het jaarverslag 2003 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Transcriptie

1 Rapport over het jaarverslag 2003 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Docmannummer AD/DIR/2004/2058 Datum 15 maart 2004 Bijlagen 3 Aan: De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap In afschrift aan: De Algemene Rekenkamer De directie ATB van het Ministerie van Financiën Auditdienst Ministerie OCW, Directie Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T F

2 Inhoudsopgave 1 Conclusies Inleiding Accountantsverklaring Financieel beheer en materieelbeheer Totstandkoming informatie over gevoerde beleid Totstandkoming informatie over bedrijfsvoering 6 2 Rechtmatigheid Bekostiging instellingen Inleiding Beroepsonderwijs en Hoger Onderwijs Primair onderwijs Voortgezet onderwijs Cultuur Studiefinanciering en Tegemoetkoming onderwijsbijdrage Specifieke uitkeringen Apparaatskosten Saldibalans 11 3 Financieel beheer Inleiding Onderzoek geïntegreerd met controle jaarrekening Uitvoering bekostiging onderwijsinstellingen Uitvoering programmagelden door de IB-groep Apparaatskosten Naleving interne voorschriften MenO-inventarisaties Projecten Europees Sociaal Fonds Themagerichte/partieel roulerende onderzoeken Rekenschap bij onderwijsdirecties Rekenschap bij Cultuur Contractbeheer Logisch toegangsbeheer Informatiebeveiliging en privacy IT-beheer bij CFI 21 AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

3 3.4 Overige onderzoeken financieel beheer Directie Cultureel Erfgoed Directie ICT Inspectie van het Onderwijs RDMZ 22 4 Materieelbeheer Beheer van kunstvoorwerpen Beheer van duurzame gebruiksgoederen 23 5 Totstandkoming informatie over gevoerde beleid Prestatiegegevens in het beleidsverslag Proces totstandkoming beleidsverslag 26 6 Totstandkoming informatie over bedrijfsvoering 27 Bijlagen 1 Departementale verantwoordingsstaat Saldibalans per 31 december Samenvattende verantwoordingsstaat 2003 inzake agentschappen 31 AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

4 1 Conclusies 1.1 Inleiding Dit rapport bevat de belangrijkste bevindingen van: de controle van de jaarrekening met als belangrijkste onderdeel de controle van de rechtmatigheid van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten (hoofdstuk 2); het onderzoek van het financieel beheer (hoofdstuk 3); het onderzoek van het materieelbeheer (hoofdstuk 4); het onderzoek van de totstandkoming van de informatie in het jaarverslag over het gevoerde beleid (hoofdstuk 5); het onderzoek van de totstandkoming van de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering (hoofdstuk 6). 1.2 Accountantsverklaring Opdracht In het kader van de controle bedoeld in artikel 66 van de Comptabiliteitswet hebben wij de in het jaarverslag opgenomen jaarrekening 2003 van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gecontroleerd. Een verkorte versie van deze jaarrekening is opgenomen in de bijlagen 1 tot en met 3 van dit rapport. Bij onze controle hebben wij nagegaan of de jaarrekening voldoet aan de volgende wettelijke eisen: de jaarrekening is overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften voor financiële informatie opgesteld; de in de jaarrekening opgenomen financiële informatie is rechtmatig en wordt deugdelijk weergegeven. De jaarrekening bestaat uit de verantwoordingsstaat en de saldibalans met de daarbij behorende toelichtingen alsmede uit de verantwoordingen van de agentschappen die onder het ministerie ressorteren. De jaarrekening is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de minister. Het is onze verantwoordelijkheid aan de minister een accountantsverklaring inzake de jaarrekening te verstrekken. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

