Gefinancierde Rechtsbijstand een (voor)recht?

Transcriptie

1 Gefinancierde Rechtsbijstand een (voor)recht? Een onderzoek naar de effecten van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand. Louise Lieffering Afstudeeronderzoek HBO-Rechten Hogeschool van Amsterdam 21 mei 2014 Praktijkbegeleiders Mevrouw mr. V.Q. Vallenduuk De heer mr. R.C.G. van den Ancker Docent begeleider De heer M. El Gartit Docent beoordelaars Mevrouw mr. S. Polderman De heer mr. S.A.P. Moerman

2 I Voorwoord Dit onderzoek is het resultaat van een afstudeerperiode van twintig weken bij Vallenduuk Advocaten. Dit onderzoeksrapport is tot stand gekomen door gebruik van literatuur, wet- en regelgeving, jurisprudentie en interviews gehouden met advocatenkantoren. Dit rapport is bestemd voor advocaten, rechtzoekenden, Kamerleden en eventueel geïnteresseerden die geïnformeerd willen worden inzake de praktische gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen omtrent gefinancierde rechtsbijstand met zich meebrengen en of deze maatregelen een beperking vormen op de toegang tot de rechter. Om te komen tot hetgeen dit onderzoeksrapport is geworden, wil ik in het bijzonder mijn dank tonen aan mijn begeleiders mevrouw mr. V.Q. Vallenduuk en de heer mr. R. van den Ancker. Zij gaven mij diverse inzichten zowel praktijk- als theoriegericht met daarbij gedetailleerde feedback. Tevens wil ik alle collega s van Vallenduuk Advocaten bedanken, alsmede alle advocatenkantoren die mee hebben gewerkt aan het praktijkgerichte gedeelte van dit onderzoek. Tot slot zeg ik dank aan mijn docent-begeleider de heer M. El Gartit voor zijn opbouwende kritiek en luisterend oor. Ik wens u veel leesplezier!

3 II Inhoudsopgave I Voorwoord... II II Inhoudsopgave... III III Verklarende woordenlijst... V IV Afkortingenlijst... VI V Samenvatting... VII 1 Inleiding Aanleiding en projectkader Doelstelling Centrale vraag en deelvragen Onderzoeks- en begripsafbakening Methodologische verantwoording Leeswijzer Wat heeft de wetgever beoogd met de Wet op de Rechtsbijstand? Inleiding De wetsgeschiedenis in chronologische volgorde De geschiedenis voor de wettelijke regelingen omtrent de rechtsbijstand De Wet op de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden De Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand Wet op de Rechtsbijstand Conclusie Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk en grondwettelijk vastgelegd? Inleiding Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk vastgelegd? Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Europees niveau) Artikel 47 Europese Handvest (Europees niveau) Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (internationaal niveau) Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk vastgelegd? Artikel 15 lid 2 Grondwet Artikel 17 Grondwet Artikel 18 lid 1 en lid 2 Grondwet Conclusie Welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? Inleiding Welke bezuinigingsmaatregelen zijn doorgevoerd in oktober 2013? Welke bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand worden er doorgevoerd in januari 2015 en 2016? Conclusie PRAKTIJK Inleiding Resultaten en analyse praktijkonderzoek Maatregelen gericht op de rechtzoekenden Maatregelen gericht op de advocatenkantoren... 19

4 5.2.3 Maatregelen gericht op de rechtspraktijk Kwaliteit Rechtstaat Toegang tot de rechter Alternatief Conclusie Wat zijn de praktische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren? Inleiding De praktische gevolgen van de wijziging van de Wrb Financiële gevolgen voor advocatenkantoren Eigenrichting Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer Forfaitaire systeem uit balans Averechts effect Minder advocaten zullen toevoegingszaken behandelen Kwalitatieve gevolgen voor advocatenkantoren Percentages Conclusie Wat zijn de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? Inleiding De juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand De toegang tot de rechter De kwaliteit van de advocatuur De Nederlandse rechtsstaat Conclusie Conclusie Conclusies Aanbevelingen Reflectie op het onderzoek (nawoord) VI Literatuurlijst... I

5 III Verklarende woordenlijst Ambtshalve toevoeging: Toewijzing door de rechter van een advocaat die kosteloos rechtsbijstand verleent aan verdachten, vreemdelingen of psychiatrische patiënten die in bewaring zijn gesteld zonder dat zij daartoe zelf een verzoek hoeven in te dienen. Declaratie: Verzoek van de advocaat om hem of haar te betalen voor zijn werkzaamheden. Eigen bijdrage: Het bedrag dat de rechtzoekenden dient te voldoen aan de advocaat. De hoogte van de eigen bijdrage is gekoppeld aan de hoogte van het verzamelinkomen. Forfaitaire vergoeding: De Raad voor Rechtsbijstand (hierna: RvR) kent een eigen forfaitaire vergoeding systeem voor het vergoeden van de werkzaamheden van de advocaat. Deze vergoeding is gebaseerd op standaardbedragen. Daarnaast betaalt de RvR administratieve kosten, de reiskostenvergoeding en toeslag voor niet standaard werkzaamheden. Juridisch Loket: Het Juridisch Loket is een door de overheid ingestelde, onafhankelijke organisatie waar iedere burger terecht kan voor gratis juridisch advies. Jurisprudentie: Geheel van uitspraken van rechters. De jurisprudentie vormt een richtlijn voor de rechtspraak in latere soortgelijke gevallen. Meeruren: Als de advocaat meer uren nodig heeft dan standaard voor een bepaalde zaak geldt, kan de advocaat een uurtarief aanvragen bij de Raad. Memorie van Toelichting: Schriftelijke toelichting gegeven door de regering bij de indiening van een wetsontwerp. Nederlandse Orde van Advocaten: De orde is een publiekrechtelijke beroepsorganisatie waarvan alle advocaten van rechtswege lid zijn. Zij houden toezicht op de advocaten. Raad voor Rechtsbijstand: Instantie die beslist of een rechtszoekende in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie is verantwoordelijk voor de organisatie van de rechtsbijstand en de toezicht daarop. (Gefinancierde) Rechtsbijstand: (gedeeltelijke) vergoeding van de advocaatkosten door de overheid. Of een rechtzoekende hiervoor in aanmerking komt en hoeveel de eigen bijdrage is, wordt berekend aan de hand van de inkomsten en het vermogen. Rechtsbijstandsverzekering: Een verzekering die de juridische kosten dekt. Hierbij wordt een jurist van de rechtsbijstandverzekering zelf verantwoordelijk voor de zaak of een eigen gekozen advocaat. Sociale advocatenkantoren: De sociale advocatuur biedt rechtshulp aan rechtzoekenden op basis van een toevoeging. Hieronder vallen alle advocatenkantoren die toevoegingszaken behandelen. Toevoeging: Beslissing van de RvR (of de rechtbank) waarmee aan een rechtzoekende voor een bepaalde procedure een advocaat wordt toegevoegd.

