De RIV-toets nader beschouwd

Transcriptie

1 De RIV-toets nader beschouwd Scriptie Master Arbeidsrecht Universiteit Amsterdam Annemieke Nuijten Studentnummer: Begeleider: Professor Dr. M. Westerveld Juli 2015

2 Inhoudsopgave Lijst van gebruikte afkortingen 3 1. Inleiding 4 Methode van onderzoek 4 Opbouw 5 2. Het wettelijk kader van de RIV-toets 6 Inleiding Ontstaansgeschiedenis Wet verbetering poortwachter Wettelijk kader re-integratieverplichtingen werkgever Deelconclusie Implementatie RIV-toets in werkprocessen UWV 13 Inleiding Beleidsregels beoordelingskader poortwachter RIV-toets Landelijke Loonsanctie Commissie (LLC) Deelconclusie RIV-toets in de praktijk 19 Inleiding Kwantitatief onderzoek Hoe vaak wordt een loonsanctie opgelegd? Is de instroom in de WIA afgenomen? Deelconclusie Kwalitatief onderzoek Algemene werkwijze RIV toets Inhoudelijke beoordeling Deelconclusie Conclusie en aanbevelingen 28 Inleiding Wettelijke kader en verwachtingen wetgever Implementatie wetgingen in werkprocessen UWV De praktijk Conclusie Aanbevelingen 31 Geraadpleegde bronnen 32 Bijlage I 35 Bijlage II 37 Bijlage III 38 2

3 Afkortingen BW CRvB Ctsv FML IWI KIBR LLC RIV SER Uvi UWV Wao Wet SUWI Wet TZ Wet WIA Wvp Wlz Wulbz Burgerlijk Wetboek Centrale Raad van Beroep College van toezicht sociale verzekeringen Functionele Mogelijkheden Lijst Inspectie Werk en Inkomen Kader voor Inzet en Beoordeling van Re-integratie-inspanningen Landelijke Loonsanctie Commissie Re-integratieverslag Sociaal Economische Raad Uitvoerings Instelling Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen Wet Terugdringing ziekteverzuim Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen Wet verbetering poortwachter Wet verlenging loondoorbetaling bij ziekte Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 3

4 Hoofdstuk 1 Inleiding Een van de taken van het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (UWV) 1 is de beoordeling van de re-integratie inspanningen door werkgever en werknemer, de zogenaamde RIV-toets, voorafgaande aan de beoordeling van het recht op uitkering in het kader van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). 2 Indien deze inspanningen als onvoldoende worden beoordeeld, heeft dit als consequentie dat de loondoorbetalingsperiode van de werkgever wordt verlengd. Dit wordt ook wel de loonsanctie 3 genoemd. In mijn werk als zelfstandig werkend arbeidsdeskundige word ik geregeld geconfronteerd met werkgevers die een loonsanctie krijgen opgelegd omdat het UWV de door hen verrichtte reintegratie inspanning als onvoldoende beoordeeld. In de meeste gevallen heerst er bij de werkgever dan onbegrip en vaak boosheid. Zij zijn van mening dat zij alles hebben gedaan wat redelijkerwijs van hen mag worden verwacht. Daarbij hebben zij zich vaak verlaten op de adviezen van de arbodienst en bedrijfsarts en zij vragen zich af wat nog meer van en kan worden verwacht. De impact van een loonsanctie is voor een werkgever dan ook groot. Naast een jaar extra loondoorbetaling zijn er vaak ook extra kosten voor de inhuur van professionals die hen begeleiden in dat derde ziektejaar. Toen een werkgever mij vroeg of deze hele manier van werken nu werkelijk de bedoeling was van de wetgever realiseerde ik mij dat ik geen antwoord had op die vraag. Ik werd echter wel nieuwsgierig naar het antwoord en dat is dan de reden voor de volgende onderzoeksvraag: Past de wijze waarop en de mate waarin het UWV de re-integratie inspanningen van de werkgever toetst binnen de doelstelling van de wet? Om een antwoord te kunnen geven op deze vraag zal ik onderzoeken welke overwegingen ten grondslag lagen aan het ontstaan van de loonsanctie en welke verwachtingen de wetgever had met de invoering van dit instrument. Aan welke toetsingsnormen is het UWV gehouden, en hoe wordt de RIV-toets in de praktijk uitgevoerd? Methode van onderzoek Om een antwoord op deze vraag te kunnen geven heb ik een kwantitatief onderzoek gedaan waarbij wordt gekeken naar het aantal opgelegde loonsancties vanaf het moment dat dit instrument is ingevoerd. Daarnaast deed ik een meer kwalitatief onderzoek naar de wijze waarop de beoordeling van de re-integratie-inspanningen door het UWV in de praktijk plaatsvindt. Teneinde gegevens te vinden over de aantallen opgelegde loonacties, WIA-aanvragen en 1 Met de inwerkingtreding van de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI) per 1 januari 2002 zijn de Uitvoerings Instelllingen (Uvi s) samengevoegd tot het UWV. 2 De WIA is per 29 december 2005 in werking getreden als opvolger van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). 3 Ik beperk mij in deze scriptie tot de inhoudelijke loonsanctie (sanctie op grond van onvoldoende reintegratie-inspanningen) en laat de administratieve loonsanctie (sanctie op grond van onvolledig reintegratieverslag) buiten beschouwing. 4

5 toegekende WIA-uitkeringen heb ik allereerst de jaarverslagen over de jaren 2007 tot en met 2014 van het UWV bestudeerd. Daar waar de jaarverslagen geen gegevens bevatten over de loonsancties, of zelfs over het aantal aanvragen in het kader van de WIA, heb ik het achtmaandenverslag 4 van het UWV over het desbetreffende jaar geraadpleegd. Opvallend daarbij is dat deze jaarverslagen in vorm noch inhoud uniformiteit vertonen. Vervolgens heb ik de UWV verslagen met daarin kwantitatieve informatie over de betreffende jaren bekeken en de daarin opgenomen cijfers vergeleken met die uit de jaarverslagen. Voor het kwalitatieve onderzoek onderzocht ik aan de hand van een veertigtal praktijk casussen in hoeverre het UWV de beoordelingen van de RIV toets verricht in lijn met de interne werkinstructies. Een aantal van deze (uiteraard geanonimiseerde) casussen heb ik na een gesprek op het hoofkantoor met het hoofd van de afdeling Centraal Expertise Centrum (CEC) vanuit het UWV ontvangen. De overige casussen komen vanuit mijn praktijk als zelfstandig arbeidsdeskundige en mogen met toestemming van mijn opdrachtgevers worden gebruikt. In de aldus verkregen casussen is in de helft van de gevallen een loonsanctie opgelegd en in de andere helft niet. Opbouw Ik zal de onderzoeksvraag beantwoorden aan de hand van de volgende deelvragen: - Op grond van welke overwegingen is de toets van de re-integratieverplichtingen ingevoerd, wat is de verwachting en wat is het huidig wettelijk kader? - Hoe heeft het UWV de wetgeving met betrekking tot de RIV-toets geïmplementeerd in de eigen werkprocessen? - Op welke wijze voert het UWV de RIV-toets in de praktijk uit? In hoofdstuk 2 zal ik het theoretische en wetgevende kader beschrijven dat de grondslag vormt voor de loonsanctie. In dit hoofdstuk gaat het om het ontstaan en de ontwikkeling van de loonsanctie vanaf 2002 tot heden waarbij de intentie en verwachtingen van de wetgever zullen worden bezien. In dit hoofdstuk zal ik ook de wetswijzigingen en relevante nieuwe wetten alsmede de invloed van de jurisprudentie daarop beschrijven. In hoofdstuk 3 ga ik in op de wijze waarop het UWV de wetgeving heeft vertaald naar uitvoeringregels. Welke processen en werkbeschrijvingen zijn opgesteld als handleiding voor de uitvoering van de RIV toets en de loonsanctie? In hoofdstuk 4 analyseer ik de wijze waarop het UWV de haar gegeven bevoegdheid tot het opleggen van loonsancties nader heeft ingevuld. In deze analyse kijk ik zowel naar de aantallen opgelegde loonsancties en de ontwikkelingen vanaf de invoering van dit instrument. Daarnaast onderzoek ik aan de hand van casuïstiek in hoeverre de praktijk van de toetsing aansluit bij de werkinstructies. 4 Sinds 2008 brengt UWV iedere vier maanden verslag uit aan de minister van SZW. Deze rapportages vormen de basis voor het jaarverslag. 5