5 Werkzaamheden Onze controle is verricht overeenkomstig in Nederland algemeen aanvaarde richtlijnen met betrekking tot controleopdrachten. Volgens deze richtlijnen dient onze controle zodanig te worden gepland en uitgevoerd, dat een redelijke mate van zekerheid wordt verkregen dat de in de jaarrekening opgenomen financiële informatie geen onjuistheden van materieel belang bevat. Een controle omvat onder meer een onderzoek door middel van deelwaarnemingen van de in de jaarrekening en toelichtingen opgenomen bedragen. Tevens omvat onze controle een beoordeling van de grondslagen voor financiële verslaggeving die bij het opmaken van de jaarrekening zijn toegepast en van belangrijke schattingen die de departementsleiding daarbij heeft gemaakt, alsmede een evaluatie van het algehele beeld van de jaarrekening. Wij zijn van mening dat onze controle een deugdelijke grondslag vormt voor ons oordeel. Bevindingen In de jaarrekening zijn aangegane verplichtingen ( 7,6 mld.) en uitgaven ( 7,3 mld.) opgenomen voor de bekostiging van de onderwijssectoren Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, Hoger beroepsonderwijs en Wetenschappelijk onderwijs. Wij hebben voor een bedrag van 7,2 mld. onvoldoende zekerheid verkregen over de rechtmatigheid van aangegane verplichtingen en voor een bedrag van 6,9 mld. onvoldoende zekerheid over de rechtmatigheid van uitgaven. Eveneens zijn in de jaarrekening aangegane verplichtingen ( 2,7 mld.) en uitgaven ( 2,7 mld.) opgenomen voor toegekende studiefinanciering en tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten. Ook over de rechtmatigheid van deze verplichtingen en uitgaven hebben wij onvoldoende zekerheid verkregen. De reden is dat wij onvoldoende zekerheid hebben over de betrouwbaarheid van de gegevens die aan de bekostiging van instellingen en de studiefinanciering van studenten ten grondslag liggen. Dit is veroorzaakt doordat in 2002 is gebleken dat instellingen handelwijzen hebben toegepast die in strijd met de wet of de bedoeling van de wet zijn en die van invloed zijn op de bekostigingsgegevens en daarmee op de hoogte van de bekostiging van instellingen en de studiefinanciering van studenten. Naar de omvang waarmee instellingen dit hebben gedaan voert de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap op verzoek van de Tweede Kamer een onderzoek uit. Dit onderzoek is op 15 maart 2004 nog niet afgerond. Gegeven de wens van de Tweede Kamer om een onderzoek, geheel onafhankelijk van het ministerie, hebben wij afgezien van eigen onderzoek in 2003 naar de juistheid van de bekostigingsgegevens. Niet alleen zou een dergelijk onderzoek de opdracht van de commissie hebben kunnen doorkruisen, het zou ook niet rationeel zijn geweest. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

6 Oordeel Om de reden vermeld in de vorige paragraaf kunnen wij geen oordeel geven of de in het jaarverslag opgenomen jaarrekening 2003 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als geheel voldoet aan de hierboven omschreven eisen. Evenals in andere jaren vestigen wij de aandacht op paragraaf 2 van de financiële toelichting bij de verantwoordingsstaten. Hierin wordt uiteengezet dat als gevolg van onzekerheden omtrent de juistheid van door derden verstrekte gegevens, onzekerheid bestaat over een aantal uitgaven en ontvangsten. De belangrijkste onzekerheden zijn bij de toelagen voor studenten het aspect uitwonendheid (circa 376 mln.) en het aspect inkomen van aanvrager of partner (circa 94 mln.) en bij de bekostiging van het basisonderwijs de leerlingengewichten (circa 264 mln.). 1.3 Financieel beheer en materieelbeheer De planning- en controlcyclus, een belangrijke voorwaarde voor een goed financieel beheer en materieelbeheer, is in 2003 verbeterd (zie hoofdstuk 6). Onderdelen van het financieel beheer en materieelbeheer waarbij in 2003 vooruitgang is geboekt zijn: rekenschap bij onderwijsdirecties. Er is een aantal verbeteracties gerealiseerd in het kader van het Actieplan Rekenschap (zie paragraaf 3.3.1); het financieel beheer bij de Inspectie van het onderwijs (zie paragraaf 3.4.3). De belangrijkste bevindingen van onze controle van het financieel beheer en materieelbeheer zijn: de daling van de kwaliteit van het primaire proces van de IB-groep (zie paragraaf 3.2.2); de verslechtering van het apparaatskostenbeheer van het bestuursdepartement (zie paragraaf 3.2.3); de niet in alle opzichten positief beoordeelde voortgang van verbeteracties in het kader van intensivering ATC (zie paragraaf 3.3.1); het nog niet operationeel zijn van de beheerplannen met betrekking tot de conservering van kunstvoorwerpen en de controle op in bruikleen gegeven kunstvoorwerpen bij ICN (zie paragraaf 4.1); de matigbeoordeling van het beheer van duurzame gebruiksgoederen (zie paragraaf 4.2). AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

7 1.4 Totstandkoming informatie over gevoerde beleid De informatie in het jaarverslag over het gevoerde beleid is wel controleerbaar, maar voor wat de prestatiegegevens betreft niet ordelijk tot stand gekomen. Het ontbreekt aan integrale beschrijvingen van de totstandkomingsprocessen van reguliere prestatiegegevens die moeten voldoen aan de daarvoor gestelde eisen in de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek (RPE). Ook zijn niet altijd betrouwbaarheidseisen gesteld aan de gegevens die van externe leveranciers worden verkregen. 1.5 Totstandkoming informatie over bedrijfsvoering De totstandkoming van de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering is duidelijk verbeterd, maar nog niet geheel ordelijk en controleerbaar. De verbeterpunten zijn: risicomanagement, aandacht voor geldende normkaders en de volledigheid en tijdigheid van de deelmededelingen. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