6 IV Afkortingenlijst aant. Aantekening ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State art. Artikel e.a. En anderen ECHR European Court of Human Rights ECLI European Case Law Identifier EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden EU-handvest Europese Handvest van de Grondrechten Gw Grondwet Hand. I Handelingen van de Eerste Kamer Hand. II Handelingen van de Tweede Kamer Hof Gerechtshof HR Hoge Raad HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie IVBPR Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten jo. Juncto Kamerstukken II Kamerstukken van de Tweede Kamer LJN Landelijk Jurisprudentie Nummer M.nt. Met noot van Mr. Meester in de rechten MvA Memorie van Antwoord MvT Memorie van Toelichting NJ Nederlandse Jurisprudentie NOvA Nederlandse Orde van Advocaten nr. Nummer o.a. Onder anderen p. Pagina s par. Paragraaf Rb. Rechtbank r.o. Rechtsoverweging Stb. Staatsblad t/m Tot en met RvR Raad voor Rechtsbijstand T&C Tekst en Commentaar Wrb Wet op de Rechtsbijstand WROM Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden

7 V Samenvatting De aanleiding voor dit onderzoek is dat staatssecretaris Teeven voornemens is structureel 85 miljoen te korten op de gefinancierde rechtsbijstand ingaande januari 2015 en De bezuinigingsmaatregelen omtrent de rechtsbijstand zijn een schriftelijke uitwerking, waar niet wordt gekeken naar de praktijk. Het doel van dit onderzoek is dan ook inzicht te krijgen in wat de bezuinigingsmaatregelen inhouden en welke praktische gevolgen deze maatregelen teweeg brengen voor sociale advocatenkantoren. Tevens wordt bekeken of deze maatregelen een beperking vormen op de toegang tot de rechter. In dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag: Wat voor praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter? De wetgever heeft in eerste instantie beoogd dat de rechtzoekende die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikt, aanspraak kan maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. 1 Staatssecretaris Teeven gaat met de bezuinigingsmaatregelen voorbij aan wat de wetgever van oorsprong heeft beoogd met de wetgeving. De praktische gevolgen zijn onderzocht door middel van het afnemen van interviews met verschillende advocatenkantoren. Bovendien is er een gesprek geweest met een Tweede Kamerlid en Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel. Deze resultaten zijn geanalyseerd en vervolgens uitgewerkt. De praktische gevolgen door de bezuinigingsmaatregelen zijn: de zaakstoevoer neemt af, omzet daalt, rechtzoekenden worden uitgesloten van gefinancierde rechtsbijstand, ontstaan van eigenrichting, waar mogelijk voeren rechtzoekenden eigen verweer in procedures, forfaitaire systeem raakt uit balans, averechts effect, minder advocaten die toevoegingszaken behandelen en de kwaliteit gaat achteruit. Tevens is van belang dat de praktische gevolgen voor alle sociale advocatenkantoren dezelfde zullen zijn, echter de mate van intreding van de gevolgen verschilt aan de hand van het percentage dat een kantoor aan toevoegingszaken behandelt. De toegang tot de rechter is zowel nationaal, europees als internationaal gewaarborgd. Het recht op de toegang tot de rechter is niet absoluut, daar het recht mag worden beperkt, (i) zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast, 2 (ii) de beperking een gerechtvaardigd doel dient, (iii) evenredig en proportioneel is. 3 Kortom gelet op jurisprudentie vormt het uitsluiten van rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht, de poortwachter, de hogere eigen bijdrage en de verlaging van de kosten van de advocatuur een inbreuk op het recht op toegang tot de rechter, waardoor de Nederlandse rechtsstaat in het geding komt. 1 Kamerstukken II 1991/92, , 3, p. 4 (MvT). 2 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 3 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini); EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland); EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenig Koninkrijk); ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948; ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5246.

8 1 Inleiding 1.1 Aanleiding en projectkader Wie geen advocaat kan betalen heeft recht op een vergoeding voor de kosten. Dit wordt gefinancierde rechtsbijstand ofwel toevoeging genoemd. Gefinancierde rechtsbijstand biedt een financiële tegemoetkoming aan burgers om een juridische procedure te kunnen voeren. Bijna 40% van de Nederlanders valt binnen de dekking van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. 4 De staatssecretaris Teeven, Ministerie van Veiligheid en Justitie, is voornemens structureel te korten op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand. In eerste instantie zijn er twee bezuinigingsrondes, ieder van 50 miljoen, die nog niet volledig zijn gerealiseerd. In oktober 2013 is er een wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand (hierna: Wrb) doorgevoerd. De intentie is dat door de nieuwe wetswijziging 85 miljoen wordt gekort op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand. 5 Rechtshulp kan hierdoor voor rechtzoekenden onbetaalbaar en onbereikbaar worden. Om deze bezuiniging te realiseren zullen er een aantal bezuinigingsmaatregelen worden getroffen, zoals de verhoging van de eigen bijdrage, wat per rechtsgebied verschilt. De bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand zullen ook gevolgen meebrengen voor advocatenkantoren. Een voorbeeld is dat de generieke uurvergoeding voor de advocatuur omlaag gaat. 6 De financiële tegemoetkoming wordt geschrapt van 18,74 voor administratieve kosten in civiele en bestuursrechtelijke zaken. Daarnaast dient er onder meer, maar niet uitsluitend, een strengere selectie aan de poort plaats te vinden met daarin een grotere rol voor het Juridisch Loket. Tot slot worden juridische vraagstukken met betrekking tot huurrecht en verbintenissenrecht van het stelsel uitgesloten. Dit zijn enkele bezuinigingsmaatregelen, doch zijn er meer die in dit onderzoek uitgebreid aan bod komen. 7 Bovendien brengen de bezuinigingsmaatregelen gevolgen mee voor de maatschappij, namelijk de vraag of de toegang tot de rechter door deze maatregelen omtrent gefinancierde rechtsbijstand wordt beperkt. Indien de toegang tot de rechter wordt beperkt, dan worden rechtzoekenden uitgesloten van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand. Vallenduuk Advocaten heeft twee vestigingen, namelijk de hoofdvestiging in Haarlem en de nevenvestiging in Zaandam. De hoofdvestiging kent zes advocaten en de nevenvestiging drie advocaten. De advocaten houden zich bezig met adviseren en procederen. Van oorsprong drijvend op de Rijtijdenwet en de CAO-perikelen is de kennis nu zeer divers; (inter)nationale arbeidssituaties en incasso s, vestigingsproblematiek, bestuurlijke boetes, fraude, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, financieel, economisch en militair (jeugd)strafrecht, echtscheidingen, arbeidszaken en tot slot ook CMR schadezaken. Het kantoor doet naast een commerciële praktijk ook zaken op toevoeging en voldoet aan de bijzondere eisen die de Raad voor Rechtsbijstand (hierna: RvR) daarvoor stelt. Hierbij stuiten zij op het probleem dat er een aantal zaken veranderen rondom de gefinancierde rechtsbijstand en willen zij weten wat de mogelijke gevolgen zijn en wat deze kunnen betekenen voor het kantoor. 1.2 Doelstelling Het doel van het onderzoek is inzicht krijgen in de bezuinigingsmaatregelen en wat de praktische gevolgen zijn voor sociale advocatenkantoren. Vanuit verschillende gezichtspunten wordt onderzocht wat deze praktische gevolgen inhouden. De juridische gevolgen, waaronder de toegang tot de rechter worden ook onderzocht. Voor de advocatuur is niet alleen de eigen Kamerstukken II 2012/13, , 64, p.2. 6 Bakker, Advocatenblad 2014, afl. 8, p Stb. 2013, 345. Pagina 1

