Loopbaan begeleiding in de Europese Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Trends en uitdagingen

Transcriptie

1 Loopbaan begeleiding in de Europese Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie Trends en uitdagingen Euroguidance Nederland, 2007

2 Colofon Titel: Loopbaan begeleiding in de Europese Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie : Trends en uitdagingen Auteurs: R.G. Sultana en A.G. Watts, Europese Commissie Directoraat-generaal voor Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen, Unit A3 Productcoördinatie: Peter van Deursen en Franka van de Wijdeven (Euroguidance Nederland) Vormgeving: Sabrina Luthjens BNO - Makingwaves (omslag) Evert van de Biezen (binnenwerk) Drukwerk: ADC Bestelnummer: A00392 Deze uitgave is totstandgekomen met subsidie van de Europese Commissie, DG Onderwijs en Cultuur. Deze uitgave is een vertaling van de publicatie Career Guidance in Europe s Public Employment Services: Trends and Challenges, uitgebracht door de Europese Commissie in Euroguidance Nederland heeft zorg gedragen voor deze vertaling en is dan ook verantwoordelijk voor eventuele fouten in de vertaling. Euroguidance, Nederland Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, op welke andere wijze dan ook, zonder vooraf schriftelijke toestemming van de uitgever. Euroguidance Nederland Postbus BP s-hertogenbosch Tel: +31 (0) Fax: +31(0) info@euroguidance.nl www. euroguidance.nl EvdB_

3 Loopbaan begeleiding in de Europese Publieke Arbeidsvoorzienings organisatie Trends en uitdagingen R.G. Sultana & A.G. Watts Europese Commissie Directoraat-generaal voor Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen Unit A3 Manuscript voltooid in oktober 2005

4 Dankbetuiging: Dit rapport zou niet mogelijk zijn geweest zonder de medewerking van alle PES-ambtenaren uit de 28 betrokken landen. Deze ambtenaren stemden ermee in om de enquête in te vullen waarop de meeste hier vermelde gegevens gebaseerd zijn, zelfs al dienden velen onder hen te werken in een taal die niet de hunne was. Wij beseffen dat ze allemaal veeleisende werkschema s hebben, en wij zijn hen dankbaar dat ze tijd hebben willen maken om ons de gevraagde informatie te verstrekken, en ons feedback te geven over de eerste rapportontwerpen. Speciale dank voor het PESpersoneel van de centrale, regionale en lokale bureaus voor arbeidsvoorziening in die landen die akkoord gingen met een onderzoeksbezoek. Hun gastvrijheid en steun, en de doeltreffendheid van de afspraken die ze voor ons maakten, stelden ons in staat om de dagelijkse realiteit mee te maken van loopbaan begeleiding en gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening in Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Polen, Slovenië en Zweden. Dit droeg enorm bij tot een beter begrip van de problemen, de kwalitatieve aanpak van innovatieve praktijken, en vormde de basis van onze analyse betreffende de complexiteiten, druk en spanningen waarmee PES-personeel dagelijks te maken krijgt. En last but not least, wensen wij onze dank uit te spreken voor dhr. Frank Kavanagh van DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen die ons van begin tot einde zo kundig begeleidde bij deze studie. Het spreekt voor zich dat wij de volledige verantwoordelijkheid nemen voor mogelijke fouten in feiten of interpretatie die nog voorkomen in de definitieve versie van dit rapport.

5 Inhoudsopgave Managementsamenvatting 1 1 PES en de Lissabon-agenda De context Omvang en methodologie Definities Organisatie van het rapport 16 2 Diensten voor loopbaan begeleiding De plaats van loopbaan begeleiding binnen de PES Gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening Verstrekking van gespecialiseerde loopbaan begeleiding Andere verstrekking van loopbaan begeleiding 35 [A] Arbeidsmarktinformatie 35 [B] Diensten voor studenten 39 3 Trends in de organisatie van de diensten Organisatorische ontwikkeling en herstructurering Delen van verantwoordelijkheid door decentralisatie Delen van verantwoordelijkheid met dienstenleveranciers Naleven van normen 51 4 Trends in dienstenlevering Een veranderend scenario Trends in gamma en intensiviteit van de diensten Partnership voor de dienstenverstrekking 66 [A] Sleutelpartners in de samenwerking voor de dienstenverstrekking 66 [B] Vormen van samenwerking 68 [C] Gebieden van samenwerking Verschuiving naar zelfhulp Getrapte van diensten 74 5 Personeel PES-personeel: context Personeelsprofielen en werkvoorwaarden Verdeling van rollen inzake loopbaan begeleiding onder PES-personeel Werving van personeel Opleiding van personeel 88 [A] Initiële opleiding 88 [B] Introductieopleiding 90

6

7 [C] Voortgezette opleiding 91 [D] Verdere opleidingsbehoeften Tools en instrumenten 95 6 Klanten Ten dienste van de klant PES * -klanten Niet-bereikte klanten Klanttevredenheid Spanningen bij de dienstenverstrekking aan klanten Uitdagingen en wegen vooruit Uitdagingen voor loopbaan begeleiding binnen PES Doelmatigheid bewijzen Nadruk op de identiteit van loopbaan begeleiding Toepassen van levenslange toegang tot loopbaan begeleiding Hiaten aanpakken Conclusie 125 Literatuurlijst 127 Bijlage 1 Survey of Vocational Guidance Services in the Public Employment Services Questionaire 131 * PES: Public Employment Services, Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie, in Nederland verstrekt door CWI. Verder in de tekst wordt de afkorting PES gebruikt (noot van de vertaler).