8 2 Rechtmatigheid 2.1 Bekostiging instellingen Inleiding 90 % van de uitgaven van het ministerie bestaat uit de bekostiging van onderwijs- en cultuurinstellingen. Bijna alle basisgegevens voor de berekening van de bekostiging alsmede de verantwoordingen door de instellingen over de bestedingen worden gecontroleerd door instellingsaccountants. Tot de controletaak van de auditdienst behoort de vaststelling dat beleidsdirecties er zich van overtuigd hebben dat zij terecht steunen op de verklaringen van instellingsaccountants. Dit kan door middel van reviews bij instellingsaccountants. Deze reviews vormen voor ons mede een belangrijke basis voor onze verklaring bij de jaarrekening van het ministerie. De primaire verantwoordelijkheid voor het reviewbeleid een belangrijk onderdeel van het toezichtbeleid ligt bij de beleidsdirecties. Daarbij is een specifieke aanpak per beleidssector noodzakelijk vanwege de verschillende bekostigingsstelsels en de omvang van het aantal instellingen per sector. De onregelmatigheden in het HBO en de resultaten van het zogenaamde Zelfreinigend onderzoek hebben de noodzaak aangetoond een helder reviewbeleid te ontwikkelen. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de deskundigheid van de auditdienst. Een en ander zal in 2004 zijn beslag moeten krijgen Beroepsonderwijs en Hoger Onderwijs In 2003 hebben wij geen reviews uitgevoerd in de BVE- en HO-sector ter verkrijging van informatie over de rechtmatigheid van de bekostiging. De onregelmatigheden in het HBO hebben in 2002 geleid tot: het zelfreinigend onderzoek door de instellingen; het valideringsonderzoek dat wij in opdracht van de minister in 2002 daarnaar hebben uitgevoerd; het rapport Ruimte voor Rekenschap van het ministerie en het rapport Onregelmatigheden bekostiging (hoger) onderwijs van de Rekenkamer. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

9 In vervolg hierop heeft de staatssecretaris voor onderwijs op verzoek van de Tweede Kamer de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap opdracht gegeven tot een onderzoek naar de toepassing door de instellingen van de handelwijzen, die in het rapport Ruimte voor Rekenschap als in strijd met de wet of de bedoeling van de wet zijn gekenschetst en die ook van invloed zijn op de hoogte van de bekostiging. Gegeven de wens van de Tweede kamer om een onderzoek, geheel onafhankelijk van het ministerie, hebben wij afgezien van een eigen onderzoek (reviews). Niet alleen zou een dergelijk onderzoek de opdracht van de commissie hebben kunnen doorkruisen, het zou ook niet rationeel zijn geweest. Hierdoor en omdat de commissie haar onderzoek op 15 maart 2004 nog niet heeft afgesloten hebben wij onzekerheid over de betrouwbaarheid van de bekostigingsgegevens en daardoor voor een bedrag van 7,2 mld. onzekerheid over de rechtmatigheid van de aangegane verplichtingen en voor een bedrag van 6,9 mld. onzekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven. Deze bedragen zijn als volgt over de artikelen verdeeld: Verplichtingen Uitgaven Artikel 04 Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie 2,4 mld. 2,3 mld. Artikel 05 Hoger beroepsonderwijs 1,6 mld. 1,6 mld. Artikel 06 Wetenschappelijk onderwijs 3,2 mld. 3,0 mld. In 2004 wordt voor deze sectoren een helder en op de problematiek gericht reviewbeleid geformuleerd en uitgevoerd Primair onderwijs Primair Onderwijs is de enige onderwijssector waar de instellingsaccountants de leerlingentellingen, de basis voor de bekostiging, niet controleren. Daarom worden, onder verantwoordelijkheid van de auditdienst, steekproefsgewijze onderzoeken naar de juistheid van de opgave van de leerlingenaantallen en de juiste toepassing van de gewichten- en CUMI-regeling uitgevoerd. Verder voeren wij reviews uit op controles door instellingsaccountants van de Aanvraag vaststelling rijksvergoeding (AVR) en hebben wij ook zelf een aantal AVR s gecontroleerd. Leerlingencontrole Het foutpercentage in de 1 oktobertelling van 2002 van het (speciaal) basisonderwijs bedraagt, inclusief gewichten en CUMI-leerlingen, 0,22 (2001: 0,33) te veel en 0,05 (2001: 0,03) te weinig. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