9 portemonnee van belang, maar zij hebben ook oog voor de maatschappij. Hieruit vloeit voort dat het van belang is uit te zoeken of de toegang tot de rechter door de bezuinigingsmaatregelen wordt beperkt. Eveneens is het van belang dat er inzicht wordt verkregen in mogelijke maatregelen die kunnen worden getroffen. Het uiteindelijke doel is dat Vallenduuk Advocaten inzicht krijgt in de praktische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen en in hoeverre dit betrekking heeft op dit kantoor. 1.3 Centrale vraag en deelvragen De centrale vraag van dit onderzoek luidt: Wat voor praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter? De centrale vraag wordt beantwoord door een viertal deelvragen. De eerste deelvraag is de vraag wat de wetgever heeft beoogd met de Wrb. De tweede deelvraag is hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijke en grondwettelijk zijn vastgelegd. De derde deelvraag betreft welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd omtrent de gefinancierde rechtsbijstand. Het vierde hoofdstuk is de uitwerking van eigen onderzoek. De vijfde deelvraag heeft betrekking op de praktische gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen voor sociale advocatenkantoren. Tot slot de zesde deelvraag waar de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen worden besproken. 1.4 Onderzoeks- en begripsafbakening Vanwege het feit dat een onderzoek al erg snel breed kan worden is het van belang dat ikvan meet af aan helder krijg wat ik precies ga onderzoeken in het kader van de probleemstelling. Het onderzoek strekt zich in eerste instantie tot de advocatuur, maar daarnaast richt het zich ook tot de maatschappij. Het onderzoek zal zich richten op meerdere advocatenkantoren die door middel van interviews zullen worden gehoord. Het heeft betrekking op sociale advocatenkantoren te Haarlem en omstreken. Het wordt ingedeeld in categorieën aan de hand van het percentage welke sociale advocatenkantoren aan toevoegingszaken behandelen tussen 0-35%, 35-70% en tot slot 100%. Tevens is het van belang om te kijken of de toegang tot de rechter door de bezuinigingsmaatregelen wordt beperkt. Dit is niet alleen voor de maatschappij van belang, maar ook voor advocatenkantoren. Voor de advocatuur is de toegang tot de rechter van belang, omdat het immers hun beroep is om rechtzoekenden te helpen een eerlijk proces te kunnen voeren. Ingeval de toegang tot de rechter in enige mate wordt beperkt dan wordt dit recht hun ontnomen, wat indirect gevolgen kan hebben voor de sociale advocatuur. Als rechtzoekenden worden uitgesloten van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand dan kan een indirect gevolg zijn dat de zaakstoevoer afneemt, waardoor de omzet zal dalen van sociale advocatenkantoren. 1.5 Methodologische verantwoording Dit onderzoek is vooral een praktijkgericht juridisch onderzoek. Het praktijkgerichte gedeelte ga ik onderzoeken door het afnemen van interviews. De interviews ga ik afnemen om een duidelijker beeld te krijgen wat de mogelijke praktische en juridische gevolgen zijn door de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatuur. Hierbij ga ik advocatenkantoren interviewen die toevoegingszaken behandelen met een percentage tussen de 0-100%. De advocatenkantoren die worden geïnterviewd zijn Blaauw Advocaten, Fischer Advocaten, Haaster&Hes Advocaten, Ripperda Advocaten, Parmentier&Oass Advocaten, Tanger Advocaten en Vallenduuk Advocaten. Tevens wordt een gesprek gevoerd met Michiel van Nispen, tweede kamerlid van de SP en collega Cristel Wiskerke, Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel omtrent de bezuinigingsmaatregelen van de gefinancierde rechtsbijstand. De Pagina 2

10 interviews worden in persoon afgenomen en de gesprekken worden opgenomen, zodat er geen misverstanden kunnen ontstaan tijdens de uitwerking. De praktische gevolgen die worden onderzocht zijn ingedeeld in drie groepen, namelijk de maatregelen gericht op de rechtzoekenden, de maatregelen gericht op de advocatenkantoren en de maatregelen gericht op de rechtspraktijk. De juridische gevolgen die worden onderzocht zijn de toegang tot de rechter, de kwaliteit van de advocatuur en de Nederlandse rechtsstaat. Tot slot wordt ingegaan of het kantoor eventueel maatregelen gaat treffen en welke maatregelen dit zullen zijn. De resultaten die voortvloeien uit de interviews worden verwerkt en geanalyseerd, waardoor de praktische en juridische gevolgen vast komen te staan. Deze gegevens worden statistisch weergegeven in een tabel. Tot slot worden er enkele aanbevelingen gedaan. 1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de wetsgeschiedenis in chronologische volgorde behandeld, waarbij de periode voor de wettelijke vastlegging aan bod komt, de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden, de Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand en tot slot de Wrb. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 uiteengezet hoe de toegang tot de rechter verdragsrechtelijk en grondwettelijk is vastgelegd. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheiden, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Europese Handvest van de Grondrechten komen aan bod. Tevens komen de artikelen 15, 17 en 18 van de Grondwet (hierna: Gw) aan bod. In hoofdstuk 4 worden de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand uiteengezet. In hoofdstuk 5 wordt het eigen onderzoek behandeld. Vervolgens om de praktische gevolgen zo goed mogelijk uiteen te zetten, zal in hoofdstuk 6 aan de hand van statistische tabellen een analyse worden gemaakt van eigen onderzoek. Vervolgens wordt in hoofdstuk 7 de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen behandeld. Tot slot wordt er in hoofdstuk 8 een antwoord gegeven op de centrale vraag en worden er aanbevelingen gedaan. Pagina 3

