Proactieve aanpak inzake luchtvaartveiligheid: verkenning van de Europese PNR strategie

Transcriptie

1 FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID Proactieve aanpak inzake luchtvaartveiligheid: verkenning van de Europese PNR strategie Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de Criminologische Wetenschappen door ( ) Stefanie Luysterman Academiejaar Promotor : Commissarissen : Prof. Dr. Gert Vermeulen Lic. Jelle Janssens Prof. Dr. Marc Cools

2 Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef criminologische wetenschappen Ondergetekende, Stefanie Luysterman ( ) geeft hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de Master in de Criminologische Wetenschappen, [de toelating] [geen toelating] (schrappen wat niet past) 2 om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden. Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk na het titelblad. Datum: 15 augustus 2011 Handtekening:

3 Inhoudstafel Woord vooraf... 5 Inleiding... 6 Deel I : Gebruik van persoonsgegevens in het kader van proactiviteit binnen het luchtvaartwezen Methodologie Screening persoonsgegevens : geen nieuw gegeven Advanced Passenger Information ( API ) Passenger Name Record ( PNR ) Contrast tussen API en PNR Instelling ter beveiliging van de luchtvaart Hoe gebeurt het gebruik van passagiergegevens in België? API- en PNR gegevens? Federaal Gerechtelijke Politie Brussel Nationaal Luchthaven Bestuurlijke Politie Brussel Nationaal Luchthaven Deel II : Europese Unie, een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid Drie gewaarborgde grondrechten toegepast op het PNR - gebruik Veiligheid : bescherming tegen terrorisme en ernstige criminaliteit Vrijheid en Rechtvaardigheid : wat met de bescherming van persoonsgegevens? De akkoorden tussen de Europese commissie en de Verenigde Staten a. Het eerste akkoord tussen de Europese commissie en de verenigde Staten b. Het voorlopig akkoord tussen de Europese commissie en de verenigde Staten c. Het tweede akkoord tussen de Europese commissie en de verenigde Staten Het akkoord tussen de Europese Commissie en Australië... 38

4 Het akkoord tussen de Europese Commissie en Canada De aanloop naar een Europees systeem En verder? Deel III : Het Europees voorstel Methodologie Doorlichting van het Europees voorstel Item 1 : Finaliteit van het richtlijnvoorstel Item 2 : Data Item 3 : Draagwijdte van het Europees voorstel Algemeen Besluit Bijlage Bibliografie

5 Voorwoord Deze masterproef is geschreven met het oog op het behalen van de graad van Master in de Criminologische Wetenschappen aan de Universiteit Gent ter afronding van vier boeiende jaren van studie. Via dit woordje vooraf had ik graag enkele mensen bedankt voor hun hulp, steun en inspiratie tijdens het schrijven van deze masterproef. In de eerste plaats gaat mijn oprechte dank uit naar mijn promotor, Prof. Dr. Gert Vermeulen, omdat hij bereid was mij in deze masterproef te begeleiden en mij te steunen tijdens moeilijke momenten. Voorts wou ik graag mijn commissarissen Lic. Jelle Janssens en Prof. Dr. Marc Cools bedanken voor het lezen van deze scriptie. 5 Daarnaast bedank ik De Heer Tony Verachtert hoofdcommissaris Federaal Gerechtelijke Politie Brussels Airport, De Heer Patrick De Wereild medewerker bij de internationale cel FOD BinnenlandseZaken en De Heer Guy Cordeel, hoofdcommissaris van de dienst grenscontrole. Vervolgens bedank ik graag mijn ouders die mij de kans hebben geven om deze studies aan te vatten en mij doorheen deze vier jaren steeds hebben gesteund. Stefanie Luysterman Gent, augustus 2011