10 De beleidsdirectie PO heeft een brochure over de leerlingenadministratie uitgebracht om de regelgeving, met name omtrent gewichtentoekenning, te verduidelijken. Een wijziging van de gewichtenregeling is voorlopig uitgesteld. De controle op de leerlingenaantallen en de juiste toepassing van de CUMIregeling bij de expertisecentra heeft geresulteerd in een foutpercentage van 0,64 (2001: 0,63) aan te veel opgegeven leerlingen incl. CUMI-leerlingen. Bij scholen met veel CUMI-leerlingen loopt dit percentage op tot 1,18. De oorzaak hiervoor ligt in het ontbreken van onderliggende stukken zoals kopieën van paspoorten. Daarnaast komen relatief veel fouten voor door het ontbreken van de lesgeldkaart in het voortgezet speciaal onderwijs. Het is van belang om maatregelen treffen die het relatief hoge foutpercentage in het aantal CUMI-leerlingen omlaag brengen. AVR-controle In 2003 hebben wij 60 AVR s 2001 gecontroleerd. Deze controle van AVR s toont aan dat de meest waarschijnlijke fout beduidend onder de 1% ligt, de in het controleprotocol toegestane tolerantie. Dit leidt tot de conclusie dat het ministerie bij de vaststelling van de bekostiging in het primair onderwijs terecht steunt op de informatie van de instellingen, de AVR s, en de daarbij gevoegde accountantsverklaring van de instellingsaccountants. Bij onze controle van 60 AVR s 2001 hebben wij geconstateerd dat bij vijf (8%) AVR s ten onrechte een goedkeurende accountantsverklaring is afgegeven, omdat in die vijf AVR s een fout zat van meer dan 1%. Het is van belang dat instellingsaccountants hierop worden aangesproken en dat deze bevindingen worden meegenomen in maatregelen ter versterking van het toezicht Voortgezet onderwijs Uit de voorlopige evaluatie van de 51 door ons uitgevoerde reviews 2002 hebben wij bij 12 reviews (24%) de conclusie moeten trekken dat de controle van de basisgegevens voor de bekostiging en/of de rechtmatigheid van de besteding van de lumpsum en aanvullende subsidies "niet geheel toereikend" is uitgevoerd. In één van deze gevallen betrof het de controle van een school waarvan ook de controle van het voorafgaande jaar als niet geheel toereikend is beoordeeld. Het niet geheel toereikend zijn uitgevoerd van controles heeft ook betrekking op de bekostigingsgegevens, waardoor onzekerheid ontstaat over de juistheid van de opgegeven leerlingenaantallen. Dit leidt tot de conclusies dat: het controlebeleid nog tekortkomingen vertoont; het ministerie bij de vaststelling van de bekostiging niet geheel terecht steunt op de informatie van de instellingen, de leerlingenopgave, en de daarbij behorende accountantsverklaring van de instellingsaccountant. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

11 Vergeleken met het vorige jaar (22%) is het aantal niet geheel toereikende controles licht gestegen. Het is van belang om het Actieplan accountantscontroles in het VO, dat het Audit Committee op 8 december 2003 heeft vastgesteld, voortvarend uit te voeren Cultuur De kwaliteit van de werkzaamheden van de instellingsaccountants is voldoende om de accountantsverklaring als uitgangspunt te gebruiken bij het afrekenen van de verstrekte subsidies. Een uitzondering moet gemaakt worden voor de controle door de instellingsaccountants op de rechtmatige toekenning van subsidies door fondsen. Daarvan melden instellingsaccountants afwijkingen van de subsidievoorwaarden in veel gevallen niet als bevindingen bij de accountantsverklaring, terwijl dit door de cultuurdirecties wel wordt verwacht. Het is van belang dat instellingsaccountants hierop worden aangesproken en dat deze bevindingen worden meegenomen in maatregelen ter versterking van het toezicht. 2.2 Studiefinanciering en Tegemoetkoming onderwijsbijdrage Van de uitgaven op de artikelen 11 (Studiefinanciering) en 12 (Tegemoetkoming onderwijsbijdrage) zijn een bedrag van 15,6 mln. (0,58%) respectievelijk 2,0 mln. (0,54%) onrechtmatig toegekend. Onzekerheid hebben wij over bedragen van 13,3 mln. (0,50%) en 2,9 mln. (0,76%). Ten opzichte van voorgaande jaren is dit een duidelijke verslechtering. In 2002 bedroegen de onrechtmatige uitgaven op deze artikelen 4,0 mln. (0,18%) respectievelijk 0,7 mln. (0,19%) en de bedragen waarover onzekerheid bestaat 9,7 mln. (0,45%) respectievelijk en 8,1 mln. (2,24%). We hebben geen onrechtmatigheden geconstateerd in het proces lesgelden (artikel 13). Deze onrechtmatigheden en onzekerheid staan los van de onzekerheid over de juistheid van de door instellingen opgeven studenten en opleidingen (zie hieronder). De oorzaak van de verslechtering is een daling van de kwaliteit van het primaire proces toekennen (zie paragraaf 3.2.2). Het is van belang de kwaliteit van het primaire proces toekennen snel te verbeteren. Zoals aangegeven in paragraaf hebben wij onzekerheid over de betrouwbaarheid van de bekostigingsgegevens in de BVE-, HBO- en WO-sector. Onderdeel van deze bekostigingsgegevens zijn de opgegeven student- en opleidingsgegevens. Hierdoor bestaat onzekerheid over de rechtmatigheid van het bedrag van 2,7 mld. dat aan verplichtingen en uitgaven op de artikelen 11 en 12 is verantwoord. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

