote invloed op graafschade Entrepreneurship & New Business Venturing Page 12 of 139

13 11.5 Andere invloeden van de netbeheerder op de graafschade Bedrijven beschermen zich tegen leveringsonderbreking (indirecte schade) Deel 3. Regulatory Capture Regulatory capture Inleiding Representativiteit van het NEN-rapport; verantwoording van NEN s onderzoek De actoren in het wetgevingstraject van de WION De belangen van de verschillende actoren in het wetgevingstraject van de WION Mogelijke capture door de netbeheerders Capture van de minister van EZ Capture van Geodan KLIC-case in relatie tot literatuur omtrent Regulatory Capture Verder onderzoek Samenvatting Beantwoording van de onderzoeksvragen Aanbevelingen Literatuur Bijlage 1: Overzicht geraadpleegde personen in het rapport van NEN, EIM Ex ante lastenraming, en EIM Nulmeting Bijlage 2a: Citaten - Engels Bijlage 2b: Citaten Nederlands (origineel) Bijlage 3: Vragenlijst Capgemini Bijlage 5a Tabel 10: Overzicht totale kosten informatiehuis per belangengroep Bijlage 5c Tabel 12: Overzicht terugverdientijden en effec tiviteit schadepreventie per scenario TABELLEN/ GRAFIEK Tabel L1: Verschillen tussen lobby en corruptie... p. 27 Tabel L2: Overzicht van de capture theorieën... p. 28 Tabel 1: Gevoeligheidsanalyse op percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt Uitgangspunt NEN-rapport graafschades per jaar... p. 37 Tabel 2: Graafschade-overzicht volgens EIM in p. 42 Tabel 3: Overzicht van de omvang en vectorisatie van netten voor verschillende categorieën... p. 55 Tabel 4: De historische ontwikkeling van de kosten, bestede tijd en het aantal FTE s bij de netbeheerders voor het verstrekken van tekeningen... p. 59 Tabel A: Informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet volgens MvT... p. 65 Tabel B: Informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet volgens dit onderzoek... p. 65 Tabel 5: De vaste kosten van de informatieverstrekkings-tool van het OpenGis informatiehuis en de vaste kosten van outsourcing... p. 73 Tabel 6: Een overzicht van de lastenraming van EIM en de uitgevoerde correctie in het kader van dit onderzoek... p. 87 Grafiek 1: Schematische weergave van de ontwikkelingskosten van de tekening verstrekking in relatie tot de digitalisatiegraad van de tekeningen van ondergrondse netten...p. 54/59 Entrepreneurship & New Business Venturing Page 13 of 139