6 Afsluitend geef ik in hoofdstuk 5 het antwoord op mijn onderzoeksvraag. Hoofdstuk 2 Het wettelijk kader van de RIV-toets In hoofdstuk 2 wordt de deelvraag beantwoord: Op grond van welke overwegingen is de toets van de re-integratieverplichtingen ingevoerd, wat is de verwachting en wat is het huidig wettelijk kader? De ontwikkelingen op het gebied van de sociale zekerheid ten aanzien van zieke werknemers en de overwegingen die leiden tot de invoer van nieuwe wetgeving: de Wet verbetering Poortwachter per 1 april 2004 worden in paragraaf 2.1 beschreven. Tevens wordt in deze paragraaf de verwachting van de wetgever geschetst ten aanzien van deze nieuwe wet. In paragraaf 2.2 wordt het huidige wettelijk kader geschetst ten aanzien van de verplichtingen voor werkgever en werknemer als het gaat om de reintegratieverplichting. Hiervoor wordt gekeken naar het Burgerlijk Wetboek en de wet WIA als belangrijkste wettelijke regelingen. Hoofdstuk 2 wordt afgesloten met een deelconclusie. 2.1 Ontstaansgeschiedenis Als het beroep op de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen begin jaren negentig het aantal van een miljoen dreigt te halen en daarmee onbetaalbaar wordt, wordt door de toenmalige regering een aanvang gemaakt met de hervorming van het sociale zekerheidsstelsel. Met de invoering van de Wet Terugdringing ziekteverzuim (TZ) in 1994 en de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (Wulbz) in 1996 wordt de verantwoordelijkheid voor re-integratie van langdurig zieke werknemers gedeeltelijk verschoven van de uitvoeringsinstelling naar de werkgevers. De Wulbz verplicht de werkgever gedurende het eerste ziektejaar het loon door te betalen en daarnaast is de werkgever verantwoordelijk voor de begeleiding en bestrijding van het verzuim van de werknemer binnen de eigen organisatie, daarbij ondersteund door een arbodienst. De onderliggende gedachte hierbij is dat een werkgever meer aan preventie van verzuim en reintegratie van zijn arbeidsongeschikte werknemers zal doen als hij zelf verantwoordelijk is voor de doorbetaling van het loon. Door de werkgevers meer verantwoordelijk te maken voor de begeleiding van een zieke werknemer verschuift de rol van de uitvoeringsinstellingen van een uitvoerende naar een meer toetsende rol. Zij wordt dan de poortwachter die achteraf de verrichtte inspanningen van werkgever en werknemer beoordeelt en daarmee onterechte instroom in de (toen nog) WAO voorkomt. De wetgeving heeft onvoldoende effect. Anders dan gehoopt nemen de werkgevers de reintegratie niet actief ter hand en neemt het beroep op de WAO niet af. Geconcludeerd wordt dat het poortwachtersmodel onvoldoende functioneert. Als oorzaken voor het niet goed functioneren wordt als eerste aangegeven dat de taken en verantwoordelijkheden van de diverse actoren, de werkgevers en de uitvoeringsinstellingen niet duidelijk zijn. Als tweede wordt vastgesteld dat onvoldoende duidelijk is aan welke eisen een goed re-integratieverslag moet voldoen. 5 5 Kamerstukken II , nr. 3 (MvT) 6

7 Tot dan is er sprake van een verplichting van de werkgever tot het aanleveren van een voorlopig en definitief re-integratieverslag van de zieke werknemer op het moment dat een beroep op een arbeidsongeschiktheidsverzekering wordt gedaan door de werknemer. 6 De staatssecretaris van sociale zaken en werkgelegenheid, dhr. J.F. Hoogervorst stelt in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat deze re-integratieverslagen in de praktijk zijn verworden tot een formele verplichting die door alle partijen als belastend wordt ervaren en in de praktijk weinig toegevoegde waarde heeft. 7 Als derde reden voor het onvoldoende functioneren van het poortwachtersmodel wordt de afwachtende houding van de werkgever ten aanzien van de begeleiding van hun zieke werknemer gezien. Zij lijken zich onvoldoende bewust van de financiële consequenties van ziekte en arbeidsongeschiktheid. 8 Er is dan behoefte aan een nieuwe wet waarin de vastgestelde tekortkomingen in de bestaande wetgeving worden gerepareerd. 2.2 Wet verbetering poortwachter (Wvp) De Wvp heeft tot doel het aantal langdurig zieke werknemers terug te dringen en daarmee het aantal werknemers dat een beroep doet op de arbeidsongeschiktheidsuitkering te beperken. Staatssecretaris Hoogervorst geeft in de Eerste Kamer aan dat met de nieuwe wet, de Wvp wordt beoogd werkgevers en werknemers aan te zetten tot het leveren van betere prestaties als het gaat om re-integratie 9. Uit verschillende onderzoeken 10 is immers gebleken dat de beste kansen voor succesvolle re-integratie liggen in de eerste maanden van verzuim en bij de eigen werkgever. In de Wvp gaat men uit van de verantwoordelijkheidsverdeling zoals die in de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI) 11 is geregeld. Naast de verantwoordelijkheid voor de re-integratie van de zieke werknemer binnen de eigen organisatie (het eerste spoor) draagt de werkgever met de inwerkingtreding van de Wet SUWI ook de verantwoordelijkheid voor de re-integratie naar passende arbeid bij een andere werkgever (het tweede spoor) als herplaatsing bij de werkgever niet meer mogelijk is. Daarmee is er geen rol meer voor het UWV voor wat betreft de begeleiding en re-integratie van een zieke werknemer zolang er sprake is van een dienstverband. 12 Er is zodoende een duidelijker scheidslijn tussen de private en publieke verantwoordelijkheden gerealiseerd. Met de gelijktijdige invoering van de ministeriele regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar 13 wordt de gewenste duidelijkheid geschapen ten aanzien van hetgeen van een werkgever wordt verwacht. 6 Artikel 71a WAO verplicht de werkgever tot het opstellen en tijdig aanleveren van een re-integratieverslag 7 Kamerstukken II , nr. 3 (MvT p.2) 8 Kamerstukken II , nr. 3 (MvT p. 2) 9 Handelingen I 2001/2002 nr. 9, p Kamerstukken II , nr. 3 (MvT p. 2) 11 Samenvoeging uitvoeringsinstellingen in het UWV. In werking per 1 januari Het betreft dan de werknemer met een arbeidsovereenkomst. 13 nieuwe citeertitel in verband met Wet verlenging loondoorbetaling bij ziekte van 19 december De periode dat de werkgever het loon door moet betalen van een zieke werknemer wordt per verlengd van een jaar naar twee jaar. Met de invoering van de Vlz zijn de voorstellen van de Sociaal Economische Raad (SER) en de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid die niet zijn meegenomen bij de Wvp, alsnog gerealiseerd. Met de verlenging van de duur van de loondoorbetalingsverplichting wordt aangesloten bij de duur van de ontslagbescherming bij ziekte die immers ook een periode van twee jaar beslaat. 7