8

9 Lijst met tekstvakken Tekstvak 2.1 Reeks loopbaan begeleidingactiviteiten, zoals gerapporteerd door PES-respondenten 21 Tekstvak 2.2 Klantensegmentatie in twee landen 25 Tekstvak 2.3 Onderscheid tussen begeleiding, advies en informatie in de Finse PES 32 Tekstvak 3.1 Decentralisatie en loopbaanbegeleidings diensten in Frankrijk 45 Tekstvak 3.2 Finse kwaliteitsnormen voor producten inzake begeleidingsdiensten 54 Tekstvak 3.3 Noorse operationele richtlijnen inzake het ARENA-systeem voor case-management 56 Tekstvak 4.1 Uitbreiding van de dienstenverstrekking in Frankrijk 62 Tekstvak 4.2 Voorbeelden van innovatieve marketing en verstrekking van begeleidingsdiensten door PES 64 Tekstvak 4.3 Voorbeelden van overeenkomsten die samenwerking in de dienstenverstrekkingen moeten vergemakkelijken 69 Tekstvak 4.4 Ontwerpkenmerken voor een FAS-bureau voor arbeidsvoorziening 73 Tekstvak 4.5 Getrapte en intensieve diensten in Finland 75 Tekstvak 5.1 Personeel in loopbaan begeleiding en counseling en in plaatsingsdiensten van de Duitse plaatselijke diensten voor arbeidsvoorziening 79 Tekstvak 5.2 De veelzijdige adviseur in de Franse ANPE 82 Tekstvak 5.3 Overzicht van de technische specificaties voor het uitvoeren van activiteiten inzake loopbaan begeleiding in de PES in Spanje 87 Tekstvak 5.4 Opleiding van PES-begeleidingspersoneel in Duitsland 89 Tekstvak 5.5 Opleiding van PES-begeleidingspersoneel in Ierland 90 Tekstvak 5.6 Introductieprogramma s voor begeleidingspersoneel in de Belgische VDAB 91 Tekstvak 5.7 Twee methoden voor de opleiding van PES-begeleidingspersoneel 93 Tekstvak 5.8 Gamma begeleidingdiensten, gebruikt door de Duitse PES 97 Tekstvak 6.1 Case-management voor langdurig werklozen in Finland 102 Tekstvak 6.2 Het High Support Process in Ierland 106 Tekstvak 6.3 Loopbaan begeleiding voor al werkende mensen, een Belgisch initiatief 109 Tekstvak 6.4 Fins onderzoek naar klanttevredenheid inzake loopbaanbegeleidings diensten 110 Tekstvak 7.1 Voorbeelden van evaluaties van aan loopbaan begeleiding verwante activiteiten in de PES 117

10

11 Managementsamenvatting Tussen 2001 en 2004 voerden de OESO, de European Training Foundation, CEDEFOP (OECD) en de Wereldbank uitgebreid onderzoek uit naar loopbaan begeleiding, waarbij ook aanverwante beleidslijnen en praktijken in zowel de arbeidsmarkt als de opvoedingssectoren werden onderzocht. In 2002 voerde het Europese Netwerk van PES * -experts een studie uit naar gepersonaliseerde diensten met een speciale focus op begeleiding en counseling, met voorbeelden van interessante praktijken in zes PES. De huidige studie werd in oktober 2004 uitgevoerd in opdracht van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen in samenwerking met de diensthoofden van het PES-netwerk, en is gebaseerd op de verworven kennis van eerdere studies en reacties uit 28 landen de EU25 plus drie landen uit de European Economic Area (IJsland, Noorwegen en Zwitserland) op een vragenlijst die speciaal was opgesteld om de plaats die loopbaanbegeleiding inneemt in de Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie in heel Europa gemakkelijk te identificeren en te onderzoeken. De onderzoeksgegevens werden aangevuld met bezoeken aan Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Polen, Slovenië en Zweden om een kwalitatieve dimensie te geven aan het onderzoek, en de problemen die in het onderzoek naar boven kwamen diepgaander te kunnen bestuderen. De belangrijkste doelstelling achter de hele studie was te peilen naar de manier waarop en de mate waarin gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening en loopbaan begeleiding in de Europese PES inspelen op de algemeen aanvaarde doelstelling inzake het toepassen van een persoonlijke dienstverlening, het opsporen van de moeilijkheden waarmee ze te maken kregen en de innovatieve reacties die daarop kwamen. De studie wordt gestuurd door de zorg voor het praktische, dat wil zeggen ze heeft de bedoeling de dagelijkse realiteit te beschrijven van het werk in de PES met het oog op het opsporen van bepaalde veelbelovende en succesvolle praktijken, en het doen van voorstellen voor verbetering. Het rapport geeft gedetailleerde informatie over de verschillende modellen voor loopbaan begeleiding die worden gebruikt, de processen die worden toegepast in de EU-landen en landen uit de European Economic Area, de resultaten van PES-tussenkomsten, de tools en instrumenten die worden gebruikt om deze resultaten te bekomen, het niveau van de personeelsopleiding inzake het leveren van loopbaanbegeleidings diensten, en de bestaande strategieën om kwaliteit te garanderen. * PES: Public Employment Services, Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie, in Nederland verstrekt door CWI. Verder in de tekst wordt de afkorting PES gebruikt (noot van de vertaler). 1