12 2.3 Specifieke uitkeringen Wij hebben 25 reviews uitgevoerd op de specifieke uitkeringen 2001 voor GOA, OALT, Zieke Leerlingen en Schoolbegeleidingsdiensten. In één geval was de controle niet toereikend. Er zijn geen fouten geconstateerd die tot correctie van de specifieke uitkeringen hebben geleid. 2.4 Apparaatskosten Verplichtingen en uitgaven, die gebaseerd zijn op een onrechtmatig afgesloten raamovereenkomst, zijn onrechtmatig. In 2001 heeft OCW verzuimd om de procedure inzake de Europese aanbestedingsregels toe te passen bij het afsluiten van een raamovereenkomst. In 2003 is het ministerie op basis van deze raamovereenkomst verplichtingen aangegaan en heeft daarop betalingen verricht van in totaal circa 4,5 mln. Deze verplichtingen en uitgaven zijn om bovenstaande reden onrechtmatig. De personele uitgaven op artikel 18 hebben wij gecontroleerd door middel van een deelwaarneming. De gecontroleerde posten van incidentele personele uitgaven zoals ontslaguitkeringen waren voor een deel onrechtmatig doordat ze niet voldeden aan de regelgeving. Op basis van de deelwaarneming merken wij een bedrag van circa 1,4 mln. (meest waarschijnlijke fout) als onrechtmatig aan. 2.5 Saldibalans De controle van de apparaatskosten heeft ons geen zekerheid gegeven over de juistheid en/of volledigheid van een bedrag van 4,6 mln. aan opgenomen voorschotten. Bij de controle van de saldibalans is gebleken dat niet duidelijk is op grond van welke uitgangspunten een uitgave als voorschot aangemerkt dient te worden. Binnenkort vindt hierover overleg plaats tussen FEZ, AD en enkele betrokken directies. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

13 3 Financieel beheer 3.1 Inleiding De norm die wij bij het onderzoek van het financieel beheer hanteren is de baseline financieel beheer en materieelbeheer van het ministerie van Financiën en de vertaling daarvan in de Tabel Financieel beheer en Materieelbeheer OCW. Belangrijke processen van het financieel beheer zijn de processen aangaan van verplichtingen, doen van betalingen, ontvangen van gelden en beheer van (saldi)balansposten. De meest doelmatige wijze om ons een oordeel te vormen over deze processen wordt bereikt door de controle van de jaarrekening en de controle van genoemde processen zo veel mogelijk te integreren. Andere onderdelen van het financieel beheer kunnen niet met de controle van de jaarrekening worden geïntegreerd. Dit zijn onder meer begrotingsvoorbereiding, begrotingsbewaking, aansturing van instellingen en geautomatiseerde systemen. Tot 2003 onderzochten wij het financieel beheer directiegewijs. De te controleren directies of uitvoeringsorganen werden op basis van risicoanalyse geselecteerd. Met ingang van 2003 richten wij de controle van de processen en systemen, waarvan de controle niet kan worden geïntegreerd met de controle van de jaarrekening, themagewijs / partieel roulerend in. De jaarlijkse selectie van de te onderzoeken (onderdelen van) processen of systemen is gebaseerd op een driejaars roulatiesysteem. Vóór het jaarlijkse voorstel aan het Audit Committee van uit te voeren themagerichte / partieel roulerende onderzoeken vindt overleg plaats met FEZ als concerncontroller. Met deze aanpak geven wij niet meer jaarlijks een totaaloordeel over het financieel beheer en materieelbeheer van het gehele departement. De Comptabiliteitswet schrijft een totaaloordeel ook niet voor. Tegenover het verlies aan toegevoegde waarde van een totaaloordeel staat de winst van de grotere vergelijkbaarheid van de prestaties van de directies / afdelingen / systemen (benchmarking), een betere meer uniforme oordeelsvorming over de verschillende directies / afdelingen / systemen en een meer efficiënte uitvoering. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

14 3.2 Onderzoek geïntegreerd met controle jaarrekening Uitvoering bekostiging onderwijsinstellingen Rechtmatigheid bekostiging Een van de hoofdtaken van CFI is de bekostiging van de onderwijsinstellingen waarmee in 2003 ruim 20 mld. is gemoeid. Uit onze controle van de door CFI gegenereerde geldstromen blijkt dat CFI deze taak goed uitvoert, waardoor deze stromen nauwelijks fouten bevatten. Een punt van aandacht blijft het niveau van interne controle op de uitvoering van de bekostigingsprocessen. De uitvoering van en rapportage over de interne controles die moeten plaatsvinden op de uitkomsten van de berekeningen worden niet altijd gestructureerd in de productiedossiers vastgelegd. Werkloosheidsuitkeringen CFI verrekent op basis van door het UWV aan te leveren gegevens de werkloosheidsuitkeringen met de instellingen. De informatiestromen van het UWV naar CFI verlopen niet optimaal, waardoor CFI problemen ondervindt bij het verrekenen van deze uitkeringen. Eind 2003 hebben de meest betrokken partijen, waaronder CFI, UWV en RZO, een Informatieprotocol Werkeloosheidsgelden afgesloten. In een bijlage bij dit protocol is de actuele informatiehuishouding van de werkloosheidsgelden in detail beschreven. Op basis van deze actuele beschrijving zal een werkgroep binnen CFI oplossingen voor de operationele problemen moeten formuleren Uitvoering programmagelden door de IB-groep Ter verbetering van de efficiency van het primaire proces en de ICT-organisatie heeft de IB-Groep in 2003 de majeure projecten Werkwijzer en Autostrada opgestart. Daarnaast heeft de IB-Groep het INK-model verder geïmplementeerd. Ook is het IT-beheer verder verbeterd, met name een aantal betrouwbaarheiden beschikbaarheidsaspecten. Dit heeft veel inzet van mensen en middelen gevraagd. Vooruitkijkend zien wij voor het financieel beheer enkele belangrijke risico s voor Gegevensverwerking primaire processen In de tweede helft van 2003 is de kwaliteit van de primaire gegevensverwerking, met name voor het proces toekennen WSF, fors gedaald. Dit is enerzijds het gevolg van een grote inzet van mensen en middelen op eerder genoemde projecten. Anderzijds komt dit door onduidelijkheden in de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van proces- en systeemeigenaren. Ook bestaat er nog onvoldoende betrouwbare AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