8 Het geeft inzicht in de stappen die tenminste moeten worden genomen ten behoeve van een adequate re-integratie en geeft aan welke stukken een re-integratieverslag dient te bevatten. De staatssecretaris geeft aan dat hij deze procesgang echter niet ziet als een dwingende bureaucratische regeling maar als een resultaatgerichte regeling. Met resultaat wordt bedoeld: de verhouding tussen medische mogelijkheden en beperkingen enerzijds en de feitelijke gerealiseerde arbeidsinpassing anderzijds. Het UWV zal alleen dan onderzoeken of de re-integratie-inspanningen redelijk zijn als het resultaat vragen oproept. De Wvp kent voorts een nieuw sanctiebeleid waarmee de werkgever door het UWV 14 een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting 15 kan worden opgelegd bijvoorbeeld als de werkgever een te afwachtende houding heeft aangenomen, Aanvankelijk is bij de inwerkingtreding van de Wvp de duur van de verlenging van de loondoorbetaling afhankelijk van de aard en de ernst van het verzuim. Er zijn dan vier categorieën van verzuim te onderscheiden: beperkte, ernstige, grove of uiterste nalatigheid. De duur van de verlenging was dan afhankelijk van de vastgestelde ernst van het verzuim waarbij ook rekening werd gehouden met de verwachtte hersteltermijn. De minimale periode van verlenging van loondoorbetaling was vastgesteld op vier maanden. De CRvB heeft in zijn uitspraak van 22 februari echter geoordeeld dat de bovengenoemde wijze van sanctioneren in strijd is met de wet. De periode die een werkgever nodig heeft om alsnog voldoende re-integratie-inspanningen te verrichten kan immers aanmerkelijk korter zijn dan de minimale sanctieperiode van vier maanden. Daarbij kan met name worden gedacht aan de situatie dat een werkgever een onvoldoende compleet re-integratieverslag heeft aangeleverd. 17 Deze uitspraak is aanleiding tot wijziging van het loonsanctiesysteem. 18 In het nieuwe systeem is er slechts nog sprake van een maximumduur van de loonsanctie. De werkgever kan nadat een loonsanctie van maximaal 52 weken is opgelegd een verzoek tot bekorting van deze periode verzoeken als hij van mening is dat de door het UWV geconstateerde tekortkoming is hersteld. 19 De CRvB bevestigt dat de huidige systematiek van de loonsanctie zoals neergelegd in artikel 25 negende lid Wet WIA, in combinatie met het tiende en veertiende lid, een reparatoir karakter heeft en derhalve niet is aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM maar als een civil obligation op grond waarvan de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstaat Op grond van artikel 25 lid 9 van de Wia. De WIA is per 29 december 2005 in werking getreden als opvolger van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). 15 De periode dat de werkgever het loon door moet betalen van een zieke werknemer wordt per verlengd van een jaar naar twee jaar. Met de invoering van de Vlz zijn de voorstellen van de Sociaal Economische Raad (SER) en de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid die niet zijn meegenomen bij de Wvp, alsnog gerealiseerd. Met de verlenging van de duur van de loondoorbetalingsverplichting wordt aangesloten bij de duur van de ontslagbescherming bij ziekte die immers ook een periode van twee jaar beslaat. 16 CRvB , ECLI:NL:CRVB:2006:AV Artikel vijf van de Beleidsregels vorm- en herkenbaarheidsvereisten re-integratieverslagen geeft het UWV de bevoegdheid tot het opleggen van een loonsanctie indien de werkgever niet binnen een termijn van veertien dagen het door hen verzochte re-integratieverslag heeft aangeleverd c.q. aangevuld. 18 Deze nieuwe wijze van sanctioneren wordt geïmplementeerd met de Aanpassings- en verzamelwet Wet Werk en inkomen naar arbeidsvermogen die op 22 december 2005 in werking treedt en van toepassing is op personen die na 15 augustus 2005 ziek zijn geworden. 19 Artikel 25 WIA, lid Advies Raad van State en nader rapport Verbetering van de procesgang in het eerste ziektejaar en nieuwe regels voor de ziekmelding, de re-integratie en de wachttijd van de werknemers alsmede met betrekking tot de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever (Wet verbetering poortwachter). 8

9 De staatssecretaris geeft tijdens de behandeling van het wetsvoorstel aan dat aan het UWV wordt verzocht in die gevallen waarin uit de beoordeling blijkt dat sprake is van evidente nalatigheid van de werkgever, de loondoorbetalingsverplichting, ook wel loonsanctie genoemd, wordt opgelegd. Hij verwacht dat in minimaal 10% van de gevallen daarvan sprake is. Hij verwacht tevens een enorm effect naar werkgevers en werknemers als in een aanzienlijk deel van deze gevallen door het UWV loondoorbetaling wordt voorgeschreven. 21 Niet geheel duidelijk wordt welk effect daarmee op de werknemer wordt beoogd; het gaat hier immers alleen om een sanctiemogelijkheid voor de werkgever middels verlenging van de periode van loondoorbetaling. Een werknemer die niet voldoende meewerkt aan zijn/haar re-integratie verliest het recht op loondoorbetaling krachtens 7:629 lid 3 BW. 2.3 Wettelijke kader re-integratieverplichtingen werkgever en werknemer De wettelijke regels inzake de re-integratieverplichtingen van zowel werkgevers als werknemers liggen verankerd in de diverse wet -en regelgevingen waarbij er een samenloop is tussen wetten en regels uit het overeenkomstenrecht en de publiekrechtelijke regels en sancties zoals deze in de Wet WIA en het Burgerlijk wetboek (BW) zijn opgenomen. 22 De invoering van de Wvp leidt dan ook tot wijziging van de diverse wetten. BW Naast de algemene verplichtingen van goed werkgever- en werknemerschap van werkgever en werknemer welke volgen uit de arbeidsovereenkomst 23 vindt men in artikel 7:658a de specifieke verplichtingen van de werkgever ten aanzien van de re-integratie van de werknemer. De tekst van artikel 7:658a, eerste lid, luidt sinds 1 januari 2004 als volgt : De werkgever bevordert ten aanzien van de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf. Indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en in het bedrijf van de werkgever geen andere passende arbeid voorhanden is, bevordert de werkgever, gedurende het tijdvak waarin de werknemer jegens hem recht op loon heeft op grond van artikel 629, artikel 71a, negende lid, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of artikel 25, negende lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever. Uit dit artikel volgt derhalve de verplichting van de werkgever de zieke werknemer passend werk aan te bieden binnen het eigen bedrijf of, als dat niet mogelijk blijkt, de re-integratie naar een ander bedrijf vorm te geven. Voor de werknemer is er de verplichting mee te werken aan de re-integratie op grond van artikel 7:660a. De verplichting tot meewerken aan het opstellen van een plan van aanpak en eventuele wijzigingen daarvan vindt men eveneens in boek 7 van het BW Handelingen I 2001/2002, nr. 9, p naar een samenhangend re-integratierecht, RVO 03/2011, p Artikel 7:611 BW 24 Artikel 7:658a, lid 3 BW 9