14 Entrepreneurship & New Business Venturing Page 14 of 139

15 1. Inleiding 1.1 Wettelijke regeling ter voorkoming van graafschade Op 1 juli 2008 is een wettelijke regeling ter voorkoming van graafschade in werking getreden. Het betreft de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten. Deze wet wordt afgekort als WION en wordt ook wel de Grondroerdersregeling genoemd. De WION legt verplichtingen op aan onder meer grondroerders en netbeheerders, gekoppeld aan een regime van bestuurlijke boetes, en brengt een belangrijke wijziging van de jurisprudentie met zich mee Belangrijke verplichtingen voor grondroerders en netbeheerders en het regime van bestuurlijke boetes De primaire doelstelling van de WION is het voorkomen van schade aan ondergrondse netten. Kort samengevat regelt de wet voor de grondroerder een centraal loket waar voor een opgegeven graaflocatie alle tekeningen omtrent de ligging van ondergrondse netten van kabels en leidingen on-line kunnen worden aangevraagd en verstrekt. De WION legt aan de grondroerder een wettelijke verplichting op om gebruik te maken van dit centrale loket. Het centrale loket is ook toegankelijk voor partijen die de tekeningen nodig hebben voor de uitvoering van opgedragen taken, bijvoorbeeld gemeenten, provincies, waterschappen, planologen, brandweer, en calamiteitendiensten. De WION legt ook verplichtingen op aan de netbeheerders. Een netbeheerder heeft de plicht om correcte en uniforme tekeningen te verstrekken. Daarnaast worden netbeheerders verplicht om leidingen met een gevaarlijke inhoud op de graaflocatie aan te wijzen. Indien een netbeheerder een netdeel van grote waarde acht, dan kan hij een aanwijsrecht claimen ter bescherming van dit netdeel. Dit aanwijsrecht houdt in dat de netbeheerder de bevoegdheid heeft om de werkzaamheden op de graaflocatie stil te leggen. De grondroerder moet dan wachten tot de aanwijzer op de graaflocatie aanwezig is. Indien de grondroerder toch begint te graven voordat de aanwijzer aanwezig is, riskeert hij een boete van maximaal Ten slotte regelt de WION voor de netbeheerders dat zij ten aanzien van elkaars ondergrondse netten geen hinder mogen veroorzaken. Indien er sprake is van hinder en er een andere plek beschikbaar is voor het net, dan is een netbeheerder verplicht zijn net op eigen kosten te verplaatsen. Naast de verplichting voor de grondroerder om gebruik te maken van het centrale loket, is voor de grondroerder ook een wettelijke verplichting opgenomen om zorgvuldig te graven en om de door hem geconstateerde tekeningfouten (van de tekening afwijkende liggingen) te melden aan de netbeheerder. De grondroerder krijgt hiervoor geen vergoeding, maar bij het niet naleven van deze administratieve verplichting riskeert hij een bestuurlijke boete van maximaal Deze boete riskeert de grondroerder ook indien hij graafschade veroorzaakt en daarvan geen melding doet. De wet bepaalt niet wat precies moet worden verstaan onder zorgvuldig graven. Dit criterium is nader uitgewerkt in de CROW-richtlijn, waarin de procedure omtrent zorgvuldig graven nauwkeurig is beschreven. 1 De CROWrichtlijn is een convenant gesloten tussen partijen die betrokken zijn bij het graafproces. Het betreft derhalve geen ministeriële regeling, maar een vorm van zelfregulering binnen een wettelijke regeling. De wetgever heeft er op vertrouwd dat de handhaving (nakoming van de afspraken in de richtlijn) middels zelfregulering kan worden gerealiseerd. De minister heeft in de WION echter niet het risico genomen om blind te vertrouwen op zelfregulering. De verplichtingen in de WION zijn gekoppeld aan een streng bestuursrechtelijk sanctiemechanisme. Alle relevante processtappen (5 stuks) in de grondroering zijn in de WION voorzien van een bestuurlijke boete van maximaal Voor de netbeheerder is de boete nooit hoger dan en op het 1 CROW-richtlijn. Deze richtlijn is geen ministeriële regeling, maar een convenant gesloten door betrokkenen bij het graafproces. Entrepreneurship & New Business Venturing Page 15 of 139