11 2 Wat heeft de wetgever beoogd met de Wet op de Rechtsbijstand? 2.1 Inleiding Afgelopen decennia is op diverse terreinen behoefte tot het inwinnen van juridisch advies en aan juridische bijstand bij (gerechtelijke) procedures toegenomen. In 1983 is een grondwettelijke bepaling tot stand gekomen waaruit kan worden afgeleid dat het de zorg van de overheid is om de toegang tot de rechter toegankelijk te maken voor burgers. 8 Voor het onderzoek is het van belang om allereerst terug te kijken in de wetsgeschiedenis, aangezien daaruit blijkt wat de reden is voor het bestaan van rechtsbijstand en hoe het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand in het verleden beheersbaar werd gehouden. In dit hoofdstuk wordt een deel van de wetsgeschiedenis aangaande rechtsbijstand uiteengezet aan de hand van de memorie van toelichting, literatuur en wetsartikelen. In paragraaf 2.2 wordt de wetsgeschiedenis in chronologische volgorde behandeld. Ten eerste zal kort de geschiedenis vóór de wettelijke vastlegging worden weergegeven. Ten tweede komt de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden (hierna: WROM) aan bod. Ten derde zal de Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand worden besproken. Ten vierde zal de Wrb worden behandeld, welke de basis is voor de huidige wetgeving en zal tot 1994 worden beschreven. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 2.2 De wetsgeschiedenis in chronologische volgorde Rond 1890 kwam er vanuit de burgers steeds meer belangstelling voor rechtshulp, daar er een groeiende behoefte is aan autonomie en mondigheid vanuit de burger ten opzichte van de overheid. Bovendien is er aandacht voor het probleem van rechtshulpverlening in andere westerse landen, zoals Amerika en Engeland. De Tweede Wereldoorlog heeft gezorgd voor aandacht voor burgerrechten, fundamentele mensenrechten en grondwettelijke bescherming. De oorlog zorgde voor een gevoel van samenhorigheid en gelijkheid, waardoor wettelijke regels inzake rechtshulp nodig werden geacht De geschiedenis voor de wettelijke regelingen omtrent de rechtsbijstand Na de invoering van het Wetboek van Strafrecht werd in 1889 voor het eerst aandacht geschonken aan de rechtshulp door middel van het opzetten van een Bureau van Consultatie in Strafzaken. In de jaren daaropvolgend werd de rechtshulp aan minder draagkrachtigen verleend door soortgelijke bureaus voor rechtshulp. 10 In 1913 kregen de bureaus voor rechtshulp de eerste subsidie van de Minister van Justitie ter hoogte van ƒ3000. In 1922 was dit ƒ9.500 en in 1940 werd dit aanzienlijk naar beneden gebracht naar ƒ1680. De economische situatie waarin Nederland in die tijd verkeerde, onder andere door de oorlogen, heeft bijgedragen aan de vermindering van de financiële middelen. De Minister van Justitie verklaarde dat het strikt noodzakelijk is de uitgave van de staat in te perken, waardoor werd gekort op de financiële middelen. 11 Toch werden er in 1940 twee commissies van advocaten ingesteld ter bestudering van een eerste wettelijke regeling omtrent rechtsbijstand. 12 Na de Tweede Wereldoorlog was het niet meer denkbaar om terug te keren naar het vooroorlogse systeem van minimale rechtshulp die werd gegeven door de goede wil van studenten en de goedgunstigheid van advocaten. 8 Artikel 18 lid 1 en 2 Grondwet. 9 Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p. 18. Pagina 4

12 2.2.2 De Wet op de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden Een nieuwe politieke doelstelling werd na de Tweede Wereldoorlog aanvaard, inhoudende dat de verantwoordelijkheid bij de overheid ligt om te zorgen dat iedere burger zijn rechten gelijkelijk kan handhaven, zowel voor de rechter als buiten een proces om. 13 Deze doelstelling werd vastgelegd in het wetsvoorstel van Minister Donker in De overheid zou de rechtshulp aan on- en minvermogenden gaan bekostigen. Over de wijze waarop de overheid de nieuwe taak ging uitvoeren rekeninghoudend met de scheiding der machten ontstond onenigheid. 14 Minister Donker overleed in 1956, waardoor onder leiding van Minister Samkalden in 1957 de WROM in werking trad. 15 De wet had betrekking op rechtsbijstand in civiele en bestuursrechtelijke zaken, niettemin werd opgenomen dat de Minister van Justitie het recht had om te bepalen welke soort zaken onder de WROM vielen. Deze wet regelde onder andere de organisatie met betrekking tot de verschillende bureaus die rechtshulp aan minder draagkrachtigen aanboden, zowel adviserende als processuele aard. Het bestuur bestond uit de kantonrechter, de Deken van de Orde van Advocaten, een lid van het gemeentebestuur, één deskundige op het gebied van maatschappelijk werk en tot slot een burger uit werknemerskringen. 16 Het bestuur benoemt een aantal medewerkers die advocaat zijn. 17 De rechter alsmede de bureaus voor consultatie waren bevoegd een toevoeging af te geven. 18 Voor een aanvraag van toevoeging werd gekeken naar de financiële draagkracht van rechtzoekende en of er voldoende belangen bij zijn gebaat. 19 Hiermee kwam een eind aan het vooroorlogse systeem, werden er wettelijke regels vastgelegd in de WROM en werd de verdragsrechtelijke bepaling gewaarborgd De Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand In 1970 ontstond er ophef over een artikel dat is geplaatst door studenten in het tijdschrift Ars Aequi met als onderwerp: De Balie, een leemte in de rechtshulp. In dit nummer werd gesteld dat de toegang tot de rechter niet is verruimd, daarentegen eerder is geblokkeerd voor rechtzoekenden. De studenten verwezen naar het wetsvoorstel geschreven door minister Donker, dat in 1956 ruimschoots werd aangepast. Hierdoor werden er meerdere wetswinkels opgericht, waar rechtenstudenten in samenwerking of overleg met advocaten op vrijwillige basis (bijna) kosteloze rechtshulp verleende voor alle soorten juridische problemen. 21 Het wettelijke stelsel voor de gefinancierde rechtsbijstand is tot 1980 vrij eenvoudig van opzet zoals uit bovenstaande blijkt. De ter beschikking gestelde middelen zijn flink gestegen van ƒ15 miljoen in 1970 naar ƒ225 miljoen in Hieruit vloeit voort dat de vraag naar rechtshulp flink is gestegen, aangezien burgers vaker de hulp van de rechter inschakelen. Om de uitgaven te kunnen drukken en de werkdruk enigszins te verlichten zijn er maatregelen getroffen bij het ontwerp van de Wet Tijdelijke voorzieningen Rechtsbijstand, welke in 1983 in werking is getreden. 22 De belangrijkste maatregelen komen nu aan bod. Een selectief beleid werd vastgesteld inzake het toevoegen van een advocaat, inhoudende dat voor bepaalde zaken geen toevoeging 13 Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p Kamerstukken II 1956/57, 3266, 5, p. 2 (MvT). 17 Kamerstukken II 1953/54, 3266, 3, p. 6 (MvT). 18 Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p Artikel 6 Europese Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens. 21 Schuyt 1976, p Kamerstukken II 1982/83, , 3, p (MvT). Pagina 5