10 De verplichting van de werkgever tot het doorbetalen van het loon van de zieke werknemer is geregeld in artikel 7:629 BW voor tenminste 70% van zijn laatstverdiende loon 25. In dit artikel zijn ook uitsluitingsgronden opgenomen. De werkgever hoeft het loon niet door te betalen als de werknemer zich niet aan zijn verplichtingen houdt. Zo is de werkgever is niet verplicht het loon door te betalen voor de tijd dat de werknemer zijn genezing belemmert (onder b), hij zonder deugdelijke grond passende arbeid weigert (onder c) en gedurende de tijd dat hij weigert mee te werken aan de door de werkgever of een door hem aangewezen deskundige redelijke voorschriften of getroffen maatregelen gericht op reintegratie in passende arbeid (onder d). De werkgever moet daarbij wel rekening houden met het onverwijldheidscriterium zoals in het zevende lid omschreven. Naar aanleiding van de vraag welk deel van het loon door de werkgever niet hoeft te worden betaald als de werknemer onvoldoende meewerkt is door de feitenrechters verschillend geïnterpreteerd. Een aantal kantonrechters 26 is van mening dat de loondoorbetaling over het deel dat de werknemer niet in staat is te werken moet worden voortgezet. Daartegenover staat de visie van een aantal andere rechters 27 die van mening zijn dat de weigering om passende arbeid te verrichten of onvoldoende meewerken aan de voorschriften die worden gegeven met als doel weer passend werk te kunnen gaan verrichten leidt tot een volledig verliezen van het recht op loondoorbetaling. De Hoge Raad heeft naar aanleiding van een prejudiciële vraag daarover duidelijkheid gegeven en het standpunt ingenomen dat in situaties zoals in artikel 7:629 lid 3 onder c en d zo moet worden begrepen dat de volledige aanspraken op loon vervallen. 28 De werkgever heeft hiermee dan het sanctie-instrument dat kan worden ingeroepen tegen een werknemer die onvoldoende re-integratie-inspanningen verricht. Als de werkgever gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot sanctionering van de werknemer door de loondoorbetaling te beëindigen, dan zal de werknemer loondoorbetaling van de werkgever moeten vorderen als hij de inhouding onterecht vindt. De gang naar de rechter pas de werknemer echter pas maken nadat een deskundigen oordeel door het UWV 29 is afgegeven waarin wordt gesteld dat de werknemer niet in staat wordt geacht de bedongen of passende arbeid te verrichten en niet in staat is mee te werken aan re-integratie. 30 Eerst met deze verklaring ontstaat toegang tot de rechter. Naast het beëindigen van de loonbetaling kan de werkgever de zieke werknemer die onvoldoende meewerkt aan de re-integratie ontslaan nu het opzegverbod bij ziekte 31 wordt opgeheven indien de werknemer weigert passende arbeid te verrichten of mee te werken aan redelijke voorschriften of getroffen maatregelen gericht op hervatting in passende arbeid. 32 Ook het niet verlenen aan het opstellen, evalueren en bijstellen van een plan van aanpak heft het ontslagverbod op Afspraak met sociale partners in najaarsoverleg 2004 was dat maximaal 170 procent loon werd uitbetaald in de twee jaar van ziekte. 26 o.a.ktr. Amersfoort 22 juli 2009, ECLI:NL:RBUTR:2009:BJ3489, JIN 2009/752, Ktr. Amsterdam 23 juni 2010, ECLI:NL:RBAMS:2010:BO0125, JAR 2010/236 en Ktr. Enschede, 25 september 2012, ECLI:NL:RBALM:2012:BX8766, JAR 2012/ O.a. Ktr. Groningen, ECLI:NL:RBNNE:2013:BZ7121, 3 april 2013, JIN 2013/87, Ktr. Amsterdam 3 oktober 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY2946, JAR 2012/280 en Hof Arnhem-Leeuwarden 23 juli 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:5362, JIN 2013/ Hoge Raad , ECLI:NL:HR:2014: Artikel 7:629a BW 30 Artikel 7:660a BW 31 Artikel 7:670 BW 32 Artikel 7:670b, lid 3 BW 33 Artikel 670b, lid 3 onder c, BW 10

11 Arbeidsomstandighedenwet De verplichting van de werkgever om de inrichting van de arbeidsplaats, de werkmethoden en de bij de arbeid gebruikelijke hulpmiddelen, alsmede de arbeidsinhoud aan te passen aan de arbeidsongeschikte werknemer die zijn bedongen arbeid niet langer kan verrichten is verwoord in artikel 4 onder a van de arbeidsomstandighedenwet. Wet WIA Artikel 25 Wet WIA lid 1 legt de werkgever die het loon van een zieke werknemer op grond van artikel 629 boek 7 BW moet doorbetalen, de verplichting op aantekening te houden van de ziekte en de re-integratie van de werknemer. Lid 2 ziet op de verplichting tot het opstellen van een plan van aanpak en uit lid 3 volgt de verplichting om uiterlijk dertien weken voordat de werknemer 104 weken ziek is (de wachttijd) een re-integratieverslag op te stellen en een afschrift aan de werknemer te verstreken. Waaruit dit re-integratieverslag (tenminste) moet bestaan is uitgewerkt in de procesgang eerste en tweede ziektejaar, een ministeriele regeling gelegitimeerd vanuit lid 7 Wet WIA. De werknemer wordt op grond van artikel 28 van de Wet WIA verplicht om voldoende re-integratie-inspanningen te verrichten en gehoor te geven aan de door de werkgever gegeven redelijke voorschriften gericht op hervatting in passend arbeid. Procesgang eerste en tweede ziektejaar In de procesgang eerste en tweede ziektejaar is uitgewerkt waaruit een re-integratieverslag dat moet worden meegestuurd bij de aanvraag voor de WIA, moet bestaan. Allereerst moet bij een dreigend langdurig verzuim na zes weken ziekte een oordeel van de bedrijfsarts 34 over het desbetreffende ziektegeval worden verzocht door de werkgever. 35 Als uit dit oordeel blijkt dat terugkeer naar arbeid mogelijk is, dan stelt de werkgever, samen met de werknemer, een plan van aanpak op 36 waarin in ieder geval wordt omschreven welke activiteiten zullen worden ondernomen gericht op terugkeer naar werk, de te bereiken doelstellingen en de termijnen waarbinnen die kunnen worden bereikt. In het plan van aanpak worden de door werkgever en werknemer gemaakte afspraken gericht op een zo snel mogelijke hervatting in arbeid vastgelegd. Deze afspraken worden periodiek geëvalueerd en waar nodig bijgesteld maar in ieder geval vindt een evaluatie plaats aan het einde van het eerste ziektejaar. 37 Een bijstelling vindt plaats als het advies van de bedrijfsarts of arbodienst daartoe aanleiding geeft. 38 Overigens is de werknemer verplicht om mee te werken aan het opstellen van het plan van aanpak en eventuele bijstellingen. 39 Als een werknemer na 104 weken nog ziek is kan deze een beroep doen op een uitkering krachtens de WIA bij het UWV. 40 Bij de aanvraag voor een uitkering op grond van de Wet WIA moet een re-integratieverslag als genoemd in art. 25 Wet WIA worden aangeleverd. De werkgever is verplicht aan de werknemer uiterlijk dertien weken voor het verstrijken van de wachttijd 41 het re-integratieverslag aan de werknemer aan te leveren. De werknemer stuurt dit verslag met de WIA-aanvraag naar het UWV. 34 Artikel 14 lid 1 onder b, arbeidsomstandighedenwet 35 Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, art. 2 lid 2 36 Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, art Artikel 4 lid 2, onder b, regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar 38 Artikel 4, lid 5, regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar 39 Artikel 7:658a, lid 3 BW jo art. 25 lid 6 Wet WIA 40 Artikel 64 Wet WIA 41 Artikel 23, lid 1, Wet WIA 11