16 verstrekken van ondeugdelijke tekeningen staat geen boete. Voorts is in de WION uitdrukkelijk de gang naar de strafrechter mogelijk gemaakt. Tegenover deze boetes staat dat de kosten die de grondroerder moet maken voor het opzoeken van een net, gelegen op een locatie die meer dan 1 meter afwijkt van de op de tekening aangegeven locatie (de zogenaamde tolerantiegrens of tolerantiecorridor van 1 meter), voor rekening van de netbeheerder komen. Indien een grondroerder gaat graven in een gebied waar geen netten zijn getekend, zoals buiten de tolerantiegrens van 1 meter, dan is hij niet meer schadeplichtig indien er toch een net ligt. De onderzoeksplicht is in zoverre begrensd tot de tolerantiegrens van 1 meter Belangrijke wijziging van de jurisprudentie Indien een grondroerder gaat graven binnen een tolerantiegrens van 1 meter van een net, dan is hij verplicht het betreffende net op te zoeken, indien het niet binnen die grens ligt. De kosten daarvan komen voor rekening van de netbeheerder. Indien een grondroerder gaat graven buiten de tolerantiegrens van 1 meter van een net, dan is hij niet verplicht het net op te zoeken. Ook is een grondroerder bij beschadiging niet schadeplichtig. Dat is een belangrijke wijziging op de bestaande jurisprudentie. In de jurisprudentie van de afgelopen 40 jaar is een strenge zorgvuldigheidsnorm voor de grondroerder ontwikkeld. Vrijwel altijd werd een grondroerder aansprakelijk gehouden voor graafschade vanwege schending van zijn zorgvuldigheidsplicht. Naast het opvragen van tekeningen bij netbeheerders, dient een grondroerder proefsleuven te graven teneinde het net te lokaliseren. Ook als er geen tekeningen waren, maar de aanwezigheid van een net in de grond op de graaflocatie aannemelijk was bijvoorbeeld omdat gegraven werd langs een weg die naar een industrieterrein loopt dan kon een grondroerder bij het ontstaan van graafschade tóch aansprakelijk worden gesteld op grond van schending van de zorgvuldigheidsnorm. Nu de WION bepaalt dat buiten de tolerantiegrens van 1 meter geen schadeplichtigheid voor de grondroerder bestaat, zijn de netten die gelegen zijn buiten de tolerantiegrens niet langer beschermd door de aansprakelijkheidsjurisprudentie. Ook zijn netten die niet op de tekening staan, maar waarvan de aanwezigheid aannemelijk is, mogelijk niet langer beschermd door de jurisprudentie. Met de invoering van de WION wordt dan ook een effectief beschermingssysteem teniet gedaan. Er komt daarmee een einde aan de jurisprudentie die bescherming gaf aan de erfenis uit het verleden dat de exacte locatie van leidingen niet altijd bekend is. Bepaalde leidingen zijn immers nog steeds niet ingetekend dan wel getekend zoals ze in het verleden getekend zijn. Ook is een netbeheerder met invoering van de WION aansprakelijk voor de extra kosten voor het lokaliseren van netten buiten de tolerantiegrens van 1 meter. 1.2 Eerste aanzet tot wetgeving al genomen in 1985 De wet kwam tot stand na een aanlooptraject van ruim 50 jaar. Ruim 20 jaar geleden, op 24 december 1986, is een vergelijkbaar wetsvoorstel (de Leidingenregistratiewet 2 ) in de Tweede Kamer behandeld. De toenmalige minister Ed Nijpels 3 heeft het wetsvoorstel na een volledige parlementaire behandeling ingetrokken. De motivatie was dat uit ontwikkelingen in de sector (oprichting van KLIC) was gebleken dat het mogelijk moest zijn de doelstellingen van het wetsvoorstel ook zonder wettelijke regelingen te bereiken. Het toenmalige wetgevingstraject heeft bijna 25 jaar in beslag genomen. 2 TK-18478, vergaderjaar , nr. 7, p Minister van VROM Entrepreneurship & New Business Venturing Page 16 of 139