6 Inleiding Het onderwerp van deze masterproef is de Europese PNR - strategie. Sinds zijn oprichting in de vijftiger jaren is de Europese Unie steeds in omvang toegenomen maar terzelfder tijd is ze geëvolueerd tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Deze drie concepten spelen een grote rol in het dagelijkse leven van de EU burger en levert hem heel wat mogelijkheden op. Binnen deze masterproef wordt dieper ingegaan op het zoeken naar en het behouden van een goed evenwicht tussen vrijheid en veiligheid : daar waar vrijheid ons het recht biedt om ons vrij binnen de EU te bewegen moet ook gezorgd worden dat onze veiligheid daarbij op geen enkele manier wordt bedreigd en dit alles in een mooi rechtvaardig rechtskader. Vanuit deze invalshoek zal het thema Europese PNR in deze masterproef worden benaderd. Passagiers steken vrij de grenzen over, bezoeken andere landen, nemen het vliegtuig, allemaal zonder enige beperking. Maar daarnaast willen die passagiers ook dat hun veiligheid ten volle gegarandeerd wordt. Er moet worden nagedacht over hoe de veiligheid van de burger voldoende beschermd kan worden evenwel zonder af te glijden naar een soort absolute veiligheid met een dictatoriaal tintje. Anno 2011 moeten we dus dit evenwicht tussen veiligheid en vrijheid vinden en vasthouden en een democratische ruimte creëren waarin de rechten en vrijheden van de burger worden gerespecteerd. 6 Criminologische relevantie De criminologische relevantie van deze masterproef situeert zich in de bescherming van de luchtvaartveiligheid en in de wereldwijde uitwisseling van Passenger Name Record - gegevens in het kader van de strijd tegen terrorisme en georganiseerde misdaad. Deze masterproef zal in het bijzonder de veiligheidsmaatregelen in verband met het Europees Passenger Name Record systeem bekijken en bespreken waarbij ook voldoende aandacht zal worden geschonken aan een proactieve aanpak. De problematiek die in de masterproef zal worden behandeld is deze van de beveiliging van het luchtverkeer, waarbij centraal ter oplossing een strategie staat die ter preventie en bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad vaak wordt vooropgesteld, met name de automatische verzameling van de PNRgegevens en het verwerken en exploiteren van die data.

7 Probleemstelling De masterproef zal in eerste instantie bestaan uit een verkennend en beschrijvend gedeelte om te zien wat dit Europese Passenger Name Record - systeem precies inhoudt. Er zal hierbij worden ingegaan op de geschiedenis van de PNR vanaf het ontstaan ervan tot en met de aanloop naar het Europese Passenger Name Record - systeem. De wijze waarop men de strategische PNR - voorstellen in de toekomst wil realiseren, met bijzondere aandacht voor België, wordt dan het toetsende gedeelte. Methodologie Gezien het exploratieve karakter van deze masterproef wordt voor wat betreft de gehanteerde onderzoeksstrategieën gekozen voor enerzijds een literatuurstudie en anderzijds een kwalitatieve methodologische techniek. De theoretische basisinformatie werd via een grondige literatuurstudie verwezenlijkt. Centraal hierin stond de relevante Europese wetgeving ter zake. 7 De methodologische techniek werd gerealiseerd middels een kwalitatieve vaardigheid nl. de semi - gestructureerde face to face. Deze techniek fungeerde als een manier van substantiële kennisoverdracht. De aanpak via dit soort interviews bood flink wat voordelen. Zo stond de vragenlijst nog niet volledig vast waardoor op basis van antwoorden van sleutelfiguren bijkomende vragen konden gesteld worden en de respondenten op eigen initiatief elementen konden aanreiken waarop vervolgens door de interviewer weer ingepikt werd 1. Deze techniek past goed bij het thema van deze masterproef, omdat de realisatie van een Europese Passenger Name Record - systeem een praxis in de toekomst betreft en voornamelijk de toekomstige organisatie doorheen het onderzoek wordt afgetast. Er werd gebruik gemaakt van een topiclijst rond de verschillende thema s die aan bod moesten komen tijdens het gesprek 2. Concreet werd er tijdens het onderzoek gepeild naar de strategie, de doelstellingen en het verloop van het initiatief. 1 D. MORTELMANS, Handboek kwalitatieve onderzoeksmethoden, Leuven, Acco, 2009, T. DECORTE en D. ZAITCH, Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie, Leuven, Acco, 2009, 544.