12 Het is van cruciaal belang om de context te begrijpen waarin de PES over heel Europa loopbaanbegeleidings diensten leveren. Daarom situeert de studie het onderzoek binnen de context van de Europese Werkgelegenheidsstrategie, en meer bepaald de Europese Werkgelegenheidsrichtlijn inzake preventie en activering. Er wordt ook een verband gelegd tussen de laatste en de inspanning om de PES in heel Europa te moderniseren door een algemene aanpassing van een persoonlijk dienstenmodel, waar de klant een vooraanstaande plaats inneemt, en dat ernaar streeft de rechten van de burger op kwaliteit, nabijheid, personalisering en individualisering van openbare diensten te vrijwaren. Het rapport onderzoekt verder het potentieel voor loopbaanbegeleiding door een bijdrage te leveren tot het bereiken van de Lissabondoelstellingen, meer bepaald met betrekking tot de prioriteiten die werden bepaald door de Europese Werkgelegenheidsstrategie om het aanpassingsvermogen van de werknemers te verhogen, meer mensen aan te trekken voor de arbeidsmarkt en de kwaliteitsinvestering in menselijk kapitaal te verhogen. Er wordt gesteld dat loopbaanbegeleiding en gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening een dergelijke bijdragen kunnen leveren aan de hand van de doelstellingen voor levenslang leren, door te helpen bij het aanpakken van een hele reeks problemen op de arbeidsmarkt, en door het steunen van inspanningen om de doelstellingen inzake sociale gelijkheid en sociale insluiting te bereiken. Alhoewel loopbaanbegeleidings diensten worden aangeboden in een aantal omgevingen, en er overlap bestaat in de manier waarop deze diensten worden begrepen in deze omgevingen, moet specifieke aandacht worden besteed aan de manier waarop loopbaan begeleiding wordt gedefinieerd binnen de allesomvattende missie van de PES. We kunnen hier drie hoofdcategorieën van activiteiten onderscheiden: Tot de eerste behoren die activiteiten die vallen binnen het domein van gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening met daarin ingebed elementen van loopbaan begeleiding. Werkgelegenheidsadviseurs registreren en interviewen klanten, en daarbij maken ze gebruik van verschillende aan begeleiding gerelateerde vaardigheden, vooral waar inspanningen worden gedaan om de diensten te personaliseren door klantensegmentatie. Alhoewel de werkgelegenheidsadviseurs op dit niveau met betrekking tot het allereerste interview, persoonlijke actieplanning, en hulp bij het zoekproces naar werk door arbeidsbemiddeling en andere middelen processen en taken uitvoeren die grotendeels administratief zijn, kan hun werk toch ook sterke begeleidingselementen bevatten. Het rapport onderkent de spanningen die voortvloeien uit de vermenging en het evenwicht tussen administratieve en begeleidingsrollen, en benadrukt dat beide elementen van kritiek belang zijn voor het samenvoegen van loopbaan begeleidingelementen binnen de diensten die, als primaire doelstelling, het plaatsen van mensen in een baan hebben. Tot de tweede categorie behoren activiteiten van gespecialiseerde loopbaanbegeleidings diensten. Deze worden onderscheiden van de eerste categorie door hun intensievere band en focus op de klant, op basis van een diepgaander kennis en uitgebreide competentie. Daarbij dient opgemerkt dat de twee categorieën in toenemende mate vervagen, en dat dit zowel mogelijkheden inhoudt als uitdagingen voor loopbaan begeleiding in een PES-context. 2