12 Aan de hand van dit re-integratieverslag beoordeelt het UWV of de werkgever in redelijkheid heeft kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. 42 Heeft de werkgever zonder deugdelijke grond niet voldaan aan zijn verplichtingen 43 dan wordt de termijn van verplichte loondoorbetaling door de werkgever verlengd met een periode van maximaal 52 weken 44 ; hiermee is het instrument loonsanctie een feit. 2.4 Deelconclusie De overwegingen om te komen tot de wijze waarop de re-integratieverplichtingen zoals deze is gerealiseerd met de inwerkingtreding van de Wvp, komen voort uit de vaststelling dat de eerder genomen maatregelen om instroom in de WAO/WIA te voorkomen onvoldoende effect hadden. Met deze maatregelen was de werkgever weliswaar al wel gedeeltelijk verantwoordelijk voor de re-integratie van de eigen werknemer, maar gelet op het ontbreken van duidelijke kaders was sanctionering van de werkgever niet of nauwelijks mogelijk indien deze zich aan de verantwoordelijkheid onttrok. Met de invoering van de Wvp, in combinatie met de Wet SUWI, is een duidelijk kader geschapen op grond waarvan het UWV bij een aanvraag voor de WIA, de inspanningen kan toetsen en een loonsancties kan opleggen als de re-integratie-inspanningen van werkgever en de zieke werknemer als onvoldoende worden beoordeeld. De verwachting van de wetgever is dat met de aldus gerealiseerde verantwoordelijkheidsverdeling en de nieuwe kaders waarin de processtappen duidelijk zijn beschreven de re-integratie van zieke werknemers meer voortvarend ter hand wordt genomen met als gevolg dat zij sneller weer aan het werk gaan. Daarmee wordt een beroep op een arbeidsongeschiktheidsuitkering dan voorkomen. De staatssecretaris heeft de verwachting dat het UWV bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen tenminste 10% sprake zal zijn van een loonsanctie. Daarbij gaat het dan om gevallen waar sprake is van evidente nalatigheid. De verplichtingen voor werkgevers en werknemers ten aanzien van de re-integratie bij ziekte vindt men in zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke wetten, zoals in het arbeidsovereenkomstenrecht en de WIA, en kent verdere uitwerkingen in een ministeriele regeling en beoordelingskaders. De re-integratie-inspanningen van de werkgever worden achteraf door het UWV getoetst aan de hand van de processtappen zoals beschreven in de ministeriele regeling eerste en tweede ziektejaar. Als de re-integratie-inspanningen als onvoldoende worden beoordeeld dan heeft het UWV de bevoegdheid een loonsanctie op te leggen aan de werkgever en hem daarmee in de gelegenheid te stellen het verzuim goed te maken. 42 Artikel 65, Wet WIA 43 Artikel 25, lid 9 Wet WIA 44 Artikel 25 lid 9 Wet WIA jo art. 7:629 BW 12

13 Hoofdstuk 3 Implementatie RIV-toets in werkprocessen UWV Inleiding In dit hoofdstuk wordt de deelvraag beantwoord: Hoe heeft het UWV de wetgeving met betrekking tot de RIV-toets geïmplementeerd in de eigen werkprocessen? In paragraaf 3.1 wordt de door het UWV opgestelde Beoordelingskader poortwachter 45 nader beschreven. In dit kader staan de uitgangspunten geformuleerd aan de hand waarvan het UWV de re-integratie-inspanningen van de werkgever beoordeeld. Dit kader kan dan door de werkgever worden gehanteerd bij de re-integratie en als richtlijn dienen voor de te nemen stapen. In paragraaf 3.2 wordt ingezoomd op de interne werkinstructie zoals die in de Werkwijzer voor arbeidsdeskundigen en verzekeringsartsen van het UWV is opgenomen. Met deze werkinstructie is aan de hand van de in de praktijk opgedane ervaring met de RIV-toets in de voorafgaande jaren, een concreet en praktisch kader ontstaan waarbij jurisprudentie is verwerkt. De rol van de landelijke loonsanctie Commissie (LLC) wordt dan in paragraaf 3.3 beschreven waarna in paragraaf 3.4 een deelconclusie volgt. 3.1 Beleidsregels Beoordelingskader poortwachter De door het UWV opgestelde beleidsregels beoordelingskader poortwachter 46 bevat een inhoudelijk kader aan de hand waarvan het UWV toetst of de werkgever in redelijkheid heeft kunnen komen tot de door hem verrichtte re-integratie-inspanningen. Met dit kader voor inzet en beoordeling van de Re-integratie-inspanningen (KIBR) is ook voor werkgevers inzichtelijk wat van hen wordt verwacht en op welke wijze achteraf wordt getoetst door het UWV. De wetgever heeft bij de memorie van toelichting van de wet WIA benadrukt dat het KIBR als beoordelingskader wordt gebruikt bij de RIV-toets. 47 In het KIBR wordt de relatie tussen de beoordeling van de functionele mogelijkheden door de bedrijfsarts en de daaruit volgende re-integratiemogelijkheden duidelijker omschreven. Hieruit blijkt dat de wettelijke re-integratieverplichtingen altijd gelden als de bedrijfsarts aangeeft dat de werknemer arbeidsmogelijkheden heeft, ook al is de omvang gering. Als de bedrijfsarts van mening is dat er geen arbeidsmogelijkheden aanwezig zijn, dan zal hij moeten beoordelen of verbetering van de belastbaarheid van de werknemer te verwachten is en dit periodiek moeten toetsen en volgen. Re-integratie zal moeten worden vormgegeven zodra herstel intreedt en arbeidsmogelijkheden ontstaan. Slechts als er in het geheel geen arbeidsmogelijkheden zijn voor de werknemer kan de werkgever afzien van het inzetten van re-integratie-inspanningen. Nadat de bedrijfsarts heeft vastgesteld dat er arbeidsmogelijkheden zijn voor de werknemer moet de werkgever de mogelijkheden tot hervatting in aangepast eigen werk of ander werk binnen de organisatie bekijken. Van de werkgever wordt een actieve houding verwacht in het zoeken naar mogelijkheden binnen zijn bedrijf. 45 Beleidsregels beoordelingskader poortwachter, laatste wijziging , Stcrt. Nr Beleidsregels in de zin van 1:3 Awb lid Kamerstukken II, , , nr. 3, p. 35 (MvT) 13

