VOORRANG VOOR DUURZAAM

Transcriptie

1 VOORRANG VOOR DUURZAAM DUURZAME ELEKTRICITEIT EN WKK OP DE MARKTPLAATS PLATFORM DUURZAME ELEKTRICITEITSVOORZIENING

2

3 Voorrang voor Duurzaam 1 Voorrang voor Duurzaam Duurzame elektriciteit en WKK op de marktplaats Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening Auteur(s) Thomas Winkel, Max Rathmann, David de Jager, Robert Harmsen, Kornelis Blok Opdrachtgever Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening Postbus RE Utrecht dev@agentschapnl.nl juli 2010

4 2 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening

5 Voorrang voor Duurzaam 3 Inhoudsopgave 1 InleIDIng Achtergrond Opdrachtformulering 9 2 Voorrang op de marktplaats voor duurzame elektriciteit Hoe voorrang te waarborgen? De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor duurzame energie Technologiespecifieke maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor duurzame energie 19 3 Voorrang op de marktplaats voor Wkk De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) voor WKK en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor WKK Mogelijkheid I: Aanpassen/verbeteren van de SDE voor WKK Mogelijkheid II: Verplichtingsysteem voor WKK 28 4 Conclusie 31 Bijlage 1 - Vergelijking NL/DE/es 33 Bijlage 2 - Kwaliteit van industriële Wkk 37 Bijlage 3 algemene respons op de notitie door belanghebbenden 41 literatuurlijst 45

6 4 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening Voorwoord Deze notitie is geschreven in opdracht van Het Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening over een periode van ongeveer een half jaar. De nadruk in de onderhavige notitie ligt op huidige, voorgestelde en door Ecofys aanbevolen maatregelen om de voorrang van duurzame elektriciteit en hoogrenderende warmtekrachtkoppeling (WKK) op de marktplaats te kunnen waarborgen. Hierbij wordt deels afgeweken van de initiële opdracht en eerdere versies van de notitie waarin tevens is gekeken naar voorrang bij transport en aansluiting. Dit omdat deze laatste twee zaken reeds zijn opgenomen in de voorgestelde wijzigingen van de Gaswet en de Elektriciteitswet Dit wetsvoorstel geeft voldoende aanleiding om te veronderstellen dat de voorrang voor duurzaam en hoogrenderende WKK goed geregeld gaat worden. In een aanvullende consultatieronde is de notitie besproken met een tiental belanghebbenden in het Nederlandse energieveld. Centraal in de gesprekken stond de vraag welke beleidsverbeteropties de voorkeur hebben en als cruciaal worden gezien voor de ontwikkeling van hoogrenderende WKK en duurzame elektriciteitsproductie in Nederland. De inhoud van deze notitie is door Ecofys opgesteld en wordt niet per sé door de gesproken partijen onderschreven. De conclusies in dit rapport zijn onze eigen conclusies en niet die van de gesproken partijen. In bijlage 3 is een lijst van gesproken partijen opgenomen en vindt u een korte rapportage waarin wordt ingegaan op de algemene respons op de notitie. Wij danken de geconsulteerde personen hartelijk voor hun tijd en medewerking. 1 De Tweede Kamer heeft dinsdag 9 februari 2010 met algemene stemmen ingestemd met de door minister Van der Hoeven voorgestelde wijzigingen van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998.

7 Voorrang voor Duurzaam 5 Samenvatting Het blijkt dat het toewerken naar de doelen zoals geformuleerd in het werkprogramma Schoon en Zuinig: Nieuwe energie voor het klimaat niet op het gewenste tempo ligt en dat het halen van de doelstellingen vraagt om aanvullend instrumentarium bovenop vast en voorgenomen beleid. In deze notitie doen wij voorstellen voor maatregelen waarmee de voorrang van duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK op de markplaats kan worden gewaarborgd. Wij richten ons primair op het financiële instrumentarium en de maatregelen die in dit kader noodzakelijk zijn om de ontwikkelingen in een hogere versnelling te zetten. Belangrijke randvoorwaarden voor het goed regelen van de aanbodkant (bijv. vergunningen), zijn niet expliciet opgenomen. De strekking van deze notitie is dat op korte termijn een voortzetting van het huidige beleid met verbeteringen de voorkeur heeft. Een grondige herziening van het beleidsinstrumentarium zal de realisatie van de overheidsdoelen verder weg brengen. De invoering van een verplichtingensysteem op korte termijn is daarom ons insziens af te raden (met mogelijk een uitzondering voor niche-markten, zoals voor bij en meestook en industriële WKK), mede doordat het aanbod van duurzame energie (de locaties) nog onvoldoende zijn te garanderen. Een feed-in tarief naast het bestaande feed-in premium kan worden overwogen. Continuïteit van beleid draagt bij aan een verbetering van het investeringsklimaat, de ontwikkeling van de markt, en een versnelde kostenreductie van met name duurzame energie. Dit wordt onderschreven door het merendeel van de geconsulteerde experts. Voorrang op de markplaats voor duurzame energie Voorrang voor duurzame energie op de marktplaats kan op verschillende manieren gewaarborgd worden. De SDE biedt hiervoor potentieel voldoende kansen maar waarborgt deze voorrang momenteel onvoldoende, vooral voor nieuwe installaties. Bestaande moeilijk-regelbare installaties (met name windenergie) hebben lage marginale kosten en in combinatie met de SDE kunnen deze installaties hun stroom tegen zodanig lage prijzen aanbieden dat hun voorrang op de marktplaats gewaarborgd is, mits voorrang bij transport goed geregeld is. Dit geldt niet automatisch voor biomassa-installaties waar de marginale kosten over het algemeen hoger zijn. Om de bouw van nieuwe duurzame energie-installaties te stimuleren, in aantallen die voldoende zijn voor het behalen van de overheidsdoelstellingen, is een investeringsklimaat noodzakelijk dat voor projectontwikkelaars, investeerders en banken zo attractief is en zoveel zekerheid biedt, dat de business case voor deze technologieën sterk wordt verbeterd, waardoor zij de facto voorrang op de marktplaats krijgen. Momenteel voldoet het investeringsklimaat nog niet aan deze eisen. Dit is voor een groot deel te wijten aan onvoldoende stabiliteit in het beleid in het verleden en barrières aan de aanbodkant (bijv. vergunningen en administratieve barrières). Daarnaast zijn er drie centrale tekortkomingen binnen de huidige SDE, waar wij vijf voorstellen van maatregelen (a t/m e) tegenover zetten, die deze