13 Tot een derde categorie activiteiten behoren andere loopbaanbegeleidingsdiensten dan die waarbij PES betrokken is, met inbegrip van het leveren en/of verspreiden van arbeidsmarktinformatie, alsook beroepsinformatie en het leveren van loopbaanbegeleidings diensten aan studenten. Deze drie categorieën activiteiten moeten worden beschouwd binnen de alles omvattende veranderingen van de organisatorische context van de openbare diensten voor arbeidsvoorziening. Een van de sleutelaspecten die een impact hebben op de manier waarop gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening en loopbaanbegeleiding worden aangeboden, is gedeelde verantwoordelijkheid. De studie bestudeert drie sleutelaspecten in verband met deze organisatorische trend. De eerste betreft het delen van verantwoordelijkheid met regionale en lokale bureaus voor arbeidsvoorziening door decentralisatie. De tweede betreft het delen van verantwoordelijkheid met partners door het leveren van gemeenschappelijke diensten, of door outsourcing en contracting-out. In beide gevallen worden de verschillende modaliteiten waarmee het proces georganiseerd kan worden, gedetailleerd besproken, vooral met de bedoeling te onderzoeken hoe ze de levering van kwalitatieve loopbaan begeleiding kunnen verbeteren of verslechteren. De PES wordt inderdaad geconfronteerd met een belangrijke uitdaging, dat wil zeggen er moet een juist evenwicht worden gevonden tussen enerzijds het aanmoedigen van innovatieve, flexibele en contextgevoelige reacties in de gedecentraliseerde bemiddeling tussen klanten en lokale arbeidsmarkten, en anderzijds het in stand houden van normen voor de hele reeks verstrekkers, zodat de burgers, ongeacht hun geografische of sociale locatie, gegarandeerd toegang hebben tot dezelfde kwaliteit van diensten waar ze gelijk recht op hebben. Het probleem van kwaliteitsnormen in de poging om het decentralisatieproces te controleren is dan ook van centraal belang, en vormt het derde aspect dat wordt besproken. De studie benadrukt verschillende aanpakmogelijkheden voor kwaliteitsgarantie in de 28 Europese landen, en wijst op bepaalde formatieve ervaringen bij het gebruik van zowel kwantitatieve als kwalitatieve strategieën dienaangaande. De verandering in de organisatorische context, alsook de paradigmatische verschuiving naar een persoonlijk dienstenmodel ligt aan de basis van een aantal trends in het leveren van loopbaan begeleidings- en aanverwante diensten binnen de PES van Europa. Een van de belangrijkere is de toename van intensieve diensten die loopbaanbegeleidingelementen bevatten. Deze toename van zowel levering van als vraag naar diensten kan leiden tot spanningen die worden veroorzaakt door de poging om een gepersonaliseerde aanpak uit te werken terwijl tegelijk op een gedifferentieerde manier moet worden gezorgd voor een toenemend aantal werklozen. Zulke spanningen komen vooral sterk tot uiting in contexten waar menselijke en materiële hulpmiddelen stabiel zijn gebleven of zelfs zijn toegenomen. De PES van Europa hebben drie sleutelmethoden uitgewerkt om deze spanningen onder controle te houden. Deze omvatten: gebruik van partnership en outsourcing; een verschuiving naar zelfhulpmiddelen; en het invoeren van getrapte methoden, om aan de meeste klanten en in groepen loopbaan begeleiding te verstrekken met zelftoegankelijke middelen, en intensievere individuele loopbaan begeleidinggesprekken voorbehouden voor de rest als en wanneer dat nodig is. 3

14 Werkgelegenheidsadviseurs en loopbaan begeleidingpersoneel staan voor de zware beproeving van transformaties die plaatsgrijpen in de PES, en hun opleiding, competentieniveaus en motivatie zijn van groot belang voor de kwaliteit en de aard van de geleverde diensten. De studie beschouwt het PES-personeel dat betrokken is bij het leveren van gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening en loopbaan begeleiding vanuit verschillende hoeken. Eerst wordt aandacht besteed aan de aspecten betreffende hun profiel, met inbegrip van leeftijd, geslacht en werkvoorwaarden. Daarna wordt gefocust op de verdeling van loopbaan begeleidingsrollen bij het PES-personeel, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen systemen met gespecialiseerd personeel, en systemen waar het personeel multifunctioneel moet zijn. Ook de implicaties van deze rollenverdeling voor het leveren van gespecialiseerde diensten enerzijds, en holistische diensten anderzijds, worden bestudeerd. Tenslotte wordt met betrekking tot het personeel aandacht besteed aan het vereiste profiel voor loopbaan begeleidings- en aanverwante diensten bij werving, alsook aan de opleidingsmogelijkheden die zulke personeelsleden hebben inzake dienstenvoorbereiding, introductie en voortgezette opleiding. Alhoewel de meeste systemen geen initiële opleiding verstrekken, en de werving grotendeels gebeurt op basis van niet-vastgestelde kwalificaties, bestaat er een trend van verbeterde introductie en mogelijkheden tot professionele ontwikkelingen in de dienst zelf gelinkt bijvoor beeld aan een reeks tools en instrumenten die het personeel voor loopbaan begeleiding gebruikt bij het verstrekken van diensten. Er worden gedetailleerde gegevens verstrekt van de modaliteiten voor het leveren van opleiding, en voorbeelden van goede praktijken uit een hele reeks landen. Ook de mogelijke hiaten in de opleiding worden opgespoord, de meeste daarvan werden trouwens gesignaleerd door de respondenten van het onderzoek die van mening waren dat voor een uitgebreidere rol een specifieke competentie ontwikkeld dient te worden. In hun poging om hun leveringssystemen te moderniseren, probeerden de PES van Europa een hele reeks klanten te bereiken, met speciale aandacht voor die categorieën die specifiek en dringend nood hebben aan geïndividualiseerde en op maat gemaakte steun op hun weg naar een baan: daartoe behoren langdurig werklozen, vrouwen die terugkeren naar de arbeidsmarkt, mindervaliden, niet- en laaggeschoolden, klanten van bedrijven die moeten sluiten, en klanten met een hele reeks sociale problemen en/of zwakke banden met burgerrechten. De studie geeft ook gedetailleerde gegevens over de verschillende modellen voor loopbaanbegeleiding en de strategieën die worden gebruikt om diensten te verstrekken aan dergelijke klanten. De studie beschouwt ook de resultaten van enquêtes naar klanttevredenheid die door de PES in verschillende landen worden gebruikt als een indicatie van doeltreffendheid. Ondanks belangrijke verbeteringen bij het inspelen op de gedifferentieerde noden blijft het duidelijk dat er andere categorieën klanten zijn die voor de PES een grotere uitdaging betekenen. Door stijgende werkloosheid in een omgeving met beperkte hulpmiddelen, gaan de PES zich dikwijls concentreren op de werklozen, ondanks het feit dat men zich in principe houdt aan de perspectieven van levenslange loopbaan begeleiding. Snelle plaatsing in een baan blijft een centrale uitdaging voor de PES, zelfs wanneer zij ernaar streven om een evenwicht te vinden met andere loopbaan begeleidingdoelstellingen, zoals de klant uitleggen wat de sterke 4