13 werd verleend. Een toevoeging werd alleen verleend voor zaken met processuele aard, dat wil zeggen voor het voeren van een procedure voor een rechterlijke of daarmee gelijk te stellen instantie. Voor adviserende aard kon de rechtzoekenden terecht bij de bureaus voor rechtshulp. 23 Eveneens kwam er een algemeen stelsel van eigen bijdrage verruimd tot inkomensgroepen, voor welke tot dusver nog geen eigen bijdrage bestond. De rechtzoekende diende aan de hand van hun inkomensgrens een eigen bijdrage te betalen. Het is overigens voor een juiste waardering van de consequenties van de eigen bijdrage goed om te benadrukken dat de frequentie waarmee de minder draagkrachtigen een beroep konden doen op gefinancierde rechtsbijstand ongeveer één toevoeging per 30 tot 40 jaar was. Tot slot diende de aanvraag aan drie criteria te voldoen, inhoudende een belangenafweging, financiële draagkracht en tot slot de juridische ingewikkeldheid van een zaak. 24 De wet had een tijdelijk karakter, in afwachting van de totstandkoming van de Wrb. De kosten dienden te zijner tijd gedrukt te worden, waardoor een tijdelijke oplossing genoodzaakt was. De organisatie en de bevoegdheden van de bureaus voor rechtshulp, als de voorziening in het aanbod van de rechtshulp vergden een nadere wettelijke regeling Wet op de Rechtsbijstand In eerste instantie heeft de Wrb tot doel: Degenen die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken om te voorzien in de verlening van rechtsbijstand een aanspraak te bieden op door de overheid betaalde bijstand. Met het vastleggen van deze aanspraak wordt voldaan aan de grondwettelijke opdracht om wettelijke regels te stellen omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachten. 26 Met het vastleggen werd voldaan aan de eis die voortvloeit uit artikel 18 van de Gw, welke is vastgelegd in Hieruit vloeit voort dat er wettelijke regels dienen te worden opgesteld aangaande de gefinancierde rechtsbijstand. 27 Het feit dat de Wet tijdelijke voorzieningen Rechtsbijstand een tijdelijk karakter had, was er behoefte aan een eenduidige regeling inzake de gefinancierde rechtsbijstand en om die reden is de Wrb in werking getreden in De eerste doelstelling die in de wet naar voren komt is het stelsel van de eigen bijdrage. Bij de invoering van de eigen bijdrage was het noodzakelijk om ook inkomensgrenzen in de wet op te nemen. Volgens de wetgever mocht het stelsel van eigen bijdrage aan de hand van inkomensgrenzen er niet toe leiden dat de toegang tot de rechter zou worden belemmerd. De tweede doelstelling betreft het voorzien in voldoende aanbod van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand, te weten dat er voldoende advocaten beschikbaar zijn om gefinancierde rechtsbijstand te kunnen effectueren. De derde doelstelling betreft de budgettaire beheersing om de kosten beter beheersbaar te maken mede door betere controlebevoegdheden. De laatste doelstelling betreft de modernisering van de bestuurlijke organisatie. 28 In de nieuwe organisatie wordt een centrale plaats gegeven aan de RvR. De RvR krijgt niet enkel verantwoordelijkheid voor de afgifte en controle op toevoegingsaanvragen, maar ook voor het controleren en uitbetalen van declaraties voor het inschrijven van advocaten, voor het financieren van de bureaus rechtsbijstandvoorzieningen en voor andere organisatorische taken zoals het regelen van piketdiensten. 29 Het systeem van de rechtsbijstand is zo ingericht dat per zaaktype een vaste vergoeding is 23 Kamerstukken II 1982/83, , 3, p. 14 (MvT). 24 Kamerstukken II 1982/83, , 3, p (MvT). 25 Kamerstukken II 1982/83, , 3, p. 18 (MvT). 26 Kamerstukken II 1991/92, , 3, p. 4 (MvT). 27 Kamerstukken I 2013/14, , G, p Kamerstukken II 1991/92, , 3, p.5 (MvT). 29 Kamerstukken II 1991/92, , 3, p. 6-7 (MvT). Pagina 6