8 Anno 2011 staan we pas aan de start van een Europees regime inzake de PNR. Met het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad aangaande een gemeenschappelijke aanpak voor het gebruik van persoonsgegevens van passagiers van februari 2011 werd het EU PNR systeem geïntroduceerd 3. De invulling hiervan staat pas in zijn kinderschoenen wat als beletsel meebrengt dat slechts enkele mensen in ons land intensief bezig zijn met deze materie. Doelstelling en onderzoeksvragen Deze masterproef beoogt een verkenning van de Europese strategie inzake het verwerven, doorgeven en verwerken van PNR - gegevens ( Passenger Name Record ) als een van de getroffen en/of te treffen maatregelen voor het garanderen van een verhoogde luchtvaartveiligheid. Een duidelijk beeld van de Europese strategie inzake PNR wordt mogelijk gemaakt door een grondige verkenning aan de hand van het beantwoorden van volgende onderzoeksvragen: I. Wat houdt het Passenger Name Record - systeem in? II. Welke opportuniteiten schept de invoering van dit systeem of deze strategie? III. Hoe zal deze aanpak praktisch vertaald worden in Europa en meer specifiek in België? 8 De eerste onderzoeksvraag die in deze masterproef zal gesteld worden zal zijn wat de Europese Passenger Name Record strategie precies inhoudt, hier zal het dus gaan om een beschrijvende empirische vraag. Binnen deze masterproef wordt stilgestaan bij de voorgaande systemen, de geschiedenis van de PNR, reeds opgedane ervaring wereldwijd en het ontstaan van een EU PNR - systeem. Uiteindelijk willen we hierbij een antwoord vinden op de vraag Waarover beschikken we op dit moment?. Vervolgens wordt binnen de tweede onderzoeksvraag onderzocht welke voordelen het EU PNR systeem ons in werkelijkheid zal bijbrengen. 3 COM (2011) 32 [Commissiedocument nr. 32 van 2011].

9 Tot slot zal een antwoord worden gezocht en gegeven op de derde onderzoeksvraag, de vraag hoe de aanpak er concreet zal uitzien in België? In het eerste deel wordt aangetoond dat het gebruik van passagiersgegevens zeker geen nieuwigheid is. Verder zal stapsgewijs bekeken worden hoe we tot het gebruik van PNR gegevens zijn gekomen en wordt de reden aangetoond waarom er nu juist voor de data van Passenger Name Records wordt geopteerd. Vervolgens behandelt het tweede deel de drie grondrechten zoals de Europese Unie deze waarborgt ( vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid). Zij bieden een leidraad om structuur aan te brengen binnen de PNR - materie. Rond de aspecten veiligheid en rechtvaardigheid wordt in deze masterproef een vergelijking gecompileerd tussen de drie voorgaande PNR verdragen en het voorstel van de Europese PNR strategie wat betreft de bescherming van de privacy van de passagiers. Bij het element veiligheid wordt wat dieper ingegaan op de bedreigingen waar de luchtvaart mee te maken krijgt. In het derde en laatste deel wordt het meest recente EU PNR - voorstel zoals het werd ingediend in februari 2011 doorgelicht 4. Er wordt aan de hand van gestelde vragen een overzicht gegeven over de te verwachte invulling in België. Hierdoor hoop ik een duidelijk beeld te geven van de Belgische aanpak ter zake. 9 4 COM (2011) 32 [Commissiedocument nr. 32 van 2011].

10 Deel I Gebruik van persoonsgegevens in het kader van proactiviteit binnen het luchtvaartwezen 1.1. Methodologie De verzameling van passagiersgegevens zoals voorzien in de Europese PNR strategie is geen nieuw gegeven. Onder de titel Gebruik van persoonsgegevens in het kader van proactiviteit binnen het luchtvaartwezen zal worden getoond dat de collectie van gegevens soms reeds in een min of meer ver verleden plaats vond en en wel tot verschillende doeleinden. Een woordje uitleg wordt gegeven bij enkele van reeds gebruikte systemen om dan de afweging te maken of het gebruik van PNR gegevens hier bovenop een meerwaarde kan bieden. Dit alles werd gerealiseerd, enerzijds op basis van een grondige literatuurstudie, anderzijds via semi - gestructureerde face to face interviews afgenomen van Hoofdcommissarissen van zowel de Federale Gerechtelijke Politie in Brussel Nationaal (luchthaven) als van de Bestuurlijke Politie Dienst Grenscontrole eveneens in Brussel Nationaal, om een idee te krijgen van hoe er momenteel lokaal met passagiersgegevens wordt gewerkt Screening van persoonsgegevens : geen nieuw gegeven In de nasleep van 9/11 besloten de Verenigde Staten drastische maatregelen te nemen om de veiligheid op gebied van luchtvaart te verbeteren. Een van de meer zinvolle maatregelen betrof de wetgeving waardoor vliegtuigmaatschappijen die op of over de Verenigde Staten vliegen verplicht zijn om nog voor aankomst van het vliegtuig gegevens over hun passagiers