15 beroepskanten en beroepsbelangen zijn, alsook carrièrebeheer en -ontwikkeling in een levenslang perspectief. In hun poging om de dynamiek te behouden van een transformatie naar doeltreffende en klantgerichte organisaties, staan de Europese PES voor een aantal belangrijke uitdagingen. Vier daarvan zijn bijzonder relevant voor gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening en loopbaan begeleiding: De eerste uitdaging heeft betrekking op het feit dat de loopbaan begeleidings- en aanverwante diensten van de PES systematischer moeten worden wat de evaluatie van hun doeltreffendheid betreft. Ook al bestaat er een lange traditie van kritische beoordeling van de algemene PES-werking, de bedoelde evaluatie van loopbaan begeleiding binnen de PES-omgeving vereist nog meer aandacht, ook al zijn er een aantal voorbeelden van goede praktijken in verschillende landen die zouden kunnen dienen als model voor emulatie. Voor een sterkere overeenstemming van loopbaanbegeleidings diensten en de steunpilaren van de beleidsdoelstellingen is een verbeterde herbronning nodig. Aan de andere kant leidt het ontbreken van systematiek tot een situatie waar de belangrijke verschuivingen in modaliteiten voor dienstenverstrekking vooral in verband met gedeelde verantwoordelijkheid tussen partners en outsourcinginstanties niet onderzocht worden in termen van doelmatig gebruik van hulpmiddelen en impact op de kwaliteit van de dienst. Een tweede uitdaging heeft betrekking op het feit dat het juiste evenwicht gevonden moet worden tussen het integreren van loopbaan begeleidingelementen in de diensten en activiteiten die worden verstrekt door de PES, en tegelijk het aanhouden van gespecialiseerde diensten voor een diepere betrokkenheid van de klanten waar dit nodig is. Daartoe moet loopbaanbegeleiding binnen de PES-omgeving dan ook naar voor worden geschoven. Bovendien wijst de poging om loopbaan begeleidings- en aanverwante diensten voor een grote aantal klanten te intensiveren op de nood aan een intensievere opleiding van het personeel, en een nauwkeuriger studie van de manieren waarop admini stratieve en loopbaan begeleidingrollen in een juist evenwicht kunnen worden gehouden. Een derde uitdaging heeft betrekking op de noodzakelijkheid om de begeleidingsdiensten binnen de PES open te trekken met het oog op een levenslang perspectief op lange termijn: meer afgestemd op de noden van de burgers in de zich ontwikkelende kenniseconomie. Deze visie betekent een enorme uitdaging voor de PES qua hulpmiddelen en opleiding, maar zeer waarschijnlijk is deze noodzakelijk naarmate de burgers zich toenemend bewegen op beroeps- en opleidingstrajecten op complexere en niet-lineaire manieren. Een levenslang perspectief op loopbaanbegeleiding zal de PES betrekken in een sterkere samenwerking met onderwijsinstellingen en bedrijven, zodat de klant de dienstenlevering ervaart als naadloos en holistisch, en waarvoor de hulpmiddelen van de gemeenschap worden ingezet voor de doelstellingen die als resultaat zowel het privé-goed als het publiek goed hebben. Tenslotte moeten de PES de uitdaging aangaan om de belangrijkste hiaten in de dienstverlening te dichten, en te focussen op die domeinen die verdere aandacht vereisen en investeren om het verstrekken van kwaliteitsdiensten voor iedereen te vergemakkelijken. Voor de weg vooruit moeten deze uitdagingen worden aangepakt. 5