8 6 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening tekortkomingen kunnen verhelpen en de voorrang van duurzame elektriciteit op de marktplaats in grotere aandelen ook op middellange termijn kunnen waarborgen: 1. Onvoldoende zekerheid dat er genoeg SDE-budget beschikbaar is, enerzijds cumulatief tot 2020 voor de realisatie van de overheidsdoelstellingen, en anderzijds voor individuele projectontwikkelaars om te waarborgen dat hun inspanning (tijdens de projectontwikkeling) uiteindelijk met een SDE beschikking beloond zal worden: a. Afschaffing of flexibilisering jaarlijkse budgetbeperking; b. Financiering van de SDE via elektriciteitstarieven. 2. Onvoldoende zekerheid dat duurzame energieprojecten niet onrendabel worden door eventuele lage stroomprijzen in de toekomst: c. Afschaffing of verlaging van de basiselektriciteitsprijs bij berekening SDE; d. Consequente toepassing van de profielfactor (correctie voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie). 3. De SDE is complex en legt veel risico s bij de duurzame energieproducent. Voor particulieren, kleinschalige/onafhankelijke producenten en voor innovatieve technologieën kan dit een (te) grote drempel zijn: e. Introductie van een terugleververgoeding voor particulieren of introductie van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief (eventueel beperkt tot kleinschalige producenten en particulieren). Naast bovengenoemde meer algemene maatregelen zijn er vier technologiespecifieke maatregelen te onderkennen: 1. Wind op land: Overweeg binnen de SDE het aantrekkelijk maken van locaties met een lager windaanbod; 2. Wind op zee: Aanpassen tenderprocedures; 3. Zon-PV: Snellere groei is mogelijk op basis van een doelcorridor; 4. Bij en meestoken van biomassa: SDE met bonus voor het nuttig gebruik van warmte, of via een verplichting. Voorrang op de markplaats voor WKK De huidige SDE voor WKK is er niet in geslaagd om de productie van WKKelektriciteit in de dalperioden te stimuleren en om nieuwe investeringen in industriële WKK te bewerkstelligen. Om beide problemen te ondervangen stellen wij twee mogelijkheden voor: Mogelijkheid I: Het aanpassen/verbeteren van de SDE regeling Aanbevelingen ter verbetering van de SDE om industriële WKK meer te laten draaien in dalperioden: WKK exploitanten stimuleren ook in de daluren (hoogrenderend) te draaien door een apart subsidiebedrag voor de daluren vast te stellen. Aanbevolen wordt de systematiek van de CO 2 -index te behouden om bestaande WKK s te blijven stimuleren hoogrenderend te opereren.

9 Voorrang voor Duurzaam 7 Voor het stimuleren van nieuwe investeringen in industriële WKK wordt het aanbevolen om: De huidige SDE regeling een lange termijn karakter te geven, zoals bij duurzame energie; De regeling te financieren via een opslag op het elektriciteitstarief en het herzien van de jaarlijkse vaste budgetbeperking; Zorg te dragen dat de cruciale parameters in de berekening een juiste afspiegeling van de gemiddelde WKK-situatie representeren; De CO 2 -index systematiek (of iets gelijkwaardigs) te handhaven om toepassing van hoogrenderende WKK te bevorderen; De regeling als vangnet in te kleden: alleen uitkeren wanneer nodig (evt. met compensatie van overwinsten in goede jaren). Mogelijkheid II: Het invoeren van een verplichtingsysteem voor industriële WKK. Een alternatief voor de aanpassing en verbetering van de SDE voor WKK zou een verplichtingsysteem kunnen zijn op basis van blauwe stroom of besparingscertificaten. In Vlaanderen is een dergelijk systeem van kracht. Het verplichtingsysteem zou moeten leiden tot: Meer dalurenbedrijf van bestaande WKK s; Het realiseren van (een deel van) het resterende WKK potentieel. Het invoeren van één van deze mogelijkheden zal de voorrang op de marktplaats voor WKK moeten kunnen waarborgen. De onderstaande figuur is een overzicht van de specifieke voorwaarden om voorrang op de marktplaats voor duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK te waarborgen. Hierbij is het belangrijk dat de netaansluiting en voorrang transport goed geregeld wordt, in principe zoals is uitgewekt in de voorgestelde wijzigingen van de Gaswet en de Elektriciteitswet De samenhang tussen voorrang op de marktplaats, bij transport en aansluiting is hieronder schematisch weergegeven. Zonder gewaarborgde voorrang op de marktplaats, is er geen sprake van voorrang bij transport en vice versa.