14 Op een door de werknemer geïnitieerd voorstel tot hervatting in passend werk moet de werkgever ingaan tenzij hij kan aantonen dat het aanbieden van een dergelijke functie in redelijkheid niet van hem kan worden gevergd. Steeds zal aan de hand van de omstandigheden van het geval dienen te worden beoordeeld welke inspanningen als redelijk worden gezien. Van belang is in ieder geval de grootte van het bedrijf en de kosten die gemoeid zijn met een eventuele aanpassing van de functie aan de mogelijkheden van de werknemer. Indien herplaatsing bij de eigen werkgever, het zogenaamde eerste spoor, niet tot de mogelijkheden behoort, dan moet worden gezocht naar mogelijkheden tot herplaatsing bij een andere werkgever, het tweede spoor genaamd. Er is geen wettelijke verplichting voor de werkgever om zich daarbij te laten ondersteunen door een externe reintegratiedeskundige. Opvallend is dan ook dat het KIBR stelt dat het inschakelen van een extern re-integratiedeskundige van een werkgever mag worden verlangd wanneer de werknemer niet in staat is op eigen kracht naar ander werk te zoeken. 48 Bevredigend resultaat Bij de beoordeling van een aangeleverd re-integratieverslag wordt door het UWV allereerst gekeken naar het behaalde resultaat. Is dit resultaat bevredigend, dan zijn daarmee de verrichtte re-integratie-inspanningen voldoende. Het recht op een uitkering krachtens de WIA zal dan verder worden beoordeeld en de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever eindigt 104 weken na aanvang van ziekte. Er is sprake van een bevredigend resultaat als de werknemer structureel is hervat bij de eigen of andere werkgever in passend werk in een functie die min of meer aansluit bij de functionele mogelijkheden van de werknemer. Het werk is structureel als het gaat om een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd of een aanstelling van tenminste zes maanden (te rekenen vanaf het einde van de wachttijd 49 ). Bij de beoordeling of het werk passend is wordt in algemene zin uitgegaan van de definitie van passende arbeid zoals in artikel 7:658a lid 4 BW. 50 Verder moet de functie min of meer aansluiten bij de functionele mogelijkheden, dat wil zeggen dat rekening moet worden gehouden met de beperkingen en het aantal uren dat de werknemer arbeid kan verrichten. Deze mogelijkheden en beperkingen zijn vastgelegd door de bedrijfsarts in een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML). Er wordt ook gesproken over een bevredigend resultaat als de werknemer is hervat in passend werk, in minder uren dan zijn oorspronkelijke aantal uren, maar met een loonverlies van minder dan 35%. 51 Voorwaarde hierbij is dat dit het maximale resultaat is gebleken en de werknemer het ermee eens is dat er geen andere mogelijkheden zijn bij de werkgever. Indien niet aan deze voorwaarde wordt voldaan, is er alsnog sprake van een onbevredigend resultaat. Onvoldoende bevredigend resultaat en deugdelijke grond Als de werknemer wel arbeidsmogelijkheden heeft maar deze niet (volledig) benut in arbeid, is er sprake van een onvoldoende bevredigend resultaat. Een onbevredigend resultaat leidt tot een nadere beoordeling van de verrichtte re-integratie-inspanningen door werkgever en 48 KIBR, blz Voordat een werknemer aanspraak kan maken op een uitkering krachtens de wet WIA geldt een wachttijd van 104 weken. Art 23 wet WIA. 50 Alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend, tenzij de aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd. 51 Met een loonwaarde van tenminste 65% ontstaat er geen recht op een WIA uitkering; artikel 5 Wet WIA 14

15 werknemer. Getoetst wordt of door de werkgever voldoende is gezocht naar arbeidsmogelijkheden in de eigen, eventueel aangepaste functie, of een andere functie binnen de organisatie. De werkgever is immers verplicht om met inachtneming van de persoonlijke eigenschappen en bekwaamheden van de werknemer na te gaan welke concrete mogelijkheden tot reintegratie binnen of buiten het eigen bedrijf er zijn. 52 Getoetst wordt ook of de werkgever heeft voldaan aan de verplichting tot het bevorderen van de inzet van de werknemer bij een andere werkgever middels tijdige inzet van het tweede spoor traject. 53 Indien er bij een onvoldoende bevredigend resultaat wordt geoordeeld dat er desondanks voldoende re-integratie-inspanningen zijn verricht, dan leidt dat tot het verder in behandeling nemen van de WIA aanvraag. Er is dan geen sprake van een loonsanctie. Worden echter de re-integratie-inspanningen als onvoldoende beoordeeld, bijvoorbeeld omdat het tweede spoor te laat is ingezet, dan toetst het UWV in hoeverre sprake is van een deugdelijke grond voor de geconstateerde tekortkoming. Wat als deugdelijke grond kan worden aangemerkt is ter beoordeling van de beoordelaar van het UWV, meestal de arbeidsdeskundige, al dan niet na overleg met de verzekeringsarts. Er is in ieder geval geen sprake van een deugdelijke grond als de tekortkoming werd veroorzaakt doordat de werkgever is afgegaan op een oordeel van een door hem ingehuurde deskundige als de bedrijfsarts, arbodienst of re-integratiebedrijf. De werkgever is primair verantwoordelijk voor de verzuimbegeleiding en re-integratie en heeft een eigen verantwoordelijkheid in relatie tot tekortkomingen in de adviezen van de ingeschakelde deskundigen RIV-toets Met als doel een kwalitatieve verbeterslag te maken en meer uniformiteit in de beoordeling te bewerkstelligen heeft het UWV in 2011 de werkwijzer RIV toets in de praktijk 55 voor verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen samengesteld op basis van best practice binnen de verschillende regiokantoren. In de Werkwijzer vindt men zowel concrete beoordelingscriteria als praktische aanwijzingen. Op detailniveau worden de handelingen van de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige beschreven. Als uitgangspunt wordt allereerst beschreven dat de RIV-toets in principe op de aangeleverde stukken plaatsvindt en vooraf gaat aan de claimbeoordeling. 56 Verder is er sprake van hoor en wederhoor hetgeen betekent dat zowel de werknemer als de werkgever van de bevindingen op de hoogte worden gesteld. Vervolgens leidt een RIV-toets altijd tot een verslag waarin beargumenteerd wordt waarom wel of geen sprake is van een sanctie. Als een loonsanctie wordt opgelegd dan wordt dit aan de werkgever en werknemer kenbaar gemaakt middels een voor bezwaar vatbare beslissing. Gelet op het belastende karakter van een de loonsanctie dient het UWV deugdelijk en concreet te motiveren waaruit de geconstateerde tekortkoming bestaat. 57 Een goede argumentatie is ook van belang wanneer er geen sprake is van een loonsanctie. 52 CRvB , ECLI:NL:CRVB:2014: Artikel 7:658a, lid 1 54 CRvB , ECLI:NL:CRVB:2009:BK Werkwijzer voor arbeidsdeskundigen en verzekeringsartsen van het UWV, definitief maart Werkwijzer RIV-toets in de praktijk, p CRvB , ECLI:NL:CRVB:2009:BK