17 De netbeheerders zijn ter voorkoming van wetgeving in 1986 gestart met de oprichting van vier Kabels en Leidingen Informatie Centrum (afgekort KLIC). Deze centra hadden een centraal loket waar telefonisch voor een opgegeven gebied tekeningen konden worden aangevraagd. Deze tekeningen werden per post door de betreffende netbeheerder naar de aanvrager verzonden. Met betrekking tot de kwaliteit van de tekeningen bepaalde het wetsontwerp dat deze zo nauwkeurig mogelijk dienden te zijn als redelijkerwijs kon worden verlangd. Tevens diende de leidingbeheerder in te staan voor de juistheid en de volledigheid van de gegevens. In artikel 11 lid 2 was toegevoegd dat voorgaande kwaliteitseis in werking zou treden 5 jaar na het inwerkingtreden van de wet. Het wetsvoorstel liet dus geen ruimte om van de kwaliteitseisen af te wijken (art. 6 lid 3). Op grond van dit wetsvoorstel hadden alle netwerken in 1992 gedigitaliseerd moeten zijn. Het intrekken van het wetsvoorstel en daarmee het achterwege blijven van een wettelijke verplichting tot nauwkeurige registratie van ondergrondse netten (digitalisering) heeft ook een vertragende werking gehad op de ontwikkeling van de Grootschalige Basis Kaart van Nederland (GBKN). De noodzaak was verdwenen omdat vele bedrijven, waaronder de landelijk opererende KPN, de digitalisering in de ijskast hadden gezet. 1.3 Voorkomen van graafschade in 2003 opnieuw op de politieke agenda Op 19 april 2003 kwamen de onderzoeksjournalisten Tom-Jan Meeus en Rob Schoof met een openingsartikel op de voorpagina van het NRC Handelsblad met als titel: Rapport bepleit een centrale registratie van kabels en leidingen, gevaar dreigt door chaos onder de grond. Centraal in dit artikel staat een rapport van Bouwend Nederland 4 waaruit blijkt dat het slecht gesteld was met de kwaliteit van de tekeningen van ondergrondse netten. Daarnaast werd de kwaliteit van het systeem KLIC aan de orde gesteld, mede op basis van een rapport van Essent 5. Dit rapport ging over de slechte kwaliteit van het Geodan automatiseringssysteem dat landelijk zou worden ingevoerd en op dat moment gebruikt werd door KLIC-West. Dit NRC-artikel heeft in het parlement (Tweede Kamer) geleid tot schriftelijke vragen aan de minister van Economische Zaken en Defensie. Naar aanleiding hiervan heeft de minister van EZ aan het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) een onderzoeksopdracht verstrekt. De NEN-rapportage [9] heeft uiteindelijk geleid tot de Wet Informatie uitwisseling Ondergrondse Netwerken (WION) waarvan de stapsgewijze invoering op 1 juli 2008 is gestart en op 1 januari 2010 zal zijn voltooid. De netbeheerder krijgt nog maximaal 8 jaar de tijd om de achterstallige digitalisering af te ronden. 1.4 Misinterpretatie van NRC-artikel en aanleiding van onderzoek naar regulatory capture In haar voorlichtingsbrochure 7 stipt de minister van EZ de noodzaak tot wetgeving aan omdat 50% van de grondroerders ingeval van graafschade geen tekeningen hadden aangevraagd bij KLIC en dat er bij 20% van alle grondroeringen graafschade ontstaat. Daarnaast werd verwezen naar de grote directe en indirecte schade van respectievelijk 75 miljoen en 175 miljoen. Deze informatie is opmerkelijk omdat in nagenoeg alle publicaties wordt verwezen naar het hiervoor genoemde NRC-artikel waarin juist de kwaliteit van de tekeningen en het slecht functioneren van KLIC centraal stonden, onderbouwd met rapporten van het Centrum voor Ondergronds Bouwen en Essent. Niet de grondroerders verzaakten hun onderzoeksplicht, maar de netbeheerders verzaakten hun informatieplicht. 4 Dit rapport is niet openbaar 5 Onderzoek KLIC-meldingen. Kwaliteit en betrouwbaarheid. Essent Netwerk Zuid. Theo Penders, april Titel brochure: Entrepreneurship & New Business Venturing Page 17 of 139

18 1.5 Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is vast te stellen of er rondom de Grondroerdersregeling, een wet die per 1 juli 2008 is ingevoerd, sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding door partijen die daarbij een belang hadden. In het kader van dit onderzoek zal eerst worden onderzocht wat het beleidskader van de minister van Economische Zaken is geweest om te besluiten een wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling bij de Tweede Kamer der Staten- Generaal in te dienen. Er zal met name worden onderzocht op welke wijze de in het beleidskader genoemde argumenten door de minister zijn onderbouwd. Na dit onderzoek zal worden nagegaan of er sprake is geweest van een ongewenste beïnvloeding en, zo ja, wie hierdoor bevoordeeld en benadeeld is. Leeswijzer Het rapport bestaat uit drie delen. Deel 1 is een literatuuroverzicht over de achtergronden van en de wijzen waarop Regulatory Capture zich kan voordoen. Deel 2 gaat over de casus. Hierbij wordt onderzocht of de argumenten op grond waarvan de minister heeft besloten tot wetgeving, goed zijn onderbouwd. Deel 3 is een onderzoek of er op basis van de bevindingen van de bestudeerde casus sprake is geweest van Regulatory Capture en, zo ja, welke partijen daarbij voordeel hebben gehad. Het rapport wordt afgesloten met mijn conclusies en aanbevelingen en advies voor aanvullend onderzoek. Entrepreneurship & New Business Venturing Page 18 of 139

19 Deel 1. Literatuur Entrepreneurship & New Business Venturing Page 19 of 139

20 Entrepreneurship & New Business Venturing Page 20 of 139