16 6

17 1PES en de Lissabon-agenda 1.1 De context De voorbije jaren hebben de beleidsmakers heel wat aandacht besteed aan het domein loopbaan begeleiding. Drie belangrijke studies hebben ons een diepgaand, gedetailleerd en uitgebreid beeld opgeleverd van de loopbaanbegeleidings diensten zowel in de onderwijssector als in de arbeidsmarktsector. In 2001 voerde de OESO de eerste studie uit in 14 landen 1. Deze studie werd gevolgd door andere die werden uitgevoerd in opdracht van instellingen van de Europese Commissie, en die zich eerst richten op loopbaan begeleiding in de toen 11 aanvaarde kandidaat-landen (European Training Foundation) en daarna in alle 25 lidstaten plus 4 landen uit de European Economic Area (CEDEFOP). De Wereldbank van haar kant concentreerde zich op landen met gemiddeld ontwikkelde economieën 2. Voor al deze studies werd hetzelfde onderzoeksinstrument gebruikt dat was uitgewerkt door de OESO, zodat het gemakkelijker was om een geharmoniseerde internationale database samen te stellen over beleidslijnen voor loopbaan begeleiding, met betrekking tot in het totaal 37 landen 3. Van elke studie werden rapporten gepubliceerd die wijd verspreid werden (OESO, 2004; Sultana/European Training Foundation, 2003; Sultana/CEDEFOP, 2004; Watts & Fretwell/World Bank, 2004), gevolgd door heel wat debatten onder beleidsmakers in nationale en supranationale forums 4. Het verband tussen onderzoek en beleidsimplicaties is verder uitgebreid door de uitgave van een Career Guidance Handbook for Policy Makers, samen gepubliceerd door de OESO en de Europese Commissie (OECD/ CEC, 2004) Het huidige rapport in opdracht van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen in samenwerking met de diensthoofden van het PESnetwerk, bouwt voort op deze inspanningen, maar is meer specifiek gefocust: namelijk op onderzoek van de loopbaanbegeleidings diensten die worden verstrekt in de sector van de arbeidsmarkt, en meer bepaald door de PES. Het Europese netwerk van de Publieke Arbeidsvoorzienings organisatie dat al in werking is sinds de invoering van de Europese Werkgelegenheidsstrategie, en dat regelmatig gezamenlijke verklaringen uitbrengt, benadrukte in de 1 De landen die deelnamen aan de OESO-studie waren Australië, Oostenrijk, Canada, Tsjechische Republiek, Denemarken, Finland, Duitsland, Ierland, Korea, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. 2 De landen die deelnamen aan de studie van de Wereldbank waren Chili, Polen, Roemenië, de Filipijnen, Rusland, Zuid-Afrika en Turkije. Polen en Roemenië waren al eerder betrokken bij de ETF, maar voor de studie van de Wereldbank,, zoals die van de OESO, werden ook bezoeken aan die landen uitgevoerd. 3 Het studieproces wordt op dit ogenblik verder uitgebreid door de European Training Foundation om ook de West-Balkanlanden te omvatten. 4 Voor een synthese van de sleutelresultaten van de studies, alsook de belangrijkste lessen die daaruit getrokken kunnen worden, zie Watts & Sultana (2004). 7