15 managementinformatie op de verschillende werkniveaus voor een goede sturing en bewaking. Om hierin verbetering te brengen is de afdeling Kwaliteitszorg voornemens maandelijks een eigen onderzoek uit te voeren naar de kwaliteit van de gegevensverwerking en deze onderzoeken breder, sneller en met een hogere intensiteit uit te voeren. Ook is iemand inmiddels fulltime belast met de coördinatie van de gegevensuitwisseling met de belastingdienst. Evenals voorgaand jaar hebben de regie en bewaking van de uitvoering van de MenO-processen nog onvoldoende aandacht gekregen. Inmiddels worden concrete maatregelen ter verbetering getroffen zoals het opstellen van een MenO-kalender, de benoeming van een MenO-coördinator en de oprichting van een bureau handhaving. De betrouwbaarheid van gegevens in de verschillende gegevensbestanden is nog onvoldoende gewaarborgd door het frequent muteren van gegevens buiten de normale procedures en controles van de programmatuur om. Dit geldt ook voor het royaal beleggen van ruime systeemautorisaties bij IKA-medewerkers en het overvloedig toekennen van autorisatie van risicovolle transactiecodes zonder compenserende controlemaatregelen. IT-Beheer Het IT-beheer is in 2003 verder verbeterd door het realiseren van een aantal belangrijke beheeraspecten. Daarnaast zijn diverse maatregelen genomen om de beschikbaarheid van de IT-faciliteiten te verbeteren. De mogelijkheid tot daadwerkelijke uitwijk voor het Windows NT-platform, welke de toegang regelt tot alle systemen binnen de IB-Groep, staat voor 30 april 2004 gepland. Hierdoor blijft vooralsnog het risico aanwezig dat in geval van calamiteiten niet uitgeweken kan worden binnen door de IB-Groep gestelde termijnen. De dienstverlening naar de student kan hierdoor verminderen en beneden het gewenste niveau komen. Proces financiele verantwoording In 2003 zijn de problemen rond de financiële verantwoording grotendeels opgelost. De genomen maatregelen zijn door een externe onderzoekscommissie van het Ministerie van Financiën als voldoende omschreven. Om de foutgevoeligheid van de financiële processen te verminderen zijn verbeteringen in de programmatuur nodig, met name ten aanzien van de aansluiting tussen de uitvoeringssystemen en de administratieve systemen. De ervaring heeft geleerd dat er bij het doorvoeren van beleidswijzigingen onvoldoende aandacht is voor de financiële processen. Het is van belang hier bij de invoering van de prestatiebeurs BOL rekening mee te houden. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

16 3.2.3 Apparaatskosten Bestuursdepartement Op een aantal aspecten is het apparaatskostenbeheer van het bestuursdepartement in 2003 verslechterd. Wij baseren deze conclusie op onderstaande bevindingen: het proces voorschotten apparaatskosten en de voorschotadministratie apparaatskosten vertonen grote tekortkomingen; de rechtspositionele regelgeving, voorschriften en besluiten worden, voornamelijk op het terrein van flankerend beleid, onvoldoende nageleefd; de personeelsdossiers zijn in veel gevallen niet volledig. Zo ontbreken in een aantal gevallen kopieën van diploma's en rechtspositionele besluiten; de doorbelasting van salariskosten aan de agentschappen CFI en RAD is door problemen in de informatievoorziening naar schatting ruim te laag; het debiteurenbeheer van personeelsvoorschotten vindt niet adequaat plaats. De subadministratie sluit niet aan met de hoofdadministratie, terwijl er ook gerede twijfels bestaan over de juistheid en volledigheid van de openstaande personeelsvoorschotten; naar aanleiding van de controle van de jaarrekening 2002 is toegezegd de saldi van de rekeningen Uitgaven/ontvangsten oude jaren en Nog niet gerealiseerde ontvangsten af te wikkelen. Dit is onvoldoende gebeurd. Agentschap CFI De huidige inkoopprocedure, het contractbeheer en de interne controle hierop binnen CFI functioneren nog niet goed. Punten die verbetering behoeven zijn: het afgeven van de prestatieverklaringen; het tijdig opboeken van de verplichtingen; het volledig bijhouden van het contractenregister en de contractendossiers; het bijhouden van een mandateringslijst waaruit de bevoegdheden van de budgethouders blijken. CFI onderkent dat het inkoopproces verbetering behoeft. Diverse verbeteracties zijn al in gang gezet dan wel gerealiseerd Naleving interne voorschriften In ons rapport over 2002 hebben wij erop gewezen dat directies meer aandacht moeten geven aan het naleven van richtlijnen. Als een van de belangrijkste tekortkomingen werd genoemd het overschrijden van de termijn waarbinnen informatie moet worden aangeleverd. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