10 8 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening Duurzame elektriciteit Voorrang op marktplaats, bij transport en aansluiting kan via twee opties gerealiseerd worden (die eventueel ook gecombineerd kunnen worden) Optie I: feed-in premie (aangepaste SDE) Optie II: feed-in tarief (3) Benodigd: Benodigd: - Afschaffing of flexibilisering v/d de harde jaarlijkse budgetbeperking; - Verplichte afname + vergoeding - Financiering SDE via elektriciteitstarieven; tegen vast tarief door netbeheerder - Afschaffing/verlaging basiselektriciteitsprijs; - Consequente toepassing profielfactor. Duurzame energie heeft hiermee voorrang op de marktplaats Duurzame energie heeft hiermee Mits voorrang op de marktplaats - Beschikbaarheid Power Purchase Agreements (PPA s), of (1); - Beurstoegang/intra-day handel/ onbalans - fair en transparant (2) En Mits Industriële hoogrenderende WKK Voorrang op marktplaats, bij transport en aansluiting via twee mogelijkheden gerealiseerd worden (er moet door de overheid een keuze gemaakt worden welk systeem gewenst is) Mogelijkheid I: feed-in premie/tarief (aangepaste SDE) Mogelijkheid II: verplichtingsysteem Benodigd: op basis van besparing - of blauwstroomcertificaten Algemeen: - Systematiek van de CO 2 -index behouden (of iets vergelijkbaars). Benodigd: - De cruciale parameters toetsen aan de gemiddelde WKK situatie - De cruciale parameters toetsen aan en als zodanig aanpassen; de gemiddelde WKK situatie en als zodanig aanpassen; Voor het stimuleren van daluurbedrijf: - Certificering van installaties - Apart subsidiebedrag voor daluren instellen. - Toekenning certificaten aan (gecertificeerde) installaties volgens Voor het stimuleren van nieuwe investeringen: een berekening op basis van een - SDE een lange termijn karakter geven; relatieve minimale CO 2 -vermindering - Financiering via elektriciteitstarieven en afschaffing of in een vastgestelde periode: Marktplaats Marktplaats flexibilisering van jaarlijkse budgetbeperking; - De regeling als vangnet in te kleden: alleen uitkeren wanneer nodig (evt. met compensatie van overwinsten in goede jaren) Industriële WKK heeft hiermee voor Industriële WKK heeft hiermee voorrang op de marktplaats rang op de marktplaats Mits - Beschikbaarheid Power Purchase Agreements (PPA s), of (1); - Beurstoegang/intra-day En Mits Voorrang bij congestie (evt.) volgens rangorde Evt. Financiële compensatie bij gedwongen productiestop door netbeheerder afname en Transport Verplichting tot aansluiting (evt.) volgens rangorde sluiting Aan (1) Beschikbaarheid en condities PPAs zijn afhankelijk van energiebedrijven. (2) Is belangrijk om voor duurzame energie projecten (ook nieuwe en kleine exploitanten) onafhankelijk van (PPAs van) energiebedrijven toegang tot de elektriciteitsmarkt mogelijk te maken. (3) Minimaal of eventueel alleen voor particulieren en kleinschalige exploitanten. Eventueel keuze voor alle DE exploitanten als hedge tegen (1) en (2). Figuur A: Schematisch overzicht van voorrang voor duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK

11 Voorrang voor Duurzaam 9 1 Inleiding 1.1 Achtergrond Het huidige demissionaire kabinet heeft in haar werkprogramma Schoon en Zuinig: Nieuwe energie voor het klimaat [1] ambitieuze doelstellingen geformuleerd: De uitstoot van broeikasgassen, met name CO 2, in 2020 met 30% wordt verminderd vergeleken met 1990; Het tempo van energiebesparing de komende jaren wordt verdubbeld van 1% nu, naar 2% per jaar; Het aandeel duurzame energie in 2020 wordt verhoogd van ongeveer 3% nu naar 20% van het totale finale energiegebruik. Daarnaast streeft het kabinet ernaar om, naast het verbeteren van het besparingspotentieel van (bestaande) warmtekrachtinstallaties (WKK), in Peta Joule (PJ) besparing door nieuw WKK-vermogen te realiseren. Het blijkt dat het toewerken naar de doelen niet op het gewenste tempo ligt [2] en dat het halen van de doelstellingen vraagt om aanvullend instrumentarium bovenop vast en voorgenomenbeleid [3]. In deze notitie doen wij voorstellen voor maatregelen waarmee de voorrang van duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK op de markplaats kan worden gewaarborgd. Voorrang in deze context betekent dat het investeringsklimaat voor projectontwikkelaars, investeerders, banken en particulieren voldoende zekerheid en perspectief biedt, waardoor de business case voor deze technologieën sterkt wordt verbeterd. Wij richten ons in deze notitie dus primair op het financiële instrumentarium en de maatregelen die in dit kader noodzakelijk zijn om de ontwikkelingen in een hogere versnelling te zetten. Andere belangrijke randvoorwaarden voor het goed regelen van de aanbodkant (bijv. vergunningen en het aanwijzen van geschikte locaties voor wind) zijn niet expliciet benoemd maar wel bepalend voor het tempo van de ontwikkelingen. 1.2 Opdrachtformulering In opdracht van het Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening beoordeelt Ecofys in deze notitie de huidige situatie en voorgestelde maatregelen om duurzame elektriciteit (DE) en hoogrenderende warmtekrachtkoppeling (WKK) voorrang te geven op de marktplaats. Op basis hiervan doen wij aanbevelingen voor een doelmatig stimuleringssysteem voor de korte termijn die, in gevallen waarbij de voorrang niet voldoende gewaarborgd is maar wel cruciaal is voor het halen van de doelstellingen, deze voorrang waarborgen of afdwingen.

12 10 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening

13 Voorrang voor Duurzaam 11 2 Voorrang op de marktplaats voor duurzame elektriciteit In dit hoofdstuk analyseren wij op welke punten het huidige stimuleringssysteem voor duurzame elektriciteit voorrang op de marktplaats onvoldoende waarborgt. Op basis hiervan doen wij voorstellen voor verbeteringen 2.1 Hoe voorrang te waarborgen? Voorrang voor duurzame elektriciteit op de marktplaats kan op verschillende manieren gewaarborgd worden. Het mag duidelijk zijn dat duurzame energie niet tot in lengte van dagen via de Subsidieregeling duurzame Energie (SDE) gestimuleerd kan worden. Dit is ook niet noodzakelijk. Zodra de kosten van een duurzame energietechnologie op een vergelijkbaar niveau komen met die van niet-duurzame energie, wordt financiële stimulering overbodig. Tot de tijd dat een gelijk speelveld ontbreekt en de technologie nog aan het begin van de leercurve staat, is een vorm van compensatie nodig om investeringen in de sector voor marktpartijen rendabel te maken en om verdere kostenreducties teweeg te brengen. De SDE biedt hiervoor in beginsel goede kansen en mogelijkheden. Op korte termijn heeft een voortzetting van het huidige beleid met verbeteringen dan ook de voorkeur. Een grondige herziening van het beleidsinstrumentarium zal de realisatie van de overheidsdoelen verder weg brengen. Continuïteit van beleid draagt bij aan een verbetering van het investeringsklimaat, de ontwikkeling van de markt en een versnelde kostenreductie van met name duurzame energie. Alternatieve beleidsinstrumenten zoals een verplicht aandeel duurzame energie zijn opties die voor de langere termijn overwogen kunnen worden. Het invoeren van een dergelijk systeem vraagt om voorzichtigheid en uitvoerig onderzoek naar de ontwerpdetails. Een stabiel investeringsklimaat en zekerheid in de markt dient te allen tijde voorop te staan. Onvoldoende stabiliteit van het beleid in het verleden is één van de belangrijkste reden waarom het huidige investeringsklimaat verre van optimaal is. Ongeacht welk systeem in de toekomst wordt gehanteerd dienen de huidige barrières en tekortkomingen te worden overkomen, inclusief het verbeteren van de SDE (zie volgende paragrafen), alsmede het vergunningenbeleid en andere aanverwante zaken waar de overheid primair zorg voor dient te dragen 2. In de komende paragrafen gaan wij verder in op maatregelen ter verbetering van de huidige SDE, inclusief de invoering van een feed-in tarief parallel aan een premie. Deze zijn onder andere gebaseerd op een vergelijking tussen de financiële beleidsinstrumenten in Nederland, Duitsland en Spanje waarbij de voor Nederland meer relevante en best passende opties zijn geselecteerd. De verschillen tussen de 2 Dit zijn belemmeringen die bijvoorbeeld ook in een mogelijk toekomstig hybride verplichtingensysteem dienen te worden aangepakt en opgelost te zijn.