18 gezamenlijke verklaring voor 2002 de rol van begeleiding in PES-tussenkomsten, meer bepaald in het proces van actieplanning. Het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen besloot dienovereenkomstig om de Europese stimuleringsmiddelen te kanaliseren om de studie voor loopbaan begeleiding en de manier waarop daardoor de implementatie van de Europese Werkgelegenheidsstrategie wordt vergemakkelijkt, te steunen 5. De studie die de EU 25 omvatte samen met IJsland, Noorwegen en Zwitserland, beoogt de activiteiten en praktijken op nationaal niveau te identificeren, alsook grensoverschrijdende trends en voorbeelden van innovatieve benaderingen bij het verstrekken van begeleidingsdiensten De huidige focus op loopbaanbegeleidings diensten binnen de Europese PES komt precies op het goede moment in het licht van een aantal belangrijke factoren, die allemaal onderling verbonden zijn: De eerste is de impact die de European Employment Strategy 6 heeft gehad op de PES in het algemeen met inbegrip van gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening en meer bepaald loopbaan begeleiding aangezien ze werd voorgesteld tijdens de Werktop in Luxemburg in november 1997, op basis van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Amsterdam. In deze context heeft Richtlijn 1 van de Europese Werkgelegenheidsstrategie bijzonder veel invloed gehad. De Richtlijn die preventie en activering benadrukt, eist dat de Lidstaten ervoor zorgen dat in een zeer vroeg stadium van hun werkloosheid alle werkzoekenden kunnen genieten van een vroege identificatie van hun behoeften en van diensten, zoals advies en begeleiding, hulp bij het zoeken naar werk en gepersonaliseerde actieplannen (2003/578/ EC). Op grond van een dergelijke identificatie moeten werkzoekenden toegang krijgen tot doeltreffende en efficiënte middelen om hun employability en hun kansen op integratie te vergroten, met bijzondere aandacht voor mensen die de grootste moeilijkheden hebben op de arbeidsmarkt. De tussenkomst volgens deze Richtlijn gebeurt normaal in de vorm van een individueel actieplan voor de werkzoekende. De aanpak via een actieplanning omvat een reeks tussenkomsten waaronder loopbaanbegeleiding per se, maar ook elementen die mogelijk verband houden met loopbaan begeleiding, zoals bemiddeling, hulp bij het zoeken naar werk, en 5 Cf. EMPL/EIM Committee/006-bijgewerkt mei 2004: Community Incentive Measures in the field of Employment Vergadering van de Commissie van 13 november 2003 Werkprogramma Volledig in lijn met de Algemene Richtlijnen voor de toepassing van activiteiten,, zoals goedgekeurd door de Commissie: Een studie inzake begeleidingsactiviteiten in de nationale PES van de uitgebreide EU zal bijdragen tot de verdere uitwerking van het PES-dienstenmodel dat wordt ontwikkeld in samenhang met de specifieke EG inzake preventie en activering. Begeleiding is een discipline die deel uitmaakt van elk individueel actieplan en een die de verschillende PES-functies bevat in een doeltreffend geheel (bemiddeling, hulp bij het zoeken naar werk, doorverwijzing naar actieve middelen zoals beroepsopleiding en banenplanning). De studie moet toelaten om systematisch gegevens te verzamelen over nationale PES-activiteiten en praktijken in dit domein en moet een belangrijke bron worden voor de nationale PES bij het uitwerken van nieuwe dienstenmodellen. 6 De EES bestaat voor een groot deel uit microtussenkomsten op de arbeidsmarkt, en is de belangrijkste tool dat richting geeft aan en zorgt voor de coördinatie van de prioriteiten van het werkgelegenheidsbeleid waartoe de Lidstaten zich verbinden op EU-niveau. Een dergelijke coördinatie wordt verzorgd door een aantal mechanismen,, zoals Werkgelegenheidsrichtlijnen, Nationale Actieplannen, het gezamenlijke Werkgelegenheidsrapport, en het opstellen van landenspecifieke aanbevelingen. De EES werd een paar keer herzien sinds de start in 1997, en recent om ze beter af te stemmen op de doelstellingen van Lissabon inzake duurzame economische groei, meer en beter werk, en een grotere sociale cohesie tegen

19 doorverwijzen naar actieve middelen, zoals beroepsopleiding en werkprogramma s 7. Zoals we doorheen dit rapport zullen opmerken, hebben verschillende PES de omvang en methodologie van het leveren van loopbaanbegeleidings diensten aanzienlijk veranderd, in hun poging om rekening te houden met deze Richtlijn 1. Dit is vooral het geval voor de nieuwe lidstaten: sommige onder hen zoals Hongarije en Polen, hebben al een hele tijd vóór hun toetrede geïnvesteerd in loopbaan begeleiding, met steun van instellingen als de Wereldbank, maar voor vele heeft een geschiedenis van centrale economische planning en inzet van mensen ertoe geleid dat loopbaanbegeleidings diensten als minder relevant, soms wel volkomen irrelevant, worden beschouwd (Sultana, 2003). Daarom is het ook belangrijk om dergelijke ontwikkelingen te bestuderen, en hun doeltreffendheid te beoordelen met betrekking tot de drie overkoepelende doelstellingen, zoals gesteld door de Raad in 2003 voor de nieuwe Europese Werkgelegenheidsrichtlijnen, afgestemd op de Lissabon-strategie: volledige werkgelegenheid, kwaliteit en productiviteit op het werk, en versterkte sociale cohesie en insluiting Een ander aspect van de Europese Werkgelegenheidsstrategie dat een impact heeft op het leveren van diensten voor arbeidsvoorziening en loopbaanbegeleiding binnen de PES is de wijdverspreide goedkeuring van het persoonlijke dienstenmodel dat is vervat in Richtlijn 1 maar dat verdient verder te worden uitgebouwd. Zoals opgemerkt in het rapport van de Expert Group (2002, pp ) is de toenemende belangstelling voor begeleiding en counseling binnen PES gelinkt aan de beweging van een meer richtinggevende aanpak naar een klantgerelateerde/dienstgerichte aanpak, en de nadruk op motiveren van de klant, gelinkt aan maximale uitbreiding van autonomie en empowerment*. van de klant. De personalisatie van diensten die ook intensivering van sensitiviteit en reactievermogen op de specifieke noden van individuen en groepen veronderstelt vormt een deel van een ruimere inspanning om de Publieke Arbeidsvoorzieningsorganisatie te moderniseren. Deze inspanning tot modernisering heeft aan stootkracht gewonnen in de laatste tien jaar, vooral als reactie op de Europese Werkgelegenheidsstrategie, maar ook als reactie op een aantal factoren in het * Empowerment: proces waarbij mensen bekwaamheden en vaardigheden verwerven om inzicht en controle te krijgen op hun leven (noot van de vertaler). 7 In bepaalde gevallen kan ook toezicht op het recht op een uitkering daarin vervat zijn; maar in deze studie wordt een dergelijke activiteit niet beschouwd als relevant voor loopbaan begeleiding. 9