14 afgestemd op de gemiddelde tijdsbesteding voor dat soort zaken. Het aantal punten dat aan een zaaktype is toegekend dient overeen te komen met het aantal uren dat gemiddeld aan het daarbij behorende zaaktype wordt besteed. Echter, zijn er zaken die meer dan de gemiddelde tijdsbesteding in beslag nemen, maar er zijn ook zaken die minder dan de gemiddelde tijd vergen. Per saldo diende het systeem gemiddeld gezien te leiden tot een evenwichtige vergoeding Conclusie In dit hoofdstuk is uiteengezet wat de wetgever heeft beoogd met de Wrb. De eerste wettelijke bepaling omtrent de rechtsbijstand is in 1957 vastgelegd in de WROM. 31 De wet regelde onder andere de organisatie met betrekking tot de verschillende bureaus die rechtshulp aan minder draagkrachtigen aanboden, zowel adviserende als processuele aard. Bovendien werd een nieuwe politieke doelstelling aanvaard, dat de verantwoordelijkheid bij de overheid ligt om ervoor te zorgen dat iedere burger rechtshulp kan inschakelen. 32 Tot 1980 is het wettelijke stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand zeer eenvoudig gebleven. Echter was er een toename van de vraag naar rechtshulp, waardoor maatregelen diende te worden genomen om de kosten te kunnen drukken. Hierdoor kwam de Wet Tijdelijke voorzieningen Rechtsbijstand tot stand. 33 De eigen bijdragen aan de hand van inkomensgrenzen werden vastgelegd en daarbij diende de aanvraag van een toevoeging aan drie criteria te voldoen, inhoudende een belangenafweging, toetsing van de financiële draagkracht en tot slot de juridische ingewikkeldheid van een zaak. 34 De wet heeft een tijdelijk karakter in afwachting tot de totstandkoming van de Wet op de rechtsbijstand (wrb). 35 In 1994 is de Wrb in werking getreden. In 1983 kwam een grondwettelijke vastlegging, waaruit voortvloeide dat er een wettelijke regeling diende te worden opgesteld. Hier kwamen een aantal doelstellingen in naar voren, zoals de invoering van een eigen bijdrage, voldoende aanbod van advocaten door de overheid, de budgettaire beheersing om de kosten beter beheerbaar te maken zoals een vernieuwde organisatie 36 en een gebalanceerd forfaitair vergoedingssysteem. 37 De wetgever heeft in eerste instantie beoogd dat rechtzoekenden die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken, aanspraak kunnen maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand RvS 28 juni 2013, nr , p Schuyt 1976, p Schuyt 1976, p Kamerstukken II 1982/83, , 3, p (MvT). 34 Kamerstukken II 1982/83, , 3, p (MvT). 35 Kamerstukken II 1982/83, , 3, p. 18 (MvT). 36 Kamerstukken II 1991/92, , 3, p. 6-7 (MvT). 37 RvS 28 juni 2013, nr , p Kamerstukken II 1991/92, , 3, p. 4 (MvT). Pagina 7

15 3 Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk en grondwettelijk vastgelegd? 3.1 Inleiding Dagelijks worden burgers geconfronteerd met het recht. Echter, niet alle burgers houden zich aan de wet, waaraan consequenties zijn verbonden. Ondanks deze consequenties hebben burgers wel mensenrechten en dus recht op een eerlijk proces. Een voorbeeld vanuit het Strafrecht is dat iedere verdachte recht heeft om vóór het eerste politieverhoor te kunnen overleggen met een advocaat. 39 Tevens dient de rechter onpartijdig te zijn en mogen burgers niet worden gediscrimineerd. Dit zijn allemaal rechten die burgers genieten. Voor dit onderzoek is het van belang te bekijken hoe de toegang tot de rechter verdragsrechtelijk en grondwettelijk is geregeld, zodat een antwoord kan worden gegeven op de vraag of de bezuinigingsmaatregelen strijdig zijn met de toegang tot de rechter. Dit zal worden uiteengezet aan de hand van wetgeving, regelgeving en jurisprudentie. In paragraaf 3.2 komt de vraag aan de orde hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk is vastgelegd. In paragraaf 3.3 wordt uiteengezet hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk is geregeld. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 3.2 Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk vastgelegd? Met toegang tot de rechter wordt beoogd dat de burger in staat is zijn juridische conflicten op te lossen door tussenkomst van een rechter. De burger moet in staat worden gesteld op te komen voor zijn gerechtvaardigde belangen. Hiervoor is het noodzakelijk dat er recht bestaat op een eerlijk proces. Het recht op een eerlijk proces komt terug in het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna EVRM ), het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna IVBPR ) en tot slot het Europese Handvest van de Grondrechten (hierna EU-handvest ). Deze drie verdragen komen in die volgorde nu aan bod Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Europees niveau) In artikel 6 lid 1 EVRM staat beschreven dat: Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Het toepassingsgebied van dit artikel is de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen ( civil rights and obligations ) en het onderzoek naar de gegrondheid van een strafvervolging ( criminal charge ). 40 In strafzaken dient dit artikel de verdachte te beschermen tegen een willekeurig optredende overheid. Deze bescherming wordt nagestreefd door het toekennen van een aantal rechten. Lid drie onder c van artikel 6 EVRM staat dat een ieder tegen wie vervolging is ingesteld het recht heeft om zich kosteloos door een advocaat te laten bijstaan, mits de verdachte over onvoldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Dit hangt af van een aantal factoren, waaronder de straf die kan worden opgelegd, de ingewikkeldheid van de zaak en persoonlijke omstandigheden. Naast strafrechtelijke procedures heeft het EVRM ook betekenis voor andere procedures. Uit 39 EHRM 27 november 2008, 36391/02, NJ 2009/214 (Salduz/Turkije). 40 Vocht, in: T&C Strafvordering 2013, art. 6 lid 1 EVRM, aant. 2. Pagina 8

16 jurisprudentie vloeit voort dat de toegang tot de rechter ook in civielrechtelijke zaken is erkend. 41 Dit is met name het geval wanneer de rechtzoekende onvermogend is en rechtshulp een noodzakelijke voorwaarde is om een eerlijk proces te kunnen voeren. 42 Het recht op toegang tot de rechter is niet absoluut. Het mag worden beperkt zolang (i) de kern van dit recht maar niet wordt aangetast, (ii) de beperking een legitiem doel dient en (iii) er sprake is van evenredigheid tussen het legitieme doel en de beperking. Dit volgt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU 43, het EHRM 44 en nationale jurisprudentie. 45 Met de kern van het recht wordt bedoeld dat het recht op een eerlijk proces niet mag worden aangetast. De inrichting van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand is evenals niet absoluut. Het dient beschikbaar te worden gesteld. Daarentegen mag het worden onderworpen aan bepaalde voorwaarden en beperkingen, zoals het vaststellen van een eigen bijdrage aan de hand van inkomensgrenzen. De overheid mag (financiële) drempels plaatsen, teneinde misbruik op het recht op toegang tot de rechter wordt voorkomen Artikel 47 Europese Handvest (Europees niveau) Artikel 47 EU-handvest beschrijft dat eenieder recht heeft op een eerlijk proces en burgers die over onvoldoende financiële middelen beschikken, aanspraak maken op rechtsbijstand. 47 Dit is van toepassing op zowel strafrechtelijke procedures als civielrechtelijke procedures. Het EU-handvest ziet, anders dan het EVRM, alleen op de toepassing van het recht van de Europese Unie. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd het EU-handvest wettelijk bindend en kreeg dezelfde rechtskracht als verdragen Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (internationaal niveau) In artikel 14 IVBPR staat beschreven dat burgers rechten hebben die hun in de gelegenheid moeten stellen een eerlijke procedure binnen een redelijke termijn af te dwingen. 48 Dit is ook te vinden in het reeds besproken artikel 6 EVRM. Beide artikelen zijn gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het concept dat de Commissie van de Rechten van de Mens naar aanleiding van deze verklaring opstelde. Dit verklaart de overeenkomsten tussen beide artikelen. Het verschil is dat in artikel 14 IVBPR de gelijke behandeling duidelijk naar voren komt. Het recht op gelijke behandeling door de rechter impliceert dat een ieder op gelijke wijze toegang tot de rechter heeft Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk vastgelegd? De Grondwet (hierna: Gw) kent al vele mensenrechten, doch is in de huidige Grondwet geen expliciete verankering van het recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter ofwel toegang tot de rechter. Wel zijn er sporen in de Grondwet te vinden van het recht op de toegang tot de rechter. 41 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). 42 EHRM 21 februari 1975, 4451/70, m.nt. Alkema (Golder/Verenigd Koninkrijk). 43 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 44 EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland); EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenigd Koninkrijk). 45 ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948; ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX EHRM 27 februari 1980, NJ 1980/561, m.nt. Alkema (Deweer). 47 Artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. 48 Artikel 14 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. 49 Spronken, in: T&C Strafvordering 2013, art. 14 lid 1 IVBPR, aant Pagina 9