14 12 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening instrumenten in de drie landen zijn in Bijlage 1 uitgewerkt en worden in Tekstbox 1 kort benoemd. Tekstbox 1: belangrijkste verschillen feed-in systeem in Nederland, Duitsland en Spanje. Duitsland heeft een feed-in tarief, Nederland een feed-in premie. In Spanje bestaat er een keuze tussen beide subsidievormen, wat nu ook in Duitsland overwogen wordt. Bij een feed-in premie systeem zoals dat in Nederland van kracht is, ontvangt de producent van duurzame elektriciteit een premie voor de duurzame opwekking, maar verkoopt de (fysieke) stroom zelf op de markt en ontvangt daaruit inkomsten. Een feed-in tarief, zoals in Duitsland wordt gebruikt, onderscheidt zich van een feed-in premie doordat de producent de stroom niet zelf verkoopt. In plaats hiervan ontvangt de producent een vaste prijs voor de elektriciteit: de duurzaamheid van de opwekking en de fysieke grijze stroom De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) is momenteel in Nederland hét stimuleringsinstrument voor duurzame energie. De SDE is gebaseerd op een variabel feed-in premie systeem waarbij de onrendabele top van uit duurzame bronnen geproduceerde elektriciteit wordt gesubsidieerd. De premie hangt af van de geraamde productiekosten en beursprijs van elektriciteit en is daarmee technologieafhankelijk en verschilt van jaar tot jaar. Hieronder worden drie tekortkomingen en bijbehorende maatregelen met betrekking tot het waarborgen van de voorrang benoemd. Voorrang voor bestaande moeilijk regelbare installaties is voldoende gewaarborgd, voor nieuwe installaties is dit niet het geval. Bestaande moeilijk regelbare installaties (variabel aanbod bijv. windenergie) hebben lage marginale kosten en in combinatie met de SDE kunnen deze installaties hun stroom tegen zodanig lage prijzen aanbieden dat hun voorrang op de marktplaats gewaarborgd is, mits voorrang bij transport en aansluiting goed geregeld is. Dit geldt niet automatisch voor biomassa-installaties waar de marginale kosten over het algemeen hoger zijn. Om de bouw van nieuwe duurzame installaties te stimuleren, in aantallen die voldoende zijn voor het halen van de overheidsdoelstellingen, is een investeringsklimaat noodzakelijk dat voor ontwikkelaars, investeerders en banken zo attractief is en zoveel zekerheid biedt, dat de business case voor deze technologieën sterk wordt verbeterd, waardoor zij de facto voorrang op de

15 Voorrang voor Duurzaam 13 marktplaats krijgen. Momenteel voldoet het investeringsklimaat nog niet aan deze eisen. Dit is voor een groot deel te wijten aan de onvoldoende stabiliteit in het beleid in het verleden. Daarnaast zijn er drie centrale tekortkomingen binnen de huidige SDE, waar wij vijf maatregelen (a t/m e) tegenover zetten, die deze tekortkomingen kunnen verhelpen en de voorrang van duurzame elektriciteit op de marktplaats ook op middellange termijn kunnen waarborgen. De drie centrale tekortkomingen en bijbehorende maatregelen zijn: 1. Onvoldoende zekerheid dat er genoeg SDE-budget beschikbaar is, enerzijds cumulatief tot 2020 voor de realisatie van de overheidsdoelstellingen 3, en anderzijds voor individuele projectontwikkelaars om te waarborgen dat hun inspanning (tijdens de projectontwikkeling) uiteindelijk met een SDE beschikking beloond zal worden: a. Afschaffing of flexibilisering van de jaarlijkse budgetbeperking; b. Financiering van de SDE via de elektriciteitstarieven. 2. Onvoldoende zekerheid dat duurzame projecten rendabel zijn door eventuele lage stroomprijzen in de toekomst: c. Afschaffing of verlaging van de basiselektriciteitsprijs bij berekening van de SDE; d. Consequente toepassing van de profielfactor (correctie voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie). 3. De SDE is complex en legt veel risico s bij de duurzame energie producent voor kleinschalige/onafhankelijke producenten en voor innovatieve technologieën kan dit een (te) grote drempel zijn: e. Introductie van een terugleververgoeding of introductie van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief (eventueel beperkt tot particulieren en kleinschalige producenten). In de volgende paragraaf (2.1.2) worden de hierboven genoemde tekortkomingen 1-3 in de context van de beschrijving van de maatregelen a t/m e uitvoeriger geschetst Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor duurzame energie a) Afschaffing of flexibilisering van de jaarlijkse budgetbeperking Het jaarlijkse budget van de SDE en daarmee de maximale nieuwe capaciteit is 3 In de Verkenning Schoon en Zuinig geven ECN en PBL aan dat de gereserveerde budgetten onvoldoende zijn om duurzame energie doelstellingen te halen. Ze hebben becijferd dat een cumulatief budget van ca. 18 miljard nodig is voor 35% duurzame elektriciteit in De gereserveerde budgetten, welke voornamelijk worden aangewend voor de SDE, van cumulatief 11,5 miljard over de periode zijn voldoende voor het verduurzamen van maar 12% van de elektriciteitsvraag, Dit komt overeen met 5% van de totale energievraag. ECN-E , april [16]