11 te verstrekken aan de Amerikaanse douaneautoriteiten 5. Maar nog vóór de aanslagen van 9/11 deden de Verenigde Staten al aan wat screening wordt genoemd. Het systeem werd in het jaar 1998 geïmplementeerd vanuit het Department of Homeland Security (DHS), waarbij passagiers een risicofactor kregen toegekend en zodoende werden gecategoriseerd 6. Dit systeem genaamd CAPPS (Computer Assisted Passenger Prescreening) werd als tool gebruikt om terroristische aanvallen op passagiersvliegtuigen trachten te voorkomen. Desalniettemin gebeurde op 11 september 2001 het ondenkbare Meer en meer kwam nadien een golf van interesse los voor het verder doorgedreven gebruik van passagiersgegevens ter voorkoming van catastrofes zoals in het verleden 7. Een betere ontwikkeling van CAPPS leidde tot het ontstaan van CAPPS II 8. Een viertal gegevens zoals naam, adres, telefoonnummer en geboortedatum werden bij de check - in naar het CAPPS doorgestuurd. Deze persoonsgegevens werden op hun beurt gecontroleerd en onderworpen aan een risicobeoordeling. Door de koppeling van verschillende gegevensbestanden uit het computersysteem kon een duidelijk profiel van de passagier opgesteld worden. Indien men het nodig achtte konden de risicopassagiers dan worden onderworpen aan een bijkomende veiligheidscontrole Advanced Passenger Information (API) Met de terroristische aanslagen in Madrid op 11 maart 2004 kwam ook Europa in het vizier van het internationaal terrorisme. In datzelfde jaar nog vaardigde de Commissie, op initiatief van Spanje, een richtlijn uit teneinde de EU - grensbewaking te verbeteren en de illegale immigratie tegen te gaan 9. Deze richtlijn stelt dat luchtvervoerders de passagiersgegevens voor het vertrek ter beschikking moeten stellen van de bevoegde nationale 5 G. ZWENNE, Europees hof van justitie 30 mei 2007 in gevoegde zaken C317/04 en C318/04 [WWW]. Leiden Universiteit : [12 juli 2011]. 6 P. FLINT, What was the point of the Hassle?, ATW 2010, 5. 7 E. GUILD, Inquiry into the EU-US passenger name record agreement, CEPS policy 2007, S. JACOBSON, A. LEE, en L. MCLAY, Risk-based policies for airport security checkpoint screening, Transportation science 2010, Richtlijn 2004/82/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven, Pb.L. 6 augustus 2004, afl. 261, 24.

12 grensbewakingsautoriteiten 10. Deze laatsten worden volgens de richtlijn belast met de controle van personen aan de buitengrenzen via dewelke die personen het grondgebied van een EU - lidstaat binnenkomen, met als doel illegale immigratie doeltreffender te bestrijden 11. Het grensbewakingstool dat hiertoe wordt gebruikt is het APIS (Advanced Passenger Information System). De persoonsgegevens worden na 24 uur verwijderd uit het APIS tenzij deze later nodig zouden zijn voor de uitoefening van het takenpakket van de autoriteiten die belast zijn met de controle van personen aan de buitengrenzen 12. Wel blijkt na de invoering van dit API systeem is dat niet alle lidstaten deze API gegevens gebruiken. De initiatiefnemer Spanje verzamelt de API gegevens zeer strikt. Alle documenten worden ingescand, alle gegevens worden aan de politiediensten overgedragen ter opsporing van no doc passagiers. Deze laatsten zijn passagiers die bijvoorbeeld het paspoort weggooien met als tussendoel hun nationaliteit te veranderen en met als einddoel politiek asiel aan te vragen. Door de API gegevens te verzamelen vóór vertrek op basis van de door de luchtvervoerders ingescande documenten kunnen de autoriteiten alle passagiers identificeren en personen ontmaskeren die asiel aanvragen om economische redenen 13. In België daarentegen werd de boot wat betreft de verzameling van API gegevens afgehouden. In december 2006 werd aan deze richtlijn wel gevolg gegeven in de vorm van een Koninklijk Besluit, in casu een ware copy paste van de Madrid richtlijn, maar in de praktijk werd het KB eigenlijk nooit uitgevoerd 14. De wetgever ziet tot op de dag van vandaag in de implementatie van dergelijk systeem problemen in verband met de Schengen Border Code en het vrij verkeer van personen 15. Dit beginsel is volgens hem volledig in strijd met Nummer en de aard van het gebruikte reisdocument, 2. De nationaliteit, 3. Volledige naam, 4. Geboortedatum, 5. De grensdoorlaatpost van binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten, 6. Het vervoermiddel, 7. Het tijdstip van vertrek en van aankomst van het vervoermiddel, 8. Het totale aantal met dat vervoermiddel vervoerde passagiers, 8. Het eerste instappunt 11 Mededeling van de commissie aan het europees parlement en de raad 12 Richtlijn 2004/82/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven, Pb.L. 6 augustus 2004, afl. 261, Gesprek met G. CORDEEL, Hoofdcommissaris afdelingshoofd dienst grenscontrole van de Federale politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 21 juli Gesprek met T. VERACHTERT, Hoofdcommissaris Federaal Gerechtelijke Politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 11 augustus Koninklijk besluit van 11 december 2006 betreffende de verplichting voor luchtvervoerders om passagiersgegevens door te geven, BS 22 december 2006.