17 Er zijn drie artikelen van belang, namelijk artikel 15 lid 2, 17 en 18 lid 1 en 2 Gw. Deze drie artikelen komen in die volgorde nu aan bod Artikel 15 lid 2 Grondwet In artikel 15 lid 2 Gw staat het recht op de toegang tot de rechter in geval van vrijheidsontneming, ook wel het habeas corpus-beginsel genoemd. 50 Heeft de vrijheidsontneming plaatsgevonden zonder rechterlijke tussenkomst, dan kan degene wiens vrijheid is ontnomen de rechter zijn invrijheidstelling verzoeken. Ingeval de vrijheidsontneming rechtmatig heeft plaatsgevonden, maar voorzetting daarvan onrechtmatig is, dan moet de rechter ook de invrijheidstelling gelasten. 51 Dit betekent dat de betrokkene een beroep op de rechter moet kunnen doen Artikel 17 Grondwet In artikel 17 Gw staat beschreven dat niemand ten gevolge van overheidsingrijpen kan worden afgehouden van een bij de wet opengestelde rechtsgang, ook wel het ius de non evocandobeginsel genoemd. 53 Volgens de wetgever kan het artikel ook worden toegepast op de burgers onderling, wat is terug te vinden in de rechtspraak. 54 Hieruit kan worden geconcludeerd dat niemand tegen zijn wil in kan worden afgehouden van toegang tot de rechter Artikel 18 lid 1 en lid 2 Grondwet Artikel 18 lid 1 Gw luidt: Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan. Dit lid garandeert dat een ieder zich juridisch kan laten bijstaan in een (gerechtelijke) procedure waarin rechtsgeschillen worden beslecht, dat wil zeggen bij civiele rechtspraak, strafrechtspraak, tuchtrechtspraak, arbitrage, bestuursrechtspraak en administratief beroep. 56 Het artikellid kan ruimer worden geïnterpreteerd dan artikel 6 EVRM, waar enkel burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke procedures worden gewaarborgd. Het eerste lid is een klassiek grondrecht en is in beginsel rechtens afdwingbaar. De overheid moet actief optreden om belemmeringen van het recht op rechtsbijstand zoveel mogelijk te voorkomen. Artikel 18 lid 2 Gw luidt: De wet stelt regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Dit lid is een sociaal grondrecht en is daarmee een instructienorm voor de overheid waarvan de naleving niet door de rechtzoekende bij een rechter kan worden afgedwongen. Met dit artikellid wordt bedoeld dat de wetgever regels omtrent het verlenen van de rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen moet opstellen. Het geeft geen aanspraak op kosteloze rechtsbijstand, ook niet in combinatie met lid 1. Nadere voorschriften zijn vastgelegd in artikel 40 Wetboek van Strafvordering en in de Wrb. 57 De grondwetgever heeft dit overgelaten aan de wetgever om te bepalen hoe de verlening van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen concreet dient worden weergegeven. 58 Het is niet mogelijk concreet aan te geven binnen welke marges de overheid moet blijven bij gefinancierde rechtsbijstand. Wel kan worden gesteld dat de kern van het recht op de toegang tot de rechter niet mag worden aangetast, aangezien dit verdragsrechtelijk is gewaarborgd Kamerstukken I 2013/14, , G, p Kamerstukken II 1975/76, , 3, p. 49 (MvT). 52 EHRM 29 oktober 1989, NJ 1990/697 (Bezicheri). 53 HR 13 september 1989, NJ 1990/777 (Kiesregister). 54 Hof s-gravenhage 12 juli 1984, NJ 1985/ Kamerstukken II 1975/76, , 3, p. 51 (MvT). 56 Kamerstukken II 1975/76, , 3, p. 8 (MvT). 57 Stb. 1993, Kamerstukken I 2013/14, , G, p Bunschoten, in: T&C Grondwet 2009, art. 18, aant. 2. Pagina 10

18 3.4 Conclusie In dit hoofdstuk is bekeken hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk en grondwettelijk is vastgelegd, zodat een antwoord kan worden gegeven op de vraag of de bezuinigingsmaatregelen in strijd zijn met de toegang tot de rechter. De rechtzoekende heeft recht op een eerlijk proces en burgers dus toegang tot de rechter. Dit blijkt uit artikel 6 EVRM, 14 IVBPR, 47 EU-handvest en jurisprudentie dat een lidstaat is gehouden om recht op de toegang tot de rechter mogelijk te maken in civielrechtelijke 60 en strafrechtelijke zaken. In bepaalde gevallen kan er in civielrechtelijke procedures ook kosteloze rechtshulp bestaan. 61 Het recht op de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand zijn niet absoluut. Het recht mag worden beperkt, zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast en zolang misbruik van bevoegdheid wordt voorkomen. 62 Hoewel het recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter verdragrechtelijk zijn gewaarborgd, is dit niet expliciet vastgelegd in de Nederlandse Grondwet. Echter zijn er wel sporen te vinden in artikel 15 lid 2, 17 en 18 Gw. In dit artikel is opgenomen dat een ieder zich in rechte en administratief beroep kan doen bijstaan en dat er nadere regels dienen te worden opgesteld omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. 63 Artikel 18 Gw geeft echter geen aanspraak op recht op kosteloze rechtsbijstand, gezien het feit dat het door de wetgever kan worden beperkt. 64 De overheid dient de toegang tot de rechter voor rechtzoekenden wel mogelijk te maken. 65 Desalniettemin kan nog worden gesteld dat artikel 18 Gw een ruimere interpretatie geniet dan artikel 6 EVRM. Artikel 18 Gw is van toepassing op alle procedures voor de rechter, terwijl het EVRM zich enkel richt op de burgerlijke rechten en plichten en het strafrecht. Uit voorgaande kan worden geconcludeerd dat de toegang tot de rechter zowel europees als internationaal is gewaarborgd. Eveneens is het recht op de toegang tot de rechter en gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk vastgelegd, ondanks dat de expliciete tekst niet in de Gw staat beschreven EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). 61 EHRM 21 februari 1975, ECHR Series A 1975, 4451/70 (Golder/Verenigd Koninkrijk). 62 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 63 Stb. 1993, Bunschoten, in: T&C Grondwet 2009, art. 18, aant Kamerstukken I 2013/14, , G, p Bunschoten, in: T&C Grondwet 2009, art. 18, aant. 2. Pagina 11