16 14 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening beperkt, en dus krijgen niet alle projecten die een aanvraag doen SDE. Dit heeft een negatief effect op de investeringszekerheid (in de projectontwikkelingsfase) en de maximale groei van DE. Een optie is de volledige afschaffing van de jaarlijkse budgetbeperking. Door de financiering te laten verlopen via een flexibele opslag op het elektriciteitstarief, zoals in Duitsland, wordt dit mogelijk. De kosten voor de afnemer van elektriciteit zullen dan stijgen in principe ongelimiteerd - maar daar staan besparingen op belastingen tegenover. Het risico dat Nederland zijn 2020 doelstelling niet gaat halen lijkt momenteel groter dan het risico dat er meer duurzame energie dan gewenst gerealiseerd wordt. Een bovengrens voor de marktgroei is dan een onnodige beperking of risico voor de marktontwikkeling van technologieën. Daarnaast kan bij afschaffing van de budgetbeperking ook de aanvraagprocedure afgeschaft worden waardoor projecten sneller en met minder transactiekosten gerealiseerd kunnen worden. Om te voorkomen dat bepaalde technologieën die een snelle leercurve doorlopen worden overgesubsidieerd, kan worden overwogen om een flexibele budget-/ capaciteitsgrens in te stellen. Een voorbeeld van een flexibele budget-/ capaciteitsgrens bestaat in het Duitse feed-in tarief (de EEG) voor zon-pv waar een doelcorridor voor de gewenste hoeveelheid extra capaciteit per jaar wordt gedefinieerd ( MW in 2009, MW in 2010, MW in 2011). Het feed-in tarief voor een nieuwe installatie daalt ieder jaar met gemiddeld 9%. Als de groei van de daadwerkelijk geïnstalleerde capaciteit (niet van de aanvragen!) in een jaar hoger is dan in de doelcorridor bepaald, daalt automatisch het feed-in tarief in het volgende jaar voor nieuwe installaties met 10% in plaats van 9%. Dat gebeurt in de veronderstelling dat het tarief tot zover blijkbaar te aantrekkelijk was ten opzichte van de doelcorridor. Door de automatische correctie van het feed-in tarief wordt de kans groter dat in het volgende jaar de doelcorridor wel bereikt wordt. Eenzelfde correctie bestaat ook voor te langzame groei - dan wordt het feed-in tarief minder snel verlaagd. In april 2010 is in Duitsland besloten een sterkere correctie toe te passen als de groei van de doelcorridor afwijkt: De jaarlijkse reductie van de tarieven voor nieuwe installaties fluctueert nu tussen 1.5% en 18.5% in afhankelijkheid van het recent geïnstalleerde vermogen. Het mechanisme zou daarom in Nederland ook progressief ingezet moeten worden: 1% extra verlaging per x MW of x% overschrijding van de doelcorridor. Om de budgetzekerheid nog verder te vergroten kan: Het tarief twee of zelfs vier keer per jaar aangepast worden in plaats van jaarlijks; en/of De aanvraagprocedure en harde budgetgrens alleen voor kleine installaties door de doelcorridor vervangen worden, terwijl de harde budgetgrens voor grote installaties gehandhaafd blijft. Op deze manier worden de transactiekosten voor kleine installaties aanzienlijk gereduceerd terwijl de budgetzekerheid hoog blijft.

17 Voorrang voor Duurzaam 15 Voor de SDE is een vergelijkbaar systeem van doelcorridors te ontwikkelen. De voorwaarde voor het afschaffen van de harde jaarlijkse budgetbeperking is het financieren van de SDE via de elektriciteitstarieven (zie punt b) beneden). b) Financiering van de SDE via elektriciteitstarieven De financiering van de SDE via een opslag op de elektriciteitstarieven, in plaats van uit het overheidsbudget, is een belangrijke voorwaarde voor het introduceren van de keuzemogelijkheid tussen een premie en een tarief (punt e), alsmede voor het afschaffen van de harde jaarlijkse budgetbeperkingen (punt a) en de basiselectriciteitsprijs (punt c). De recent geformuleerde doelstelling [4] van de ministeries om de SDE te gaan financieren via een opslag op het elektriciteitstarief, is een belangrijke stap om de ontwikkeling van duurzame energie op de middellange termijn te kunnen blijven faciliteren. Door de financiering van de SDE via een opslag op het elektriciteitstarief neemt de onzekerheid over de toekomstige beschikbaarheid van budgetten af en zal het investeringsklimaat verbeteren. In Duitsland en Spanje verloopt de financiering ook via een opslag op het elektriciteitstarief. In tegenstelling tot het beoogde systeem in Nederland werkt het systeem om de hoogte van de opslag op het elektriciteitsverbruik te bepalen en de geldstromen te beheren in Duitsland zonder directe inmenging van de overheid. In de berichtgeving hoeven ministers daardoor geen negatieve publiciteit te vrezen rondom kostenverzwaring bij de consument. De Duitse overheid reguleert wel de verantwoordelijkheden van de verschillende marktpartijen in het beheren en betalen van de geldstromen. Een ander belangrijk verschil is dat de opslag in Duitsland jaarlijks op een flexibele manier aangepast wordt aan het benodigde budget. Als de duurzame energieopwekking sneller of langzamer verloopt dan beoogd, is exact het benodigde budget beschikbaar. Er kan dus geen politieke discussie over verhoging of teruggaaf van budgetten ontstaan. Daarnaast wordt de markt in zijn groei niet beperkt door budgetbeperkingen. Het systeem in Duitsland is per 1 januari 2010 gewijzigd, en werkt nu als volgt: De distributienetbeheerders zijn verplicht de geleverde stroom tegen het vastgestelde feed-in tarief af te nemen en aan de transportnetbeheerders door te geven. De transportnetbeheerders zijn verplicht de stroom als grijze stroom aan de stroombeurs te verkopen. De energieleveringbedrijven zijn verplicht de kosten (verschil tussen feed-in tarief en opbrengst verkoop grijze stroom) aan de transportnetbeheerders te vergoeden naar rato van hun aandeel in de verkoop van stroom aan eindverbruikers. De energieleveringbedrijven mogen zelf bepalen of/hoe zij deze kosten doorberekenen aan de consumenten. c) Afschaffing/verlaging van de basiselektriciteitsprijs bij berekening SDE In een feed-in premie systeem is de producent voor zijn inkomsten afhankelijk van