13 een procedure waarbij EU - burgers worden onderworpen aan een grondige controle. Deze zienswijze is volledig tegengesteld aan deze van andere lidstaten zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Nederland en Spanje waar gesteld wordt dat wat politioneel werk betreft de verzameling en analyse van API data helemaal niet in strijd is met het vrij verkeer van personen. Er wordt echter wel verwacht dat ook België op termijn zal participeren in de verzameling van dergelijke data Passenger Name Record (PNR) Los van het API systeem bestaat het PNR systeem. Het Passenger Name Record (PNR) is een bestand met alle reisgegevens van alle passagiers, die de luchtvaartmaatschappijen nodig hebben om boekingen te kunnen verwerken. De Amerikaanse wet inzake PNR regelt het verzamelen en het bewaren van passagiersgegevens via geautomatiseerde reservatiesystemen en controlesystemen die de luchtvaartmaatschappijen hanteren vooraleer een vlucht vertrekt. De Passenger Name Record werd reeds geïntroduceerd in de luchtvaart ten tijde van het ontstaan van reservatiesystemen in de jaren vijftig. Aan het PNR - nummer is heel wat informatie gekoppeld zoals reisdatum, routebeschrijving, ticket reservatie informatie (o.a. zetelnummer, bagage gegevens, financiële informatie...), met andere woorden alle passagiersinformatie die noodzakelijk is om een reservatie te doen 16. Passagiers dienen deze gegevens zelf aan te geven wanneer het vliegtuigbiljet besteld of gekocht wordt. De PNR - data worden verplicht bijgehouden in het CRS (Computer Reservation System) en door de transportmaatschappij tot zelfs heel wat jaren na de transportprestatie bijgehouden De PNR - data werd dus eigenlijk oorspronkelijk enkel gebruikt voor operationele en commerciële redenen, om de reis vlot te laten verlopen. Door de jaren heen zijn de PNR - gegevens echter een belangrijk middel geworden waarmee politiediensten gevaarlijke passagiers trachten te identificeren om eventueel de gepaste maatregelen te kunnen treffen 18. Dezelfde data worden ook geleend en gebruikt door douane, overheden die instaan voor 16 P. DE HERT en G. ZWENNE, Over passagiersgegevens en preventieve misdaadbestrijding binnen de Europese Unie, Nederlands Juristen Blad 2007, D. FOX, Computerreservierungssysteme (CRS) und Passenger Name Records (PNR), Datenschutz und Datensicherheid 2010, G., VERMEULEN, G., Privacy en strafrecht: nieuwe en grensoverschrijdende verkenningen, Antwerpen, Maklu, 2007, 625.

14 publieke veiligheid en instanties die de opdracht hebben om de rechtshandhaving te verzekeren. De verzameling en de analyse van deze Passenger Name Record - gegevens bleken dus door de interesse vanwege de politiële autoriteiten aan belang toe te nemen. Wegens de veralgemening van reservatiesystemen op internationaal niveau en omwille van nieuwe krachtigere informaticatoepassingen is er gaandeweg heel wat regelgeving gekomen om het gebruik van PNR - data te stroomlijnen. In de nasleep van de aanslagen van 9/11 concludeerde de Amerikaanse regering dat PNR - data een waardevol element waren in het onderzoek naar terreuraanslagen 19. Hier begint de proactiviteit van PNR aan belang te winnen. Binnen deze masterproef wordt het concept proactiviteit analoog met de betekenis uit Van Dale vooropgesteld het in zijn handelen of optreden anticiperend, vooruitlopend op verwachte toekomstige werkingen of handelingen of de resultaten daarvan. Dit concept toegepast op de voorkoming van terroristische aanslagen en van internationaal georganiseerde criminaliteit leidt er toe zo veel en zo goed mogelijk terroristische activiteiten in kaart te brengen zodat men preventieve maatregelen kan nemen en gericht kan reageren 20. Op eigen initiatief op zoek gaan naar waar en hoe problemen zich mogelijks kunnen voordoen om ze te verhinderen en niet wachten tot de problemen zich reeds hebben gesteld. In het kader van de terrorismebestrijding en de strijd tegen internationale grensoverschrijdende criminaliteit kunnen deze passagiersgegevens dus een bijzonder belangrijk tool zijn. Deze gegevens worden doorgegeven vóór de passagiers instappen en worden gebruikt bij specifieke onderzoeken en bij de analyse van terroristische en criminele dreiging. Binnen de Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Brussel Nationaal wordt PNR als een manier van denken omschreven Contrast tussen API en PNR Het is belangrijk om goed te begrijpen dat de API - en PNR gegevens zeer twee verschillende finaliteiten hebben. De API data worden gebruikt als grenscontrole tool in de strijd tegen illegale immigratie, terwijl PNR gegevens daarentegen niet mogen gebruikt worden door grenscontroleposten maar voornamelijk gebruikt worden voor de preventie, de 19 M. JIMENO-BULNES, After September 11 th : the fight against Terrorism in national and European law. Substantive and procedural rules: some examples, European Law Journal 2004, P. DE HERT, en G. ZWENNE, Over passagiersgegevens en preventieve misdaadbestrijding binnen de Europese Unie, Nederlands Juristen Blad 2007,