20 politieke en economische milieu8. De belangrijkste daaronder is het toenemende heterogene profiel van de burgers die diensten van de PES nodig hebben. Deze omvatten werkzoekenden, ingebed in verschillende contexten en met verschillende noden. Ze omvatten ook werknemers die het risico lopen van gedwongen ontslag, en iedereen die hulp zoekt bij het plannen van de carrièreontwikkeling. Ruimer gezien omvatten zij nog andere categorieën burgers van studenten tot oudere werknemers die gebruik wensen te maken van informatiediensten in verband met werkgelegenheid en opleidingskansen, niet alleen op regionaal of nationaal niveau maar ook op Europees niveau. De uitdaging van het persoonlijke dienstenmodel bestaat erin om het dienstenaanbod aan te passen en zo beter in te spelen op de behoeften van de gebruiker en ervoor te zorgen dat het gamma aangeboden diensten coherent en transparant is voor de klant. Verder moeten er mogelijkheden worden gezocht om de diensten uit te breiden en te diversifiëren zonder de financiële middelen te overschrijden. Het is mogelijk om te meten op welke manier en in welke context de diensten voor arbeidsvoorziening en loopbaan begeleiding in de Europese PES hebben gereageerd op de uitdaging om de persoonlijke dienstverlening toe te passen, om de moeilijkheden op te sporen waarmee ze te kampen hadden, alsook de innovatieve antwoorden die ze daarop hebben gevonden Nog een andere reden die bewijst dat het huidige rapport net op het juiste moment komt, heeft te maken met de vooruitgang die de Europese Unie heeft gemaakt om de doelstelling van de Lissabon-strategie van 70% algemene werkgelegenheid te bereiken tegen De EU heeft wel de tussentijdse werkgelegenheidsdoelstelling van 67% voor 2005 gemist. Tegen de achtergrond van economische terugval en op verzoek van de Staatshoofden tijdens de Raad in de lente van 2003, stelde de Commissie een European Employment Taskforce aan, voorgezeten door Wim Kok. Deze taskforce identificeerde vier prioriteiten voor acties die van algemeen belang zijn voor de Lidstaten: [a] verhogen van het aanpassingsvermogen van werknemers en ondernemingen; [b] meer mensen aantrekken voor de arbeidsmarkt en een reële keuze geven aan iedereen; [c] meer en doeltreffender investeren in menselijk kapitaal; en [d] de doeltreffende implementatie garanderen van hervormingen door beter bestuur. Loopbaanbegeleidings diensten en gepersonaliseerde diensten voor arbeidsvoorziening leveren een aanzienlijke bijdrage voor de eerste drie prioriteiten, ook al kunnen ze natuurlijk geen 8 In een document uitgegeven door het Belgische FOREM (2002) waarin wordt gerapporteerd over een seminarie over Innovations in Public Employment and Vocational Traning Services worden de volgende vier contextuele factoren aangemerkt die een impact hebben op de modernisering van de PES: [a] de evolutie in functie van de arbeidsmarkt, met globalisering, ontwikkelingen in de diensteneconomie en de kennismaatschappij die carrièretrajecten radicaal wijzigen, zodat ze minder lineair worden en gevarieerder, en waarbij de verschillen tussen opleidingsperiodes en werkgelegenheidsperiodes vervagen; [b] nieuwe patronen in het openbaar beleid waarbij de rol van de openbare diensten opnieuw beoordeeld wordt, en waarbij het centrale punt kwaliteits diensten en klanttevredenheid wordt, en waar actieve maatregelen, met inbegrip van ontwikkeling van menselijke middelen, prioriteit krijgen over passieve maatregelen; [c] het openstellen van de markt en de toename wat aantal dienstenleveranciers betreft, zowel PES-partners, als nonprofit of op de gemeenschap gebaseerde instellingen waar de diensten uitbesteed worden; en [d] het gedrag van de burgers als klanten van diensten, waarbij individuen alsmaar beter geïnformeerd zijn over hun rechten, en waarbij hun verwachtingen in verband met openbare diensten ook kwaliteit omvatten, nabijheid, personalisering en individualisering van de dienst, alsook transparantheid en veiligheid van de informatie over de geleverde dienst, en de mogelijkheid om deel te nemen aan het ontwerpen en evalueren van de dienst. 10