17 In 2003 is hierin geen of weinig verbetering opgetreden. Wij baseren deze conclusie op: het door een groot aantal directies niet op tijd aanleveren van de slotrapportage en deelmededeling bedrijfsvoering 2003; het door een groot aantal directies niet op tijd aanleveren van de MenOinventarisatie; het aanleveren van mutaties in de financiële administraties na de datum waarop deze administraties zouden worden afgesloten en buiten de procedure om die daarvoor is ingesteld. Deze overschrijdingen leggen een grote druk op de organisatieonderdelen die de informatie nodig hebben om hun processen ordelijk te laten verlopen. Voor deze organisatieonderdelen vormen de overschrijdingen een verhoging van het risico dat hun bedrijfsvoering niet aan de eisen voldoet. Wij adviseren de controldirecties (FEZ, HRM, FacB en RZO) belangrijke termijnoverschrijdingen te rapporteren aan de Bestuursraad MenO-inventarisaties Op 23 mei 2003 heeft de directie FEZ een nieuwe richtlijn Misbruik en Oneigenlijk gebruik (MenO) uitgebracht. Zoals uit deze richtlijn blijkt is een van de middelen om het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik te beheersen het beschikbaar hebben door elke directie van een inventarisatie van MenOgevoelige regelingen en het in ieder geval één keer per jaar actualiseren van die inventarisatie. In de richtlijn is aangegeven welke elementen het overzicht van MenO-gevoelige regelingen in ieder geval moet bevatten. De overzichten uit de MenO-inventarisaties, die de directies ons ter beoordeling hebben aangeboden, zijn in een relatief groot aantal gevallen niet volledig en volgen niet het stramien van de richtlijn. Ook doen passages in teksten van deze overzichten ons ernstig twijfelen of degenen die met de inventarisaties en de actualisering zijn belast de MenO-problematiek wel voldoende begrijpen. Dit geldt met name voor het begrip restant-meno. Om de MenO-inventarisatie optimaal te benutten voor de beheersing van MenOrisico s en om te waarborgen dat de informatie in de toelichting over restant- MenO juist is, zijn twee maatregelen nodig. De eerste is het geven van voorlichting over de MenO-problematiek aan degenen die zijn belast met de jaarlijkse actualisatie van de MenO-inventarisatie. De tweede is een strikter toezicht op de naleving van de richtlijn, dat het risico van een onvolledige inventarisatie vermindert. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

18 3.2.6 Projecten Europees Sociaal Fonds Het ministerie heeft zowel over het tijdvak als over het tijdvak subsidies aangevraagd bij en gekregen van het Europees Sociaal Fonds. Het agentschap van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat als betalings- en beheersautoriteit voor het ESF optreedt, verstrekt voorschotten op verleende subsidies. CFI betaalt deze door aan de instellingen die de subsidies hebben aangevraagd. In het verleden is verzuimd deze betalingen als voorschot te registreren. Toegezegd is dat dit voortaan wel zal gebeuren. In de saldibalans is op ons verzoek het bedrag aan openstaande voorschotten verhoogd met 23 mln. Instellingsaccountants controleren de eindrapportages van de instellingen. Deze controles hebben nog niet het niveau bereikt dat CFI zonder meer kan afrekenen. CFI heeft veel correcties moeten aanbrengen naar aanleiding van ongerijmdheden in de declaratie die de accountant niet had opgemerkt dan wel gerapporteerd. Ook zijn opmerkingen van de instellingsaccountants niet altijd even duidelijk. Het is van belang dat instellingsaccountants hierop worden aangesproken en dat deze bevindingen worden meegenomen in maatregelen ter versterking van het toezicht. Er bestaat nog onduidelijkheid over het subsidiabel zijn van sommige kosten, vooral voor de aan een project toegerekende indirecte kosten. Hierover zal met het agentschap SZW overleg worden gevoerd. 3.3 Themagerichte/partieel roulerende onderzoeken In 2003 zijn de volgende onderzoeken uitgevoerd: rekenschap bij onderwijsdirecties; rekenschap bij cultuur; contractbeheer; logisch toegangsbeheer; informatiebeveiliging en privacy; IT-beheer bij CFI Rekenschap bij onderwijsdirecties Er zijn sterke aanwijzingen dat instellingen van de onderwijssectoren BVE, HBO en WO soms calculerend en creatief omgaan met de regelgeving. Dit is een gevarieerde en complexe problematiek waarvoor het ministerie in 2002 de eerste maatregelen heeft getroffen om de risico s van misbruik en oneigenlijk gebruik te minimaliseren. Het in maart 2003 uitgebrachte Actieplan AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