19 4 Welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? 4.1 Inleiding De behoefte voor het inwinnen van juridisch advies en juridische bijstand bij (gerechtelijke) procedures blijft toenemen. Zoals in hoofdstuk 2 is uiteengezet zijn de kosten toegenomen van ƒ15 miljoen in 1970 naar ƒ225 miljoen in Tevens wordt ingegaan op het feit dat de overheid sinds 1980 al bezig is om het systeem beheersbaar te houden. Afgelopen jaren zijn de kosten ook flink toegenomen van 330 miljoen in 2002 naar 495 miljoen in Na een inflatiecorrectie blijft er een stijging van 100 miljoen. 67 Staatssecretaris Teeven stelt hierdoor dat niet alleen de toekomstige kostenstijgingen door verdere toename van het gebruik van het stelsel moeten worden opgevangen, evenwel moeten de uitgaven ook structureel worden beperkt om het systeem beheersbaar te maken. Hierdoor heeft staatssecretaris Teeven een wijziging in de Wrb doorgevoerd in oktober In dit hoofdstuk zullen de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand worden uiteengezet aan de hand van kamerstukken en het Staatsblad. Voor dit onderzoek is het van belang te bekijken wat de bezuinigingsmaatregelen inhouden, om vervolgens in de interviews te kunnen vragen naar welke mogelijke gevolgen die maatregelen met zich meebrengen. In paragraaf 4.2 worden de bezuinigingsmaatregelen van oktober 2013 besproken. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de (toekomstige) bezuinigingsmaatregelen inzake de gefinancierde rechtsbijstand behandeld. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 4.2 Welke bezuinigingsmaatregelen zijn doorgevoerd in oktober 2013? De wetswijziging heeft tot doel om de uitgaven van gefinancierde rechtsbijstand te beperken. In de periode na de inwerkingtreding van de Wrb is er sprake geweest van een groeiende welvaart, waardoor maximaal kon worden ingezet op gefinancierde rechtsbijstand. Echter, de economische recessie is sinds 2008 goed voelbaar, waardoor het aantal toevoegingen toeneemt. 68 Voorts daalde de overheidsinkomsten, dientengevolge er een minder budget beschikbaar is. Staatssecretaris Teeven acht het van belang dat door middel van deze maatregelen het stelsel beheersbaar wordt en niet zodanig overbelast raakt dat het feitelijk niet meer beschikbaar is voor degenen voor wie het stelsel daadwerkelijk is bedoeld. 69 Door twee besluiten, namelijk het besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 vindt uitvoering van de Wrb plaats. Deze twee besluiten zijn gewijzigd en bevat de volgende maatregelen: 1. een generieke verhoging van de eigen bijdrage; 2. een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken; 3. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel; 4. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke zaken; 5. een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak; 6. een wijziging van de anticumulatieregeling; 7. een tweede tranche verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandsverleners. Ad 1 Een generieke verhoging van de eigen bijdrage De eerste maatregel voorziet in een structurele verhoging van de eigen bijdrage op alle 67 Kamerstukken II 2014/15, , 70, p Stb. 2013, Stb. 2013, 345. Pagina 12

20 rechtsgebieden. In onderstaande tabel A zijn de eigen bijdragen voor de wetswijziging en na de wetswijziging af te lezen. Ingeval door het Juridisch Loket wordt doorverwezen middels een diagnose document krijgt de rechtzoekende een korting van 53 wat onveranderd is gebleven. De verhoging van de eigen bijdrage voor de laagste inkomenscategorie was noodzakelijk, daar de minder draagkrachtigen ruim 80% van het gebruik van gefinancierde rechtsbijstand voor hun rekening nemen, aldus staatssecretaris Teeven. Bij de hoogste inkomensgrens is de eigen bijdrage het minst omlaag gegaan, daar de eigen bijdrage niet hoger kan zijn dan de vergoeding die de advocaat ontvangt van de RvR. 70 TABEL A Inkomen, vermogen en eigen bijdrage (Bron: rvr.org) Alleenstaand Normen 2013 voor de wijziging Normen 2014 Fiscaal Jaarinkomen in het peiljaar Eigen Bijdrage Eigen Bijdrage t/m Boven de Aanvrager komt niet in aanmerking voor een toevoeging Aanvrager komt niet in aanmerking voor een toevoeging Ad 2 Een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken De tweede maatregel betreft de verhoging van eigen bijdrage in echtscheidingsprocedures. De regeling is doorgevoerd dat nevenvorderingen bij echtscheidingen onder één toevoeging vallen, waardoor geen nieuwe toevoeging kan worden aangevraagd binnen één jaar. 71 Ad 3 Het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel De derde maatregel betreft het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een opvolgend deskundigenoordeel van een advocaat. Ingeval er geen dwingende reden is voor een andere advocaat in die zaak, dan dient de eigen bijdrage opnieuw te worden voldaan. 72 Ad 4 Het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke zaken De vierde maatregel is het opnieuw heffen van eigen bijdrage in bewerkelijke zaken. De vergoeding van de advocaat is gebaseerd op een forfaitair systeem. Vanwege complexiteit kan het zijn dat er meer uren in de zaak wordt gewerkt dan er voor de zaak wordt uitgekeerd. Een advocaat die meer dan drie maal het aantal punten in uren besteedt aan een zaak, kan meeruren aanvragen. Indien er meeruren worden aangevraagd, dan dient de rechtzoekende opnieuw de dezelfde eigen bijdrage te betalen die in eerste instantie is geheven. 73 Ad 5 Een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak De vijfde maatregel is de lagere vergoeding voor de advocaat bij een kennelijke afdoening van de 70 Stb. 2013, 345, p Stb. 2013, 345, p Stb. 2013, 345, p Stb. 2013, 345, p. 19. Pagina 13