15 detectie, het onderzoek en de vervolging van terroristische misdrijven en andere zware criminaliteit 21. PNR gegevens verschillen duidelijk van de API gegevens, zo bevatten de eerstgenoemde meer informatie en ook een andere soort informatie. Ook de manier van verzamelen verschilt. Zo zijn API gegevens voor de autoriteiten hooguit pas enkele uren voor vertrek beschikbaar en kunnen ze enkel tijdig bruikbaar gemaakt worden ten behoeve van aankomende vluchten. De inhoud ervan dient om de vluchtreserveringen te kunnen verwerken. PNR gegevens zijn bij de luchtvaartmaatschappijen reeds veel vroeger beschikbaar. Autoriteiten krijgen hierdoor een duidelijk beeld over wanneer iemand zal in- of uitreizen en zo hebben ze dan ook meer tijd om een eventuele actie in te zetten. Beide types van data staan los van elkaar en worden gebruikt voor verschillende doeleinden. maar de inhoud van de API - gegevens zit toch volledig vervat in de PNR gegevens en maakt er het essentiële deel van uit, daar de enkele velden uit de API data meestal voldoende zijn om iemand te identificeren 22. Andere systemen zoals het Europese VIS (Visa Information System), dat een beeld schept over de intentie van een persoon om binnen een bepaalde periode naar een bepaald land te reizen of het SIS (Schengen Information System), dat verdachte personen signaleert, hebben duidelijk een ander oogmerk 23. Weliswaar kunnen deze laatste systemen en de PNR - en API gegevens elkaar aanvullen om het beeld van verdachte passagiers vollediger te maken. 15 We kunnen na deze korte toetsing concluderen dat de meerwaarde aangebracht door het PNR gebruik is dat deze data 24 uur van tevoren worden verstrekt waardoor voldoende tijd beschikbaar is om in te grijpen. Momenteel kunnen rechtshandhavende instanties pas interveniëren bij grenscontrole aan een EU buitengrens nadat de passagier geland is Gesprek met T. VERACHTERT, Hoofdcommissaris Federaal Gerechtelijke Politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 11 augustus Gesprek met T. VERACHTERT, Hoofdcommissaris Federaal Gerechtelijke Politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 11 augustus K. TEMMERMAN, Terreurbestrijding in België en Europa. De interactie tussen inlichtingendiensten, politie en justitie, Antwerpen, Maklu, 2010, COM (2007) 654 [Commissiedocument nr. 654 van 2007].