19 Rekenschap geeft inzicht in de vervolgmaatregelen. Deze zijn in het plan geclusterd in de onderwerpen: aanpassing van wet- en regelgeving; interpretatie van wet- en regelgeving; toezicht, waaronder de intensivering van het stelsel van Accountability, Toezicht en Controle (ATC- stelsel); handhaving en sanctiebeleid; versterking van de beleidscyclus. De streefdata voor realisatie van de maatregelen zijn bijna allemaal gelegen in Een aantal verbeteracties heeft het ministerie gerealiseerd, zoals het instellen van bekostigingsoverleg per onderwijssector, het ontwikkelen van een normatief beoordelingskader en van nadere wetinterpreterende uitvoeringsregels, het uitvaardigen van een sanctiebeleidsregel, het versterken van het Audit Committee met twee externe leden en het omvormen van de Accountantsdienst naar een Auditdienst, In het najaar hebben wij een audit verricht naar de voortgang en uitvoering van enkele verbeteracties in het kader van intensivering ATC. De resultaten van deze audit hebben wij in het rapport rekenschap bij de onderwijsdirecties van december 2003 weergegeven. Het rapport laat een wisselend en een niet in alle opzichten positief beeld zien van de voortgang. Het ministerie heeft stappen gezet, maar concrete resultaten blijken beperkt van omvang. De maatregelen die getroffen zijn hebben vooral betrekking op de opzet van het stelsel. De werking daarvan is nog onvoldoende. Het ontbreekt ook nog aan heldere aansturing vanuit de top van het departement en aan voldoende inbedding van ATC bij de onderwijsdirecties. Verder verdienen het opstellen van risicoanalyses, van instellingsportretten en van risicoprofielen, alsmede het uniform definiëren en het in samenhang brengen van deze begrippen meer aandacht. Dit geldt ook voor de kwaliteit van het regieoverleg toezichthouders bij de directies BVE en HO. Inmiddels heeft de Secretaris Generaal een reorganisatie aangekondigd, waarbij de beleidsvorming en het toezicht op instellingen gescheiden worden Rekenschap bij Cultuur Parallel aan de audit op de voortgang en uitvoering van enkele verbeteracties in het kader van intensivering ATC-stelsel bij de onderwijsdirecties hebben wij een onderzoek op hoofdlijnen uitgevoerd naar het controle- en sanctiebeleid bij de cultuurdirecties en naar de wijze waarop deze directies de jaarstukken 2002 van instellingen hebben beoordeeld. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28

20 Wij kwalificeren zowel de opzet als de werking van het controlebeleid als voldoende. Het intakeproces van jaarstukken is beduidend verbeterd ten opzichte van Op een aantal punten zijn nog verbeteringen noodzakelijk en moeten ingezette ontwikkelingen worden voorgezet. Deze worden opgenomen in ons rapport met kenmerk AD/CA/2004/8984 dat wij op korte termijn zullen uitbrengen De directie Kunsten heeft een gedragslijn subsidieverantwoording opgesteld. Deze is echter nog niet gecommuniceerd met de instellingen. Cultuurbreed zijn geen eenduidige procedures geformuleerd en is er geen sprake van een eenduidig sanctiebeleid Contractbeheer Het themaonderzoek contractbeheer was gericht op de formele beoordeling van de naleving van de Regeling Contractbeheer. In het onderzoek zijn aangegane verplichtingen betrokken van twintig organisatieonderdelen. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de Regeling Contractbeheer gebrekkig wordt nageleefd en dat de bevindingen op hoofdlijnen tot dezelfde conclusies leiden die de Algemene Rekenkamer heeft vermeld in het Rapport bij het Jaarverslag 2002 (RJV 2002) van OCW. Op grond van de uitkomsten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer is op verzoek van het Audit Committee in 2003 tevens een operational audit uitgevoerd naar de oorzaken van het niet naleven van de richtlijnen. Met de bevindingen van de operational audit kunnen maatregelen worden genomen ter verbetering van het contractbeheer. Met rapport AD/CA/2004/5444 van 22 januari 2004 hebben wij de PSG van de bevindingen uit beide onderzoeken op de hoogte gesteld Logisch toegangsbeheer Wij hebben in 2003 het logisch toegangsbeheer bij de financiële systemen GEFIS, SAP/FICO en Exact onderzocht. Zowel het toekennen, wijzigen en intrekken van toegangsrechten is beoordeeld, als het toepassen van functiescheiding bij het betaalproces. Het logisch toegangsbeheer bij GEFIS en SAP/FICO kwalificeren wij als voldoende. AD/DIR/2004/2058, dd. 15 maart van 28