18 16 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening wat de markt bereid is te betalen voor de stroom (al dan niet via lange termijn contracten) en in het Nederlandse SDE systeem van een variabele premie die afhankelijk is van de (gemiddelde) beursprijs 4. Momenteel worden producenten geacht om zelf het risico te dragen voor een eventuele daling van de beursprijs voor elektriciteit onder de zogenaamde basiselektriciteitsprijs, die ieder jaar op basis van lange termijn prijsverwachtingen bepaald wordt, omdat anders het gereserveerde overheidsbudget onvoldoende zou kunnen zijn. Het kan worden overwogen om deze basiselektriciteitsprijs af te schaffen of te verlagen. De basiselektriciteitsprijs creëert een risico bij projecten, wat door projecten alleen door middel van een verzekering gedekt kan worden, niet door enige vorm van maatschappelijk gewenste aanpassingen. Door het risico bij projecten weg te nemen en het via een opslag op het elektriciteitstarief toe te delen aan gebruikers van stroom (zie punt b), zullen de kosten voor duurzame energieprojecten dalen en projecten beter financierbaar zijn. Met een stijgende hoeveelheid weinig flexibele basislastcentrales en een stijgend aandeel niet-regelbaar productievermogen en de gevolgen daarvan op de beursprijs (zie ook punt d hieronder) bestaat de reële kans dat een te hoge basiselektriciteitsprijs projecten onrendabel zal maken. Bij een financiering van de SDE via een opslag op het elektriciteitstarief (zie punt b hierboven) en zonder vaste jaarlijkse budgetbeperking (zie punt a) kan de ondergrens losgelaten worden. d) Consequente toepassing van de profielfactor (correctie voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie) In een situatie waar het aandeel van variabele (wind) elektriciteit in het systeem aanzienlijk is (zoals al sinds enige tijd in Denemarken, Spanje en Duitsland), zullen producenten minder dan de gemiddelde beursprijs voor elektriciteit ontvangen omdat een groot aandeel wind de beursprijs (spotprijs) voor elektriciteit drukt. De gemiddelde prijs die wordt ontvangen door producenten van bijvoorbeeld windenergie, is daarom lager dan de gemiddelde prijs ontvangen door de overige producenten van duurzame elektriciteit. Bij de jaarlijkse berekening van de premie wordt in de correctie van de elektriciteitsprijs gerekend met door ECN geadviseerde profiel- en onbalanskosten (de ene factor kan invloed hebben op de andere). Tot nu toe staat de zogenaamde profielfactor op 1.0 voor alle technologieën en vindt er dus geen correctie plaats voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie 5. Voor zowel de profielfactor als de onbalanskosten geldt dat zij moeten aansluiten bij 4 Deze prijs wordt aan het begin van het kalenderjaar bepaald en achteraf verrekend op basis van de werkelijke prijs. 5 Dit getal 1.0 is in meerdere ECN tabellen/publicaties terug te vinden, echter zonder uitleg wat profielfactor precies inhoudt. In Duitsland heeft men het overigens over 0.85 als profielfactor mocht een premie geïntroduceerd worden.