16 Instelling ter beveiliging van de luchtvaart Er bestaat een groeiende belangstelling voor het gebruik van PNR - gegevens over de hele wereld voor anti - terrorisme en rechtshandhavingsdoeleinden. In het licht van een permanente potentiële bedreiging van de luchtvaart is het noodzakelijk om de beveiliging te versterken 25. Er zijn verschillende internationale organisaties die zich met de veiligheid binnen de commerciële luchtvaart bezighouden 26. De belangrijkste is waarschijnlijk de gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties : de ICAO (International Civil Aviation Organisation), oftewel de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie. De ICAO werd opgericht in 1947 ter verbetering van het luchtverkeer en stelt aanbevelingen en standaarden op rond de veiligheid van de internationale luchtvaart. Omdat het doorgeven van PNR - gegevens een waar internationaal gebeuren is werd in 2003 door de Commissie voorgesteld dat deze VN - organisatie de verantwoordelijkheid zou krijgen om multilaterale initiatieven te nemen 27 en zo een duidelijk kader zou creëren rond de uitwisseling van passagiersgegevens. De huidige ICAO - richtlijnen inzake PNR gegevens bevatten een hele reeks van principes, die landen in acht moeten nemen wanneer zij PNR gegevens aanvragen Hoe gebeurt het gebruik van passagiergegevens in België? In dit gedeelte wordt nagegaan hoe het gebruik van passagiersgegevens in België heden ten dage gebeurt. 25 X, Declaration On Aviation Security [WWW]. ICAO : [6 augustus 2011]. 26 G. VERMEULEN, Privacy en strafrecht: nieuwe en grensoverschrijdende verkenningen, Antwerpen, Maklu, 2007, COM (2003) 826 [Commissiedocument nr. 826 van 2003].

17 API en PNR gegevens! Reeds jarenlang wordt het operationeel maken van een Europees PNR systeem vooropgesteld. Onder de voorzitterschapperiodes van Spanje, België en Hongarije werd niet bijzonder veel over deze ontwikkeling gesproken, maar dit lijkt nu te veranderen met het voorzitterschap van Polen 28. Verschillende lidstaten zoals Denemarken, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk hebben niet gewacht op wetgeving, nodig voor de oprichting van een Europees systeem. Zij hebben veel eerder eigen wetgeving aangenomen wat betreft het gebruik van PNR - gegevens 29. Individuele staten kunnen dit uiteraard doen. Het gebruik van PNR gegevens wordt bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk in de nationale wetgeving geregeld en geeft de bevoegde diensten ruime mogelijkheden, in Denemarken is alles geregeld in de douanewetgeving en in Nederland bestaat er een specifieke PNR wetgeving. In België staat de Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Brussel Nationaal in het gebruik van PNR data al vrij ver. Theoretisch gezien is het onmogelijk voor hen om proactief PNR gegevens te gebruiken maar in de praktijk kan dit wel dankzij de wet op de proactieve recherche. Toch kan dit tool niet zomaar vij gebruikt worden omdat het altijd aan toezicht vanwege een magistraat is onderworpen. De onderzoeksrechter of het parket kan via kantschrift toelating geven aan de FGP om proactief data te analyseren. Toch hangt de politie de dag van vandaag nog 100% af van de goodwill van de luchtvervoerders. Duidelijk is dat een eenduidige regeling binnen Europa nog lang niet aanwezig is Federale Gerechtelijke Politie Brussel Nationaal Luchthaven Wanneer effectief aan bestrijding van georganiseerde criminaliteit wordt gedaan is het nodig om gedurende maanden data te analyseren. PNR gegevens worden nu in België voornamelijk gebruikt om georganiseerde drugsorganisaties bloot te leggen. Als hulpmiddel 28 Gesprek met T. VERACHTERT, Hoofdcommissaris Federaal Gerechtelijke Politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 11 augustus X, Kaderbesluit persoonsgegevens van passagiers (PNR gegevens) [WWW]. Europa NU : [ 2 augustus 2011].