16 In dat laatste geval wordt in de vorm van een voor bezwaar vatbare beslissing de conclusie van de RIV-toets aan de werknemer kenbaar gemaakt tegelijk met de uitkomst van de WIA claimbeoordeling. Gelet op het belastende karakter van een de loonsanctie dient het UWV deugdelijk en concreet te motiveren waaruit de geconstateerde tekortkoming bestaat. 58 Verzekeringsgeneeskundige beoordeling Voorafgaand aan de WIA beoordeling wordt het compleet aangeleverde re-integratieverslag inhoudelijk getoetst door de arbeidsdeskundige en/of verzekeringsarts van het UWV. De beoordeling vindt zoals al aangegeven in principe plaats op de stukken. De verzekeringsarts beoordeelt in hoeverre de begeleiding door de bedrijfsarts als adequaat kan worden bestempeld. In geval de bedrijfsarts heeft geoordeeld dat er op medische gronden geen sprake is van arbeidsmogelijkheden toets de verzekeringsarts in hoeverre deze conclusie terecht is getrokken. De verzekeringsarts neemt contact op met de bedrijfsarts voor toelichting bij onduidelijkheid over de begeleiding (medisch) en de arbeidsmogelijkheden of het ontbreken daarvan in de visie van de bedrijfsarts. Ook in geval de verzekeringsarts van het UWV na eigen onderzoek, dus niet alleen op de stukken, een andere visie heeft dan de bedrijfsarts overlegt deze met de bedrijfsarts om te kunnen vaststellen of de bedrijfsarts in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn visie en of, bij het ontbreken daaraan, er sprake is van een deugdelijke grond. Daarmee wordt het recht op hoor en wederhoor zoals in het KIBR als uitgangspunt geformuleerd gevolgd. Arbeidsdeskundige beoordeling De arbeidsdeskundige van het UWV beoordeelt het RIV op de niet-medische stukken conform de zogeheten BOB-methodiek: beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. 59 Allereerst beoordeelt de arbeidsdeskundige of er sprake is van een bevredigend resultaat. Als er sprake is van een op papier bevredigend resultaat neemt de arbeidsdeskundig contact op met de werkgever om te toetsen of het daadwerkelijk een structurele hervatting in passend werk betreft. Bij het niet behalen van een bevredigend resultaat wordt contact opgenomen met de werkgever met als doel om nadere informatie over de verrichtte re-integratie-inspanningen te verkrijgen en, in geval de inspanningen als onvoldoende worden beoordeeld, de visie van de werkgever te horen teneinde te kunnen beoordelen of sprake is van en deugdelijke grond. Contact met de werknemer volgt als het UWV voornemens is geen loonsanctie op te leggen aan de werkgever. Ook als de werknemer is hervat in een functie met een loonverlies van minder dan 35% wordt met hem contact opgenomen. Daarbij wordt geverifieerd of de werknemer bekend is met de financiële consequenties van de hervatting. Er zal in dat geval immers geen sprake zijn van een WIA uitkering en de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever eindigt 104 weken na ziekte. Daarmee komen de financiële gevolgen van het loonverlies ten laste van de werknemer. Bij het opleggen van een loonsanctie aan de werkgever op grond van geconstateerde tekortkomingen kan de arbeidsdeskundige blijkens deze werkwijze afzien van contact met de werknemer. 60 De werknemer zal dan middels een voor bezwaar vatbare beslissing op de hoogte worden gesteld van de opgelegde sanctie aan de werkgever. Hiermee wordt het principe van hoor en wederhoor feitelijk verlaten. 58 CRvB , ECLI:NL:CRVB:2009:BK Werkwijzer RIV-toets in de praktijk, p Werkwijzer RIV-toets in de praktijk, p

17 3.3 Landelijke Loonsanctie Commissie (LLC) Teneinde meer uniformiteit te kunnen waarborgen bij het opleggen van loonsanctie is binnen het UWV een LLC opgericht met de bevoegdheid om een bindend advies uit te brengen over voorgenomen loonsancties. 61 Het betreft een interne commissie die is samengesteld uit (staf)verzekeringsartsen en (staf) arbeidsdeskundigen. Waar in 2004 nog is uitgegaan van een tijdelijke LLC die bij voldoende waarborging van de systematiek van de loonsanctie kon/zou worden opgeheven, blijkt in de praktijk deze LLC nog te bestaan. Er blijkt nu zelfs een bewaar LLC te zijn ingesteld die een bindend advies uitbrengt inzake aangespannen bezwaarzaken tegen een opgelegde loonsanctie. 62 De LLC hanteert bij de beoordeling een aandachtspuntenlijst waarin praktische gedragslijnen zijn opgenomen met als doel een zorgvuldige en uniforme beoordeling te realiseren. De aandachtspuntenlijst, die als circulaire intern is verspreid, concretiseert het KIBR en kan worden gezien als werkinstructie. 63 Na een positief advies van de LLC wordt een sanctie opgelegd en door middel van een beschikking aan de werkgever bekend gemaakt. Bij de beschikking is het rapport van de arbeidsdeskundige of verzekeringsgeneeskundige gevoegd waarin de vastgestelde tekortkoming en de wijze van reparatie is beschreven. Met het opleggen van de loonsanctie kan het tijdvak waarin de werknemer recht heeft op loondoorbetaling door de werkgever worden verlengd met een periode van ten hoogste 52 weken. 64 Het UWV legt standaard deze maximale periode van verlenging op waarna het aan de werkgever is een verzoek tot bekorting van deze periode in te dienen door aan te tonen dat geconstateerde tekortkoming is hersteld. 65 Nadat de uitspraak van de CRvB heeft geleid tot een wijziging van het sanctiebeleid zoals beschreven in hoofdstuk 2, is het nieuwe sanctieregime opgenomen in de wet WIA. Daarmee zijn de eerder opgestelde beleidsregels verlenging loondoorbetaling poortwachter 66 nog slechts van toepassing als overgangsbeleid voor werknemers die ziek zijn geworden voor 15 augustus Deelconclusie Het UWV heeft met het besluit beoordelingskader poortwachter nadere invulling gegeven aan de aan haar opgelegde bevoegdheid/opdracht tot het toetsen van de re-integratieinspanning van werkgever en werknemer. Daarmee heeft zij gebruik gemaakt van de aan haar gedelegeerde bevoegdheid zoals vastgelegd in de Wet SUWI. In het KIBR dat als bijlage bij het besluit Beleidsregels Beoordelingskader poortwachter is gevoegd worden de uitgangspunten en de wijze van beoordelen van de re-integratieinspanningen door het UWV uiteengezet. 61 Rapport IWI augustus 2004, p Gebleken uit interview met dhr. R. Van der Mijn, hoofd CEC, UWV 63 CRvB oordeelt dat de instructie binnen de kaders van de Beleidsregels valt. CRvB , ECLI:NL:CRVB:2012:BV8096 en CRVB , ECLI:NL:CRVB:BR Artikel 25 WIA, lid 9 65 Uit interview met dhr. K. van der Velden, oud staf arbeidsdeskundige en lid LLC blijkt dat vanaf aanvang van het nieuwe sanctie beleid is gekozen voor het volgen van de maximale termijn van sanctie. Daarmee wordt voorkomen dat de zwaarte van de tekortkoming moet worden ingeschat. 66 In werking per 20 maart Laatste wijziging op 13 december 2005, Stcrt. 2005,

18 Duidelijk is dat van werkgevers wordt verwacht dat zij alles doen wat mogelijk is als het gaat om re-integratie, binnen de grenzen van het redelijke. Naast het actief zoeken naar herplaatsingsmogelijkheden binnen het eigen bedrijf moet, als deze mogelijkheden er niet zijn, tijdig worden gestart met de inzet van een tweede spoor re-integratietraject gericht op hervatting bij een andere werkgever. Bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen zal, zo blijkt uit het KIBR, steeds het resultaat van de re-integratie voorop staan. Het UWV zoomt pas in op de genomen stappen tijdens de twee jaar van ziekte als er sprake is van een onvoldoende resultaat. Zijn de verrichtingen onvoldoende, dan wordt een loonsanctie opgelegd, tenzij er sprake is van een deugdelijke grond voor het verzuim. Van een deugdelijke grond is in ieder geval geen sprake als de werkgever op advies van door hem ingeschakelde professionals het verkeerde aan re-integratie heeft gedaan. Binnen het UWV is in de Werkwijzer voor arbeidsdeskundigen en verzekeringsartsen van het UWV 67 een uitwerking van het beoordelingskader gerealiseerd. In deze werkwijzer staan praktische aanwijzingen gebaseerd op in de praktijk ontwikkelde uitvoering en er zijn concrete beoordelingscriteria benoemd. Het ontwikkelen van een dergelijke Werkwijzer past in de visie van het UWV om een zo uniform mogelijke wijze van de toetsen te realiseren. 68 In de lijn met deze visie is dan ook de LLC opgericht die nog steeds functioneert en de bandbreedte bij de RIV-toets verder tracht te versmallen. 67 RIV-toets in de praktijk, maart LLC aandachtspuntenlijst, circulaire 09C002, UWV 2 maart