19 Voorrang voor Duurzaam 17 de periode waarop de elektriciteitsprijs van toepassing is. De profielfactor en onbalanskosten zijn minder goed meetbaar dan de (gemiddelde) elektriciteitsprijs. Deze factoren kunnen dus alleen worden bepaald door specifiek onderzoek. Het is niet bijzonder transparant hoe en wanneer de profielfactor bepaald wordt, wat de frequentie van actualisatie is en op basis van welk artikel in de wet projecten aanspraak kunnen maken op een dergelijk onderzoek waarvoor het Ministerie van Economische Zaken officieel opdracht moet geven. De berekeningsmethode van de profielfactor en communicatie hierover vraagt daarom om verbetering en meer transparantie. Ook zou de profielfactor niet aan het begin van een project in de SDE beschikking vastgelegd moeten worden zoals dat nu bepaald is, maar jaarlijks voor alle lopende projecten. De daadwerkelijk uitbetaalde subsidie wordt immers ook jaarlijks op basis van de gemiddelde beursprijs in dat jaar aangepast. e) Introductie van een terugleververgoeding of introductie van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief (eventueel beperkt tot particulieren en kleinschalige producenten). Een veelgenoemde maatregel voor het versterken van de positie van duurzame energie op de marktplaats is het vervangen van de SDE door een feed-in tarief systeem dat onder andere in Duitsland bewezen heeft goed te werken. Een complete afschaffing van de SDE en het introduceren van een compleet nieuw systeem is echter ongewenst vanwege de behoefte aan beleidsstabiliteit. De ervaring leert dat een politieke discussie over een radicale verandering lang duurt, met veel onzekerheid in de markt en uitgestelde investeringen als gevolg. Veel minder riskant lijkt het om een terugleververgoeding of een feed-in tarief te introduceren parallel aan de bestaande SDE zeker gezien vergelijkbare ervaringen in het buitenland. Er ontstaat dan een keuzemogelijkheid voor producenten zoals momenteel wordt voorgesteld in Duitsland. In Spanje kunnen producenten nu al kiezen tussen een feed-in premie en een feed-in tarief. Bij een feed-in premie systeem als de SDE ontvangt de producent van duurzame elektriciteit inkomsten uit de premie en de prijs die hij krijgt voor de verkoop van zijn stroom. Om een project door banken te kunnen laten financieren moet de producent over langlopende stroomleveringscontracten (Power Purchase Agreements PPA s) met bonafide afnemers beschikken of kunnen aantonen dat hij met grote zekerheid de stroom via kortlopende contracten en/of op de stroombeurs tegen een bepaalde gemiddelde prijs kan verkopen. Financieringscondities en kosten zijn mede afhankelijk van de inschatting die banken en investeerders maken met betrekking tot het risico rondom de verkoop van grijze stroom. De kwaliteit en toegang tot de elektriciteitsmarkt (beschikbaarheid van lange termijn stroomleveringscontracten (PPA s), toegang tot de beurs en onbalansmarkten en liquiditeit daarvan, intra-day handel, gate closure, etc.) bepalen dus in grote mate de risicopremies en transactiekosten, en daarmee de kosten van duurzame energieopwekking in een feed-in premie systeem. De transactiekosten voor de verkoop van grijze stroom zijn vooral relevant voor kleinere projecten omdat deze kosten hier een relatief groter deel uitmaken van de totale kosten van een project. De genoemde risico s zijn relevant voor zowel grote en kleine projecten en kunnen ertoe leiden dat

20 18 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening projecten moeilijk of zelfs helemaal niet meer financierbaar zijn. Dit laatste geldt in bijzondere mate voor projecten die vanuit bankiersperspectief sowieso al veel risico met zich meedragen (bijvoorbeeld kleine/onafhankelijke/onbekende producenten, innovatieve technologieën), en tijdens moeilijkheden op de kapitaalmarkt (zoals momenteel het geval is). Deze problemen kunnen voor een groot deel opgelost worden door exploitanten te laten kiezen tussen een feed-in premie (SDE) en een feed-in tarief. Een feed-in tarief systeem onderscheid zich van een feed-in premie systeem doordat de producent de stroom niet zelf verkoopt. In plaats hiervan ontvangt de producent een vaste prijs voor de duurzame opwekking en de fysieke grijze stroom, vaak van de TSO (Transmission System Operator) of DSO (Distribution System Operator) die de stroom vervolgens op de beurs verkoopt en het risico van fluctuerende stroomprijzen draagt en de kosten via een opslag op de elektriciteitstarieven doorberekend (zie beneden). Het fundamentele verschil tussen een premie en een tarief is wie het risico van stroomprijsschommelingen draagt. Het voordeel van een feed-in tarief systeem is dat het meer zekerheid geeft aan ondernemers omdat onzekerheid in de opbrengst per verkochte kilowattuur weggenomen wordt en de inkomsten meer stabiel zijn. Dit zorgt over het algemeen voor gunstiger financieringsvoorwaarden, waarbij een zeer groot deel van het benodigde kapitaal geleend kan worden. Het voordeel van in feed-in premie systeem is dat producenten worden gestimuleerd om hun productie af te stemmen op de vraag naar elektriciteit en dat zij bepaalde risico s moeten dragen die anders bij de netbeheerder of andere partijen zouden liggen. Tegenover de maatschappelijke baten die ontstaan door de betere afstemming van productie op vraag staan hogere kosten door risicopremies en transactiekosten. In een feed-in premie zal de som van subsidie en stroomprijs dus altijd hoger moeten zijn dan in een feed-in tarief systeem onder verder vergelijkbare omstandigheden. Als men de hoogte van de extra financiële prikkel in de feed-in premie baseert op de additionele maatschappelijke baten ten opzichte van het feed-in tarief (doordat producenten extra risico s dragen en op de risico s en prijssignalen inspelen), leidt de keuzemogelijkheid voor producenten tussen een feed-in premie en een feed-in tarief tot een maatschappelijk optimaal resultaat: Zijn de extra kosten door de feed-in premie hoger dan de baten (= de extra financiële prikkel), dan kiest de producent voor het feed-in tarief, en andersom. Exploitanten van grootschalige installaties zullen geneigd zijn om te kiezen voor de feed-in premie als de premie hoog genoeg is in verhouding tot het feed-in tarief om een financiële prikkel te bieden om de hogere transactiekosten en risico s te dekken in verband met onderhandelingen over lange-termijn stroomleveringscontracten (PPA s) of het zelf verkopen aan de beurs en productie beter af te stemmen (en te voorspellen) op de vraag om zo meer inkomen te genereren.