18 wordt getracht om zich een beeld te vormen van passagiers, met andere woorden er wordt aan profiling gedaan. Een definitie van profiling zoals overeengekomen tussen de FGP Brussel Nationaal en andere lidstaten klinkt als volgt: Profiling is een continue, systematische en gespecialiseerde wetshandhavingstechniek uitgevoerd door speciaal opgeleid personeel. Deze speciale vorm van operationele analyse maakt - met respect voor de wetten ter bescherming van de mensenrechten gebruik van objectieve criteria om specifieke gegevens van passagiers en goederen op een intelligente en doelmatige wijze te vergelijken met wethandhavingsgegevens om zodoende de wetshandhavingsinstanties in staat te stellen hun wettelijke verantwoordelijkheden uit te voeren met inbegrip van preventief, proactief en reactief onderzoek naar, en opsporing van, ernstige en georganiseerde misdaad. 30 De methode waarop momenteel binnen de FGP Brussel Nationaal wordt gewerkt is vrij arbeidsintensief. Aan de hand van diverse parameters die met elkaar worden gecombineerd kunnen verdachte reizigers worden opgespoord. Alle gegevens worden hiertoe manueel opgezocht en vergeleken 31. Wat opviel binnen de Federale Gerechtelijke Politie is dat profilers zelfs aan de hand van een verdachte naam onderzoek kunnen voeren. Een bepaald geval werd mij door een profiler binnen de FGP toegelicht. Een Nigeriaanse naam dook regelmatig op in de PNR gegevens en leidde tot onderzoek, waarbij de vermoedens van FGP werden bevestigd Schijnbaar is het Belgische parket niet echt geïnteresseerd in één enkele drugkoerier maar is er pas interesse wanneer een ganse criminele organisatie kan worden blootgelegd. Er is bijzonder weinig enthousiasme bij het Openbaar Ministerie wanneer wij melden dat we met een potentieel drugskoerier te maken hebben. Reden hiervoor is vooreerst het feit dat drugkoeriers voornamelijk s nachts en in het weekend reizen wat overuren met zich meebrengt. En wanneer de drugskoerier dan wordt opgepakt rijst de vraag Wat ermee gedaan in tijden van overvolle gevangenissen? Het kost allemaal handenvol geld en het oppakken van één enkele drugkoerier weegt daar niet tegen op. Er moet dus constant een 30 Document verkregen van T. VERACHTERT, Hoofdcommissaris Federaal Gerechtelijke Politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 11 augustus Gesprek met G. CORDEEL, Hoofdcommissaris afdelingshoofd dienst grenscontrole van de Federale politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 21 juli X, Drugskoerier geklist op Zaventem met 16 kilo marihuana in reiskoffers, 13 augustus, De standaard.

19 afweging worden gemaakt of het echt superinteressant is, en als dat niet het geval is laten we ze dus gewoon gaan 33. We laten vaak bijzonder verdachte drugskoeriers doorreizen omdat we weten dat we er toch niets mee kunnen doen. We laten ze een eerste keer gewoon gaan maar stellen een werkfiche op. De namen proberen we zelf te onthouden om de gegevens later terug te kunnen opzoeken 34. De FGP Brussel Nationaal is dus verplicht op eigen initiatief een document op te stellen met volgens hen de meest belangrijke PNR gegevens. Indien een naam regelmatig voorkomt in hun documenten kan het parket alsnog worden ingelicht. Een echt éénduidig systeem is duidelijk nog niet voorhanden. Op de vraag of deze gegevens / werkfiches die door de profilers van FGP Brussel Nationaal worden opgesteld ook Europees of Internationaal gedeeld worden is het antwoord negatief. Deze getuigenissen geven aan dat er momenteel geen enkele regelgeving bestaat in het gebruik van PNR gegevens in België. De vraag kan dan gesteld worden of deze manier van werken, die voornamelijk op het buikgevoel steunt, de privacy soms niet te dikwijls nodeloos schendt en er niet beter overgegaan wordt naar een duidelijk omschreven manier van werken? Bestuurlijke Politie Brussel Nationaal Luchthaven Binnen de Dienst Grenscontrole van de luchthaven in Zaventem wordt zoals eerder vermeld nog geen gebruik gemaakt van de API gegevens maar wordt tot vandaag enkel op identiteitsgegevens gewerkt. PNR gegevens mogen niet gebruikt worden door de grenscontroleposten 35. Binnen deze bestuurlijke politiedienst fungeert ook het team fenomenen, dat zich voornamelijk concentreert op het verschijnsel mensensmokkel. 33 Gesprek met profiler bij Federaal Gerechtelijke Politie, Brussels Airport, Zaventem, 12 juli Ibid. 35 Gesprek met G. CORDEEL, Hoofdcommissaris afdelingshoofd dienst grenscontrole van de Federale politie te Luchthaven Brussel Nationaal, Zaventem, 21 juli 2011.

20 De Bestuurlijke Politie Dienst Grenscontrole kan enkel nagaan of de papieren die de reizigers voorleggen deugdelijk zijn en er geen vervalsingen in het spel zijn. Toch wordt binnen deze dienst gebruik gemaakt van passagiersgegevens, zij het op officieuze wijze. De passagiersdata worden door de profilers van de FGP behandeld in het kader van een proactieve recherche en worden vervolgens doorgesluisd naar de Bestuurlijke Politiedienst Grenscontrole. Deze data worden binnen de dienst dan zachte informatie genoemd. Zo kan de Bestuurlijke Politie informeel bijvoorbeeld bij verdachte handelingen of bij gekende personen extra aandacht schenken. Passagiersgegevens kunnen dus binnen de grenscontrole niet als hard bewijs worden gebruikt maar zijn voornamelijk een informeel hulpmiddel om gericht controles op reizigers die extra aandacht vereisen te kunnen uitvoeren. 20