19 Hoofdstuk 4 RIV-toets in de praktijk Inleiding De deelvraag die in dit hoofdstuk wordt beantwoordt is: Op welke wijze voert het UWV de RIV-toets in de praktijk uit? De wetgever heeft met de wettelijke vormgeving van de RIV toets en de daarin opgenomen mogelijkheid om een loonsanctie op te leggen hoge verwachtingen als het gaat om het geven van een prikkel naar de werkgever om de re-integratie-inspanningen jegens de zieke werknemer ter hand te nemen. Er is een door de wetgever uitgesproken verwachting ten aanzien van het aantal getoetste beoordelingen waarin sprake is van een loonsanctie. In paragraaf 4.1 wordt onderzocht in hoeverre de uitvoeringspraktijk aansluit bij deze verwachting. In deze paragraaf zal ook worden onderzocht in hoeverre de instroomcijfers in de WIA zijn verminderd nu terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsuitkering een belangrijke overweging was bij de totstandkoming van de Wvp. De paragraaf wordt afgesloten met een deelconclusie. In paragraaf 4.2 wordt ingegaan op de wijze waarop de RIV-toets in de praktijk wordt verricht. Aan de hand van een veertigtal casussen wordt dan met name ingegaan op de vraag in hoeverre het beoordelingskader en de interne Werkwijzer worden gevolgd door de beoordelaars van het UWV. Ook deze paragraaf wordt afgesloten met een deelconclusie. 4.1 Kwantitatief onderzoek Hoe vaak wordt een loonsanctie opgelegd? Jaarverslagen Voor dit onderzoek zijn allereerst de jaarverslagen van het UWV over de periode vanaf 2007 tot 2014 bestudeerd teneinde gegevens te vinden over het aantal opgelegde loonsancties door het UWV. Deze jaarverslagen zijn als publicatie op de website van de Rijksoverheid terug te vinden. 69 Kijkend naar de jaarverslagen vanaf , valt op dat er geen eenduidigheid in de verslaglegging is. Niet alleen qua format maar zeker ook qua inhoud zijn grote verschillen zichtbaar in de verslagen van de opeenvolgende jaren. Gegevens over de loonsanctie zijn zeker niet in alle verslagen terug te vinden, zoals blijkt uit het overzicht in bijlage I. Soms, maar zeker niet alle jaren, zijn gegevens over de loonsanctie opgenomen in de achtmaandenverslagen die een basis vormen voor het uiteindelijke jaarverslag. Daar waar in de jaarverslagen een percentage opgelegde loonsancties is vermeld, wordt dit percentage gerelateerd aan het aantal getoetste aanvragen. Het aantal aanvragen per jaar in ogenschouw nemend, kan worden geconcludeerd dat niet bij alle aanvragen een RIV-toets wordt uitgevoerd. Dit kan voor een deel worden verklaard doordat de WIA- aanvragen die worden gedaan voor de werknemers zonder werkgevers 71 niet worden gesanctioneerd en daarmee buiten deze cijfers zijn gehouden. De jaarverslagen geven echter geen inzicht in het aantal WIA-aanvragen van werknemers met een werkgever ten opzichte van die van werknemers zonder werkgever; alleen het totale aantal aanvragen wordt genoemd en publicaties 70 Ten gevolge van de invoering van de Vlz in 2004 en de WIA in 2005 is 2007 als startmoment genomen. 71 Voor deze werknemers vervult het UWV de werkgevers rol en is zij verantwoordelijk voor de begeleiding en re-integratie o.g.v. artikel 11 WIA 19

20 Verder is het opleggen van een loonsanctie niet meer mogelijk als de wachttijd voor de WIA is verstreken. 72 Daarmee zal ongetwijfeld voor een aantal niet tijdige WIA beoordelingen de RIV-toets niet zijn uitgevoerd. Ook hiervoor zijn echter in de (jaar)verslagen geen aantallen terug te vinden. Het achtmaanden verslag van 2013 is het enige verslag dat zowel het percentage als het aantal opgelegde loonsancties noemt, alsmede het aantal aanvragen WIA over die periode. In de eerste acht maanden van 2013 bedraagt het aantal opgelegde loonsancties 2.800, hetgeen blijkens het achtmaandenverslag neerkomt op 19% van alle getoetste re-integratieverslagen. Doorgerekend bedraagt het aantal RIV-beoordelingen dan over deze periode globaal Het aantal aanvragen over dezelfde periode bedraagt In aanvragen WIA is er dus klaarblijkelijk geen RIV toets verricht. In de jaarverslagen van het UWV wordt alleen voor het jaar 2014 een splitsing gemaakt tussen opgelegde administratieve en inhoudelijke loonsancties. Voor de andere jaren wordt, zo er al gegevens over de loonacties te vinden zijn, volstaan met het geven van een percentage van het aantal getoetste aanvragen. In het achtmaandenverslag over 2014 van het UWV wordt een totaal van sancties genoemd. In gevallen betreft het een administratieve sanctie en in de andere gevallen betreft het een inhoudelijke sanctie. Uitgaand van een zelfde fifty-fifty verdeling voor de voorgaande jaren dan kan worden gesteld dat over 2008 en 2009 het percentage sancties op inhoudelijke gronden uitkomt op 5 a 6%, wat beduidend lager ligt dan het percentage dat de wetgever verwacht had. Het verwachte percentage van 10% wordt pas bereikt vanaf 2012 waarbij vanaf dat jaar een stabilisering optreedt. Kwantitatieve informatie UWV Niet op de site van de Rijksoverheid maar op de website van het UWV zelf 73 zijn rapporten met daarin kwantitatieve informatie opgenomen. In deze rapporten zijn concrete cijfers opgenomen over het aantal opgelegde loonsancties waarbij inzichtelijk is gemaakt wanneer het een administratieve of een inhoudelijke sanctie betreft. In bijlage II zijn de cijfers opgenomen waarbij een percentage is berekend op basis van het aantal opgelegde sancties naar aanleiding van een inhoudelijke tekortkoming (onvoldoende inspanningen). Opvallend is dat de aldus verkregen informatie over de aantallen en percentages opgelegde loonsancties op geen enkele manier overeenkomt met de informatie die uit de jaarverslagen is af te leiden. Uit de kwantitatieve informatie blijkt dat vanaf 2007 tot 2009 er een relatief beperkt aantal reintegratieverslagen is ontvangen. Wel zijn bijna alle ontvangen re-integratieverslagen beoordeeld waarbij relatief een hoog percentage is gesanctioneerd. De gegevens uit 2009 kunnen niet worden gebruikt als meetjaar nu het UWV aangeeft dat de cijfers zijn geraamd. Een nadere verklaring daarvoor ontbreekt. In 2010 is dan een stijging van het aantal ontvangen re-integratieverslagen waar te nemen die niet goed kan worden verklaard. Mogelijk is de registratie strakker ingezet. Vanaf 2011 is een enorme stijging van het aantal ontvangen re-integratieverslagen waar te nemen waarmee dit aantal ongeveer gelijk ligt aan het aantal WIA-aanvragen. Opvallend is dat het aantal getoetste re-integratieverslagen aanmerkelijk lager ligt dan het aantal ontvangen verslagen. Mogelijk kan dit worden verklaard doordat er geen toets plaatsvindt op de re-integratieinspanningen van het UWV voor de werknemers zonder werkgever. Uit de kwantitatieve informatie valt dit niet op te maken maar het is wel een voor de hand liggende verklaring. Vanaf 2011 is dan, naast de stijging van het aantal beoordeelde re-integratieverslagen ook een duidelijke toename van het aantal loonsancties waar te nemen vanaf Artikel 25, elfde lid, WIA 73 cijfers en onderzoek 20